Feilaktig beskrivelse av hvordan dagens kommunevalgordning fungerer
Det er ingen tvil om at det har vært utvalgets klare hensikt å styrke velgernes rolle i personutvelgingen også ved kommunevalg. Dette sies eksplisitt, med det for øyet å skape aksept for at adgangen til å stryke og gi slengerstemmer skal tas bort:
Utvalget er klar over at det å ta bort slike innarbeidede rettigheter fra velgerne kan oppfattes som et inngrep. Utvalget vil i så måte understreke at det forslaget som presenteres her, sammenliknet med dagens ordning, i betydelig grad vil øke velgernes innflytelse over personvalget (NOU 2001:3: 23 og 175).
Utvalgets forslag om å begrense partienes adgang til å forhåndskumulere til maksimalt to kandidater innebærer da også i praksis en klar begrensning av deres innflytelse over personutvelgingen. Dette kan vi danne oss et bilde av ved å se på hvor mange kandidater de ulike partiene faktisk forhåndskumulerte ved valget i 1999, noe som er enkelt å gjøre ved hjelp av SSBs valgoversikter (figur 10).
(Illustrasjon mangler)
I de aller fleste partier er det et flertall av partilagene som hadde forhånds-kumulert mer enn to kandidater i 1999, og som dermed ville blitt berørt av den foreslåtte restriksjonen. Gjennomsnittlig antall forhåndskumulerte kandidater var 13,1 for listene til RV, 5,5 for FRP, 4,4 for Arbeiderpartiet, 3,8 for Venstre, 3,6 for SV, 2,8 for Høyre og 2,4 for KRF. Departementets forslag om å øke rammene, som ble ytterligere utvidet av Stortinget, betyr at færre partilag ville blitt berørt, å dømme ut fra listeoppsettet i 1999. Men også rammene i den nye valgloven innebærer en begrensning av partilagenes muligheter for å følge sin tidligere praksis når det gjelder forhåndskumulering.
Figur 11 gir et direkte mål for hvordan partienes mulighet for å sikre kandidater valg ville blitt begrenset av en regel om maksimalt to forhåndskumulerte. Her sammenliknes andelen av kandidatene som partiene faktisk hadde sikret valg gjennom forhåndskumulering ved valget i 1999 med den andelen som ville vært sikret med to forhåndskumulerte kandidater som øvre grense.
Konsekvensene av begrensningen ville vært større for noen partier enn for andre. Arbeiderpartiet ville blitt særlig sterkt berørt, Venstre forholdsvis beskjedent. Nesten halvparten av Arbeiderpartiets mandater var i 1999 sikret forhåndskumulerte kandidater. Den høye andelen kan ha en viss sammenheng med at valgresultatet i 1999 ble dårligere enn i 1995 (ned fra 30,5 til 28,6 prosent av stemmene), som nok kan bety at færre ukumulerte kandidater ble valgt enn det en hadde regnet med ved nominasjonene. Valglovutvalgets forslag om maksimalt to forhåndskumulerte ville brakt Arbeiderpartiet lavere i kontroll over personutvelgingen enn noe annet parti bortsett fra RV, med bare 6 prosent av mandatene sikret for bestemte kandidater.
(Illustrasjon mangler)
Konsekvensene av Valglovutvalgets forslag for partienes muligheter for å kontrollere personutvelgingen må ut fra disse resultatene kunne sies å være betydelige. Totalt sett for de åtte partiene i figur 11 ville sikringen av valg for bestemte kandidater blitt redusert fra 39 til 10 prosent av mandatene om en slik begrensning hadde foreligget.
Også Valglovutvalgets forslag om å redusere stemmetillegget som en forhånds-kumulering gir fra 100 til 20 prosent (økt til 25 prosent i Stortingets lovvedtak), bidrar til å styrke velgernes innflytelse, fordi sjansen for at en ikke-kumulert kandidat skal kunne gå forbi en forhåndskumulert som en følge av velgernes retting øker. Utvalget sier om stemmetillegget at det ”bør ikke innebære en garanti for at vedkommende kandidat(er) velges” (NOU 2001:3: 174). Men som tidligere påpekt er forskjellen i forhold til den gamle ordningen mindre enn det tallene for stemmetillegg kunne få en til å tro, siden adgangen til å stryke kandidater er tatt bort.
