EØS-avtalen truer demokratiet

Vi stemte nei i 1994. Men vi lykkes ikke med å bevare den norske selvråderetten. Ei heller bevarer vi i dag norsk folkestyre og demokrati. Det viser ny forskning fra ARENA Senter for europaforskning, publisert i boken «Det norske paradoks: Om Norges forhold til Den europeiske union».

Jubileumsåret 2014 er i gang. Det er lagt opp til en storstilt feiring av den norske Grunnloven, som en hyllest til demokrati og folkestyre.

– Vi må benytte anledningen til å se framover, og diskutere hvordan Grunnloven er relevant i dag, sier professor John Erik Fossum ved ARENA. Han synes forskningen og debatten rundt jubileet i for stor grad domineres av tilbakeskuende perspektiver.

For grunnlovsjubileet sammenfaller med en annen årsmarkering: Det er 20 år siden EØS-avtalen trådde i kraft.

– Med denne tilknytningsformen til EU har Norge i realiteten oppnådd det motsatte av det som var hovedhensikten med å stemme nei, sier professor Erik Oddvar Eriksen ved ARENA.

De to er redaktører for boken og ansvarlige for ARENAs grunnlovsprosjekt «Den norske grunnloven i internasjonalt perspektiv».

Norge i fella

– Norge har gått i integrasjonsfella, der begge utveier er sperret, sier Eriksen.

Veien ut gjennom medlemskap er forhindret av den store EU-skepsisen i befolkningen og fraværet av debatt. Men å si opp EØS-avtalen og øvrige avtaler med EU er heller ikke noen farbar vei.

«Det norske paradoks» viser tydelig hvor innvevd Norge er i EU-systemet.

– Norges avtaler med EU er så omfattende og komplekse at en oppsigelse fortoner seg som urealistisk. Samtidig vet nordmenn lite om EU som system. Mange stortingsrepresentanter får sjokk når de oppdager hvor mye av det de, som norske folkevalgte, skal jobbe med som faktisk reguleres av EU-organer, mener Eriksen. Så blir de nødt til å tilpasse seg, og aksepterer i neste omgang at det er slik.

Dette kan forklare spriket mellom opinionen og de folkevalgte når det gjelder medlemskapsspørsmålet, mener han. I en debatt om alternativer til EØS-avtalen må man ta inn over seg hvor omfattende vårt forhold til EU faktisk er.

- Så mye som tre fjerdedeler av lovgivningen som gjelder for medlemsstatene, gjelder også for Norge. Nye avtaler er kommet til over tid, og de eksisterende avtalene utvikles og utvides. Den samlede effekten er stor, utilsiktet og uoversiktlig, sier Eriksen.

Eriksen tror ikke Norge kan få til den type frihandelsavtale med EU som Sveits har. Dessuten er nok mange faktisk ikke klar over hvor stor inngripen EUs lovgivning også har i Sveits. – EUs påvirkning i Sveits er ikke ulik den i Norge, understreker Eriksen.

Demokratisk selvskading

Forskerne ved ARENA understreker at EU ikke er en internasjonal organisasjon.

– Det er snarere snakk om en ny form for politisk enhet, som blant annet har til hensikt å bøte på noen av utfordringene som følger av globalisering og internasjonalisering, påpeker John Erik Fossum.

EUs medlemsland blir mer integrerte, EUs politikkområder utvides og det blir stadig flere medlemsland. I dag har EU 28 medlemmer, etter fjorårets utvidelse til Kroatia. Også euroområdet utvides. Alle EU-land, med unntak av Storbritannia og Danmark, er forpliktet til å bytte ut sin egen valuta så snart de møter fastsatte kriterier. Dermed ble Latvia ved årsskiftet det 18. landet som tar i bruk euro.

EU er en dynamisk organisasjon, og dette har også konsekvenser for EØS-avtalen. Den utvides til stadig nye områder, påpeker Eriksen, og overføringen av myndighet til EU kan ikke stoppes.

– EØS-avtalen bryter med grunnlovsideen om selvstyre ettersom norske borgere underlegges rettsakter som de selv ikke har innflytelse over. Dagens tilnærming kjennetegnes av pragmatisme, mens de prinsipielle overlegningene stort sett er fraværende i debatten, sier Eriksen.

Han karakteriserer dette som «demokratisk selvskading».

– Vår tilknytning er basert på valg som kunne vært annerledes, og mindre skadelige fra et folkesuverenitetsperspektiv, begrunner han.

Grunnloven satt til side

I praksis setter EØS-avtalen Grunnloven til side, mener flere. De viser til at Stortinget handler i strid med Grunnloven når norsk suverenitet overføres til EUs organer.

Etter at EØS-avtalen ble vedtatt av Stortinget i 1992 etter Grunnlovens § 93, som krever tre fjerdedels flertall, har slik overføring blitt vedtatt etter Grunnlovens § 26, som krever vanlig flertall.

– Selv om hvert enkeltstående vedtak har begrenset omfang, utgjør den samlede effekten en omfattende suverenitetsoverføring, påpeker Eriksen. Han støtter juristen Eirik Holmøyvik, som også bidrar i boken, i at Stortingets valg av prosedyre er problematisk.

Men der Holmøyvik og andre jurister tar til orde for at Stortinget heller bør bruke § 93, som handler om overføring av suverenitet til «internasjonale organisasjoner» på et «saklig avgrenset område», mener Eriksen at heller ikke denne paragrafen er egnet til å fatte slike vedtak.

