EØS-avtalen i skvis

Dette blogginnlegget er en utvidet versjon av en kronikk publisert i Klassekampen 18. September 2024. 

Det indre marked en suksess

Tidligere italiensk statsminister og nå EU-rapporteur Enrico Letta, var i Norge nylig og lanserte rapporten om det indre marked som et politisk prosjekt^[i]. Det indre markedet har blitt fundamentalt forandret fra det som var tilfelle i 1994 da EØS-avtalen ble inngått. Det har vært en ubetinget suksess, også for Norge, slo Norges statsminister og Line Eldring fra Fellesforbundet fast på en konferanse i Oslo 2. september.^[ii]

Det indre marked er en hjørnestein i det europeiske integrasjonsprosjektet, og prinsippene om fri bevegelse og ikke-diskriminering setter seg gjennom på stadig flere områder. Integrasjonens dybde og rekkevidden av prinsippene utfordrer EØS-avtalen. Den gjelder for det indre marked, for økonomi og handel som om det var et avgrenset politikkområde, uten konsekvenser for nasjonal suverenitet, for borgernes sosiale og politiske rettigheter, enn si for sikkerhet og forsvar. Så feil kunne en ta.  

EU beskytter rettighetene til borgere på områder fjernt fra handel og økonomiske relasjoner. Forskere ha påpekt dette lenge. Charteret for fundamentale rettigheter ble proklamert allerede i 2000 og fastsetter ulike politiske, sosiale og økonomiske rettigheter for EU-borgere og personer som bor på EUs territorium. Etter at Lisboa traktaten trådte i kraft i 2009 er det juridisk bindende for EU-institusjonene og medlemslandene når de gjennomfører EU-lovgivning. Medlemslandene er forpliktet til å respektere disse rettighetene når de tolker og anvender EU-lovgivning.

EU beskytter rettighetene til borgere på områder fjernt fra handel og økonomiske relasjoner. Forskere ha påpekt dette lenge.

En banebrytende dom

EU-domstolen har spilt en sentral rolle i å tolke og håndheve charteret. Det har blitt brukt i en rekke viktige rettsavgjørelser som berører Europeernes grunnleggende rettigheter. I stigende grad har EU domstolen fått utvidet sitt kompetanseområde. Ikke bare er borgerne tilkjent nye rettigheter, de håndheves, også for EØS medlemmer. Her til lands har vi NAV skandalen er friskt i minne. Den viser hva som skjer nå man overser en EU forordning. EU domstolen går nå videre.

I stigende grad har EU domstolen fått utvidet sitt kompetanseområde. Ikke bare er borgerne tilkjent nye rettigheter, de håndheves, også for EØS medlemmer.

En russisk tjenestemann som hadde flyktet fra Russland – av frykt for represalier etter å ha avslørt korrupsjon - fikk oppholdstillatelse på Island (2015) og statsborgerskap der (2019). Kort tid etter, da han var på ferie i Kroatia med familien ble han arrestert. Interpols Moskva kontor hadde ustedt arrestordre på han. Kroatia henvendte seg til EU domstolen med spørsmål om EUs beskyttelse mot utlevering av borgere til tredjeland også gjaldt for EØS-medlemmer.^[iii] Selv om det er tatt forbehold om unionsborgskapet i EØS-avtalen, kom domstolen til den banebrytende konklusjonen at EØS borgerne er beskyttet av EUs rettssystem – (Case C-897/19PPU). Dommen er, som det heter, basert på en helhetlig tilnærming hvor en tar i betraktning de andre avtalene Island (og Norge) har med EU. Kjernen er imidlertid en fortolkning av det indre marked som at det gjelder mer enn økonomisk og kommersielt samarbeid.  

Et spesielt forhold

Dette var ikke det en fra norsk hold hadde sett for seg, og det ble fra regjeringshold hevdet at det ikke var noe basis i EØS avtalen for en slik fortolkning og at det var opp til Kroatia å dømme i slike saker. Det ble framholdt at EØS-avtalen er en ordinær internasjonal avtale. Mon det.

EU domstolen var av en annen oppfatning, det var også Islandske myndigheter. En nylig avsagt dom i EU domstolens storkammer - Case C‑202/24 [Alchaster] - bekreftet nå den tidligere dommen, nemlig at i det indre marked må EØS landene behandles likt med EU landene.^[iv] EØS medlemmene har et spesielt forhold til EU utover økonomisk og kommersielt samarbeid (§67).

