4.2 Hellig eller uhellig treenighet?
Dette kapitlet har tatt for seg lokalpolitikeres og kommunale administratorers oppfatning av ulike aktørers innflytelse i lokalsamfunnet. Målet på innflytelse er selvsagt svært grovt og overfladisk, men resultatene gir oss likevel en del interessante hovedpoeng. Et like interessant trekk ved funnene er det store samsvaret mellom hvordan politikere og administratorer oppfatter situasjonen. Når vi kontrollerer for andre variabler finner vi ingen signifikante forskjeller i oppfatninger mellom politikere og administrative ledere.
Totalt sett gir funnene i denne delen et grunnlag for si at maktforhold innad de studerte kommunene oppfattes som relativt pluralistiske. Mange grupper har innflytelse, dog i ulik grad, det er ikke en gruppe som oppfattes som mye mer dominerende enn andre. Slik sett ligner dette bildet på det Erik Oddvar Eriksen kaller den fler-sentrerte kommunen, og som beskrives som følger (1999:231):
Kommunepolitikken er desentrert på den måten at den kommunalpolitiske organisasjon ikke lenger danner noe enerådende sentrum i samfunnet. Kommunene er avhierarkisert og funksjonelt differensiert på en slik måte at vi kan snakke om en fler-sentrert kommune, hvor det er ulike autoritetsinstanser alt etter hvilken type spørsmål det skal tas stilling til.
Politikernes og de administrative ledernes synspunkter i denne undersøkelsen støtter Eriksens påstand, men bare til en viss grad. Vel er det mange sentra, men noen vurderes klart som mye viktigere enn andre. Fremdeles kan vi snakke om et sentrum bestående av kommunepolitikere, administrative ledere og statlig myndighet. Mellom disse kan vi muligens snakke om et forholdsvis likeverdig forhold. Dette er aktører som i kraft av sin posisjon kan utøve makt i mange sammenhenger, både fordi de har tilgang til mange beslutningsarenaer (Cohen, March og Olsen 1972) og fordi de kan utøve formell myndighet på flere områder. Andre aktører spiller en mer underordnet, antakeligvis mer saksspesifikk, rolle. Det er dermed neppe snakk om en diskusjon og drakamp på like premisser mellom alle aktører og synspunkter. Et overdrevent pluralistisk bilde, slik Eriksen kan tolkes, vil nok være en fortegnelse av de mer reelle maktforhold i en kommune.
Respondentene vurderer egentlig tre aktører som omtrent likeverdige: staten, den lokale administrasjonen og lokalpolitikerne. Media, pressgrupper og internasjonale organer – spesielt sistnevnte – vurderes som betydelig mindre innflytelsesrike. At staten og lokalpolitikere skulle vurderes som like viktige er ingen stor overraskelse. Forholdet stat-kommune i Norge kjennetegnes jo nettopp av en balansegang der lokal autonomi veies mot behovet for sentral styring, en balansegang der det er vanskelig å si hvem som veier tyngst (Fimreite, Flo og Tranvik 2002). Mer overraskende er det at den lokale administrasjonens innflytelse vurderes som så viktig. Dette står i sterk kontrast til det weberianske idealet om en administrasjon som kun fungerer som et instrument for valgte politikere, og som iverksetter politikk på en nøytral og lojal måte. Funnene tyder på at administrasjonen – både av administratorene selv og av lokalpolitikerne – vurderes som en selvstendig og viktig maktfaktor i kommunene, på lik linje med mer demokratisk legitime aktører som lokalpolitikere og statlig myndighet. I utgangspunktet, vurdert ut fra demokratiske idealer, kan slike funn virke noe foruroligende. At administrasjonen har makt bør likevel ikke i seg selv være foruroligende. Spørsmålet som heller må stilles er: Hvordan benytter administrasjonen sin makt? Til å hjelpe politikere til å konkretisere sin politikk? Eller til å motarbeide politikerne? Oppnår administrasjonen sin maktposisjon gjennom maktbruk og konflikt, eller gjennom konsensus og samarbeid med politikerne?
5. Lokal politikk og lokal administrasjon – separat eller overlappende?
Som diskutert tidligere har den klassiske tanken om en dikotomisk deling mellom den administrative og den politiske sfære måttet vike plassen for en idé om at de to sfærene er gjensidig avhengige og overlappende, det vi tidligere kalte et komplementært forhold. Men fremdeles er dette også i stor grad en antakelse, i alle fall når det gjelder forholdet mellom politikk og administrasjon i norske kommuner. Svara og Mouritzens (2002) omfattende studie av forholdet politikk og administrasjon på lokalt nivå hadde kun data fra det administrative nivået. Denne studien utvider ved også å trekke inn politikerne i analysen. Hvor sterkt de to sfærene er koblet sammen er fremdeles et empirisk spørsmål. I dette kapitlet skal jeg belyse dette spørsmålet fra fire ulike sider, noe som også representerer en utvidelse i forhold til nevnte undersøkelse av Mouritzen og Svara (op.cit.).