4.1 Oppfatninger av ulike aktørers innflytelse i de studerte kommunene

4.1 Oppfatninger av ulike aktørers innflytelse i de studerte kommunene

Tabell 4.1 og 4.2 viser hvordan politikere og administratorer vurderer de enkelte aktørenes/kanalenes betydning på to områder: a) evne til å sette dagsorden, og b) generell innflytelse på utviklingen i kommunen. I tabellen er det også vist de to gruppenes vurderinger separat.

Hvis vi ser på evne til å sette dagsorden vurderes både administrasjonen og politikerne som svært viktige, og totalt sett rangeres administrasjonen et lite hakk foran politikerne. Dernest er det et ganske langt sprang (2 signaliserer verdien ”middels viktig”) til de andre aktørene/kanalene. Ser vi på den generelle innflytelsen på utviklingen i kommunen ser vi at respondentene setter statlig myndighet på toppen. Skal dette tolkes som et tegn på avmakt overfor en ganske sterk og detaljert styring av lokalt nivå fra statens side? Vel, antakeligvis både-og. At statlig myndighet vurderes som så innflytelsesrik er helt klart et uttrykk for en viss avmakt overfor statlig styring. Samtidig ser vi at forskjellen i vurdering av statlig myndighet, administrasjonen i kommunen og lokalpolitikere er relativt liten. Det vil vel være mer riktig å hevde at disse tre aktørene, ifølge respondentenes oppfatninger, spiller omtrent like stor rolle i å påvirke den generelle utviklingen i kommunen. At staten oppfattes som relativt lite innflytelsesrik når det gjelder å bestemme dagsordenen i kommunen viser at staten bare i mindre grad påvirker det vi kan kalle den daglige politiske debatt i kommunene. Hvis man ser politikk som det å gjennomføre åpne diskurser for å sørge for at meninger og standpunkter brytes i en offentlig debatt (Eriksen 1999), ser vi at lokale politikere og lokale administrative ledere fremdeles oppfattes som de mest sentrale.

At media oppfattes som å ha relativt lite innflytelse rent generelt på hvordan kommunen utvikler seg er kanskje ikke uventet. Media er ikke en formell del av det politisk-administrative beslutningsapparatet, og vil dermed ha begrenset innflytelse. At ikke media oppfattes som viktigere i å sette dagsorden i kommunene er derimot mer overraskende. Tradisjonelt i politiske studier av media har nettopp dagsordenfunksjonen vært sett på sentral (Slaatta 1999). Noe av dette kan skyldes at media i like stor grad har en reaktiv som en proaktiv rolle når det gjelder hva som betraktes som en nyhet. Medier opererer med det som enkelte har kalt en ”nyhetsterskel”, det vil si at det løpende foregår en diskusjon innad i mediers redaksjoner om hva som egentlig er å betrakte som en nyhet (Sand og Helland 1998). Å trekke fram en sak som enda ikke er under debatt, som ikke står på den allerede eksisterende dagsorden, er forbundet med en viss risiko. Det kan nemlig være at den generelle leseren ikke vil oppfatte dette som en nyhet, eller som en uinteressant nyhet. Derfor vil media ofte ha en tendens til å slå opp saker som allerede er satt på dagsorden, og heller lete etter nye og mer spennende vinklinger på allerede eksisterende saker. Media har en tendens til å forsterke det som allerede er satt på dagsorden av andre, heller enn å sette dagsorden selv. Data fra denne undersøkelsen tyder på at både administrasjonen, lokalpolitikerne, statlige organer og til dels pressgrupper i kommunen fungerer som viktigere dagsordensettere enn lokale media, noe som kan styrke antakelsen om at media opererer med en klar ”nyhetsterskel” og helst tar opp saker som andre aktører har satt på dagsorden.

