Makt- og demokratiutredningen (1998-2003) står overfor en helt dominerende utfordring når den snart går inn i sitt siste år før avlevering av sluttrapport. Hva er linjene og profilen i utgivelser som allerede omfatter 12 bøker og 38 rapporter på en rekke ulike felter? Står utredningen i fare for å drukne i sitt eget mangfold?
Denne utfordringen er delvis en følge av bredden i mandatet fra Stortinget, som vil ha analysert hvordan en lang rekke samfunnsendringer - fra internasjonalisering og medieutvikling til miljøspørsmål og ny teknologi - endrer maktforholdene og grunnlaget for folkestyre. Mangfoldet i bøker og rapporter avspeiler mandatets spørsmål. Men hvilke hovedlinjer avtegner seg i maktutredningens publikasjoner så langt?
Maktutredningens best dokumenterte diagnose kan sammenfattes som politikkens retrett. Dette innebærer en dramatisk omkastning av maktforhold over et par tiår, der folkevalgte kanaler er krympet og der det politiske systemet har mistet eller frasagt seg beslutningsmakt. Politikken er fragmentert ovenfra, gjennom en ustabil mindretallsparlamentarisme og et svakt samordnet statsapparat - på viktige punkter mer fragmentert enn før. For å gjenvinne stabilitet har politiske organer bundet seg som Odyssevs til masten fordi de vet at de er svake for kortsiktig opinionspress; de har blant annet overgitt myndighet til sentralbanken og til en fast handlingsnorm i forvaltningen av oljefondet. Politisk kontroll er redusert gjennom salg av statseiendom, samtidig som Staten - i sin rolle som landets største kapitalist - er en passiv eier som lar utenlandsk kapital kjøpe opp norske finansinstitusjoner.
Offentlig reformpolitikk har ikke skapt et enklere og mer styrbart system fordi den har undervurdert omstillingenes kostnadsside, oversett kompleksiteten i målene for offentlig virksomhet og undervurdert markedsstyringens evne til forvrenge sine egne forutsetninger. Her har maktutredningen gitt tydelige og poengterte bidrag til et av de mest sentrale områdene av aktuell offentlig politikk.
Politikken er også fragmentert nedenfra, ved at de politiske partiene forvitrer og mister sitt mobiliserende grep på velgerne. Langt flere velgere er blitt troløse vandrere, om de stemmer ved valg i det hele tatt. Tomrommet etter stabile medlemspartier er fylt av markedsføring, medieappell og mer profesjonaliserte partiapparater. Folkebevegelser og klasseidentitet er redusert til fordel for mer flytende identiteter knyttet til forbruksmønster og kommersielle trender.
Politikkens retrett skyldes ikke bare indre fragmentering i statsapparatet, på parlamentarisk nivå og i forhold til velgerne. Det skyldes også et nytt og vedvarende press fra tre kanter. Fra én side er politisk myndighet redusert gjennom en nyliberal globalisering der konserner og finanskrefter på tvers av landegrensene spiller en langt sterkere rolle. Nasjonale økonomier er fortsatt viktigere enn ekstrem globaliseringsretorikk hevder, men politiske myndigheter spiller fra seg flere kort enn global systemtvang gjør nødvendig. Globalisering er ingen naturlov uten andre alternativer enn tilpasning. Et av maktutredningens poenger er at nasjonale strategier snarere blir viktigere enn mer ubetydelig i en mer globalisert verden, fordi konkurransen og sårbarheten øker.
Fra en annen side er politisk myndighet redusert gjennom rettsliggjøring av interessekamp både innenriks og utenriks. Ny rettighetslovgivning for velferdsstatens klienter, for forbrukere og for likestilling gjør det mulig med mer omfattende bruk av rettsvesenet i individuell interessekamp, samtidig som budsjettknapphet reduserer spillerommet for folkevalgte organer og gir nye mønstre for ulikhet. Globalisering og europeisering er en dragkamp om reguleringsordninger der makt er overført til rettsliggjorte prosesser og domstoler både nasjonalt og internasjonalt. Også uten EU-medlemsskap har nasjonal suverenitet et langt tynnere innhold enn for bare et tiår siden. I menneskerettsspørsmål er det i siste instans en internasjonal domstol som avgjør hvordan norsk lov skal tolkes, f.eks. når hensyn til personvern og hensyn til ytringsfrihet står mot hverandre.
