7.1 Statlig styring – makt og legitimitet
Den forrige norske maktutredningen anla et eksplisitt perspektiv på forhandlingsøkonomiens og de offentlige organenes styringsevne. Med styringsevne forstod man: ”[...] evne til å gripe inn i samfunnsprosesser på en målrettet og rasjonell måte, og evne til å treffe bindende vedtak og få disse iverksatt” (NOU 1982:3, s. 30).
Dette perspektivet på styring vektla altså i hvilken grad det offentlige apparat evnet å formulere politiske strategier ut fra legitime mål, og på en effektiv måte sette disse strategiene ut i livet. Perspektivet ble forankret i en demokratisk tankegang og det het videre i fremstillingen at:
Et politisk demokrati forutsetter at offentlige myndighetsorganer kan mobilisere ressurser og støtte for å løse eller forhindre viktige problemer og konflikter i samfunnet (NOU 1982:3, s. 30).
Målrettet styring ble her forankret som en forutsetning for et velfungerende demokrati. Dermed ligger det også implisitt i dette resonnementet at fravær av politisk styringsevne i sektorer hvor det anses som viktig med politisk styring, representerer et demokratisk problem. Med andre ord kan vi si at statlig styringsavmakt (man ønsker å styre men får det ikke til) svekker folkestyret og de demokratiske prinsipper i samfunnet. Vi skal la denne perspektiveringen ligge som en overordnet ramme rundt dette kapitlets fremstilling.
Styring, makt og avmakt
Vellykket politisk styring tilsier at det politiske apparat evner å fatte beslutninger om strategier ut i fra en klar forståelse av hva som er ønskelig og hvordan man skal kunne oppnå dette. Videre innebærer slik styring av de strategiene man legger opp til blir effektuert gjennom det system som er etablert innenfor en gitt sektor. Styring innebærer med andre ord i stor grad kalkulert, strategisk handling, med åpenbare virkninger på samfunnet. Vi har begrepsfestet makt som situasjoner hvor aktører med viten og vilje evner å sette sin vilje gjennom overfor andre aktører og på den måten oppnår en fordel som er ønsket. [182] Politisk styring er på mange måter et spørsmål om politikernes evner til å sette egen vilje igjennom til tross for andres motstand, og styring som fenomen er i så måte å betrakte som et spesialtilfelle av maktutøvelse.
Styring har å gjøre med målrettet påvirkning av en utvikling og statlig styringsevne er utlagt som et demokratisk ideal. Dette er i utgangspunktet en uproblematisk begrepsfesting, men samtidig også tidvis unyansert. Den er unyansert fordi et demokratisk problem oppstår kun i tilfeller hvor det fra politisk hold bygges opp en styringsambisjon, et ønske om påvirkning begrunnet i spesifikke hensyn, og hvor denne ambisjonen ikke realiseres gjennom effektiv styringsevne, eller mer presist, en tilsiktet påvirkning. Det er først i slike situasjoner, hvor det politiske apparat anerkjenner en legitim politisk rett til og et behov for styring og allikevel ikke evner å skape dette, vi kan si at det oppstår et potensielt demokratisk problem. Vi har da å gjøre med en type fenomen hvor en aktør (det politiske system) vil noe, men som et resultat av ulike faktorer, opplever at betingelsene for å handle målrettet i forhold til denne målsettingen, ikke lenger er tilfredsstilt.[183] Dette fenomenet korresponderer med vårt begrep om avmakt. Når fenomenet samtidig er knyttet til styring og en manglende evne til styring trass i en legitim rett og ambisjon om dette, har vi å gjøre med styringsavmakt.
