7.2 Statlig styring mellom idealer og realiteter


7.2 Statlig styring mellom idealer og realiteter

Så langt har fremstillingen vært av en relativt generell karakter. Den statlige styringens grunnlag som maktutøvelse og dens historiske legitimitet er belyst. Lite er imidlertid sagt om hvilke mål staten har søkt å oppnå, hvilke virkemidler som er innstiftet og i hvilken grad staten faktisk evner å styre. Denne seksjonen vil drøfte disse temaene.

Politiske styringsambisjoner

En sentral forutsetning for å analysere statens muligheter for styring i en konkret sektor er å ta utgangspunkt i de formelle, uttalte og offentlige ambisjonene det politiske miljø har tilkjennegitt. Statens styringsambisjoner må forventes å stå i nært samband med hvilke områder av finanssektoren som til en hver tid anses å være legitimt og av betydning å påvirke. Styringsambisjoner innebærer prinsipielt for det første å anse det som politisk ønskelig å påvirke en gitt utvikling på en gitt måte. For det andre innebærer det at det politisk eksisterer en reell vilje til å gjennomføre det man ønsker. Hvis en styringsambisjon bare fremsettes uten at det faktisk legges vilje til å gjennomføre den, vil dette være mer å betrakte som ”ønsketenkning” eller en ”symbolsk ambisjon”.[189]

I forhold til strukturutviklingen i finanssektoren kan vi identifisere i det minste fire sentrale ambisjoner som har blitt bekreftet over tid og lagt til grunn i politiske beslutningsprosesser. Dette er ambisjoner som har det til felles at de indikerer hvilke utviklingstrekk som politisk vil være ønskelige og som staten vil styre i forhold til.

For det første har staten en uttalt politikk knyttet til å sikre soliditet og stabilitet i de enkelte finansforetak.[190] Dette henger sammen med disse institusjonenes samfunnsmessige betydning og et mål om å redusere faren for omfattende bankkriser. Denne ambisjonen ivaretas i hovedsak av Kredittilsynet, både ved løpende kontroll og gjennom vurderinger i forbindelse med strukturelle spørsmål.

For det andre er det en uttalt målsetting at strukturpolitikken skal sikre et tilbud av gode finansielle tjenester.[191] Dette innebærer at det må håndheves en effektiv konkurransepolitikk for å hindre markedssvikt gjennom for få og for store aktører. Særlig fremtredende er slike spørsmål knyttet til nasjonale fusjoner og oppkjøp. Funksjonen ivaretas hovedsakelig av Konkurransetilsynet.

For det tredje har det vært fremhevet en mer politisk orientert styringsambisjon knyttet til at strukturpolitikken skal sørge for et tilbud av gode finansielle tjenester i hele landet. Denne distriktspolitiske ambisjonen har særlig vært avgjørende tidligere, men prosessen rundt DnBs forsøk på å kjøpe BN-Bank illustrerer hvordan dette har stått i fokus i senere tid.[192] Den distriktspolitiske ambisjon ivaretas hovedsakelig av de politiske organer og primært av Finansministeren.

For det fjerde og siste har det vært en uttrykt ambisjon knyttet til å sikre et nasjonalt eierskap.[193] Satt under et betydelig press fra internasjonal deregulering og integrering har norske politiske myndigheter bygget opp en ambisjon om å bidra til å ivareta et nasjonalt finansvesen, for derigjennom å sikre at hovedkontorfunksjoner forblir i Norge og at oppmerksomheten om norsk næringsliv ikke svekkes. I all hovedsak har denne ambisjonen blitt søkt ivaretatt gjennom det statlige eierskapet i de største forretningsbankene. Dette eierskapet forvaltes av Bankinvesteringsfondet og Nærings- og handelsdepartementet.[194]

Virkemidler

Statens legitimitet og ambisjoner for styring har gradvis og over tid dannet grunnlag for etablering og utvikling av ulike styringsvirkemidler rettet inn mot å realisere strukturpolitikken.

