Erik Oddvar Eriksen er professor ved ARENA Senter for europaforskning ved UiO. Han forsker på bl.a. europeisk integrasjon, demokrati og legitimitet.
En versjon av dette blogginnlegget ble publisert i Aftenposten 5. januar 2021.
Handels- og samarbeidsavtalen mellom EU og Storbritannia er på 1246 sider. Den er både komplisert og problematisk. Den sømløse handelen, som industri og næringsliv er så avhengig av, blir rammet. Varehandelen blir rett nok tollfri, men all import og eksport må toll deklareres. Det vil ikke være toll- eller kvotebegrensninger på fisk- og landbruksvarer, men det vil være kontroll ved grensen, og dermed fare for dyrebare forsinkelser. Avtalen skaper problemer for et friksjonsløst samkvem mellom Storbritannia og EU.
Og så er det slik at avtalen ikke omfatter tjenester som står for 80% av britisk brutto nasjonal produkt. Det er slutt på fri arbeidsinnvandring, noe som blir ansett å skape særlige problemer for britisk helsevesen. I tillegg er det ikke lenger automatisk godkjenning av autorisasjon til å utøve sin profesjon, som lege, sykepleier, tannlege, ingeniør osv. Disse må selv sørge for å få sine kvalifikasjoner godkjent. Visa og nye regler for reise og opphold, for reiseforsikring, for førerkort, for helsetjenester, belaster budsjetter, skaper forsinkelser og mer byråkrati.
Avtalen er spekket med nye regler som er vanskelig for den vanlige borger å sette seg inn i. For næringslivet blir det omstendelig. Etter årtier med nedbygging av grenser, skal de nå gjenoppbygges. Nye tollposter må etableres. 50 000 ny ansatte i tollvesenet sier sitt. Den norske tolletaten teller 1500.
Lite makt de folkevalgte
Avtalen kommer med et nytt politisk rammeverk. Øverst troner partnerskapsrådet som sammensatt av representanter fra kommisjonen og fra britiske departementer. Dette får kompetanse til å fatte rettslig bindende beslutninger. Rådet fatter beslutninger om iverksetting, anvendelse og fortolkning av avtalen, og i spesielle tilfeller har det også mulighet til å endre selve avtalen. Partnerskapsrådet fatter avgjørelser basert på gjensidig enighet, og vil være lokalisert i Brussel halvparten av tiden.
Så kommer en serie av spesialist komiteer som skal assistere dette rådet blant annet i saker om opprinnelsesland og tjenester. For EU gjelder det ikke bare å forhindre at standardene senkes, men også at Storbritannia blir transittland for vareimport til EU fra andre land. Derfor er det viktig at regler om opprinnelsesland blir overholdt. Like standarder er viktig for å sikre ensartetheten og like konkurransevilkår i det indre marked.
Avtalen overlater i realiteten makten til utøvende myndighet, til byråkrater og eksperter.
Åtte spesialist komiteer skal håndtere saker som angår fly og veitransport og fire arbeidsgrupper settes ned for å handtere saker relatert til kjøretøy og sosial sikkerhets- koordinering
Avtalen introduserer en parlamentarisk partnerskaps forsamling som skal informeres. Dette gir en svært begrenset rolle for det britiske parlamentet og skyldes nok at en større rolle for dette parlamentet ville innebære en større rolle for det europeiske parlamentet. Det ville ikke de britiske forhandlerne ha noe av. Dermed er det også slik at det ikke er noen sannhetsgehalt i påstanden om at det britiske folk, gjennom sitt parlament, har tatt tilbake kontrollen.
Avtalen overlater i realiteten makten til utøvende myndighet, til byråkrater og eksperter. Det er mindre åpenhet om beslutningsprosessen enn det som er tilfelle i EU. Manglende åpenhet gjelder også tvisteløsningsmekanismen. Det har det vært viktig for britene å unngå EU domstolen i Luxembourg. Her blir imidlertid saker ofte behandlet i åpen rett. Den nye ordningen innebærer at skjønnsmessige løsninger på konflikt blir vedtatt bak lukkede dører.
