EØS-avtalen – En demokratisk katastrofe

Denne teksten er basert på et innlegg Erik Oddvar Eriksen holdt på et debattmøte i regi av Europautredningen den 18. januar 2011 på Litteraturhuset med tittel "EØS og folkestyret. Klokt kompromiss eller demokratisk katastrofe?"

En demokratisk katastrofe

Nasjonalt selvstyre var et av de tyngste argumentene mot norsk medlemskap i Den europeiske unionen (EU). Sikring av selvråderett, folkestyre og demokrati var det i særklasse viktigste ”nei”-argumentet i 1994. Credoet var at nordmenn ikke skulle styres av andre lover enn de som de selv fattet.

Dermed ble den tidligere inngåtte EØS-avtalen (Det europeiske økonomiske samarbeidsområde), som var ment å være en midlertidig foranstaltning, Norges formelle og varige tilknytningsform til EU. Den hadde trådt i kraft et knapt år før den siste EU-avstemningen. For mange av dem som var skeptiske til EU-medlemskap ble EØS-avtalen oppfattet å være et mindre onde; en avtale som ville sikre Norge tilgang til EUs indre marked og samtidig minimere vår suverenitetsavståelse.

Enkelte vil ha det til at Nei til EU vant i 1994, men har tapt hver dag siden den gang. Hver regjering etter 1994 har brakt Norge nærmere EU. Hvordan kan det ha seg, og hva er problemet med det?

EØS gir nordmenn og norsk næringsliv de samme retter og plikter som EU-borgerne når det gjelder varehandel, investeringer, bank og forsikring, kjøp og salg av tjenester og rett til å ta arbeid, studere og bo i andre land i området.

Det er en dynamisk rammeavtale som ikke må reforhandles på nytt hver gang EU vedtar en ny relevant rettsakt. Avtalen blir oppdatert slik at lovgivningen innen hele EØS-området forblir ensartet. Et homogenitetsprinsipp er gjort gjeldende, dvs. at de samme regler gjelder for EFTA-partnerne som for EU-landene. Dette fører til at brorparten av EU-lovgivningen hvert år blir inkludert i EØS-avtalen.

Norges befatning med EU stopper ikke med EØS. I EØS-lovens forord slås det fast at samarbeidet skal omfatte ”nærmere samarbeid på andre områder, slik som forskning og utvikling, miljø, utdannelse og sosialpolitikk”.

Avtaleverket omfatter også samarbeid innen blant annet forbrukervern, arbeidsmiljø, turisme, katastrofeberedskap. Det gjelder også det Europeiske forskningssamarbeidet, som nå er inkludert i Lisboa traktaten. Intet departement og knapt noe rettsområde er uberørt av EU-retten.

I dag har Norge medlemskap i et stadig mer omfattende indre marked og tilliggende områder.  En rekke avtaler er inngått på justis- og innenrikspolitikk området. Schengen (grensekontroll og politisamarbeid) som er en parallell avtale utenfor EØS, er også en rammeavtale med løpende lovgivning. Regjeringen søker medlemskap i EUs nyetablerte overvåkingsorgan for asylfeltet (EASO).

Norge er også berørt av EUs sikkerhets- og forsvarssamarbeide – selve kjerneindikatorene på stats-suverenitet. Det gjelder avtaler om norsk deltakelse innenfor rammene av EUs sikkerhets og forsvarspolitikk (ESDP). Norge stiller tropper til disposisjon for EUs innsatsstyrker.

Hva problemet er, avhenger hva EU er

Formelt sett har Norge mulighet til å påvirke eller motsette seg EUs beslutninger. Nye regler fra EU blir ikke automatisk del av EØS-avtalen, men må vedtas i EØS-komiteen, hvor EØS-landene og EU er representert. Komiteen har imidlertid svært liten mulighet til å påvirke innholdet i lovgivningen. EØS-avtalen er gjelder mellom svært så ulike parter. Den gir EU det avgjørende ordet. Avtalen er en demokratisk katastrofe. I praksis har EU retten forrang framfor nasjonal rett på de områder EØS gjelder. Rettstilstanden i Norge er ikke vesentlig annerledes enn den ville vært om Norge var medlem av EU (jfr. Finnanger-saken, se Arnesen og Stenvik 2009¹). For de fleste formål må en si at EØS-retten er gitt forrang framfor annen norsk rett.

Strengt tatt er det riktig at EØS-avtalen er en internasjonal avtale, som respekterer kontraktspartenes suverenitet, for så vidt som EFTA-landene ikke har delegert beslutningsmyndighet til overnasjonale organer. Stortinget har inngått avtalen, og den kan sies opp av kontraktspartene. Dog har EFTAs overvåkingsorgan – ESA – direkte myndighet i konkurransespørsmål (herunder offentlige innkjøp og statsstøtte). På disse områdene har dette organet fullmakter tilsvarende de Europakommisjonen har. Altså har Norge avgitt suverenitet. Avtalen måtte da også godkjennes av Stortinget med ¾ flertall.