Hvis vi så ser på pressgruppenes rolle, slik de oppfattes av lokalpolitikere og kommunale ledere, er også denne forholdsvis marginal. Deres innflytelse vurderes generelt sett som lav. Dette trenger ikke å bety at slike pressgrupper er lite viktige i enkeltsaker, men det betyr at de generelt sett vurderes som relativt lite viktige. De har en viss dagordensetterrolle, men ellers tillegges slike grupperinger lite makt. Unntaket her, og det er antakeligvis et viktig unntak, er administrasjonen som vurderer lokale pressgrupper som en av de viktigste aktører når det gjelder å påvirke de saksforberedelser administrasjonen utarbeider. Generelt sett vurderes også pressgrupper ganske lavt på denne indikatoren, men lokale administratorer vurderer faktisk slike grupper som de viktigste, viktigere enn statlige myndigheter. Dette kan tyde på at lokale pressgrupper i større grad retter sin aktivitet mot administrasjonen enn mot politikerne, og at det viktigste for disse gruppene blir å påvirke det beslutningsgrunnlaget politikerne skal fatte vedtak på grunnlag av, heller enn å forsøke å påvirke de politiske vedtakene i seg selv. Slik sett kan dette ligne på det Rommetvedt (2002) kaller forvaltningslobbyisme, der grupper forsøker å påvirke den lokale administrasjonen gjennom lite institusjonaliserte kanaler.

Med all den oppmerksomhet som har vært knyttet til internasjonaliseringen, tilpasning til EU-lovgivning gjennom EØS-avtalen, og de konsekvenser dette kan få for norske kommuner, er rangeringen av internasjonale organer svært lav. Tilsynelatende skulle dette stå i motstrid til mange av den nye Maktredningens understrekning av hvilken betydning internasjonale forhold har fått de siste årene (Tranøy og Østerud 2001a og b), og den betydelige økningen i betydning som sentrale tjenestemenn og –kvinner i sentraladministrasjonen tillegger internasjonale organisasjoner (Egeberg og Trondal 1997). I en tidligere konklusjon i Maktutredningen om hvilke begrensinger internasjonale avtaler legger på Stortingets mulighet til å regulere samfunnet gjennom lov, sies det at det er:

(...) grunnlag for å hevde at lovgivningsmakten, Stortinget, har fått redusert sin makt gjennom internasjonalisering, europeisering og globalisering (Tranøy og Østerud 2001b:38).

En lignende begrensning er det svært få i kommunene, verken blant ”lovgiverne” (politikerne) eller blant administrasjonen, som opplever. Internasjonale organer og avtaler føles tydeligvis som noe som ligger ganske fjernt fra dagens virksomhet. En annen tolkning er også mulig: Internasjonale forhold har først og fremst sin virkning på det nasjonale, statlige nivået. Eventuelle virkninger på lokalt nivå vil så bli ”silt” gjennom dette nivået før det når kommunene. For det første virker det rimelig å anta at internasjonale forhold først og fremst har en effekt på nasjonale politiske, administrative og rettslige organer som Storting, regjering, departementer og Høyesterett. Sentrale internasjonale saker som Schengen-samarbeid, ”matsminkedirektiv”, tariffsatser for eksport av laks og innpassing av FNs menneskerettighetskonvensjon i norsk lovgivning får i første omgang relativt liten effekt på det politiske liv i norske kommuner. For eksempel vil et krav om endret badevannskvalitet fra EU først føre til en endring av regelverk og standarder på statlig nivå, før de eventuelt blir formidlet videre som krav til det lokale nivået. Dermed blir det svært vanskelig for aktører på lokalt nivå å skille mellom hva som er et krav fra departementet og hva som er et krav fra en internasjonal organisasjon.

