New Public Management-reformer

STV2410, våren 2017


Innledning

Denne oppgavens tema vil være post-NPM-reformer. Oppgaveteksten ber om en drøftelse av «grunner til at post-NPM-reformer vokste frem i ulike land». Slik jeg ser det kan det tolkes på minst to forskjellige måter avhengig av hvilken del av setningen som vektlegges. Enten dreier det seg om en drøftelse av hvorfor de vokste frem, eller så dreier det seg om hvorfor de vokste frem i ulike land. Den sistnevnte tolkningen legger opp til en komparativ drøftelse, hvor fokus er på hvorfor de vokste frem i land A, B og C.I denne oppgaven har jeg lagt til grunn den første og mest innskrenkende tolkningen, som legger opp til en drøftelse av hvorfor slike reformer vokste frem, men uten å gå inn på noen sammenligning mellom ulike land. En ytterligere innsnevring kommer av at oppgaveteksten kun dreier seg om årsaker til at reformene ble innført, men ikke en vurdering av dem. Dette leder meg til følgende problemstilling:

«Hva er årsakene til fremveksten av post-NPM-reformer i offentlig sektor?»

Siden post-NPM er et begrep som står i direkte relasjon til begrepet New Public Management, vil oppgaven først gi en svært kortfattet redegjørelse for New Public Management som begrep. Deretter vil den redegjøre for sentrale kjennetegn ved post-NPM-reformer og deres innhold. Til slutt vil den diskutere ulike årsaker til fremveksten av post-NPM-reformer. I den siste delen vil det bli benyttet eksempler fra reformer og endringer i Norge som illustrasjon.

I litteraturen brukes begreper som «Whole-of-Government», «Joined-up government / governance» og «post-NPM» (Pollitt 2003: kap. 3; Christensen og Lægreid 2007; Christensen 2012) om hverandre. I det følgende vil jeg bruke post-NPM som fellesbetegnelse for disse.

New Public Management

Ifølge Kjell A. Eliassen og Nick Sitter (2008: 93) er New Public Management et begrep som ikke beskriver en sammenhengende plan, men heller en merkelapp for ulike reformer som tar sikte på å omorganisere offentlig forvaltning. Et felles tema for reformene er fokus på økonomi, samt indre og ytre effektivitet. Hovedelementene identifiserer de for det første som reorganisering med sikte på å oppnå bedre kontroll og bedre informasjon, f. eks gjennom strukturell fristilling. For det andre dreier det seg om å introdusere elementer av konkurranse, enten innenfor offentlig forvaltning, eller mellom offentlig forvaltning og private aktører. For det tredje dreier det seg om å importere insentivbaserte ledelsesformer fra privat sektor inn i offentlig forvaltning. (Eliassen og Sitter 2008: 94 - 103).

Post-NPM

Ifølge Tom Christensen og Per Lægreid (2007: 1059) kan post-NPM delvis betraktes som en reaksjon på virkninger av NPM-reformer delvis som et resultat av stiavhengighet i kjølvannet av slike reformer, spesielt i de landene som har gått lengst i å reformere offentlig sektor i tråd med NPM. Post-NPM-reformer tar sikte på å anlegge et mer helhetlig perspektiv på offentlig forvaltning enn hva som har vært tilfelle med NPM. Videre tar de sikte på å reversere deler av den fragmenteringen av som har funnet sted i offentlig forvaltning. Såkalte «wicked issues», som berører saksfelter på tvers av organisasjonsgrenser oppleves som vanskelig å håndtere i «vertikale siloer» og «pillariserte» organisasjonsstrukturer som har oppstått som følge av NPM. Man søker derfor å oppnå bedre horisontal og vertikal koordinering for å bedre utnytte begrensede ressurser, samtidig som man unngår at ulike tiltak undergraver hverandre. Post-NPM- reformer kan også ta sikte på å skape synergieffekter ved at ulike aktører på et politikkområde føres sammen for å oppnå felles mål. Endelig kan det nevnes et mål om å gi brukere av offentlige tjenester en mer integrert og «sømløs», heller enn oppstykket og fragmentert, opplevelse av offentlig forvaltning (Pollitt 2003: 68; Christensen og Lægreid 2007: 1060).