Dynamikk og tettere samarbeid
Med avtalen er ikke det siste ordet sagt. Handels- og samarbeidsavtalen mellom EU og Storbritannia er dynamisk og vil bringe landet nærmere EU over tid. Det er et uttrykt ønske om supplerende avtaler og nye spesialist komiteer. Avtalen vil også bli gjenstand for nye substansielle vurderinger hvert femte år. Mange forhold er ikke avklart, som betingelsene for den viktige finanssektoren. Her ligger ballen hos EU.
Som i EØS-avtalen, er rammeverket for denne avtalen satt opp slik at det åpner for en stadig tettere relasjon. Storbritannia må ta inn nye regler som gjelder de område det handles på, så en kan spørre om hvor mye makt landet makter å ta tilbake. Det er nå engang slik at om en skal ha med det indre markedet å gjøre, er en nødt til å forholde deg til reguleringer som gjelder.
Brexit-tilhengerne snakket mye om å gjenvinne nasjonal kontroll og å kvitte seg med EU byråkratiet for å kunne delta fritt i den globale konkurransen. Ved å senke kravene til blant annet miljø, helse- og sikkerhet, settes en bedre i stand til å konkurrere på verdensmarkedet.
Man kan spørre om hva en skal med suverenitet om en ikke kan gjøre noe med den.
Ved første øyekast ser de ut til at Storbritannia har fått rett til å hevde gjenvunnet suverenitet når det gjelder miljø, sosial, arbeids og klima standarder, men i praksis vil EUs mulighet til å sanksjonere landet underminere denne retten. Om ikke standarder overholdes vil EU kunne gjengjelde ved å skattlegge britiske varer. Denne makten er så stor, mener flere eksperter, at den vil begrense Storbritannias framtidige bruk av sin suverenitet til å senke standardene. Det vil heller ikke være i britiske produsenters interesse å senke standardene, fordi en dermed risikerer økt toll noe som gjør britiske varer dyrere for EU konsumenter.
EU er det uovertruffent største og viktigste markedet for britene, og med denne avtalen ser det ut til å være gjenvunnet suverenitet mest i navnet, ikke i gavnet. Man kan spørre om hva en skal med suverenitet om en ikke kan gjøre noe med den.
I en verden hvor den gjensidige avhengigheten er stor, hvor kapital, informasjon og kunnskap flyter fritt og hvor arbeidsdelingen og spesialiseringen er drevet langt, er et lands handlingskapasitet avhengig av andres kontroll. Når EU har stor kontroll over det britene har interesse av, blir det lite reell suverenitet igjen. EUs medlemsstater har valgt å slå sammen sin suverenitet, for så å kunne utøve den gjennom sine institusjoner. Suverenitet er erstattet av medbestemmelse. Det gir mer makt for alle. Denne type makt har britene nå avskåret seg fra å utøve.
Re. gjenvunnet suverenitet med Brexit
Takk for anledningen til å kommentere via denne bloggen, Professor Eriksen/ARENA.
Jeg bodde 18 år i Storbritannia og er veldig glad også i det landet - og håper Brexit går mye, mye bedre enn Remain-tilhengerne frykter.
La meg derfor gjøre noen betraktninger. I hovedtrekk avviser kronikken i Aftenposten 5. januar at Storbritannia har gjenvunnet reell suverenitet via Brexit-avtalen. EU vil ha "stor kontroll over det britene har interesse av". Rammeverket innebærer en "svært begrenset rolle for det britiske parlamentet" og handelsavtalen "vil bringe landet nærmere EU over tid". Og "hva en skal med suverenitet om en ikke kan gjøre noe med den"? Leser vi gode engelske morgenaviser som ikke roper Remain, eller juridiske betenkninger om avtalen med et minstemål av (typisk engelsk) optimisme, fremstår beskrivelsene i kronikken som nesten ugjenkjennelige.
