Makt- og demokratiutredningens rapportserie, ISSN 1501-3065
Rapport 12, februar 2000, ISBN 82-92028-12-9
Ottar Brox
Forord
Professor Ottar Brox har skrevet rapporten "Kunnskap og makt" som et bidrag til studiet av vitenskapens plass i dagens samfunn. Hva slags vitenskapelig kunnskap når fram til offentligheten og får status som den "almenkunnskap" politikere og forvaltningsapparatet legger til grunn for sine beslutninger? Og hva er det som kan hindre forskningsbasert kunnskap å nå fram til de arenaer der samfunnet reflekterer over seg selv og der det fattes vedtak på vegne av de sosiale fellesskapene? "Kunnskap og makt" er resultatet av et forskningsarbeid som er finansiert av Makt- og demokratiutredningen. Rapporten inngår i utredningens arbeid med å analysere ulike former for kunnskapsmakt. Det vil bli publisert flere delstudier av vitenskapens rolle og foholdet mellom vitenskap og styring, av utviklingen av styringsprofesjoner og av kunnskapssystemets autonomi og innvirkning på den enkeltes virkelighetsforståelse. Professor Ottar Brox er seniorforsker ved Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR).
Innhold:
Innledning(1)
”Kunnskap skal styra rike og land!” sa Vinje. Dette normative utsagnet er nok de færreste uenige i. Men mange vil nok stille spørsmål om i hvilken utstrekning kunnskap faktisk legges til grunn for offentlige beslutninger, og hva slags kunnskap det dreier seg om. I denne artikkelen er det særlig spørsmål om hvordan ny, sikker samfunnsvitenskapelig kunnskap under visse omstendigheter blir en del av grunnlaget for myndigheters beslutninger på visse områder, eller rettere sagt: Hva er det som eventuelt hindrer styringsrelevant kunnskap fra å nå fram til de arenaene der styring foregår?
Det gjennomgående temaet i litteraturen om kunnskap og makt, eller om bruken av samfunnsvitenskapene i styringa av samfunnet, er hvordan optimismen midt på 1900-tallet er avløst av desillusjon og reduserte ambisjoner mot slutten av dette hundreåret. Sentrale deler av denne litteraturen er referert i Naustdalslid & Reitan 1994, kap 1.2 og 1.3, og noen av de viktigste bidragsytere til historien er representert i Wagner, Weiss, Wittrock og Wollmann (red) 1991. Verdenskrisen, Keynes, New Deal og sosialdemokratiets maktstilling får tjene som stikkord for den optimistiske fasen. Den overdrevne optimismen er vel også den enkleste forklaring på den desillusjonen som snart satte inn, men de mer kompliserte forklaringene er mest interessante:
I litteraturen er det mange referanser til det vi kunne kalle den episte-mologiske modningen av samfunnsvitenskapene. Optimismen bygde delvis på forestillingen om at samfunnet kunne modelleres som et mekanisk eller biologisk system kan det, og dermed bringes under kontroll. Bidragene til en mer realistisk forståelse av samfunnsvitenskapelig kunnskap er kommet både fra venstre (for eksempel Frankfurterskolen og Karl Mannheim) og fra høyre: Friedrich von Hayek er vel den som mest effektivt har tatt livet av forestillingene om at samfunnet som helhet kan planlegges(2). Hvilken som helst beskrivelse av et samfunnsmessig fenomen har et potensial for å endre dette fenomenet. Den kunnskapen som ville være nødvendig for å styre utviklinga av et samfunn mot en spesifisert samfunnsmodell (”blueprint”) – som vi kan styre oppføringa av en planlagt bygning – er det prinsipielt umulig å tilegne seg.
Dette forklarer imidlertid bare at ”totalplanlegging”, eller implementering av utopier med ”mest mulig lykke for flest mulig” er umulig. Karl Popper var enig med sitt bysbarn Hayek i at slik ”social architecture” enten er illusorisk eller forutsetter absolutt totalitært diktatur, men han trodde på ”piecemeal social engineering”: Staten kan aldri gis den oppgaven å maksimere lykke, men den kan brukes til å minimere ulykke, for eksempel redusere fattigdom og uvitenhet, hindre naturødeleggelse, åpne økonomiske muligheter for marginale grupper og redusere kriminalitet (Popper 1969, s.345-46, Brox 1995b).