Historisk sett har Norge en lang tradisjon for konsesjonsstyring. Hovedelementet i et slikt virkemiddel er at staten kan regulere hvilke aktører som får tillatelse til å drive en konsesjonsbelagt aktivitet. Innenfor finanssektoren har konsesjonsbruk vært et av de viktigste virkemidlene for å regulere nydanninger og omdanninger av finansforetak. På den måten har ulike statlige ambisjoner kunnet realiseres gjennom en begrenset tilgang til markedet og gjennom styring av fusjonsaktivitet. Konsesjonsmyndigheten er Finansministeren og Finansdepartementet.

Et annet område hvor staten har et viktig styringsvirkemiddel er i tilknytning til selskapslovgivningen.[195] Spesiallovene for finansforetakene stiller krav til hvordan foretakene opptrer og regulerer eierkonstellasjoner og strukturelle endringer. En særlig omstridt bestemmelse i den forbindelse er de mye omtalte eierbegrensningsreglene.[196]

En tredje form for styringsvirkemiddel finner vi i bruken av strategiske rammebetingelser, med siktemål å legge forholdene til rette for å endre selskapenes aktiviteter. Dette er imidlertid lite benyttet i faktisk politisk utforming.

For det fjerde har staten et virkemiddel for styring gjennom eierskap. Dette er som vi har sett et relativt nytt virkemiddel i finanssektoren og det ble etablert som et reelt styringsverktøy ved statens beslutning om å videreføre sitt eierskap etter bankkrisens avslutning. Man så da et behov for å sikre et nasjonalt eierskap i de største finansforetakene og mente dette best kunne gjøres gjennom et direkte statlig eierskap i disse institusjonene. Statens innflytelse skulle sikres gjennom en eierandel tilsvarende negativt flertall (1/3).

Med en slik eierandel vil staten kunne utøve en betydelig innflytelse over strategiske veivalg i banken, samt kunne forhindre vedtektsendringer som er i strid med nasjonale interesser (St.meld nr. 39 (1993-94) Bankkrisen og utviklingen i den norske banknæringen, s.127).

Samlet sett har altså staten et bredt register av virkemidler for å sikre den strukturpolitiske styringen.

Statlig styring i realiteten?

Gitt det legitimitetsgrunnlaget og de definerte ambisjonene staten har uttrykt, i kombinasjon med det brede spekteret av virkemidler som er utviklet, skulle en kunne forvente en betydelig faktisk styring. Det institusjonelle apparatet man har etablert skulle i utgangspunktet også tale i en slik retning. Spørsmålet blir dermed om staten faktisk evner å styre i henhold til dens uttrykte legitimitet, ambisjoner og virkemidler.

Det er få eksempler som kan trekkes frem hvor staten kan sies å aktivt ha grepet inn i konkrete beslutninger om strukturelle endringer i finanssektoren på en ”målrettet og rasjonell måte”, slik styring er definert tidligere. Og kun i noen få tilfeller har staten tatt aktive grep for å forsvare en fremsatt ambisjon. Den statlige styringen har i stedet foregått med utgangspunkt i enkeltsaker, og gjerne i tilknytning til konsesjonsbehandlingen. Et eksempel i så måte er finansminister Gudmund Restads nei til en fusjon mellom DnB og BN-bank i 1998, med den begrunnelse at

[...] regjeringa meiner det bør vere eit struktur- og distriktspolitisk mål å oppretthalde minst eit finansielt tyngdepunkt utanfor Oslo (Pressemelding fra Finansdepartementet: 02/98).

