Makt og avmakt i Europa

Differensiering og fleksible relasjoner med EU blir ofte oppfattet å være et uttrykk for landenes uavhengighet og autonomi. Ny forskning fra ARENA tyder på at det kan være stikk motsatt, noe som lover dårlig for britene etter Brexit.

Tidligere finansminister i Tyskland, en gammel mann i rullestol, sitter ved et møtebord.

Mange ser på Wolfgang Schäuble (i midten) som skurken i fortellingen om de dramatiske forhandlingene om redningspakker i eurosonen. Som finansminister i det største kreditorlandet var den tyske politikeren en av de viktigste og mest dominerende aktørene under krisen. Foto: EU 2017/European Parliament.

  • Denne artikkelen er basert på forskning av Erik O. Eriksen (professor og senterleder ved ARENA) publisert i European Journal of Political Research.
  • I artikkelen 'Political Differentiation and the Problem of Dominance: Segmentation and Hegemony' undersøker Eriksen betydningen av politisk differensiering i EU og hvordan det kan undergrave de grunnleggende forholdene for demokratisk selvstyre.
  • Gjennom en ny tolkning av konseptet dominans identifiserer Eriksen segmentering og hegemoni som to systematiske effekter av politisk differensiering, som kan ha negative konsekvenser på demokratisk legitimitet og selvstyre. 

EU ble skapt for å finne felles løsninger på felles problemer gjennom demokratiske prosedyrer. Formålet var å få slutt på problemet med ødeleggende konflikter mellom statene i Europa. Ulikhet i makt fører til ustabilitet og at noen land dominerer andre. EU er et uttrykk for læring – for at en har lært av de katastrofale konsekvensene en ustabil internasjonal situasjon kan skape. 60 år etter at Roma-traktaten trådte i kraft har stadig dypere integrasjon gjort de europeiske landene gjensidig avhengige av hverandre, og krig mellom dem er nærmest utenkelig. Integrasjonen stikker dypt;  ingen stat eller økonomisk, sosial eller kulturell gruppe er upåvirket av EU.

Samtidig har manglende EU kompetanse og manglende enighet om prosedyrer ført til at problemer blir handtert utenfor EUs traktatsverk. Det gjelder særlig krisearrangementene som det ble opprettet etter finanskrisa. Dette betyr at organer utenfor demokratisk kontroll, får mer makt. Der er imidlertid grader av EU-medleskap. Noen er med i EU-sonene andre ikke, noen er med i Schengen andre ikke. Noen er med i den indre kjernen av beslutningstakere, andre har valgt å stå utenfor denne. Noen er med på å fatte lover og regler, andre er bare blitt mottakere av dem. Vi snakker her om differensiering både internt og i unionens forhold til tredjeland har vokst. Dette kan bety at vi får en kjerne og en periferi i EU, et EU av konsentriske sirkler, som kan føre til at ideen om integrasjon som en «enveiskjørt gate» legges død.

Ny forskning fra ARENA-professor Erik O. Eriksen undersøker denne utviklingen og viser hvordan landenes avgjørelser om å stå utenfor forskjellige deler av EU-samarbeidet ikke nødvendigvis gir uavhengighet fra EU og spredning av makt, slik det ofte beskrives. For når statene er gjensidig avhengige av hverandre og er dypt økonomisk integrert, kan politisk differensiering føre til dominans.

– Noen ser differensiering som en fordel, mens andre beskriver det bare som et kollektivt handlingsproblem. Mitt syn er at problemet er mer grunnleggende. Mange land er bundet av regler de har liten eller ingen innflytelse over, og dette undergraver politiske rettigheter og muligheten for selvstyre, sier Eriksen.

Byttet selvstyre for markedsadgang

Eriksen ser på politisk frihet også som et spørsmål om institusjonelle ordninger hvor borgerne kan medvirke i utformingen lover og beslutninger de er underlagt. Han skiller mellom medlemsland og assosierte ikke-medlemmer, som Norge og de andre EØS-landene. EØS-landene har akseptert EU-reguleringer de ikke har innflytelse over for å få tilgang til det indre markedet og har dermed byttet suverenitet for markedsadgang.

Han beskriver det som et paradoks at de mest velstående statene med de mest solide demokratiske tradisjonene har valgt å stå utenfor unionen og dermed lar seg styre utenfra. Det har også blitt stadig tydeligere at EØS-avtalen og andre tilknytningsformer ikke nødvendigvis er et steg på veien mot fullt medlemskap, slik mange fryktet eller håpet. Det er denne avtalen EU ønsker å tilby Storbritannia.

– Avtalen er en økonomisk suksess, men demokratiet lider. EØS-landene tjener stort økonomisk på avtalen, men taper politisk og er gratispassasjerer på europeiske fellesgoder. De betaler riktig nok noe for tilgang til markedet, men de bærer ingen politisk bør. Paradokset er at de ved å stå utenfor undergraver demokratiet, angivelig av hensyn til egen suverenitet.