Mange av dem som mot slutten av det 20. århundre kommenterer den overdrevne troen på ”vitenskapelig styring” på midten av det, har kanskje lett for å glemme at det nettopp var i styringsoptimismens tid at den verste fattigdommen forsvant i vesteuropeiske land – og ikke minst i Norge. Årsakene er komplekse, alt skyldtes ikke vitenskapsbasert styring, og ikke så lite positivt skjedde på tross av slik styring. Men det er viktig å holde in mente at for eksempel keynesisk etterspørselsregulering virket godt i den type økonomiske situasjoner som Keynes studerte. Mange nasjonale økonomier var sterkt endret – bl.a. gjennom internasjonalisering (åpnere grenser), men kanskje også gjennom keynesisk styring – da Keynes’ lære ble diskreditert. Når mye styringsverktøy og reguleringsteknikker ikke ser ut til å virke så effektivt som for femti år siden, kan forklaringen være epistemologisk: Økonomiske aktører har tilegnet seg myndighetenes modeller, og lar seg derfor ikke lenger styre av dem, slik noen fleskeprodusenter sikkert forstår og utnytter fleskesyklene – ved å opptre motsatt av det modellen forutsetter.
Forklaringene på at myndighetene eventuelt ikke bruker den kunnskapen som kunne legges til grunn for begrensete tiltak mot fattigdom eller forurensing er nok enklere og mer dagligdagse: Det er all grunn til først å se etter om ikke tiltak som kunne være effektive, kan skape problemer for aktører som er i posisjon til å forhindre dem. Og tiltak som de aller fleste av oss har felles interesse av, kan kreve politiske innsatser som vi alle overlater til andre å gjøre - ut fra de velkjente problemene med kollektiv handling: Vi vil alle helst være gratispassasjerer.
Når kunnskap er kontroversiell.
Når det ofte er så vanskelig å få tatt ny samfunnsvitenskapelig kunnskap i bruk, kan vi også forklare det med forskjeller mellom vitenskapene. Når ny, praktisk anvendelig kunnskap produseres innafor naturvitenskapelige eller medisinske disipliner, står mange av næringslivets aktører klar til å gjøre seg nytte av den. Alle blir glade når det finnes opp en mer effektiv pille – unntatt den bedriften som hittil har dominert markedet. La oss se litt nærmere på dette ”unntaket”:
Sett at et stort farmasikonsern har utviklet et preparat som alle sykehus har bruk for, og som bedriften regner med å tjene milliardbeløp på i løpet av noen år. Så oppdager ledelsen at en forskergruppe arbeider med utvikling av et alternativt preparat, med potensial til å overta markedet fullstendig. Vi forstår uten videre at den samme ledelsen ikke akkurat gleder seg over at det konkurrerende teamet etablerer ny kunnskap, og flytter grensesteiner. Den nye kunnskapen gjør gammel kunnskap verdiløs, og praktisk virksomhet meningsløs eller ulønnsom. Men alle vi andre, som før eller senere kan risikere at liv og helse avhenger av best mulig medisin, vi har entydig fordel av vitenskapelig framgang på dette feltet. Alle forsøk på å hindre eller hemme ny kunnskap vil bli møtt av en unison kritikk. Det er mulig at etablerte interesser av og til klarer å stoppe ny erkjennelse i medisin, industriell kjemi og liknende, men dette er vi alle enige om er forkastelig, og nærmest et illegitimt forsøk på å hindre menneskehetens marsj mot en stadig mer fullkommen kunnskap og innsikt.
Men slike interessekonflikter er langt på vei normalsituasjonen i vitenskapene om samfunnet. Dette er i alle fall lett å observere når det gjelder problemer som er praktisk viktige for mange mennesker. Svært mye samfunnsforskning kan fungere som en argumentasjon for å ta fra Per og gi til Pål. Institutter for anvendt forskning evaluerer for eksempel statlige overføringsordninger, og konklusjonene kan føre til omfordeling med store konsekvenser. Mens det nye preparatet tross alt bare gikk ut over en bedrifts lønnsomhet, kan store folkegrupper ha fordeler av ordninger som kan forsvinne om samfunns-forskeres kritiske evaluering får gjennomslag. I andre tilfeller kan deres konklusjoner ramme aktører som kan være få i antall, men som kan ha betydelig makt – for eksempel ved at de har muligheter for å omlokalisere til utlandet. – Gleden over ny kunnskap om hvordan samfunnet fungerer kan derfor være svært betinget, for ikke å ta for sterkt i, og det er en lett forståelig grunn til at ny samfunnsvitenskapelig erkjennelse kan bli liggende ubrukt.