Illustrerende er det likefullt at dette nei på mange vis stod i motsetning til den mer overordnede ambisjon staten etter hvert utviklet for DnBs stilling som sterk norsk finansenhet. Avslaget markerer således styringsevne isolert sett og i et kortsiktig tidsrom, men er på samme tid et uttrykk for en manglende evne til langsiktig, planmessige statlig styring, løsrevet fra enkeltsaker. I de få tilfellene hvor staten faktisk har grepet inn på en aktiv måte, er det også symptomatisk at det er de private aktørene som har skapt både mulighetene og de eksplisitte virkemidlene. Sampos mislykkede forsøk på å kjøpe Storebrand er et illustrerende eksempel. Utfallet av prosessen var helt i tråd med de politiske interessene, men den var langt fra styrt av staten alene. Snarere må utfallet sees som et resultat av at staten hadde sammenfallende interesser med en statseid, ”privat aktør” som satt med den reelle evne og vilje til å kontrollere utfallet. Den eventuelle styring staten her utførte, må ha skjedd gjennom mer uformelle virkemidler, utenfor den åpne og legitime styringskjeden.

I de empiriske analysene så vi også to andre situasjoner hvor staten offentlig vedtok klare ambisjoner om hvilken utvikling som politisk sett var ønskelig, men uten at noen av ambisjonene ble realisert. Det første tilfellet var politikernes krav om at en ikke skulle selge Kreditkassen før det var klart hvilken sterk norsk finansløsning som kunne etableres. Denne ambisjonen ble raskt oppgitt. Interessant nok var Arbeiderpartiet både det partiet som formulerte ambisjonen, og det partiet som ble tvunget til å bryte med den. Det andre tilfellet følger naturlig av det første. Staten uttrykte eksplisitt at den skulle bygge en sterk norsk finansløsning rundt DnB. Ingen konkrete tiltak ble imidlertid iverksatt for å realisere dette.

Det må derfor kunne sies å eksistere et ikke ubetydelig misforhold mellom de ambisjonene staten har uttrykt og den faktiske utviklingen vi har sett. Nå er det slik at en begrenset statlig styring over strukturutviklingen i finanssektoren ikke er et nytt fenomen. Eksempelvis skulle Arbeiderpartiets distriktspolitiske ambisjon på 60-tallet om en ”desentralisert sentralisering” også gjelde for finanssektoren, ved at det gjennom aktiv politikk skulle skapes et næringsmessig grunnlag for de små lokalbankene. Ambisjonen lot seg imidlertid ikke realisere og ”[...] i praksis ble utviklingen ikke slik politikerne hadde lagt opp til” (Knutsen og Ecklund 2001: 213). Tilsvarende har de kvantitative retningslinjene for finanssektoren stadig blitt oppmyket og retningslinjene for finansforetakenes ekspansjon og strukturelle endringsprosesser har til stadighet blitt endret som følge av markedsaktørers neglisjering av disse. Utviklingen på slutten av nittitallet, blant annet eksemplifisert ved våre saksstudier, markerer intet brudd med denne tendensen. Både ambisjonen om å bevare nasjonalt eierskap i de største finansinstitusjonene og ønsket om å etablere et sterkt norsk finansmiljø har forblitt urealisert. En stor andel av norske finansinstitusjoner er solgt ut av landet og veksten og konsolideringstakten i norsk finansnæring har vært langt lavere enn for eksempel i andre nordiske land.

Trass i en opplevd legitim rett til styring og et institusjonalisert sett av virkemidler har staten ikke evnet å realisere sine ambisjoner. Som tidligere påpekt vil det i slike tilfeller, hvor staten anerkjenner en legitim politisk rett og et behov for styring, men likevel ikke evner å skape dette, oppstå en situasjon eller et fenomen som vi kan betegnes som statlig styringsavmakt. En slik styringsavmakt mener vi har vært fremtredende i den norske finanssektoren. Vi vil i den neste seksjonen gå mer konkret inn på en analyse av hva som kan forklare eksistensen av en slik statlig avmakt.