Dommen reflekter utviklingen av EU selv, hvor integrasjonen fordypes og rettighetene forfleres. EU er en overnasjonal sammenslutning og dens rettsakter har i realiteten direkte virkning også for assosierte ikke-medlemmer. Det følger av logikken i det indre marked hvor de samme regler gjelder overalt, også for de som vil ha adgang til det uten å være formelle medlemmer. Det er nedfelt i paragraf 1 i EØS avtalen som krever respekt for samme regler i den hensikt å skape et homogent Europeisk økonomisk område. 

Det er her Storbritannia sliter siden landet ikke vil bøye seg for EU domstolens overhøyhet. Det gjør i realiteten Norge og derfor kan EU domstolen si at der er en spesiell relasjon mellom EU og EØS medlemmer, et forhold som ikke gjelder mellom EU og andre som Storbritannia og Tyrkia.

Sektorovergripende tiltak

EUs forståelse av det indre marked er i endring. Det viser seg i måten EU utvikler sin politikk, sine reguleringer og sine redskaper på for å beholde markedets dynamikk og effektivitet i dagens situasjon. Man ser at Europa stadig taper terreng i forhold til konkurransen fra USA og Kina og mye settes nå inn på å få fart på veksttakten og innovasjonsevnen.

Det indre markedet utvikles ved at stadig flere hensyn bygges inn i det. Men når det ikke bare skal sikre økonomisk effektivitet, men også energi- og samfunnssikkerhet, miljø- og klimastandarder, teknologisk omstilling og lignende, blir det problemer for ‘utenforlandet’ Norge.  Direktiver som må gjennomføres, blir komplekse og vanskelig å forholde seg til, også fordi de kommer lenge etter at de er framforhandlet i EU.  

Det indre markedet utvikles ved at stadig flere hensyn bygges inn i det. Men når det ikke bare skal sikre økonomisk effektivitet, men også energi- og samfunnssikkerhet, miljø- og klimastandarder, teknologisk omstilling og lignende, blir det problemer for ‘utenforlandet’ Norge.  

Det gjelder ikke minst Europas grønne avtale. Det er en pakke med tiltak som spenner over mange sektorer og har effekter på de fleste samfunnsområder. Det samme gjelder den økonomiske sikkerhetsstrategien som setter søkelys på risiker knyttet til den nye globale konflikt-situasjonen. Det gelder også EUs digitale strategi og forsvarsstrategien.

Som det heter i et notat fra EFTA statenes ‘standing’ komité, er dette sektorkryssende initiativ – med horisontale virkninger.^[v] Det var ikke akkurat dette man så for seg da EØS-avtalen ble vedtatt for 30 år siden. Det er slående hvordan sikkerhetsbegrepet nå innlemmes i økonomiske relasjoner, handel og investeringer, selv om forsvars- og sikkerhetspolitikk er langt unna det EØS-avtalen dekker. Dette skaper vanskeligheter for EFTA-medlemmene som tror EØS avtalen er en avgrenset affære. Det er ikke enkelt for forvaltningen å følge med og å inkorporere sektorovergivende rettsakter med hurtighet og presisjon. 

Et helhetlig perspektiv

Hva mer er, direktivene skaper politiske problemer for regjeringskoalisjoner som har profilerte EU og EØS-motstandere i sin midte. Konflikter og uoverensstemmelser florerer, og direktiver blir forsøkt splittet opp og/eller satt på vendt. Fornybar direktivet og striden om den fjerde energipakken er aktuelle eksempler. Men utsettelser er risikable som EFTA rapporten understreker, ettersom sendrektighet kan true homogeniteten i det indre markedet og bli møtt med mottiltak. Den foreslår et helthetlig perspektiv på disse sektorovergripende tiltakene. Spørsmålet er hvem som skal stå for slike perspektiver. Dette er jo høyst politiske saker – de angår prinsipper og grunnlovs bestemmelser - som det ikke er opp til byråkratiet å bestemme.