Handelsavtalen er gigantisk: årlig tariff- og kvotefri samhandel størrelsesorden NOK7.600mrd. For EU tilsvarer Brexit at 18 mindre medlemsland forlot unionen samtidig; Storbritannias økonomi er 2/3 større enn Canadas, så de fleste er enige i at for EU er Brexit en stor sak og vil være det lenge enda.
Joda, alle erkjenner at med denne nokså enkle handelsavtalen vil Storbritannia (som Canada, Australia, USA og andre land) oppleve mer papir-arbeide og mange uenigheter i sin samhandel med EU enn om de forble medlemmer av Indre Marked. Kronikken peker også korrekt på at tjenester, 4/5 av Storbritannias økonomi, stort sett ikke omfattes av avtalen. Det går imidlertid begge veier: UK har handelsoverskudd med EU også på denne delen av samfunnsøkonomien. Jeg observerer at utfallet var tettere på hva Storbritannia ved Boris Johnson ønsket (´Canada+´), hva Barnier innledningsvis tilbød men EU så trakk tilbake, og at EUs eget indre marked på tjenester er mildt sagt uferdig. Bankunion, anyone...?
Tja, hva skal nå britene gjøre med sin nyvunne suverenitet og handlefrihet? Regjeringen Johnsons veivalg synes nokså klart strategisk og handelspolitisk logisk. EUs andel av britisk eksport har falt over flere tiår, til dagens 43% av totalen. Jeg har ikke lest det i norske medier, men Storbritannia har faktisk de siste to årene allerede inngått 63 internasjonale handelsavtaler, og landet ønsker nå medlemskap i Trans-Pacific Partnership. Om så skjer vil TPP utgjøre 17% av verdens BNP, større enn EU27, med en høyere veksttakt og der engelsk rett og språk dominerer næringslivet.
Som Thomas Aquinas skrev: en kaptein hvis høyeste mål er å skåne skipet, vil for evig ligge i havn.
Der Centre for Economic and Business Research i 2016 anslo at UK i lys av Brexit ville falle fra verdens 5. til 8. største økonomi, har de snudd og tror nå at landet vil dra fra Frankrike og hale innpå Tyskland på lengre sikt. Selv ihuga Remain støttende aviser som Financial Times har måttet erkjenne at den exodus fra City til Frankfurt, Paris og Milano de forutså slett ikke har skjedd (se e.g. "Finance jobs stayed in London after Brexit vote", FT 12. desember 2020).
Jeg leser kronikkens paragraf om produkt standarder som at risikoen var Storbritannia vil falle fra i forhold til EUs, og at det måtte unngås via handelsavtalen. Her er det viktig å få med seg at UK slett ikke var motstander av anti-regressive avtaleklausuler. Landet var derimot uenig i at EUs begreper skulle ligge til grunn, og det ble heller ikke resultatet. Storbritannia har dessuten på flere av de omtalte områdene høyere standarder og mer forpliktende mål enn hva EU har (utslippsmål for drivhusgasser eller begrensninger, forbud mot pulsfiske og regler om human frakt av levende dyr, for eksempel).
Kronikken gjør videre et større poeng av partnerskapsrådet. Enhver god handelsavtale har strukturer for løpende å snakke sammen, regelmessig stikke fingeren i jorden og sammen se fremover. Partnerskapsrådets del av avtalen handler om samarbeide.
Hva angår kronikkens kommentar om "rettslig bindende beslutninger" henviser jeg til avtalens Art. INST.4 (2) på side 15 i engelsk versjon.
Helt grunnleggende er det at divergens i regelverk er akseptert av begge parter, mens utidige subsidier avvises av begge parter. Når ARENA skriver at et land som vil eksportere noe til sin handelspartner "må ta inn nye regler som gjelder de område det handles på" – er det i beste fall upresist. Britiske eksportører til EU må passe på at produktet tilfredsstiller EUs standard – akkurat som japanske, Australske og amerikanske eksportører må det, uten at landene blir vasall stater av den grunn. Å tilfredsstille produktkrav er helt normalt (ref. CETA) – og går begge veier: Storbritannia har et betydelig handelsoverskudd med EU. Derfor snakker man sammen som handelspartnere, gjerne i et ´partnerskapsråd´ med underkomiteer. Det er ikke å frarøve demokratiet myndighet: det er å være løsningsorientert på en ordnet måte.