Nå kan det eksemplet på naturvitenskapelig kunnskap som her er brukt, få oss til å overdrive forskjellene mellom vitenskapsgrenene. Det er alltid noen som kan utnytte naturvitenskapelige oppfinnelser, som kan gi stor fortjeneste. Men mye naturvitenskapelig forskning er av en annen type. Collingridge og Reeve har i en bok om ”det ulykkelige ekteskapet” mellom naturvitenskap og politikk (policy), referert kasushistorier som mange samfunnsforskere vil kjenne seg igjen i. Det gjelder for eksempel den offentlige kampen mot tobakksrøyking, der den politiske arenaen domineres av medisinske eksperter som har akseptert hypotesen om at røyking er årsaken til lungekreft. Andre medisinere tror mer på genetisk disponering for sykdommen. Men disse er (på studietidspunktet), dumpet av tobakksindustrien, som ikke lenger ser seg tjent med å motarbeide hypotesen om røyk som årsaksfaktor. Det er altså ingen lenger som har opportunistisk eller strategisk interesse av arvelighets-hypotesen, og siden de ekspertene som legger den til grunn ikke lenger har ”sponsorer”, er det lett å avskrive dem som ”cranks” (tullinger). Deres hypotese forsvant, og det kunne iflg. forfatterne føre til at forståelsen av sykdommen ble ufullstendig eller ubalansert. Om dette sier Collingridge og Reeves: ”Den rollen som vitenskapelige undersøkelser og analyser spiller, er derfor ikke den heroiske: å frambringe sannheter som kan styre (guide) politikken. Den er heller den ironiske: å unngå at politikk formuleres med utgangspunkt i konkurrerende faglige (technical) konklusjoner….(Resultatet er at) politikk formuleres slik at den blir immun (insensitive) i forhold til alle vitenskapelige hypoteser.” (1986 s.151. Min oversettelse og kursivering). Liknende konklusjoner trakk Nils Roll-Hansen og Geir Hestmark av sin undersøkelse av det store norske prosjektet om ”Sur nedbørs virkning på skog og fisk” (1990). Vi skal komme tilbake til andre eksempler på at behovet for vitenskapelig legitimering av tiltak som skal fremme gode saker kan ha betenkelige virkninger for den forutsetningsvis uhemmede jakten på vitenskapelige sannheter.
Krisebevissthet. Når problemet er felles
Den enes problem kan være den andres mulighet. Når 5 prosent av arbeidsstyrken er ledig, kan det være et stort problem for alle de ledige, særlig om trygdeordningene er dårlige, eller de bare dekker en del av dem som i realiteten er uten arbeidsinntekter. Men for mange andre medlemmer av det samme samfunnet kan dette ledighetsnivået innebære en mulighet til å unngå lønnsglidning, inflasjon, redusert konkurranseevne og andre tilstander som majoriteten oppfatter som uheldig.
En viktig lærdom fra ”optimismens epoke”, da et enkelt vitenskapelig verk (Keynes’ General Theory…) så raskt utløste handling som fikk praktiske effekter, må være at det var et konkret svar på et spørsmål som millioner av samfunnsborgere var felles om å stille, enten de var arbeidsløse industria-rbeidere, aksjeeiere, bønder eller statsråder: – Hvordan skal vi få hjulene i gang igjen? Men det kan tenkes at denne lærdommen har begrenset praktisk relevans: Kan vi kan regne med slik felles krisebevissthet i forhold til de problemene som bekymrer mange av oss i dag? Dette kan jo være mulig for noen av de store globale miljøsakene, fordi fattig og rik kan rammes like sterkt av hull i ozonlaget eller for mye karbondioksyd. Men de fleste langsiktige trusseltrendene er av en annen karakter. Et eksempel kan være tendenser til etniske klasseskiller: Vi kan lett bli enige om at vi ikke vil ha et samfunn der folks hudfarge er korrelert med skattbar inntekt. Men de aller fleste offentlige tiltak som kan tenkes å forhindre at vi får det, vil innebære noen nye restriksjoner eller tap av positive muligheter for såpass mange at kanskje ingenting blir gjort. Slik sett er mange av de store samfunns-problemene vi står overfor i dag, kanskje vanskeligere å løse enn den oppgaven å få hjulene i gang igjen etter krakket i 1929.
Styringsinstrumenter eller folkeopplysning?
Skuffelsen over at samfunnsvitenskapen ikke innfridde de forventningene som mange hadde til at de skulle gjøre samfunnet mer ”rasjonelt”, henger nok stort sett sammen med at myndighetene ikke fikk de effektive instrumentene som en trodde at disse fagene kunne gi dem. Idealet var vel i utgangspunktet den makroøkonomiske planleggingsmodellen, som en håpet å kunne kopiere for andre formål. Men mange forfattere har pekt på at selv om dette prosjektet ble oppgitt, kan det godt tenkes at de indirekte, og kanskje utilsiktede virkningene av forsøkene på å styre ved hjelp av samfunnsvitenskap har vært de viktigste: Det vitenskapelig baserte tiltaket slo feil, OK, men forsøket genererte en bedre samfunnsdebatt – noe som i neste omgang førte til bedre styring.