Historisk legitimitet for styring av strukturutviklingen
En kunne tenke seg at den strukturelle utviklingen i finansnæringen var et område som staten i utgangspunktet ikke anså for å være innenfor det legitime felt for statlig styring og at sektoren derfor ble betraktet som atskilt fra staten per se. En slik situasjon ville tilsi at staten verken hadde ambisjoner eller virkemidler for å påvirke utviklingen innenfor sektoren. Slik er det imidlertid ikke. I moderne tid har alltid markedet for kreditt og kapital blitt ansett for å være av samfunnsmessig betydning, og de private institusjonene innenfor dette markedet for å ha funksjoner ut over de markedsmessige. Finansforetakene, og i særdeleshet bankene, har historisk blitt betraktet som samfunnsinstitusjoner hvis betydning for samfunnet som helhet gikk ut over betydningen for eiere, kunder og ansatte. I Norge er det da også en lang politisk tradisjon for aktive forsøk på statlig styring av finanssektorens strukturutvikling. Staten har hatt klare ambisjoner for næringen og søkt innflytelse gjennom et mangesidig sett av virkemidler. [184]
Eksistensen av et statlig styringsbehov ble klart synliggjort i forbindelse med bankkrisen i perioden 1987-1992, hvor staten, via Statens Banksikringsfond, Statens Bankinvesteringsfond og Norges Bank, gikk inn med 19 milliarder kroner i preferansekapital, grunnfondskapital, egenkapital og som likviditetsvern.[185] Tiltakene ble fra staten side oppfattet som helt nødvendige for å ” [...] bevare tilliten til det finansielle systemet” (St.meld. nr. 39 (1993-94) Bankkrisen og utviklingen av den norske banknæringen, s. 7).
Resultatet av redningsaksjonen var at staten ble sittende med et omfattende eierskap i de tre største forretningsbankene. Denne posisjon som eier, som i utgangspunktet var ledd i en kriseplan, ble som vi også har vist tidligere, raskt omgjort til et virkemiddel for styring. Det politiske apparat så det som en sentral oppgave for staten å sikre et nasjonalt eierskap i de største forretningsbankene, og valgte eierskap som styringsvirkemiddel for å realisere denne nye ambisjonen.[186]
Denne opplevde styringsretten har imidlertid blitt satt under press fra finansnæringen selv. Dette har særlig skjedd ved at næringen i flere tilfeller bevisst har oversett de strukturpolitiske retningslinjene man har etablert politisk. Denne realiteten peker i retning av et misforhold mellom næringens og politikernes syn på statens legitimitet som styringsorgan i denne sektoren. Det ser imidlertid ikke ut til at det politiske apparat i noen nevneverdig grad har tatt dette misforholdet inn over seg. Følgende passasje fra ”Bankkrisemeldingen” er illustrerende i så måte:
Det er et kjennetegn ved strukturpolitikken at nye utviklingstrekk gjentagne ganger har fremskyndet endringer i retningslinjene. Etter departementets syn tilsier dette ikke noen nedprioritering av strukturpolitikkens betydning. Det er nødvendig at Regjering og Storting til enhver tid har en oppfatning av hva slags finansnæring økonomien er best tjent med (St.meld. nr. 39 (1993-94) Bankkrisen og utviklingen av den norske banknæringen. s.131).
Sitatet viser godt frem den eksisterende spenningen mellom markedsutviklingen som drivkraft og statens opplevde rett til å forsøke å påvirke utviklingen.[187]
Det er en vanlig antagelse å hevde at staten de siste årene har redusert sine styringsambisjoner. Eksempelvis konkluderer Grønlie (2001) med at det har vokst frem en gjennomgående styringspessimisme i norske politiske miljøer. Styringen overlates til markedet som styringssystem gjennom delprivatiseringer, og dette kan på mange måter sees som et uttrykk for en tiltakende skepsis vedrørende statens legitime rett til å aktivt intervenere i den næringsmessige sfære i den hensikt å realisere samfunnsmessige målsettinger. Dette gjelder i henhold til Grønlie særlig det statlige eierskapet. Som vi har vist kan imidlertid denne styringspessimismen se ut til å være langt mindre pregnant når det gjelder finanssektoren. Vi har blant annet demonstrert hvordan vedtaket om å bygge en sterk norsk finansenhet i realiteten innebar en klar styringsambisjon og -optimisme. Det er videre også en farlig feilslutning å gå fra en observasjon vedrørende fravær av styring direkte til en ide om en villet politisk retrett eller styringspessimisme. Det som i realiteten kan se ut til å skje innefor finanssektoren, er at staten snarere er på leting etter andre og mer tidsmessig legitime styringsprinsipper. Dette kan henge sammen med at staten opplever at den ikke evner å styre gjennom tradisjonelle prinsipper, selv om den mener å ha en legitim rett til dette.