– Grunnlovens paragraf 93 ble innført som en hasteparagraf på 60-tallet for å gjøre det lettere for Norge å delta i internasjonalt samarbeid, forklarer Eriksen.

Selv foreslår han at Stortinget i dag anvender § 112. Den handler om grunnlovsendringer og krever to tredjedels flertall, samt mellomliggende valg.

– Å avgi norsk suverenitet handler om å endre Grunnloven, og det er nettopp gjennom slike endringer at flere av EUs medlemsland har tilpasset seg EU, sier Eriksen. Han etterlyser en skikkelig grunnlovsdebatt om Norges tilknytning til EU.

– Valg av prosedyre er viktig fordi det angår Grunnlovens status og rettslige stilling, sier han.

– Tiden er moden for en grunnlovsendring som gjør at EØS-avtalen og Norges øvrige avtaler med EU ikke kommer i konflikt med Grunnloven, sier Eriksen.

Utnytting av «handlingsrommet»

Og Norges forhold til EU har direkte konsekvenser for demokratiet. Som utenforland er ikke Norge med der beslutningene tas. Norske borgere har ikke medbestemmelse gjennom politisk valgte representanter i noen av EUs lovgivende eller utøvende organer. Norge er på den måten bare virtuelt representert.  

Under EØS-avtalen har derfor norske myndigheters strategi gjerne vært å forsøke å få representanter i EU til å «tale Norges sak», altså fungere som surrogatrepresentanter slik Fossum fremstiller det i boken.

Noen forsvarer slik «surrogatrepresentasjon» med at det bare gjelder teknisk harmonisering og lite kontroversielle saker. Andre med at det er kunnskapsbaserte beslutningsprosesser.

– Men det er vanskelig å forutsi hvilke saker som blir politiserte, påpeker Fossum.

Dessuten hviler hele den parlamentariske styringskjeden på at folket har muligheten til å holde representanter ansvarlige for sine handlinger. Når disse ikke er politisk valgt og ikke må stå til ansvar, bryter dette med demokratiske grunnprinsipper.

Myndighetene ønsker å sikre «norske interesser» gjennom aktiv og tidlig påvirkning når nye regler lages i EU. Men å utnytte dette handlingsrommet er ikke holdbart fra et demokratisk perspektiv, forklarer Fossum.

– I praksis vil dette styrke den norske regjeringens allerede sentrale stilling, påpeker Fossum. Det vil neppe bidra til å involvere norske borgerne mer i beslutningsprosessene.

Representanter i EU fatter i realiteten beslutninger på vegne av norske borgere.

– Hvis folket ikke kobles opp mot det politiske systemet kan det ikke lenger kalles selvstyre, sier Fossum.

– Den formen for representasjon som Norge har i Brussel i dag er i høy grad den samme formen som ble avvist av de amerikanske kolonialistene og dermed dannet grunnlaget for den amerikanske revolusjonen. Dette må være et av historiens store paradokser, mener Fossum. Og legger til:

– Spørsmålet om norsk EU-medlemskap er et av de viktigste konstitusjonelle spørsmålene vi står overfor i vår tid.

Norske interesser?

Nordmenn er altså ikke representert i Brussel når avgjørelsene tas. Selv om de handler om norske interesser. Og hvem definerer egentlig hva disse er?

Når vi for eksempel snakker om norske interesser i saken om ostetollen, er det interessene til norske bønder, matvarekjeder eller forbrukere som veier tyngst?  

– EØS-avtalen handler om innenrikspolitiske saker som det ofte er uenighet om, poengterer professor Helene Sjursen, som også bidrar i boken med en analyse av Norges tilknytning til EU på det utenriks- og sikkerhetspolitiske området.

Når det gjelder utenriks- og sikkerhetspolitikk er det overlatt nesten helt og holdent til regjeringen å foreta avveiningen mellom forskjellige interesser og verdier, viser hennes forskning.

– Hadde det vært opp til regjeringen alene, ville nok forholdet mellom Norge og EU på dette området vært ennå tettere. Paradoksalt nok er det EU som setter grensene her, ved å opprettholde et tydelig skille mellom medlemmer og ikke-medlemmer, sier Sjursen.

Hun viser at mulighetene til å kontrollere den politiske dagsorden og påvirke beslutninger i utenrikspolitiske spørsmål som angår dem er blitt redusert både for norske borgere og myndigheter. Dette har skjedd parallelt med fremveksten av EUs felles utenrikspolitikk.

– Det er så mange rettslige avtaler i internasjonal politikk at det er en utfordring å følge med, ikke bare for Stortinget, men også for mange andre nasjonalforsamlinger, sier Sjursen.

Suverenitetsbegrep i endring

Selve forestillingen om suverenitet er i endring i dagens Europa, forklarer Fossum.

Problemet for Norge, understreker bokens redaktører, er at vi henger fast i en nasjonal selvforståelse og en gammeldags suverenitetstekning. Med det har vi blitt forbigått av verden rundt oss, og den enorme internasjonale rettsutviklingen. Folkesuverenitet beror ikke lenger på statenes suverenitet. EU representerer en måte å få demokrati og rettigheter i samklang igjen.

– Men da må man tenke annerledes om demokrati og suverenitet, sier Eriksen.