Uenigheter vil allikevel garantert oppstå, så hva gjør man da? Vel, man finner ikke opp hjulet på nytt om det ikke er nødvendig. Tvister skal via avtalen løses med voldgift på en edruelig, kompetent måte, der partene er likt representert og med en uavhengig formann på vippen. ARENA har jo her rett: avtaleteksten er spekket med nye vanskelige regler der rett fagkompetanse blir særdeles viktig. Om man allikevel ikke finner en minnelig løsning om et undertema, skal "rebalansering" og/eller sanksjoner en part ilegges av dette organet være proporsjonale til uenigheten det handler om, tariffer kan kun vedtas av dette samme organet, og kun med forankring i den skade forårsaket av en parts tiltak. Bevisbyrden for sanksjoner er altså ikke den EU ønsket: en tenkt negativ effekt av avtalemotpartens politikk. Andre normale handelsavtaler indikerer at i praksis blir derfor terskelen for å ilegge straff ved denne handelsavtalen nokså høy. Det blir derfor feil å skrive at "om ikke standarder overholdes vil EU kunne gjengjelde ved å skattlegge britiske varer".
Og partene kan jo velge allikevel å leve med tariffen: EU ønsket, men gikk til sist bort fra retten til automatisk suspendering eller terminering av deler eller hele avtalen. Sveitsere ta notis.
Demokratisk er endringen også enorm, og stort sett i tråd med Storbritannias krav etter regjeringen Johnson´s valgseier i desember 2019. Ingen rolle for EUs acquis communitaire eller "tolkninger" fra en EU domstol som gradvis har tilegnet seg myndighet (se Van Gend en Loos (1963), Costa-ENEL (1964), eller Factortame (1990)). Unntaket er Northern Ireland Protocol – der partene tross alt lykkes med å finne en pragmatisk løsning god nok til at selv First Minister Arlene Foster kan leve med den. 90% av handle fra England/Wales til Northern Ireland omfattes ikke av den protokollen, og de resterende 10% domineres av landbruksprodukter der partene begge hadde gode argumenter og fant en løsning. Langt fra perfekt, men brukbart.
Øverste rettsinstans i Storbritannia er fra nå av britenes egen Supreme Court. Lover og regulativer vil kun skapes i Whitehall og i parlamentet. Og velgerne kan nå igjen skifte ut sine lovgivere dersom deres valgte representanter ikke tilfredsstiller i stor nok grad. EUs krav om "direkte effekt" av sine lover (Seksjon 2(1) og 2(4) av European Communities Act 1972) er historie.
Et par praktiske områder som faller ut av dette: konkurranserett bygge på presedens, ikke med utgangspunkt i EUs konsepter eller regler. Og EUs skatteregler og konsepter skal ikke binde Storbritannia, og er heller ikke omfattet av tvisteordningen.
Og til sist: en part kan si opp avtalen og falle tilbake på WHO/GATS regler. I sum er endringen for Storbritannia derfor grunnleggende og slett ikke hult.
I lys av disse betraktningene ser ARENAs kronikk for meg ut til å forveksle normale kompromisser og ryddige mekanismer for fredelig løsning av tvister i en handelsavtale med hult demokrati og innholdsløs statsforfatning. Det er ikke bare en lite treffende beskrivelse av utviklingen Brexit representerer, det grenser til det absurde.
Takk igjen for anledningen og plassen: vi er enige om at temaet engasjerer!
Lars Titland
Lugano, Sveits
Logg inn for å kommentere
Ikke UiO- eller Feide-bruker?
Opprett en WebID-bruker for å kommentere