Over tid vil likevel dette være forhold som kan gi dramatiske effekter også for det lokale politiske nivå i Norge. Men, og dette er det andre punktet, når effektene ”sildrer” ned fra statlig nivå er det ikke sikkert at kommunepolitikere og –administratorer oppfatter dette som press fra internasjonale organer, men heller fra Storting, regjering og departement. Før eventuelle internasjonale lover og avtaler skal få virkning for norske kommuner må de gå gjennom en ”oversettelsesprosess” på sentralt nivå. Her vil muligens pålegg og regler justeres og tilpasses, gis en nasjonal ”vri”, og deretter bli gjennomført som en del av den nasjonale politikken.[1] Når eventuelle pålegg kommer til det lokale nivået vil dette være en stund etter at det kom inn i den nasjonale politikken. Dette kan vi kalle ”forsinkelse”. For det andre vil eventuelle pålegg ha blitt ”oversatt”, og det kan være vanskelig å gjenkjenne de opprinnelige vedtak som ble fattet i internasjonale organer. For det tredje vil slike pålegg komme til kommunene fra staten, ikke fra de internasjonale organer direkte, noe som kan føre til at det oppleves som statlige og nasjonale, ikke internasjonale, pålegg. Dette kan vi kalle ”attribusjon”, ut fra den psykologiske teorien om at mennesker har en tendens til å tilegne egenskaper og handlinger til aktører som er mest synlige. ”Forsinkelse”, ”oversettelse” og ”attribusjon” er mekanismer som kan forklare hvorfor internasjonale organer oppleves som såpass marginale på lokalt nivå. Dette forsterkes ved at de politikerne som opplever internasjonale organer som viktigst er de mest sentrale, den politiske ”eliten”. Dette er antakeligvis de som først vil fange opp signaler om hvordan internasjonale organer påvirker kommunene, nettopp fordi det er politikere med tid og ressurser til å sette seg inn i de kompliserte mekanismer som internasjonaliseringen virker gjennom.

Tabell 4.1 og 4.2 viser at det også finnes enkelte forskjeller i vurderingene av hvem som har mest innflytelse, spesielt når det gjelder evne til å sette dagsorden. For å undersøke om det var mer systematiske forskjeller i oppfatningen av ulike aktørers/kanalers innflytelse gjennomførte jeg en multivariat analyse der flere uavhengige variabler trekkes inn. For å få et overkommelig antall ligninger, foretok jeg en forenkling der spørsmålet om dagsorden og generell innflytelse ble slått sammen for hver enkelt aktør/kanal. Dette kan vi tolke som en indikasjon på aktørens/kanalens totale innflytelse eller makt. Bildet endrer seg ikke så mye fra de to foregående tabellene. Den lokale administrasjonen vurderes fremdeles som den mest innflytelsesrike, men forskjellen til vurderingen av lokalpolitikerne er minimal. Egentlig ses disse to gruppene som likestilte blant respondentene. Når ulike former for innflytelse trekkes inn, reduseres oppfatning av statens innflytelse, nettopp fordi statens evne til å sette dagsorden ikke vurderes så sterkt.

Er det så noen systematisk variasjon i oppfatningen av innflytelsen til de ulike aktørene/kanalene? Når vi trekker inn de andre uavhengige variablene forsvinner forskjellene mellom politikeres og administratorers vurdering av de ulike instansers makt. Det er heller ikke noen særlige forskjeller mellom de politiske partiene. Det er med andre ord stor politisk enighet i oppfatningen av hvem som har innflytelse eller ikke i kommunen.

Likevel inneholder resultatene noen interessante forskjeller som fortjener nærmere oppmerksomhet. Vi kan starte med de mer strukturelle variablene, knyttet til posisjon, arbeidsområde og trekk ved kommunen. Jo mer sentral man er – enten politisk eller administrativt – desto mindre viktig vurderer man innflytelsen til media og internasjonale organer. I utgangspunktet virker dette motstridende. Lokale media setter ofte søkelyset nettopp på elitene (Olsen og Sætren 1980; Sand og Helland 1998), slik at man skulle tro at det var disse gruppene som opplevde medias rolle som mest betydningsfull. Men en annen mulighet kan være at lokale medias innflytelse er begrenset. Respondentene, spesielt den lokale eliten, vurderer til og med lokale media ganske lavt når det gjelder evne til å sette dagsorden, og når det gjelder media har ofte dagsordenmakten stått i fokus (Slaatta 1999). Når til og med de lokale elitene vurderer medias innflytelse lavt, kan dette være et tegn på at lokalmedienes makt – i alle fall overfor den lokale politikk og administrasjon – er høyst begrenset. Når den lokale elite i samme sammenheng også vurderer internasjonale organers innflytelse lavere enn andre, kan dette også tyde på at disse organenes påvirkning på det lokale nivå (ennå) er svært begrenset. Hvis det er noen som skulle ha en formening om internasjonale organers innflytelse må det være eliten, da slike grupper ofte er de som må fatte vedtakene som betyr en tilpasning til eventuelle internasjonale rammeverk.