At EØS-avtalen er så problematisk skyldes at EU ikke er noen vanlig internasjonal organisasjon – eller mellom-statlig organisasjon - som for eksempel Nato og FN, hvor statenes suverenitet blir respektert.

I motsetning til hva som er tilfelle med en ordinær internasjonal kontrakt, hvor presumptivt likestilte parter inngår eller avslutter en avtale, eventuelt fornyer den etter gjentatte forhandlinger, er EU basert på en statuskontrakt, hvor formålet er å endre identiteten og statusen til partene. Stater må endre sin grunnlov og avgi suverenitet for å bli med medlem av EU. Statuskontrakten har som formål å endre medlemmenes status fra nasjonalstater til medlemsstater. Likeledes har EØS-avtalen som formål å gjøre Norge, Island og Liechtenstein lik EU-landene gjennom at store deler av EUs lovverk må inkorporeres i disse landenes rettssystem.

I et vanlig kontraktsforhold inngår partene frivillig en juridisk bindende avtale som kan avsluttes eller endres av parter som har vetorett. Ingenting forandres, hvis ikke alle er enige. En slik avtale er en slags ‘gentlemen’s agreement’ som forutsetter likeverdighet og uavhengighet, og som ikke berører partenes suverenitet og identitet. Partene forblir de samme etter at kontrakten har trådt i kraft. En internasjonal kontrakt setter dermed heller ikke opp egne kriterier for legitimitet. En internasjonal organisasjon er prototypisk basert på indirekte legitimering. EU derimot stiller opp egne kriterier for legitimitet; unionen er ikke kun indirekte legitimert gjennom nasjonalstatene, men også basert på direkte legitimering fra borgerne i Europa.

Begrepet statuskontrakt er selvmotsigende, ettersom det bryter med selve ideen bak en kontrakt, nemlig en avtale som ikke berører statenes status som suverene parter. Begrepet er imidlertid egnet til å kaste lys over dynamikken i den europeiske integrasjonsprosessen. EU har både mellomstatlige og overstatlige strukturer. Dette er noe mer enn en internasjonal organisasjon eller statsforbund, men mindre enn en føderasjon. Det har en merkverdig mellomstilling i forhold til internasjonal rett. Det er en hybrid som vanskelig lar seg innpasse i vanlige statsteoretiske termer.

Overnasjonalitet

Europakommisjonen fikk fra starten av en viktig rolle som initiativtaker, eksekutør og ”vokter” av traktatene som samarbeidet var tuftet på, mens EF-domstolen skulle sikre at beslutninger ble gjort gjeldene i lik grad i alle medlemslandene. Allerede tidlig på 60-tallet fastslo domstolen at Fellesskapets lover hadde forrang over nasjonale lover. De siste tjue årene, i takt med at omfanget av samarbeidet har økt kraftig, har også selve beslutningsstrukturen blitt mer og mer overnasjonal. Kvalifisert flertall har erstattet enstemmighet som det dominerende beslutningsprinsippet i Rådet.

Det har også skjedd en demokratisering ettersom det er felles-prosedyren som gjelder på flere områder. Europaparlamentet, som siden 1979 er direkte valgt, har utviklet seg fra å være et konsultasjonsorgan til å bli en mektig beslutningstaker – en medlovgiver  ved siden av Rådet. Både omfanget og graden av overnasjonalitet i samarbeidet er med andre ord stor, og økende.

Statene har en sterk stilling innenfor en kvasi-føderal struktur som posisjonerer EU-retten høyere enn nasjonal rett. Doktrinen om direkte effekt gir EU-retten virkning som intern, nasjonal rett, og doktrinen om EU-rettens forrang betyr at nasjonal rett må vike for fellesskapsretten på de områder EU har kompetanse når de to rettskildene kommer i konflikt.

Videre er det slik at i motsetning til en vanlig internasjonal organisasjon har EU en selvstendig kilde til legitimitet gjennom sine representative organer og ved at EF-domstolen har fortolkningsmonopol i forhold til traktatene. Domstolen handler som en uavhengig, autoritativ fortolker av traktatene og ikke som medlemsstatenes agent.

En husmannskontrakt

EU gir lover som rekker over hele Europa gjennom institusjoner som er forpliktet til Unionen selv. EU er en organisasjon i sin egen rett, med demokratiske elementer og statslignende trekk. Den har et eget rettsgrunnlag, overnasjonale institusjoner og direkte forbindelser til borgerne.  Den er basert på den noe selvmotsigende, men ekspansive statuskontrakten.