Når Valglovutvalget presenterer forslaget om å gi velgerne større innflytelse over personutvelgingen ved kommunevalg, viser det til at denne innflytelsen er liten, fordi partiene har vært uvillige til å slippe velgerne til:
Det kan derimot se ut som om partiene er tilbakeholdne med hensyn til å la velgerne få større innflytelse over personvalget. Personvalget handler om cirka 35 prosent av kandidatene [skal være: mandatene], det er altså en viss myte i det at velgerne har svært stor innflytelse på personvalget i norske kommune-styrevalg. Det er ikke enkelt å finne en god forklaring på hvorfor norske partier, i motsetning til for eksempel de danske, har valgt å begrense person-valget (NOU 2001:3: 174).
Tallet 35 prosent skriver seg fra den tidligere omtalte undersøkelsen av fire kommuner (Trondheim, Kristiansand, Narvik, Østre Toten) ved valget i 1995. Det er imidlertid helt misvisende. Grunnen er for det første at en har gjort seg skyldig i en elementær feil når det gjelder å bestemme hvilke kandidater som er sikret valg av partiet. For det andre at de fire kommunene er lite representative for alle landets kommuner.
Slik utvalget uttrykker seg, ser det ut til å ligge under for samme misoppfatning som vi tidligere har påvist gjelder for mange velgere, nemlig at forhånds-kumulering betyr at en kandidat er sikret valg:
At ein kandidat er førehandskumulert inneber at eit parti vil sikre seg at nettopp denne (desse) kandidaten(ane) blir valt (NOU 2001:3, vedlegg: 548).
Det datamaterialet som utvalget har til rådighet, peker i retning av at personvalget i norske kommuner reelt sett handler om i overkant av 35 prosent av kandidatene [skal være: mandatene]. Opp mot 65 prosent av de som ender opp som kommunestyrerepresentanter, er forhåndskumulert, og står dermed på ”sikker” plass på de respektive partilistene (NOU 2001:3: 169).
Dette gjelder selvsagt ikke der hvor partiet har forhåndskumulert flere kandidater enn antall mandater lista oppnår, de kan umulig være sikret mandat. Som figur 2 ovenfor viste, er et slikt kumuleringsopplegg ikke uvanlig, spesielt ikke for de mindre partiene. Resultatet er at totalt sett var ikke mer enn halvparten av de forhåndskumulerte kandidatene ved valget i 1995 sikret valg (figur 12).
Etter å ha blitt kritisert for denne framstillingen av personvalgsordningen, hevder utvalgsleder Sigbjørn Johnsen og sekretær Dag Arne Christensen i et debattinnlegg (Dagbladet 10.04.01) at utvalget var klar over at forhånds-kumulerte kandidater ikke nødvendigvis er sikret valg. Det er de selvsagt når de får tenkt seg om, men dette har ikke desto mindre blitt oversett når graden av partikontroll skulle undersøkes. Først av sekretær Christensen da han gjennomførte analysen rapportert i et vedlegg, og så av resten av utvalget da Christensens tall ble brukt i selve innstillingen.
At det faktisk ligger en feiloppfatning av hva det innebærer å være forhåndskumulert til grunn for beregningen, ser vi av regnestykket som leder fram til at partiene kontrollerer personutvelgingen for 65 prosent av mandatene. Her har en nemlig tatt med både forhåndskumulerte kandidater som ble valgt på lister med færre kumulerte enn antall mandater erobret, som (normalt) er sikret valg, og de som ble valgt på lister med flere forhåndskumulerte enn mandater, og som følgelig ikke var sikre. For de fire aktuelle kommunene i 1995 utgjorde den første gruppen 49 prosent av samtlige mandater, den andre 16 prosent. Dermed er vi nede i 49 prosent av mandatene som gikk til kandidater som var sikret valg av partiene, mens 51 prosent ble avgjort av velgerne.