Vi skal komme tilbake til spørsmålet om instrumentell bruk av samfunns-vitenskap, som mange hevder spiller en svært begrenset praktisk rolle for offentlige myndigheter. De fleste forskere mener nok at det er de offentlige organisasjonene som må utvikle de praktiske instrumentene, men at relevant forskning kan bidra til læring i disse organisasjonene. Oversiktene over prosjekter gjennomført av de anvendte instituttene viser også at det en kunne kalle instrumentelle problemstillinger er lite vanlige – i forhold til prosjekter der offentlig virksomhet evalueres post hoc (”policy studies”). Verken forskningsmiljøer eller departementer ser ut til å være interessert i instru-mentelle problemstillinger av typen ”Hvordan kan vi sikre rekrutteringen til kystfisket?”, mens det er lettere å få i gang evalueringsprosjekter som ”Fungerer distriktspolitikken i samsvar med intensjonene?”(3)
Selv om en kan mene at instrumentelle problemstillinger kunne ha en noe større plass på instituttprogrammene, kan det ikke være noen tvil om at begge typene av prosjekter har størst betydning ved at de kan initiere og stimulere læringsprosesser. Men det er viktig å ha in mente at det ikke bare er oppdragsgiver og andre myndigheter som kan og skal lære av anvendt samfunnvitenskap. Jeg skal prøve å vise at potensialet i disse fagene bare kan realiseres i den grad de kan brukes av allmennheten, altså av folk flest, som redskap i strevet for å få bedre kontroll over sine livsvilkår. Det gjelder særlig problemfelter med kryssende og motsatte interesser. Samfunnsforskeres praktiske rolle i et demokrati er ikke primært å hjelpe myndighetene til å styre (skjønt det også), men heller gjennom folkeopplysning å skaffe de styrte bedre kontroll med styrerne – og respekt for deres arbeid. Vi skal komme tilbake til denne modellen mot slutten av artikkelen. Men det er viktig å ha in mente at en slik tenkemåte ikke på noen måte er revolusjonær, men tvert i mot i samsvar med den måten et moderne demokrati som Norge fungerer på ved slutten av det andre årtusen:
Grunnloven, eller i praksis kanskje den konstitusjonelle sedvaneretten, fastsetter regler for hvordan offentlige beslutninger skal treffes i vårt land. Et lovlig valgt Storting kan fritt bevilge penger til ett formål og stryke bevilgninger til et annet. Regjeringen har formell autoritet til å bruke disse budsjettpostene på forskjellige måter, så lenge Stortinget lar den beholde makten.
Men i et moderne demokrati med full ytringsfrihet er det ikke nok at vedtak gjøres i samsvar med formelle konstitusjonelle regler. Slik et tidligere regime har vært betegnet som ”opinionsstyrt enevelde”(4) må det være riktig å si at også i et prikkfritt formelt demokrati må legitime og effektive vedtak være i samsvar med det en kan kalle vår allment godtatte og aktivt anvendte felleskunnskap. Dette siste begrepet skal vi komme tilbake til. La oss foreløpig eksemplifisere:
Myndighetene kan på grunnlag av formell delegert autoritet fastlegge den økonomiske politikk som de måtte ønske. Men om denne politikken ikke er klok – slik ekspertisen, etatene, de synligste interessegruppene, seriøse media og tenksomme folk flest oppfatter det, kan det oppstå problemer som kan være like alvorlige for myndighetene som om de skulle ha satt seg ut over de konstitusjonelle reglene. Myndighetene mister autoritet og troverdighet, myndighetspersoner kan framstilles som dumme, og den vedtatte politikken kan saboteres på lågere trinn i styringspyramiden. Opposisjonen får gode muligheter, neste valg kan tapes, og i verste fall kan selve det demokratiske styringssystemet komme i vanry – som når representanter for særinteresser oppnår applaus ved å gi uttrykk for tvil om bøndene, lærerne, skredderne og partisekretærene i Stortinget kan være kompetente til å styre pengestrømmene til forskning, kunst og forsvar. – Denne artikkelen er skrevet ut fra den antakelse at på samme måten som myndigheters vedtak må være lovlige, må de kunne rettferdiggjøres i forhold til det som det vi kunne kalle ”den opplyste allmennhet” oppfatter som klokt, riktig og rettferdig.
Om denne antakelsen har noe for seg, må det være viktig for forståelsen av makt i Norge å avklare hvordan en slik felleskunnskap er strukturert, d.v.s. hvordan den vedlikeholdes og eventuelt endres. Spissformulert kan vi si det slik at den som kan bestemme hva som skal være klokt eller mindre klokt for folk flest, den har mye makt i Norge.