Fra en tredje side står politiske myndigheter under sterkere press fra massemediene. "Medialiseringen" av politikk og offentlighet er en følge av at massemediene i dag er selvstendiggjort i forhold til politiske institusjoner. Mediene er profesjonalisert på egne premisser, samtidig som de er kommersialisert gjennom eiernes krav til avkastning. I Norge gir dette fortsatt redaksjonell frihet, men det betyr samtidig at mediene graviterer mot større innbyrdes likhet i konkurransen om det store publikum. Samtidig blir beslutningstakere i sterkere grad underlagt medienes dagsorden og nyhetsrytme. Den medieregisserte offentligheten innebærer at også andre aktører må lære seg journalistikkens virkemidler når de vil slå igjennom. Slik utvides både markedet for informasjonsrådgivere og hegemoniet for den profesjonaliserte medieatferden.
Det er ikke bare Stortinget som spiller på krympet bane. Lokalt er det representative folkestyret trengt tilbake av en kombinasjon av rettighetslover, budsjettknapphet og sentrale pålegg.
Politikkens retrett i forhold til tunge institusjoner i økonomi og rettsvesen, har sitt motstykke i det offentliges ekspansjon inn i den private sfære og politikkens fortsatte grep på lokaliseringsvedtak og på hastige og storstilte sektorreformer innen utdanning og helse. Likevel har den relative betydningen av politisk, økonomisk og ideologisk makt i Norge forskjøvet seg. Den politiske makten er redusert fra flere kanter; den økonomiske makten er styrket; den ideologiske makten har endret karakter med markedstenkningens gjennomslag, massemedienes selvstendiggjorte grep på offentlighetens oppmerksomhet, og den svakere forankringen av selvdefinisjoner i produksjonsliv, folkebevegelser og sosial klasse. Partisystemet ble til i en annen tid.
Maktutredningen har hatt tre strategier for å svare på utfordringene i mandatet. For det første bygger den på et flerdimensjonalt maktbegrep der makt dels er tvang, dels gjennomslag i beslutninger, dels institusjonelle former som regler, prosedyrer og normer, dels dominans gjennom kommunikasjon, formidlet i symboler, tegn og språk. Når sluttrapporten foreligger er det ikke en ensidig maktmodell eller enkelt metode som skal gi profil til utredningen, men diagnosene av maktens forkastninger.
For det andre driver maktutredningens forskergruppe en svært omfattende formidling. Dette skjer særlig gjennom foredrag, diskusjonsmøter, konferanser og innlegg. Denne omfattende virksomheten har to sider; den skal ivareta et formidlingsønske fra forarbeidet til mandatet, og den gir informasjon og innspill tilbake i arbeidet. Slik prøver forskergruppen ut foreløpige konklusjoner, og slik får den tilbakemelding på delstudier. Denne virksomheten har vært mer omfattende enn innen noe annet forsknings- og utredningsprosjekt vi kjenner til; den har vært en sentral del av den løpende dialogen omkring makt og demokrati som utredningen er avhengig av i sine analyser.
For det tredje har det faglige arbeidet vært organisert som en form for dugnad på landsbasis og på tvers av faggrenser. Men enn hundre forskere fra ulike fagmiljøer deltar, noen for å oppdatere og videreutvikle tidligere bidrag, andre for å gå inn i nye, store undersøkelser. Denne brede organiseringen har både en praktisk og en prinsipiell begrunnelse. Den er praktisk nødvendig for å dekke et bredt mandat på begrenset tid og med begrensede midler. Den er prinsipielt viktig fordi makt er et flerdimensjonalt begrep der mange fag og mange stemmer skal komme til orde.
Det er disse strategiske grepene - makten som flerdimensjonal, kontaktflaten utad og den brede deltakelsen underveis - som skaper utfordringen til oversikt og sammenfatning. Her ser vi tydelige konturer allerede; de vil bli klarere etter hvert. Det er mot slutten de store og nye studiene kommer ut, rett og slett fordi det er de som tar lengst tid. Dette vil balansere mye av det mangfoldet som avtegner seg underveis, fordi de store studiene vil virke samlende i forhold til de ulike temaene i bok- og rapportserien.
Samtidig står delprodukter på egne ben, som bidrag til diskusjon. Foreløpige oppsummeringer bør ikke skygge for de mange viktige enkeltstudiene, slik som utredningens ferske bok om kirke og religiøs makt nå i forkant av innstilling og debatt om forholdet mellom kirke og stat.