[189] Den påfølgende drøftingen skal ta som utgangspunkt at de politiske ambisjoner som fremsettes er å betrakte som reelle ambisjoner. Vi har tidligere drøftet i hvilken grad statens ambisjon om å medvirke til å etablere DnB som en sterk norskbasert finansenhet var å betrakte som en symbolsk ambisjon. Vi kom da til at denne fremstod ”mye som en symbolpolitisk markering av et ønske om styring” (kapittel 5.2). Det synes også klart at politiske ambisjoner ofte vil være ”løst koplet” til faktiske handlingsmuligheter (Choen m.fl. 1972) og at de også i noen grad vil bære preg av å være ”adaptive” (Elster 1989). Politiske ønskemål vil ofte måtte tilpasse seg de muligheter for handling som til enhver tid foreligger, og en erkjennelse av manglende handlingsmuligheter vil nødvendigvis ikke lede ut i en ambisjonsoppgivelse. Som politiker er det forventet at man har ambisjoner – det er i det hele et sentralt moment i fortellingen om hva en politisk myndighet er og gjør (Jf. Meyer og Rowan 1977). Når vi her likefullt tar som utgangspunkt at politikernes fremsatte ambisjoner må betraktes som reelle, skyldes dette for det første at vi her trekker frem ambisjoner av en svært generell og overordnet karakter. Ambisjonene har blitt fremsatt og gjentatt med klarhet og tydelighet ved en rekke anledninger, og der er blitt drøftet og klargjort i en rekke offentlige dokumenter.[]

190 ”Formålet med strukturpolitikken på finansmarknaden er å prøve å sikre eit solid finansvesen som fungerer godt” (St.meld. Nr. 55 (1997-1998) Kredittmeldinga 1997).[]

191 ”Eit viktig omsyn i strukturpolitikken er å skape tilstrekkeleg konkurranse, slik at kjøparar av finansielle tenester har alternative tilbod å velje mellom, og slik at ressursbruken i næringa blir effektiv.” (St.meld. nr 55 (1997-1998) Kredittmeldinga 1997).[]

192 Jf. St.meld. nr 55 (1997-1998): Kredittmeldinga 1997 der det blant annet heter: ”Det er [...] eit mål å halde ved like spreidd aktivitet og kompetanse i næringa med sjølvstendige institusjonar utafor Oslo. Då departementet behandla søknaden frå Den norske Bank om å ta over aksjane i Bolig- og næringsbanken, la ein til grunn ei struktur- og distriktspolitisk målsetjing om å halde oppe minst eitt finansielt tyngdepunkt utafor Oslo.”[]

193 I Arbeiderpartiregjeringens langtidsprogram for 2002-2005 het det blant annet: ”Regjeringen legger vekt på å stimulere til og ivareta nasjonalt eierskap. [...] Regjeringen mener også at staten gjennom sitt direkte eierskap i norsk næringsliv kan bidra til å sikre nasjonalt eierskap” (St.meld. nr. 30 (2000-2001) langtidsprogrammet 2002-2005). Og den nylig fremlagte ”eierskapsmeldingen” fremhever at: ”En norsk forankring innefor viktige sektorer som havbruk, petroleum, kraftsektoren og finansnæringen er av betydning for den øvrige næringsvirksomheten i landet.” (St.meld. nr. 22 (2001-2002): Et mindre og bedre statlig eierskap, s. 44, vår utheving).[]

194 Bankinvesteringsfondets overordnede politiske organ var inntil nylig Finansdepartementet, men ved samarbeidsregjeringens tiltredelse høsten 2001 ble dette ansvaret overført til Nærings- og handelsdepartementet.[]

195 De mest sentrale lovene i denne forbindelse er: Aksjeloven (Lov om aksjeselskaper, 13. juni 1997 nr 44), finansieringsvirksomhetsloven (Lov om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner, 14. juni 1988 nr 40) og forsikringsloven ( Lov om forsikringsvirksomhet, 10. juni 1988 nr 39).[]

196 For en omfattende gjennomgang av disse jf. NOU 2002: 3 Eierbegrensning og eierkontroll i finansinstitusjoner.


Publisert 25. nov. 2010 13:52