– Byråkrater har en ekspertise som politikere ikke har. De skal være upartiske og ha ekspertkunnskap om hvordan lover skal gjennomføres på riktig måte, sier Alicia Saes-Louarn.
Hun var stipendiat ved ARENA Senter for europaforskning og disputerte 11. juni med avhandlingen ‘Technocratic Nationalism in Disguise: Civil Servants and the Exercise of Discretion in Complex Multilevel Orders’.
Kan tilpasse lover til det norske systemet
I avhandlingen har Saes-Louarn forsket på hvordan norske offentlige tjenestepersoner tolker, gjennomfører og anvender EU-rett i det norske forvaltningssystemet. Som en del av EØS-avtalen, skal Norge innføre all EU-lovgivning som er vurdert EØS-relevant. Mer spesifikt har Saes-Louarn studert hvordan tjenestepersoner legitimerer eller begrunner hvorfor de gjennomfører regelverk på den måten de gjør.
– De kan ha et betydelig handlingsrom for tolking, men EØS-systemet er ment å sikre rettslig homogenitet. Felles regelverk skal derfor tolkes og anvendes likt på tvers av EU og EØS, sier Saes-Louarn.
Handlingsrommet innebærer at Norge ikke alltid må gjennomføre EU-regler på nøyaktig samme måte som et annet land, forklarer hun.
– Det er ofte noe rom for å tilpasse lover til den norske virkeligheten, så lenge sluttresultatet er i tråd med EØS-retten, sier Saes-Louarn.
Dette er tilfelle for EU-direktiver. Disse setter et bindene mål som EU- og EØS-land må oppnå, men tillater normalt at nasjonale myndigheter velger hvordan de innfører dem. Dermed kan norske tjenestepersoner tilpasse lovene til nasjonale forhold.
Et direktiv skiller seg fra en forordning som er direkte anvendelig i EUs medlemsstater. De blir også gjeldende i Norge når de blir en del av EØS-avtalen og innlemmet i norsk lov.
Hvordan tjenestepersoner legitimerer beslutningene sine
I avhandlingen utvikler Saes-Louarn begrepet «teknokratisk nasjonalisme». Det beskriver en legitimeringslogikk der offentlige tjenestepersoner kombinerer faglig ekspertise med henvisninger til norske interesser, nasjonalt ansvar og suverenitet.
Ifølge denne logikken, tolker offentlige tjenestepersoner loven på en nasjonalt orientert måte samtidig som de viser at beslutningen er forsvarlig både teknisk og lovlig.
– Problemet er at i de tilfellene jeg studerte, forsvarte noen tjenestepersoner valgene sine ved å presentere dem som «best» for norske samfunnsinteresser, sier Saes-Louarn.
– Men beslutninger om hva som er i Norges interesse er ikke et byråkratisk spørsmål, det er et politisk spørsmål. Når myndighetspersoner bestemmer hva som skal regnes som nasjonal interesse, kan de få en representativ eller kvasi-politisk rolle. Dette belyser viktige spørsmål om åpenhet og demokratisk ansvarlighet, fortsetter hun.
Denne typen resonnementer forekommer i de administrative settingene Saes-Louarn har studert, særlig når offentlige tjenestepersoner kan vise mye skjønn i tolkingen og anvendelsen av EØS-lovverk.
Intervjuer med høytstående tjenestepersoner
Saes-Louarn har brukt spørreundersøkelser, dokumentanalyse og dybdeintervjuer i avhandlingen.
– Jeg har gjort et begrenset utvalg intervjuer med høytstående tjenestepersoner som var direkte involvert i viktige beslutningsprosesser.
Hun understreker at intervjuenes styrke ikke er i det store antallet, men at de ga henne tilgang til hvordan skjønn og handlingsrom blir forstått og begrunnet på nivåene i forvaltningen der avgjørelser blir tatt.
Spørreundersøkelsene hennes bekrefter at mønsteret ikke er begrenset til noen få enkeltpersoner i embetsverket.
– Men jeg kan ikke generalisere fra dataene mine og si at det gjelder i like stor grad for alle tjenestepersoner, departementer eller direktorater.
Ikke valgt av folket
– Er det problematisk at de hevder å handle i Norges interesse?
– Det er ikke i seg selv problematisk å ta hensyn til nasjonale forhold, sier Saes-Louarn.
Hun mener derimot at det er problematisk når viktige politiske valg om hva som utgjør nasjonal interesse, tas gjennom forvaltningsmessig skjønn uten tilstrekkelig åpenhet, politisk mandat eller ansvarlighet.
– Offentlige tjenestepersoner er ikke valgt av folket, i motsetning til politikere, legger hun til.
– Byråkrater har ekspertise i sitt fagområde, men å bestemme hvordan ulike samfunnshensyn skal veies mot hverandre, er til syvende og sist et politisk spørsmål.
Saes-Louarn forklarer at offentlige tjenestepersoner noen ganger fatter beslutninger som går utover en enkel tolkning av loven.
– Vi har et demokratisk system der vi stemmer på dem vi ønsker at skal representere oss.
Les om prosjektet European integration and national law: Compliance in complex institutional orders (COMPLEX).
Kompenserer for begrenset demokratisk innflytelse
Norge er forpliktet til å innføre relevant EU-regelverk, men er ikke representert i EU-institusjonene som lager lovene. Dette blir ofte beskrevet som et demokratisk problem for Norge.
– EØS-avtalen skaper en særskilt strukturell situasjon der Norge må gjennomføre et stort antall EU-lovgivning uten å ha full politisk representasjon når reglene vedtas, sier Saes-Louarn.
I intervjumaterialet finner Saes-Louarn at enkelte tjenestepersoner er svært bevisste denne situasjonen. Hun finner også at de forsvarer bruken av skjønn for å finne det de mener er den beste løsningen for Norge.
– Min tolkning er at teknokratisk nasjonalisme delvis kan forstås som en respons på denne demokratiske ubalansen, sier hun.
Noen av spørsmålene om representasjon og nasjonal interesse som normalt ville blitt behandlet politisk når lovverk blir laget, blir i EØS-sammenheng skjøvet inn i implementeringsstadiet. Tjenestepersoner kan dermed ende med å ta en rolle politikere normalt ville hatt når de utøver skjønn.
– De synes å til dels lene seg på ekspertisen sin og forvaltningsmessig skjønn for å kompensere for et system der Norge har begrenset demokratisk innflytelse på EU-nivå, sier Saes-Louarn.
Kan man finne dette i andre land?
Saes-Louarn spør seg om teknokratisk nasjonalisme bare skjer i Norge på grunn av dette paradokset: at Norge innfører EU-regelverk uten fullverdig representasjon eller direkte stemmerett.
– Jeg tror denne tendensen også kan være synlig i andre land. Selv om Norges forhold til EU er ganske unikt, kan tjenestepersoner i andre land også utvise skjønn og kan møte på lignende spenninger mellom å innføre EU-lover og å beskytte nasjonale interesser.
– Hvis jeg kunne gjennomført et ubegrenset antall intervjuer, ville jeg forsket på om teknokratisk nasjonalisme forekommer også i fullverdige EU-medlemsland, og hvordan formell deltakelse i EUs beslutningsprosesser påvirker begrunningsmønstre, sier Saes-Louarn.