Videre har hvilken sektor man arbeider i – eller hva slags oppgaver man har spesialisert seg på – relativt få effekter. Den lokale administrasjonens rolle vurderes som svakere blant dem som i hovedsak arbeider med landbruk og næringssaker, enn de som arbeider innenfor andre saksfelt. Dette kan skyldes at denne sektoren, sammen med kultursektoren, er en av dem som er minst regulert av staten, og dermed en sektor som lokalpolitikere kan ha ganske stor myndighet over. Skolesektoren vurderer internasjonale organer høyere enn andre. En mulig forklaring kan være at det er denne sektoren som i størst grad har fått føle krav fra internasjonale organer på kroppen. For det første er skolen til stadighet sammenlignet internasjonalt gjennom spesielt OECDs kartlegginger. Det er også skolene som sterkest har fått merke EU-krav til sandkvalitet (aktuelt for barnehager, der mange kommuner i 2000 måtte skifte ut sand som ikke tilfredsstilte EUs krav), luftkvalitet (EU-krav til ventilasjon i klasserom), samt muligheter for lærer- og elevutveksling mellom europeiske land.

Til slutt har kommunestørrelsen flere effekter på oppfatning av pressgruppers og medias innflytelse. Jo større kommunen er, desto sterkere vurderes disse to aktørenes/kanalenes innflytelse. Dette kan henge sammen med at store kommuner ofte vil bety et større mangfold i synspunkter og interesser i befolkningen, og at disse gruppene vil ha en større base å rekruttere medlemmer fra, og dermed oppnå en større numerisk styrke (se Dahl og Tufte 1973 for et lignende argument). I store kommuner kan vi dermed anta at pressgruppene vil være flere og muligens sterkere, noe som vil medføre et sterkere press på politikere og administrasjon. Funnet her står noe i motstrid til Bjørklunds (1999:238) studie av politisk aktivitet knyttet til lokalvalget i 1995, der konklusjonen er at aktiviteten knyttet til ”irregulær politikk” ikke lenger varierer noe særlig etter kommunestørrelse. En alternativ forklaring hentes fram hos Houlberg (2002) om at det ikke er størrelsen som betyr noe, men den demografiske sammensetningen som varierer mellom store og små kommuner. Store kommuner har en større andel innbyggere med for eksempel høyere utdanning, flere offentlige ansatte og flere partimedlemmer, mennesker som i høyere grad enn andre bruker de politiske ”irregulære” kanalene (Togeby 1989).

Det er også en klar tendens til at politikere og administratorer i de største kommunene vurderer lokale medier som mye viktigere enn sine kolleger i mindre kommuner. Forklaringen virker relativt klar. To av de største kommunene i Agder (Arendal i Aust-Agder og Kristiansand i Vest-Agder) er også hjemstedet for de to store regionavisene i Agder (Fædrelandsvennen og Agderposten), samt at Kristiansand er hovedsete for NRKs og TV2s lokalredaksjoner i de to fylkene. Flere mindre aviser finnes, men dette er aviser med små ressurser og med liten mulighet til å drive nærgående politisk journalistikk. Nærheten til de to største kommunene kan forklare en del av denne effekten. Journalister vil i hovedsak være fysisk plassert i de store kommunene, noe som gir større nærhet til det som skjer der og dermed større muligheter for å avdekke eventuelle nyheter. For det andre vil store kommuner muligens ha større politisk spredning, for eksempel ved at det er i større kommuner man ofte finner populære ”protestlister” (Arstein 1997), og dermed en mer polarisert politisk debatt. Dette kan fremme mer ekstreme politiske synspunkter og mer politiske motsetninger, og er det noe som tiltaler media er det nettopp konflikter og uenighet (Hernes 1984). For det tredje vil de store leser-, lytter- og seer-skarer befinne seg i de største kommunene, noe som fører til at dette vil være nyheter som får mest oppmerksomhet fra flest lesere. I en medievirkelighet som er blitt klart mer kommersiell de siste årene, er leser- og seertall blitt stadig viktigere (Østby 2000), noe som kan vri mediers oppmerksomhet mer i retning i hva som skjer i de store kommunene. For det fjerde vil store kommuner følges av større kommunestyrer og større kommune-administrasjoner. Hvis vi antar, slik det er blitt vanlig i mye av organisasjonsteorien, at store organisasjoner ofte er mer fragmenterte organisasjoner, vil det også være større muligheter for media å finne divergerende synspunkter, både mellom politikere, innad i administrasjonen og mellom politikk og administrasjon. Det kan være lettere å skape et bilde av konflikt i store enn i små kommuner.