Dette gjelder for disse fire kommunene. De er imidlertid ikke representative for samtlige kommuner, innslaget av bykommuner er for stort. Dette framgår av resultatene for alle landets kommuner, som viser at velgerne i 1995 avgjorde personutvelgingen for 64 prosent, mens partiene hadde sikret valg til 36 prosent av mandatene (figur 13). Bildet av fordelingen av innflytelse mellom velgere og partier er dermed stikk motsatt av det som utvalget baserer sine konklusjoner på. I stedet for å avlive myter, har Valglovutvalget bidratt til å skape en ny: Partiene slipper ikke velgerne til i personutvelgingen.
Etter at denne feilen ble påpekt, har enkelte utvalgsmedlemmer reagert med harme når det antydes at forslaget om å utvide snarere enn begrense velger-innflytelsen ved kommunevalg har sin bakgrunn i det misvisende bildet som var skapt av dagens situasjon. Utvalgsmedlem Aardal og sekretær Christensen skriver i et debattinnlegg i Kommunal Rapport (27.03.03):
Men uansett det faktiske omfanget av rettingene, er poenget at dette ikke hadde noen betydning for utvalgets modell for personvalget. Dette faktum ble påpekt av representanter for utvalget allerede for to år siden (Dagbladet 10/4 2001). Like fullt gjentas påstanden, denne gangen med lett dramatisk undertone: Valglovutvalgets påstander er således basert på et feilaktig grunnlag. Ikke overraskende blir konklusjonen: mer makt til velgerne, mindre til partiene. Men, hadde denne konklusjonen vært like entydig om tallunderlaget hadde vært korrekt? (Bjørklund [kronikk i Kommunal Rapport 2003 nr. 9]). En feilaktig påstand blir ikke riktigere om den gjentas!
Vi tar til etterretning at Christensen og Aardal sier at feilen ikke har spilt noen rolle for Valglovutvalgets forslag. Men da melder spørsmålet seg: Hva var bakgrunnen for det meget overraskende ønsket om økt velgerinnflytelse ved kommunevalg, der diskusjonen tidligere stort sett har dreiet seg om behovet for begrensninger, egentlig vært?
Det er også andre eksempler på at utvalget ikke helt behersker person-utvelgingens finesser, i dette tilfellet et mer intrikat aspekt:
Har et parti forhåndskumulert mange kandidater vil det redusere effekten av velgernes retting betydelig (NOU 2001:3: 147).
Når antall forhåndskumulerte ligger under mandattallet, er det riktig at jo flere som forhåndskumuleres, desto færre mandater overlates til velgerne å besette, helt til partiet får full kontroll idet antall forhåndskumuleringer tilsvarer mandattallet. Men når antall forhåndskumulerte overstiger mandattallet, avgjør velgerne tildelingen av samtlige mandater, ingen kandidater er sikret valg. Jo flere som partiet da forhåndskumulerer, desto flere kandidater har velgerne å velge mellom, noe som kan sies å gi dem større innflytelse. For eksempel øker betydningen av velgernes rettinger for kjønnsfordelingen blant representantene.
Dette illustreres i figur 14, med en partiliste som erobrer seks mandater som tenkt eksempel. Dersom det er nominert kvinner og menn på annenhver plass bestemmer antall forhåndskumulerte hvilken kontroll partiet har over kjønnsfordelingen i kommunestyregruppa. Og som en følge av dette, hvilken innflytelse over kjønnsfordelingen som overlates til velgerne.
Når antall forhåndskumulerte øker fra 0 og opp til 6, øker partikontrollen og synker velgerinnflytelsen. Med mer enn 6 forhåndskumulerte er ikke lengre bestemte kandidater sikret valg, men partiet vil fortsatt ha stor kontroll over kjønnsfordelingen når antall forhåndskumulerte ligger like over mandattallet. Jo flere som forhåndskumuleres, desto større blir velgerinnflytelsen over kjønns-fordelingen for de seks representantene, inntil den blir fullstendig med 12 forhåndskumulerte kandidater eller mer. Det er altså ingen lineær sammenheng mellom antall forhåndskumulerte og velgerinnflytelsen, slik det står i inn-stillingen. Sammenhengen er kurvilineær, med bunnpunkt der antall forhånds-kumulerte svarer til mandattallet.
Vi skal nå se på utvalgets mer generelle argumentasjon for å øke velgernes innflytelse over personutvelgingen på bekostning av partienes.