Vår felles kunnskap
Det som er galt med denne spissformuleringen er bare at vår allment godtatte og aktivt anvendte felleskunnskap ikke entydig kan være et resultat av noen identifiserbar aktørs planer. Vi må se på den som et komplekst aggregat av våre erfaringer gjennom sosialisering, arbeid, samhandling, offentlig diskurs, mediapåvirkning osv. – like lite planlagt som andre samfunnsmessige helheter. Mange bidrar til denne offentlige virkelighetsoppfatningen, men ingen har full kontroll over den – i alle fall ikke i et noenlunde fritt samfunn med ytringsfrihet. Det er for eksempel ingen grunn til å tro at media bestemmer hva slags oppfatninger vi skal ha om kontroversielle spørsmål. Neumann et al. gir i Common Knowledge eksempler på den prosessen som genererer erkjennelser, og som kan aggregeres opp til en felles representasjon av verden: Intervjuobjektene har sterke oppfatninger om AIDS, men disse oppfatningene er ikke Xerox-kopiert fra mediabildet. Folk flest er ikke ”medienes fanger”, selv på områder der de ikke har direkte erfaring. Noen tror på et altomfattende moralsk forfall i samfunnet, og utfyller og bekrefter dette bildet ved hjelp av tilfeldige personlige opplevelser (for eksempel av homoseksuelle på gata i San Francisco), prat med likesinnede og de brokker av mediabilder som passer inn (1992, s.6). Forfatterne finner også – som mange andre – at aktiv konstruksjon av oppfatninger skjer på områder der folk ikke føler seg maktesløse overfor krefter utafor deres kontroll (op. cit. kap. 7). – Det er vel lett å tenke seg at samfunnsmessig engasjement, og utslag av dette, som valgdeltakelse, nettopp avhenger av hva slags oppfatninger en har om mulighetene for å gjøre noe med problemene.
Studiet av makt og demokrati må ta høyde for den viktige innsikten at vi ikke forholder oss umiddelbart til verden an sich, men til konkurrerende representasjoner av den. En økonomisk aktør forholder seg sjølsagt til priser, rentesatser og aksjekurser, men i mange tilfelle til sine forestillinger om hvordan disse størrelsene utvikler seg. På samme måten vil en marxist-leninist, spillteoretiker eller kristenfundamentalist handle i forhold til sine spesielle ”kart” over samfunnet – nettopp i den grad slike representasjoner dominerer over andre mulige måter å oppfatte verden på. Det jeg kaller ”felleskunnskap” er altså den dominerende representasjon av det samfunnet vi lever i. Skal vi forstå hvordan makt oppstår og brukes, og demokratiet i praksis fungerer, må vi forstå hvordan dette komplekset av delte forestillinger vedlikeholdes og endres.
Slik jeg definerer det kursiverte begrepet, refererer det altså ikke til den samlete kunnskapen i samfunnet. Naturligvis vet professorer i teknologi og økonomi, forskere i kunnskapsbedrifter og andre spesialister mye som selv den mest opplyste allmennhet ikke vet. Men denne ekspertkunnskapen spiller vel liten rolle i de allmenne samfunnsdebatten fra dag til dag, nettopp fordi den gjøres lite relevant i de samtaler folk fører om sin egen situasjon. (Naturligvis kan ekspertkunnskap være et viktig maktmiddel, men det er ikke et sentralt tema i denne artikkelen.) Det er jo heller ikke alle disipliner som er like interessante for det problemet som jeg stiller. En regjering som ga penger til et planteforedlingsprosjekt bygd på Lysenkos ideer, ville sjølsagt være skandalisert for alle som hadde fått med seg litt genetikk fra videregående. Men mer interessant og problematisk er kunnskapsområder som mer direkte angår våre muligheter for arbeid og bolig, barnetilsyn og skole, kulturtilbud, helse, eldreomsorg og trivsel i dagliglivet, og som de fleste av oss har meninger, kunnskap, forslag og fordommer om. Beslutninger som bestemmer hvordan vi skal ha det, bør – etter betraktningene i innledningen – ikke være i strid med vår felles kunnskap, og denne bygger delvis på vitenskapelige bidrag, og særlig fra grenseområdene mellom samfunnsfag og teknologi. Når vi for eksempel alle er overbevist om at ”informasjonsteknologi er framtida”, er denne delte kunnskapen et massivt premiss for myndighetenes beslutninger i for eksempel skolesaker.
Når jeg refererer til ”vår allment godtatte felleskunnskap”, innebærer ikke det nødvendigvis at vi alle er enige om hva som for eksempel er riktig økonomisk politikk. Mens alle som har litt skolekunnskaper i biologi er enige om gehalten i Lysenkos genetikk, er det ikke like stor enighet om de mer eller mindre belagte hypotesene som den økonomiske politikken bygger på. Noen tror at økonomisk vekst fremmes best ved at store bedrifter, som driver egen forskning, får best mulig armslag (for eksempel skattelettelser), mens andre tror mer på en tett underskog av fleksible småbedrifter. Noen vil prioritere kampen mot inflasjonen, mens andre er mer opptatt av kroneverdien i forhold til dollar og euro.