Desto flere partier det er i kommunestyret, desto mindre viktig vurderes administrasjonens, statens og internasjonale organers innflytelse å være. I utgangspunktet har jeg antatt at mange politiske partier vil bety stor spredning, og dermed større muligheter administrativ innflytelse. Nå viser andre data at det ikke er en slik naturlig korrelasjon, slik at det godt kan tenkes å være mange partier og politisk konsentrasjon samtidig (Jacobsen 2002b). Dermed kan det tenkes at mange partier betyr en stor variasjon i politiske synspunkter, noe som også kan innebære en mangfoldig politisk debatt. Det er mulig at en slik mangfoldig politisk situasjon gir større rom for politikk, eller i alle fall at man føler at det politiske rommet er større. Dermed vurderes andre aktørers innflytelse noe ned. Interessant er det videre å merke seg at politisk konsentrasjon rundt ett parti har en tendens til å minske respondentenes opplevelse av den innflytelsen lokale pressgrupper og media har. En mulig forklaring kan være at kommuner med sterk politisk konsentrasjon har større muligheter til å ”stå i mot” press fra slike grupper, og både media og pressgrupper får mindre muligheter til å sette ulike politiske grupperinger opp mot hverandre. Ikke uventet fører bedre kommuneøkonomi til at respondentene opplever staten og media som mindre viktige. God kommuneøkonomi kan gi kommunene større frihet fra staten grunnet mer økonomisk uavhengighet, samtidig som god økonomi kan gjøre en kommune mindre interessant for media som vanligvis leter etter saker som har et visst sensasjonspreg. Kommuner som har politisk stabilitet opplever også at media er mer innflytelsesrike enn andre. Dette kan tolkes som at lokale medier er spesielt oppmerksomme på, og muligens kritiske til, hva en stabil elite gjør og ikke gjør.

Ser vi på de mer individorienterte variablene (alder, kjønn og utdannelse), er det også flere forskjeller mellom undergrupper i utvalget. Den mest markante forskjellen finner vi blant menn og kvinner. Interessant nok er det slik at menn har en tendens til å vurdere samtlige aktører/kanaler – bortsett fra staten der det ikke er noen forskjeller – til å være mindre viktige enn kvinner. Hva som kan forklare en slik systematikk er ikke lett å si. Det kan neppe være en tendens til at menn vurderer sin egen innflytelse høyere enn kvinner, for mennene i utvalget er også politikere og administratorer, og vurderer dermed også sin egen innflytelse som lavere enn kvinnene. At eldre vurderer lokale pressgrupper som mindre innflytelsesrike enn yngre, kan ha noe å gjøre med at denne typen av politisk aktivitet i stor grad domineres av yngre aldersgrupper (Togeby 1989). Dermed kan det virke naturlig at de yngre også tillegger denne kanalen større betydning. I tillegg legger de yngre mer vekt på medias påvirkning enn de eldre. Til slutt er det at høy utdanning gjør en tendens til at man vurderer lokale pressgrupper og internasjonale organers innflytelse som svakere, mens man vurderer statens innflytelse som sterkere.

[1] Dette resonnementet er inspirert av Kjell Arne Røviks tanker om hvordan generelle ideer kan oversettes i organisasjoner (Røvik 1998).