Dersom man følger Pollitt (2003: 68), ser man derfor fire underliggende mål, som jeg i det følgende vil gjengi i forenklet form. For det første økt effektivitet gjennom å fjerne motsetninger og spenninger mellom tiltak. For det andre å utnytte ressurser bedre ved å unngå dobbeltarbeid. For det tredje, å skape synergier og bedre arbeidsformer gjennom samarbeid mellom ulike aktører. For det fjerde, å skape «sømløse» tjenester for brukere, for eksempel ved å samle tjenester «bak én dør».

Hvorfor har post-NPM-reformer vokst frem?

Tom Christensen (2012: 4 - 5) trekker frem ulemper som følge av strukturell fristilling som én av flere mulige årsaker til fremveksten av post-NPM-reformer. Overføring av makt fra sentrale politiske og administrative myndigheter til ulike former for tilsyn, direktorater og statseide selskaper har medført at de sentrale myndighetene har gitt fra seg kontroll og makt, og får samtidig dårligere tilgang på informasjon. Ansvarslinjer kan som følge av dette bli uklare (Christensen og Lægreid 2007: 1060).

Som et eksempel på et tilfelle av strukturell fristilling som senere har blitt omgjort nevner Hanne Foss Hansen (2011: 45 - 46) Direktoratet for forvaltning og IKT (DIFI). Direktoratet Statskonsult ble i 2004 omgjort til et heleid statlig aksjeselskap. I 2008 ble dette omgjort, og oppgavene ble besluttet overført til et nytt forvaltningsorgan. Dette organet har senere fått navnet DIFI. I pressemeldingen hvor omgjøringen ble annonsert kunne man blant annet lese følgende: «Da Statskonsult ble omdannet fra direktorat til aksjeselskap mistet Regjeringa et sentralt virkemiddel i forvaltningspolitikken og forvaltningsutviklingen. Den rød-grønne regjeringa ønsker et større fokus på forvaltningsutvikling» (Fornyings- og administrasjonsdepartementet 2007). Slik sett kan endringen ses på som et forsøk på å ta tilbake kontroll som har gått tapt som følge av en tidligere NPM-inspirert reform.

En annen årsak til fremveksten av post-NPM-reformer kan være som en reaksjon på mangelen på horisontal koordinering resultert av «pillarisering» og «vertikale siloer» i forvaltningen som typisk følger av NPM-reformer. Siden NPM-reformer først og fremst er innrettet mot strukturell fristilling, resultatstyring samtidig som de foreskriver organisasjoner med ett formål (single- purpose-organizations), er det en risiko for å glemme den horisontale koordineringen på tvers av organisasjonsgrenser. Dette kan stå i veien for effektivitet og måloppnåelse, ettersom det fører til fragmentering og manglende samarbeid (Christensen og Lægreid 2007: 1060).

Anne Lise Fimreite, Tom Christensen og Per Lægreid (2012: 10) skriver at NAV-reformen bærer preg av å være (i hvert fall delvis) en post-NPM-reform. Ifølge dem legger reformen sterk vekt på å integrere ulike sektorer og territorielle deler av forvaltningen. Aetat og Rikstrygdeverket ble slått sammen til et nytt direktorat, og ansvaret er konsentrert i et departement og det underliggende direktoratet. Alle kommuner har i tillegg fått et eget førstelinjekontor, hvor det sentrale nivået har bindende avtaler med de lokale sosialtjenestene. Hensikten er å tilby mer samordnede tjenester, og å samle tjenestene på ett sted. Resultatet er en komplisert arbeidsdeling mellom sentrale og lokale myndigheter, hvor man har forsøkt å forene forskjellige organisasjonskulturer i én organisasjon (Fimreite m. fl. 2012: 10 - 11). Reformen kan ses på som et forsøk på å bedre horisontal koordinering mellom ulike deler av velferdsadministrasjonen i Norge. Samtidig er meningen at brukere skal få flere tjenester samlet på ett sted, og dermed oppleve en mer «sømløs» kontakt med offentlig forvaltning på dette området. Hvor man tidligere hadde ulike kontorer og instanser for ulike deler av velferdstjenestene, er disse nå samlet.

I det som ofte oppfattes som en stadig mer farlig og usikker verden, hvor muligheten for terrorangrep, naturkatastrofer, sykdommer og lignende er noe som opptar nasjonale myndigheter i stadig større grad, får det også implikasjoner for reformer i offentlig sektor (Christensen og Lægreid 2007: 1060). Spesielt trusselen om terroraksjoner har synliggjort et behov for informasjonsdeling mellom ulike deler av offentlig sektor (Christensen 2012: 5). Her finner vi altså en tredje mulig årsak.