Dominans springer ut av asymmetriske maktforhold, noe som skaper problemer for Storbritannia. Brexit-tilhengernes mantra om å «ta tilbake kontrollen» vil sannsynligvis, så lenge britene vil ha en form for tilgang til det indre marked, få motsatt utfall. Ifølge Eriksen fører de innebygde asymmetriene mellom EU og de assosierte ikke-medlemmene til det han kaller «hegemoni i forkledning». Det nye utkastet til utmeldelsesavtale med EU som det britiske parlamentet skal stemme over 11 .desember kan være et eksempel på dette.

Da bobla sprakk

EU er også differensiert internt. For eksempel er ikke alle medlemslandene medlemmer av eurosonen, og noen står også utenfor Schengen-avtalen. Opt-outs og opt-ins er vanlige og har skapt fleksibel integrasjon.

Med hensyn til dominans-relasjoner innenfor EU var eurokrisen avgjørende, fordi den viste at EU ikke hadde evne til å håndtere slike problemer på en demokratisk måte. Mangelen på solidaritet under krisen førte til opprettelsen av traktater utenfor EUs konstitusjonelle rammeverk, Lisboa-traktaten. Differensierte ordninger man før trodde var midlertidige unntak, har blitt definerende systemtrekk. 

 

– Mange deler av EU-lovgivningen begynte utenfor traktatene, som Schengen-avtalen, men har gradvis funnet veien inn i det felles rammeverket. Så lenge målet var ytterligere integrasjon, var dette et mindre problem. Med tiden har det blitt stadig tydeligere at mange av disse ordningene er permanente, og dette skaper et mer segmentert Europa, sier Eriksen

Eriksen viser til behandlingen av Hellas under og etter krisen som et eksempel. Regjeringssjefer har inngått en rekke avtaler om endringer i finans-, økonomi og sosialpolitikk – områder som under Lisboa-traktaten skal være nasjonalstatenes herredømme.

Krisehåndteringen synliggjorde EUs strukturelle svakheter, men etterspillet økte også den interne differensieringen. Nye strukturer og konstruksjoner har sine egne mellomstatlige organer for beslutningstaking som ikke er underlagt offentlig eller parlamentarisk kontroll. Dette gjelder blant annet den europeiske stabilitetsmekanismen (ESM) og den finanspolitiske pakten (Fiscal Compact) som er opprettet for å hindre fremtidige finanskriser. I tillegg har Eurogruppen, som er de faste møtene mellom kun finansministrene i land med valutaen euro, blitt den kanskje viktigste uformelle beslutingsarenaen i EU. Eurokrisen kan dermed ha vært spikeren i kista for ideen om en stadig tettere og mer integrert union. 

En plakett i Schengen, Luxembourg, som viser at Norge er ett av landene som har underskrevet Schengen-avtalen. Avtalen består av 26 land, inkludert noen land utenfor EU og ekskludert noen av medlemslandene, som Storbritannia. Foto: Simon Johannsson.

Hvem skal løse EUs problemer?

Mange av EUs utfordringer har sitt utspring i problemer med å få til kollektiv handling som igjen skaper nye problemer. Når medlemsland ikke er i stand til å løse problemer og komme til enighet gjennom felles, autoritative organer, går mindre grupper av land ofte sammen utenom disse organene. Med andre ord: Land som velger å stå utenfor nye avtaler blir likevel ofte påvirket av disse reglene og beslutningene.

Hvis EU ønsker å løse problemet med dominans, trenger unionen demokratisering og mer intergrering: 

– EU trenger en traktatsendring - gjerne gjennom et nytt konvent - for å få lagt en rekke kontrakter og praksiser inn under det felles rammeverket igjen. Dette bør også inkludere en prosess som skaper tydeligere arbeidsdeling mellom de forskjellige styringsnivåene.

Videre mener Eriksen at analytikere må forsone seg med ideen om at det kan foregå både differensiert integrasjon og differensiert disintegrasjon samtidig. Han ser det som sannsynlig at Europas framtid vil følge ett av to mulige, brede spor. Det pessimistiske alternativet innebærer en retur til et «statenes Europa», hvor den relative styrken til hver stat vil avgjøre utfallet av de forskjellige sakene.

– Det andre alternativet er at medlemslandene kommer sammen og finner felles løsninger under ledelse av modige politikere som er villige til å ofre litt for det europeiske fellesskapet. Det er noen tegn på at det går i denne retningen nå, men på den andre siden er de populistiske kreftene sterke. Paradoksalt nok ser det nå ut til at Brexit faktisk gir økt EU-oppslutning i Europa. 

Uansett hvilken vei det går, er det avgjørende å reformere strukturene for beslutningstaking i EU og gjenopprette den demokratiske legitimiteten. Hvis det skal skje må Europaparlamentet få mer makt, mener Eriksen.

Europaparlamentet og Rådet for den europeiske union bør styrkes slik at det kan fungere som et tokammersystem, ikke ulikt den amerikanske kongressen. På den andre siden bør Det europeiske råd ha mindre innflytelse. Til sammen ville dette utgjøre en reform som gjør EU mer demokratisk, avslutter Eriksen. 

Emneord: EU, Brexit, Legitimitet, Demokrati, Europeisk integrasjon, Schengen, Europa, Europeisk politikk Av Anders Sætra
Publisert 11. des. 2018 14:48 - Sist endret 11. des. 2018 14:48