Jarle Trondal, professor ved ARENA Senter for europaforskning, har skrevet bok om kriser i Europa. Sammen med Marianne Riddervold og Akasemi Newsome, har samfunnsviteren undersøkt hvordan krisesituasjoner påvirker det europeiske samarbeidet. Når Handbook on European Crisis om ikke lenge skal lanseres, er bokas anliggende blitt skremmende aktuelt.
– I boka studerer vi hvordan EU har respondert på finanskrisa i 2008, migrasjonskrisa i 2015, desintegrasjonskriser som da Storbritannia trakk seg ut av EU i 2020, utenrikspolitiske kriser, som da Russland annekterte av Krim-halvøya i 2014, og det vi kaller for legitimitetskriser, altså populisme og andre fenomener som utfordrer eksisterende styresett, sier Trondal.
Han understreker at organisasjoner som EU har en tendens til å legge opp framtidige strategier ut fra forutgående kriser.
– Det er ikke min oppgave som forsker å se inn i krystallkula, men det er grunn til å anta en del om effektene av covid-19, ut fra det vi allerede veit, sier Trondal.
Tre mulige scenarier
I boka tegner forfatterne opp tre mulige scenarier for hvilken påvirkning kriser generelt sett kan få for EU-samarbeidet:
- At EU ikke er i stand til å takle de kommende utfordringene, og bryter sammen.
- At EU styrkes av krisa, at medlemsstatene integreres djupere i unionen og at det overnasjonale samarbeidet får mer kapasitet og myndighet på nye politikkområder.
- Et mer pragmatisk utfall, hvor krisa forsterker velkjente organisatoriske løsninger, og hvor den videre prosessen kjennetegnes av en serie kompromisser – hvor noen stater er innafor, mens andre stater står utafor.
Ingen tro på kollaps
Italia er det landet i Europa som først blei hardest ramma av covid-19. Italias statsminister Guiseppe Conte har siden vært på banen og kritisert EU og medlemslandene for deres håndtering av pandemien. I mangel på hjelp fra unionen, måtte italienske myndigheter søke om assistanse i form av medisinsk utstyr og ekspertise fra Kina.
EU vil tilpasse seg og finne løsninger basert på velprøvde strategier.
I et intervju med BBC, uttalte den italienske statsministeren at Europas respons på krisa setter hele EU-samarbeidet på spill.
Jarle Trondal er likevel ikke bekymra for at samarbeidet vil bryte sammen, ut fra sin egen kunnskap fra tidligere kriser. Scenario 3 er mer sannsynlig, ifølge professoren: EU vil tilpasse seg og finne løsninger basert på velprøvde strategier.
– Ingen av krisene vi har studert i boka, bidrar til å undergrave noen av politikkområdene innafor EU. Du kan snarere si at unionen har blitt formgitt av kriser, sier Trondal.
Et gjengangermotiv i krisene han har forska på, er nettopp at den første fasen alltid preges av frykt og panikk.
– Man frykter det verste. Nyhetsoversikten fra finanskrisas innledende periode viser forsideoppslag over hele Europa som predikerer så vel EUs fall som kapitalismens undergang, sier Trondal.
Samtidig som han forstår kritikken reist av blant andre Guiseppe Conte, er ikke ARENA-forskeren overraska over den manglende responsen fra EUs side.
– EU har gjort akkurat det de skulle gjøre: svært lite. De har ikke hatt myndighet, kapasitet eller kompetanse på feltet, og derfor har de heller ikke kunnet gjøre stort. Folkehelse er primært medlemslandenes myndighet, sier Trondal
Han påpeker at det trolig ville forholde seg på noenlunde samme måte om det skulle oppstå en ny krise i utenriks- og sikkerhetspolitikken. Da ville løsninga primært være opp til hvert enkelt medlemsland, og ikke EU.
– Men dette kan faktisk endre seg nå, varsler Trondal.
Failing forward
I mangel på overnasjonal myndighet innafor spesifikke politikkområder, har EU i krisetid hatt for vane å utvikle pragmatiske løsninger i samarbeid med medlemslandenes fagmyndigheter, ifølge ARENA-forskeren. Først etter en viss tid, lastes de kortsiktige, pragmatiske løsningene inn i EU-systemet, i form av overnasjonal regulering.
EU-systemet er svært, og hendelsene i pandemien har utspilt seg fortere enn organisasjonen har klart å reagere.
– Et eksempel er finanskrisa. Mellomstatlig samarbeid i løpet av krisa medførte overnasjonale løsninger i etterkant.
Men Trondal framholder at denne formen for pragmatisme er langt fra perfekt.
– EU er snarere en sum av mange halvgode løsninger, sier Trondal.
Et av bidragene i Handbook on European Crisis, beskriver prosessen som «failing forward» innafor finansregulering.
– Den norske regjeringen reagerer på samme måte, i møte med covid-19. Myndighetene innrømmer at de ikke helt veit hvordan de skal håndtere krisa, de må famle seg fram, sier Trondal.