Hvor finner vi da ”vår allment godtatte felleskunnskap”? I visse faser, når motsetningene i samfunnet er store og sterkt fokuserte, kan vi nok tale om alternative eller konkurrerende ”felleskunnskaper”, som i revolusjonære eller på annen måte kritiske situasjoner, som under verdenskrisen i 1930-åra. Det er neppe fruktbart å anta at dette er tilfelle i Norge ved dette århundreskiftet. Med utgangspunkt i Bourdieus begrep doxa kan vi si at mange uenigheter mellom deltakere i for eksempel økonomiske debatter dekker over massive enigheter. Bourdieu viste til at ortodokse og heterodoxe (for eksempel sosialistiske) debattanter sender et sterkt og effektivt felles budskap – doxa – om sosialismens fortreffelighet. På tilsvarende måte formidler debattanter som er uenige om hvorvidt store eller små bedrifter best fremmer den økonomiske veksten, et felles budskap om å prioritere veksten høyere enn andre, konkurrerende mål for politikken. En støyende uenighet om pengepolitikken (inflasjons- eller stabil valuta-mål) vil sende et budskap om at andre involverte temaer, som effektene på arbeidsledigheten, kanskje er lite interessante. Et illustrativt eksempel kan også være de store debattene mellom Kåre Willoch og Gro Harlem Brundtland på 1980-tallet: De framsto som svært uenige, som om de sto for polarisert motsatte samfunnssyn. Men de ”samarbeidet” om å sende tilhørerne et budskap om at det Høyre og Arbeiderpartiet var enige om, det var like lite verdt å diskutere som aksiomene i matematikken. Det er bl.a. slik vår allment aksepterte felles-kunnskap skapes og endres.
Problemet med et begrep som doxa er at vi lett skaper det inntrykk at denne felleskunnskapen er et stabilt og uforanderlig fenomen. Men selv om den som all opinion har visse relativt permanente, trege elementer, blir den stadig modifisert og påbygd. Vi tror ikke lenger på det vi trodde fullt og fast på for ti år siden. Delvis kan dette skyldes dramatiske begivenheter, som kommu-nismens fall (eller hegemoniske fortolkninger av slike begivenheter), som diskrediterte en god del tidligere gangbare venstreargumenter. Men forskning spiller selvfølgelig en viktig rolle for denne vedlikeholds- og endrings-prosessen.
Hva innebærer kravet om at vår allment godtatte felleskunnskap skal være ”aktivt anvendt”? Som bl.a. James March og Martha Feldman har vist i en mye sitert artikkel (1981), kan kunnskap ha mange funksjoner: En organisasjon kan inneha mye informasjon, men den fungerer kanskje først og fremst som autoritetsskapende symbol – slik folk noen ganger skaffer seg store boksamlinger som symbol for ”kultur” – og brukes lite når beslutninger tas. Den kunnskapen som folk flest måtte ha – i bokhylla, på harddisken, eller for den saks skyld i hodet – om økonomi og næringsliv, men som ikke brukes i uformelle diskusjoner, offentlig debatt eller i politiske roller, har ingen virkning på myndigheters atferd. Det er den kunnskapen som faktisk anvendes i politiske prosesser som er av maktmessig betydning, ikke den som foreligger ubrukt i bibliotekene. Kunnskap om at et planlagt offentlig tiltak ikke vil ha de tilsiktede virkningene blir naturligvis ”aktivt anvendt” om myndighetene bruker denne kunnskapen til å skrinlegge eller modifisere tiltaket. Men slik kunnskap er etter mange forskeres erfaring virkningsløs om den ikke fores effektivt inn i offentlig debatt, mobiliserer de som eventuelt rammes til motstand, utnyttes av den politiske opposisjonen eller på annen måte gir myndighetene sterkere motiver for å utnytte kunnskapen. Det samme gjelder den positive versjonen: Forskere kan ha sannsynliggjort at visse statlige eller kommunale tiltak ville kunne redusere et prioritert offentlig problem. Men denne kunnskapen får ingen praktiske konsekvenser om den ikke utløser debatt, artikulerte krav, press, kritikk eller fare for at de som sitter ved makten taper oppslutning.
Dermed skulle det sentrale begrepet vår allment godtatte og aktivt anvendte felleskunnskap være definert og eksemplifisert. Det er den i en viss forstand kollektive kontroll som den opplyste allmennheten har med myndighetene i et ”opinionstyrt” demokrati, gjennom det at det er risikabelt for dem som styrer å opptre i strid med det som vi oppfatter som klokt.
Nærmere om problemstillingen
Gjennom drøftelsen av felleskunnskapsbegrepet har vi nærmet oss et bedre tak på det problemet som ble skissert i innledningen: Hvordan blir ny, sikker samfunnsvitenskapelig kunnskap premisser for myndighetsatferd?