Samfunnssikkerhet er et eksempel på et såkalt «wicked issue», som krever samhandling på tvers av organisatoriske grenser. I Politianalysen fra 2013 gis klare anbefalinger om blant annet færre og mer robuste politidistrikter, samt sammenslåing av lensmannskontor (NOU 2013:9: 30; Christensen, Egeberg, Lægreid, Roness og Røvik 2015: 171 - 172). Forslaget fra regjeringen som fulgte opp analysen bærer preg av å ha trekk fra post-NPM, og vektlegger hensynet til et beredskapspoliti i større grad enn forebygging og nærpoliti (Christensen m. fl. 2015: 172). Politianalysen peker også på behov for bedre samhandling og koordinering (NOU 2013:9: 17 - 19).

Et siste moment kan trekkes frem som forklaring på fremveksten av post-NPM-reformer. NPM- reformene har hatt vanskeligheter med å leve opp til de forventninger og lovnader som var knyttet til dem. Land som har vært mindre ivrige i gjennomføringen av NPM-reformer ser ikke ut til å ha gjort det dårligere med hensyn til kostnadsbesparelser på makronivå enn de mer ivrige reformatorene. Også på mikronivå er bildet uklart, og det hersker uenighet om hvorvidt forvaltningen har blitt mer effektive som følge av NPM (Christensen 2012: 5). Lederlønnssystemet i staten kan tjene som et eksempel. Det hører til den gruppen av tiltak som i avsnittet om New Public Management omtales som insentivbaserte ledelsesformer. Ifølge Christensen m. fl. (2015: 194) har det bare i begrenset grad fungert etter hensikten, altså som et prestasjonslønnssystem med bonuser for gode resultater, og trekk for dårlige.

Konklusjon

Hensikten i denne oppgaven var å diskutere ulike årsaker til at post-NPM-reformer har vokst frem i offentlig sektor. Oppgaven har konsentrert seg om fire forskjellige typer årsaker. For det første om årsaker knyttet til manglende kontroll og informasjon som følge av strukturell fristilling. For det andre som en reaksjon på manglende horisontal koordinering og samarbeid på tvers av organisasjonsgrenser. Den tredje typen årsaker har å gjøre med behov for informasjonsdeling mellom ulike deler av forvaltningen. Til slutt har den sett på årsaker knyttet til NPM-reformenes vanskeligheter med å leve opp til forventningene. Oppgaven har også sett på eksempler knyttet til de ulike årsakstypene.

Litteratur

Christensen, T. (2012): «Post-NPM and Changing Public Governance». Meiji Journal of Political Science and Economics, 1, s. 1 – 11

Christensen, T., Egeberg, M., Lægreid, P., Roness, P. G. og Røvik, K. A. (2015): Organisasjonsteori for offentlig sektor, 3. utg. Oslo: Universitetsforlaget

Christensen, T. og Lægreid, P. (2007): «The Whole-of-Government Approach to Public Sector Reform». Public Administration Review, 67, s. 1059 – 1066

Eliassen, K. A. og Sitter, N. (2008): Understanding Public Management. London: Sage

Fimreite, A.L., Christensen, T. og Lægreid, P. (2012): «Joined-up-Government: Reform Challenges, Experiences and Accountability Relations». Working Paper nr 6/2012. Bergen: Stein Rokkan Centre for Social Studies

Fornyings- og administrasjonsdepartementet (2007): Regjeringen styrker arbeidet med fornying og IKT. Pressemelding nr. 23, 09.05.2007.

Foss Hansen, H. (2011): «NPM in Scandinavia», i Lægreid, P. og Christensen, T. (red.) The Ashgate Research Companion to New Public Management. Farnham: Ashgate

NOU 2013: 9. Ett politi – Rustet til å møte fremtidens utfordringer.
Pollitt, C. (2003): The Essential Public Manager. Maidenhead: Open University Press

 

 

Emneord: New Public Management, (OPA) Offentlig politikk og administrasjon, 2000-nivå (fordypningsemne), Sensors tilbakemelding
Publisert 1. sep. 2017 14:10 - Sist endret 8. sep. 2017 16:47