Siden det ikke eksisterer noen mastermind her som kan foreta helhetlige analyser, ei heller en masterplan om hvordan en skal gå fram, så er en vel bare overlatt til den vanlige skritt-for-skritt tilpasningen? Det er slående å høre Støre snakke om pragmatisk tilpasning og Eldring om behovet for et stadig nærmere forhold mellom Norge og EU av funksjonelle grunner.^[vi] Men som sistnevnte tillot seg å påpeke, er det også et spørsmål om tillit og legitimitet. Noen ganger trengs prinsipper, ikke bare hensiktsmessighetsvurdering.

EU domstolen utvider stadig sin forståelse av det indre marked, noe som har konsekvenser for områder regulert av EØS-avtalen. Slik må det bli om målet om et ensartet, homogent marked med like regler, skal nås. Dette skaper ikke bare administrativ uoversiktlighet og politisk uro her til lands, men også grunnlovsmessige problemer.

Engang i tiden var det snakk om Stortinget som den salen hvor all makt var samlet. Nå er det nærmest redusert til et sandpåstrøingsorgan. Siden Norge importerer det meste fra EU kunne en kanskje også importere ideen om et grunnlovskonvent, altså ideen om at borgerne og deres representanter kommer sammen til en seriøs samtale om de grunnleggende reglene for vårt samkvem for å foreslå grunnlovsendringer. Grunnloven er tross alt basert på folkesuverenitetsprinsippet.

Europeisk konkurranseevne og traktatsendring

Det er ikke bare Norge som har behov for grunnlovsendring. Det har også EU, for som rapporten fra Mario Draghi slår fast må det til en massiv satsing i Europa om det skal være mulig å ta opp konkurransen med Kina og USA.^[vii] Europa ligger langt etter på alle vekst- og innovasjonsindikatorer. Rapporten om framtiden til Europeisk konkurranseevne etterlyser satsinger innen en rekke sektorer, blant annet innen energi, teknologi, transport, forsvar, romfart, farmasøytisk industri. Den etterlyser sektorkryssende eller horisontale reformer som kan akselerere innovasjon, lukke kompetansegap, fremme omstilling og nytenkning. Rapporten ser nødvendigheten av en storstilt transformasjon av økonomi og samfunn med konsekvenser for makt og styring, men ser ikke behovet for en like storstilt endring av traktatene.^[viii]  

Det som er på bordet, er en industriell strategi av astronomiske proporsjoner.

Det som er på bordet, er en industriell strategi av astronomiske proporsjoner. Det trengs investeringer og nye tiltak når det gjelder skatt, utdannelse, finansiering, og nye reguleringer for handel og utenrikspolitikk forent av et felles strategisk mål. Prislappen for satsingen på investering i konkurransekraft er på ca 800 milliarder Euro årlig. Men hvordan skal dette gjøres? Hvor er instrumentene til å foreta de nødvendig grep i en organisasjon som ikke har de maktmidler og ressurser som en stat har? EU har verken monopol på skatt eller makt. Hva mer er, beslutningsprosessene i EU er innrettet på konsensus og er sendrektige i forhold til de til konkurransepartnerne. De institusjonalisert beslutningsprosessene er ikke tilpasset en større dagsorden og et EU som møter fiendtlige og komplekse omgivelser.

EUs beslutningssystem er for omstendelige og EUs makt til å sette gjennom tiltak under konflikt og mot motstand er for svak. Det etterlyses mer bruk av kvalifisert flertall og mandat til kommisjonen for horisontale tiltak og mer eksklusiv kompetanse til EU på noen områder. Flere legal ‘triks’ for å få det til uten traktatsendringer blir foreslått.  Rapporten er tydelig på at endring av traktatene trengs, men Unionen oppfattes ikke å være sterk nok til å tåle en opprivende debatt om dens konstitusjonelle grunnlag. Derfor foreslår Rapporten å fortsette som før med styringsformer basert på praktisk samarbeid og partnerskap - governance.

EU trenger så vel mer demokrati som mer effektivitet, noen ganger er de del av samme sak. 

Endringer av Traktene og mer demokratisk politikk trengs for å skape den handlingskapasitet og maktbasis, som handtering av de store samfunnsutfordringer krever. EU trenger så vel mer demokrati som mer effektivitet, noen ganger er de del av samme sak.  Så vel kommisjonskonferansen om Europas framtid som EU parlamentet har etterlyst endring av Traktatene.^[ix] Men Draghi ser ut til å nøye seg med funksjonell tilpasning og pragmatisk samarbeid, som også er det mantraet som gjelder her til lands.