Jeg vil i denne sammenhengen ikke gå nærmere inn på produksjonen av samfunnsvitenskapelig kunnskap. Det er en stor og viktig problemkrets i og for seg, og tema for kunnskapssosiologien, som setter seg det mål å forklare vekst, tap og vedlikehold av kunnskap. Karl Marx var vel ikke den første kunnskapssosiologen, men han etablerte en viktig skole med sin tese om at ”de herskende tanker er de herskendes tanker”. For ham kunne den dominerende samfunnsforståelsen avledes av maktforhold: De som eide produksjonsmidlene kontrollerte også staten, og dermed også undervisnings-vesenet og media, som bestemte hvordan borgerne skulle tenke. Andre resonnerer heller den andre veien: En av verdens mektigste menn er Bill Gates, og all denne makta har han skaffet seg gjennom kunnskapsproduksjon (FoU). Vi kan vel uten videre slå fast at skal vi forstå forholdet mellom kunnskap og makt, må vi kunne tenke begge veier: Makt gir kunnskap, og kunnskap gir makt.
Men det er ikke vårt tema, selv om finansiering, kontraktutforming og styring av samfunnsforskning i dagens Norge er interessant nok i et maktperspektiv. Jeg vil her ta for gitt at alle slags kunnskap produseres, og konsentrere oppmerksomheten om denne kunnskapens skjebne. Det var det problemet Bjørnson formulerte så treffende i den ofte siterte replikken i Paul Lange og Tora Parsberg: - I politikken må sannheten vente til noen får bruk for den !
Utformet for vårt tema kunne dette sies slik: I politikken må et forsknings-resultat vente til noen kan anvende det strategisk, altså til støtte for saker som de er engasjert i. Det er slående at svært store deler av den publiserte kunnskapen om viktige samfunnsmessige spørsmål, som til en viss grad anvendes av andre forskere, i svært liten grad har blitt brukt som beslutningsgrunnlag av myndighetene. Dette må her stå som min påstand, selv om den er i samsvar med mange andres observasjoner(5) Det er naturligvis også et spørsmål om hva en kan ha grunn til å vente. For kolleger i andre land, som USA og Frankrike, virker det rart at et slikt problem tas opp i Norge, av alle land. De oppfatter det som gitt at myndighetene ikke bryr seg om hva forskere gjør, og ser på Norge som et slags unntak fra denne regelen, fordi de har fått inntrykk av at forskning hos oss faktisk spiller en viss rolle for politikkutforming. (Philippe Schmitter i personlig samtale).
Men om vi nå holder oss til Norge, er det lett å trekke denne konklusjonen: Vi har langt mer fenomenkunnskap om samfunnet enn vi har om anvendelsen av denne kunnskapen. Eller for å si det mer praktisk: Det må være dårlig økonomi å hope opp mer kunnskap om hvordan trygdesystemet eller distriktsoverføringene virker, når vi vet så lite om hvordan slik kunnskap blir premisser for sosial- og distriktspolitikken. Det har nok vært en tendens blant forskere til å oppfatte seg som ferdig med jobben når det aktuelle fenomenet var undersøkt og undersøkelsen rapportert, og så bebreide politikere og administrasjon for at rapporten ikke fikk noen konsekvenser. Men det er all grunn til å se på grunnene til at forskningsarbeidet blir uten praktisk betydning som en viktig forskningsmessig utfordring.
Naustdalslid og Reitan har vurdert bruken av to større forskningsprosjekter som Norsk institutt for by- og regionforskning har gjennomført for offentlige myndigheter. De finner at disse prosjektene først og fremst setter i gang prosesser i brukermiljøene, får spørsmål inn på dagsorden og øker bevissthetsnivået i de aktuelle organisasjonene. Instrumentell bruk finner de lite av, men også (som Weiss 1980, s.263) at strategisk utnyttelse betyr mindre enn det både forskere og deres kritikere ofte gir inntrykk av – i alle fall når det gjelder de undersøkte prosjektene. De indirekte virkningene betyr mye: Forskernes arbeid øker opplysningsnivået og stimulerer den politiske debatten, og altså ikke bare på den måten at deltakerne får nye argumenter for sine gamle standpunkter (op.cit.kap.6.3 og 6.4). Nye begreper åpner for ny erkjennelse, for eksempel at aktører oppdager at det finnes andre enn de opptråkkede veiene til de overordnede målene, noe som kan føre til nye mål og til nye politiske konstellasjoner. Her viser forfatterne til Albæk, som legger stor vekt på den dynamikken som politisk engasjement kan utløse (1990:164). Selv om Naustdalslid og Reitan er mest opptatt av de organisasjonsinterne prosessene som forskning kan initiere, tolker jeg deres undersøkelse som en støtte til det synspunkt at det særlig er når forskning kan utløse offentlig debatt at nye premisser kan bli lagt for myndigheters arbeid og avgjørelser.