Han påpeker at det like fullt er mye lettere å rigge en kriseløsning for en liten enhetsstat som Norge. EU-systemet er svært, og hendelsene i pandemien har utspilt seg fortere enn organisasjonen har klart å reagere.
– Det er en tung skute å snu. Italia var uheldige og blei truffet først. De som kommer sist, får antakeligvis mer nytte av en samla og handlekraftig union, sier Trondal.
Mer myndighet på dyrehelse enn folkehelse
Professoren kan fortelle om et EU som anvender krisene for i fellesskap å bygge opp beredskap og nye løsninger. Som et eksempel løfter han fram Den europeiske sentralbanken (ESB).
– Før finanskrisa hadde ikke EU en sentralbank i ordets rette forstand. ESB var riktignok etablert, men i løpet av finanskrisa blei de «lender of last resort», en bank som i siste instans skal låne ut penger og sikre det økonomiske og monetære samarbeidet, sier Trondal.
Et annet eksempel som kan nevnes, men som ligger utafor boka, er dyrehelse. Etter at de første tilfellene av kugalskap blei oppdaga i Storbritannia i 1986, har det blitt etablert en rekke ordninger for å hindre smitteoverføring fra dyr til mennesker.
– I EU er det mye mer overnasjonal myndighet og administrativ kapasitet på dyrehelse, enn folkehelse. Ikke fordi EU har en overordna strategi om å prioritere dyrehelse framfor folkehelse, men som en effekt av en dyrehelsekrise, nemlig kugalskapen, sier Trondal.
Hvordan norske bønder i dag skal håndtere dyr, påvirkes av EUs overnasjonale lovgivning og felles standarder for dyrehelse spesifikt og matsikkerhet generelt, ifølge Trondal.
– Vi har ikke tidligere hatt en folkehelsekrise på samme måte, og derfor mangler den overnasjonale myndigheten på dette politikkområdet, sier Trondal.
– Den kommer nå, poengterer han.
Overnasjonalt smittevernbyrå
Alle krisene som Jarle Trondal og de andre bidragsyterne har undersøkt i Handbook on European Crisis, fører til nyetablerte EU-byråer, direktorater og tilsyn som skal samle informasjon og data, lage reguleringer og fungere som en overnasjonal fagmyndighet. Byråene skal regulere medlemsstatene, men også samarbeide med nasjonale fagmyndigheter.
– Smittevernbyrået i EU er i dag ganske svakt. Tidligere har det vært mest en informasjons-hub, uten beslutningsmyndighet i enkeltsaker. Vi har grunn til å vente at dette byrået vil bli forsterka, og få økt overnasjonal beslutningsmyndighet, sier Trondal.
Krisetilstanden bidrar til en ytterligere overnasjonalisering av problemløsning på tvers av politikkområder.
Et nytt smittevernbyrå med større kapasitet og makt, vil være et mulig eksempel på at EUs utøvende myndighet bygges opp gjennom kriser, ifølge Trondal, og som regel befestes mer permanent. Krisetilstanden bidrar til en ytterligere overnasjonalisering av problemløsning på tvers av politikkområder.
– Det er også sannsynlig at Europakommisjonen vil bruke koronakrisa til å bygge opp under eksisterende satsninger, som The European Green Deal, hvor siktemålet er at Europa skal bli det første klimanøytrale kontinentet, innen 2050, sier han. Utfordringa ligger imidlertid i at pandemien har ført til en økonomisk krise som kan friste medlemslandene til å «gi full gass» med kortsiktig og mindre klimanøytralt maskineri.
Venter tumulter post-korona
En politisering av krisehåndteringa, bidrar som regel til å mobilisere mot-stemmer, ifølge Trondal. Han påpeker at latente brytninger i systemet gjerne kommer til overflata under kriser.
– Som en konsekvens av EUs reaksjon på koronapandemien, kan det bli tumulter. Høyre/venstre-skillelinja kan bli mobilisert, det kan bli økt motstand mot europeisk integrasjon, slik Brexit allerede har illustrert, i tillegg til motstand mot det grønne skiftet, sier Trondal.
– Til tross for at uenighetene er mange og kritikken florerer, må vi huske på at EU er et system som er vant til kriser.
I Handbook on European Crisis viser Gary Marks, David Attewell, Jan Rovny og Liesbet Hooghe hvordan kriser bygger opp under latente identitetskonflikter i Europa, som igjen fører til økt støtte for politiske partier som mobiliserer på bakgrunn av slike konflikter.
– Det er en klassisk konflikt som bidro til Brexit. Storbritania erfarte en voksende sentrum/periferi-konflikt mellom by og land, mellom de lokale og de urbane, mellom den sosio-økonomiske eliten og «grasrota». Denne konflikten bidro til Brexit, sier Trondal.
Ifølge ARENA-forskeren er EU dessuten hendig å gripe til, hvis nasjonale politikere og velgere ønsker å legge skylda på noen.
– Til tross for at uenighetene er mange og kritikken florerer, må vi huske på at EU er et system som er vant til kriser. Unionen har vist seg å være et overraskende fleksibelt, og ikke minst svært motstandsdyktig system i møte med både legitimitetsutfordringer og økonomiske nedgangstider, sier han.