EØS-avtalen, hvis formål er å integrere Island, Liechtenstein og Norge i EUs indre marked, bærer naturlig nok tydelig preg av denne konstruksjonen. Men i og med at disse landenes myndigheter og borgere mangler representasjon i EUs beslutningsorganer, har EØS-avtalen ikke bare karakter av å være statuskontrakt, men også en husmannskontrakt.

Norske borgere er i stor grad underlagt EUs lovverk og kan bare påvirke gjennom lobbyisme og medlemskap i noen komiteer. Norske eksperter deltar i ca 200 komiteer i EU-systemet, men har ikke innpass i alle komiteene, og det er heller ikke snakk om de viktigste komiteene under Rådet.

Ikke bare mangler EØS-landene en plass ved bordet der beslutningene tas, det er også EU som har initiativretten og fortolker hva som er relevant for avtalen. Det er altså snakk om en ubalansert avtale mellom svært så ulike parter.

Mer integrasjon

Norges EU integrasjon er altså svært omfattende selv om et flertall av Norges befolkning stemte nei til EU-medlemskap i 1994. Den startet tidlig:

”Som handelsminister var Grete Knutsen tydeligvis redd for moralen i den norske EU-delegasjonen etter folkeavstemninga. Hun kom til Brussel og holdt ”pep-talk”. Omtalt som gutter og jenter fikk vi marsjordre. Vi skule stå på overfor EU, og nærmest sette foten i alle dørsprekkene der.” (Kvalheim, 2008²). Det må sies å ha vært en vellykket strategi.

I Stortingsmeldingen om hovedlinjer i norsk utenrikspolitikk kan man lese at mellom 50 og 70 prosent av alle saker i kommunesektoren kan føres tilbake til vedtak om reguleringer som har EU-opprinnelse. Stortinget fattet nylig vedtak om å opprette en fast stilling i umiddelbar nærhet til EU parlamentet. Dette er en tafatt, men symbolsk viktig, erkjennelse av at EU-politikk er blitt norsk innenrikspolitikk.

En kan etterlyse det folkelige mandat for den politikken som føres.

Hva må gjøres?

Norge er blitt en lobbynasjon, og myndighetene er opptatt av hvilket manøvreringsrom en har i forhold til det omfattende politiske samarbeidet i Europa. Staten har sine interesser og hensyn å ivareta, borgerne og de intellektuelle sine.

I et prinsipielt perspektiv må spørsmålet være hvor grensen går for Norges EU tilpasning og suverenitetsavståelse sett i lys av folkeavstemningsresultatet. Hvor langt har tilpasningen gått og hvor langt kan den gå i forhold til Grunnloven? Når er Norge ikke lenger en suveren stat? Hvor mye makt kan overdras uten at borgerne ikke kan sies å være opphav til de lover de styres av? Om det ikke lenger er mulig å snakke om statssuverenitet under betingelser av globalisering og intens gjensidig avhengighet mellom statene, så må en i alle fall kunne snakke om folkesuverenitet, nemlig om borgerne gjennom sine representanter kan bestemme de lovene de er underlagt.³

Problemet består i at et flertall av Norges befolkning i en rådgivende folkeavstemning i 1994 sa nei til EU medlemskap, samtidig som samarbeidet med unionen er oppfattet å være en realpolitisk nødvendighet.  EU løser viktige problemer for Norge. Uten adgang til EUs marked stopper Norge, kan næringslivet hevde. Men flertallet av det norske folk stemte nei, selv om de økonomiske argumenter for medlemskap ble hamret inn. Hvor lenge skal den intellektuelle unnfallenhet i dette spørsmålet vare ved?

Noter

¹ Arnesen, Finn & Stenvik, Are (2009). Internasjonalisering og juridisk metode. Særlig om EØS-rettens betydning i norsk rett. Universitetsforlaget.

² Alfred Kvalheim (2009) "Fakta og myter om Norge og EU", Kolofon forlag.

³ Demokrati bygger på de to grunnleggende prinsipper om autonomi og ansvarlighet eller ansvarsutkreving (accountabiliy): Med autonomi menes det grunnleggende demokratiske prinsipp om at de som underlegges lover også skal være de som fatter dem. Dette kriteriet innebærer at den politiske maktutøvelsen har karakter av å være en prosess hvor borgerne selv er lovgiver, enten direkte eller gjennom sine representanter. Kravet om ansvarlighet indikerer at det må være på plass en kommunikasjonsprosess hvor politiske ledere avkreves begrunnede svar på spørsmål som oppstår i offentligheten, og må, dersom de ikke kan gi slike svar og blir ansett som inkompetente, kunne kastes. Norges forhold til EU gjør at disse to kriteriene  ikke er i nærheten av å kunne oppfylles.