Det poenget vi uansett med sikkerhet kan slå fast er at den norske staten har betraktet finansnæringen som en næring hvis rolle står i en særstilling, og som den dermed med legitim rett kan og bør styres utviklingsmessig i en retning som tjener det som til en hver tid defineres som fellesskapsinteresser. Selv om denne legitimitet har blitt satt under press fra næringslivet, vil det i siste instans være slik at det er staten selv som definerer hva som er legitimt og dermed også hvor de faktiske grensene mellom politikk og økonomi skal trekkes.[188] Vi kan derfor fastslå at det fra statens side ser ut til å eksistere et klart premiss om at den har en legitim rett (og plikt) til å styre finanssektorens strukturelle utvikling.
183 Jf. kapittel 2.[]
184 Finansinstitusjonenes samfunnsmessige betydning, og politikernes legitime rett til å styre sektorens utvikling, er blitt understreket av politikerne selv ved en rekke anledninger. Ved behandlingen av ”bankkrisemeldingen” ble blant annet følgende uttalt av saksordføreren: ”Banknæringen har stor samfunnsmessig betydning. Slik Arbeiderpartiet ser det, er det nå viktig [...] å sikre et statlig medeierskap i våre to største forretningsbanker” (Stortinget, 6. oktober 1994). Lignende uttalelser og formuleringer har også vært fremsatt ved en rekke andre anledninger (Jf. eksempelvis St.meld. nr. 76 (1961-62) Om bankstrukturkomitéens instilling; St.meld. nr. 31 (1989-90) Strukturpolitikken på finansmarkedene. At finansinstitusjonene er blitt opplevd å ha en posisjon som forvaltere av sentrale samfunnsoppgaver, og at staten har opplevd det som viktig å underlegge sektoren styring, kommer også tydelig frem i litteraturen (Jf. eksempelvis Petersen 1965; Hanisch, Søilen og Ecklund 1999; Knutsen og Ecklund 2000).[]
185 St.meld. nr. 39 (1993-94) Bankkrisen og utviklingen av den norske banknæringen.[]
186 Allerede i Revidert nasjonalbudsjett for 1992 ble en politikk for statlig eierskap trukket opp. Her het det blant annet: ”Det legges opp til at statens eierskap med basis i Statens Bankinvesteringsfonds investorrolle skal ha et mer langsiktig siktemål. Fondet vil, sammen med øvrige statlige og private norske investorer, bidra til å sikre et vesentlig nasjonalt eierskap i norske banker.” I den vedtatte innstillingen til ”bankkrisemeldingen” ble denne ambisjonen ytterligere konkretisert: ”Komiteens flertall [...] slutter seg til at det statlige medeierskapet i Den norske Bank og Kreditkassen skal videreføres for å sikre nasjonalt eierskap. Det er viktig at sentrale beslutningsfunksjoner forblir i Norge, og at oppmerksomheten om utviklingsmulighetene i norsk næringsliv ikke svekkes.” ( Innst. S. nr. 213 (1993-94).[]
187 Statens legitime rett til å styre finansnæringens utvilkling er den siste tiden også blitt problematisert av det såkalte ”konkurranseflateutvalget”. Her heter det blant annet at: ”For utvalget synes det ikke hensiktsmessig at myndighetene bruker aktive næringspolitiske tiltak fra myndighetenes side for spesifikt å styrke finansnæringen i Norge” (NOU 2000:9, s. 52).[]
188 Jf. Eriksen og Rønning (1997): ”Det er staten som til enhver tid fastlegger grensene mellom den offentlige og den privatøkonomiske sfæren” (s. 78).