Grunnlaget for dette prosjektet er en antakelse om at styringsrelevante resultater av samfunnsforskning må inngå i vår allment godtatte og aktivt anvendte felleskunnskap for at de skal få konsekvenser for myndighetsatferd. Men på veien fra forskningsstedet til de arenaene der denne felleskunnskapen utvikles, spres og brukes, må forskernes budskap passere en serie ”filtre” eller ”hindere”. Det er disse hindringene denne artikkelen setter seg som mål å beskrive nærmere.
Relevans og kvalitet
Før vi kan begynne med å kartlegge de blokkeringene som forhindrer at samfunnsvitenskapelig kunnskap når fram og kan bli aktivt brukt av den opplyste allmennhet, må vi sjølsagt ta høyde for at det kan være andre grunner til at forskningsresultater forblir ubrukt. – Det som forblir ubrukt kan jo være ubrukelig. Forskere kan stille problemer som ikke er relevante for den praktiske verden, også om prosjektet er finansiert over et anvendt forskningsprogram. Vi kan heller ikke se bort fra at kvaliteten på forsknings-arbeidet kan være så usikker at resultatene er ubrukelige av den grunn.
Når det gjelder spørsmålet om relevans, finnes det både komplekse og enkle svar. Den klassiske kunnskapssosiologiske skolen (Marx, Mannheim m.fl.) bygde på at all kunnskap, som et sosialt produkt, vil være svar på problemer stilt – ikke av en frittsvevende hjerne – men av sosiale vesener med interesser, lojaliteter og alle slags forankringer i en praktisk verden. Denne tenkemåten kan lede en i retning av mange interessante hypoteser om det norske forskningssystemet, men disse vil egentlig ikke være relevante for de problemene som stilles i denne artikkelen. For det enkle svaret er godt nok: Det foregår ikke bare mye, men også svært allsidig anvendt samfunns-forskning i Norge, både på de sentrale og de regionale instituttene. En god del av den i prinsippet disiplinstyrte universitetsforskningen er også i høy grad praktisk relevant, enten det nå måtte skyldes forskernes personlige tilbøyeligheter eller den måten prosjektene blir finansiert på. En kan nok kritisere forskningssystemets evne til å stimulere til relevans (Brox 1990), men denne kritikken er irrelevant for vårt problem: Poenget er at det gjøres mye norsk samfunnsforskning av høy relevans for politikk og forvaltning – selv om det sikkert kunne ha vært gjort mer – men at mye av denne styringsrelevante kunnskapen ikke blir brukt. Arbeid for å øke relevansen vil derfor være dårlig anvendelse av energi før vi har funnet ut hva som begrenser anvendelsen.
Noe liknende må vi kunne si om kvalitetsproblemet. At det kanskje produseres en del rapporter av svak kvalitet er et dårlig argument for at arbeider av sikker og god kvalitet blir liggende ubrukt. Men det er naturligvis viktig at kvalitetssikringen fungerer, og ikke bare internt på instituttene. I prinsippet er det jo bare kollegial kritikk som kan sikre kvaliteten på forskningsarbeider, og slik kritikk foregår det altfor lite av. Derimot foregår det en del faglig polemikk, men ofte med utgangspunkt i praktisk-politiske uenigheter mellom forskere. I slik polemikk brukes kvalitetsargumenter ofte, mens de politiske uenighetene lett forblir uformulert, underforstått eller skjult. Alle samfunnsforskere som har lest arbeider av kolleger som de er uenige med, om problemstilling eller praktiske konklusjoner, vet at det vanligvis er lett å finne faglige svakheter, også i arbeider av høy faglig kvalitet. For medlemmer av ”den opplyste allmennhet” er det derfor ikke alltid så lett å vite hva slags vekt de skal legge på den presumptivt faglige kritikken. Men i tillegg må det sies at en ikke kan vente noen høy og jevn kvalitet på ”anvendt” forskning som ikke anvendes, men som lever en skjult tilværelse på instituttenes publikasjonslagre og i oppdragsgivernes dokumentsamlinger, fordi forskerne ikke får den tilbakeføring som skulle stimulere dem til å skjerpe seg.
Dårlig formidling?
Det er en ganske vanlig forestilling at når relevant og kvalitetssikret forskning forblir ubrukt, så skyldes det dårlig formidling. I følge disse forestillingene er forskere enten for lite opptatt av å nå fram til folk flest, eller for lite flinke til å gjøre seg forstått. De forskningsrådene som har hatt ansvar for anvendt forskning har vært opptatt av dette problemet: RFSP hadde et eget program for formidling (men kom vel til at ”formidlingsproblemer” først og fremst skyldtes mangel på relevans). NORAS delte ut en årlig ”Brukerpris” for anvendelse av forskningsresultater til praktiske formål, og NFR krever at den som søker om prosjektmidler også må legge fram planer for formidling.
Både forskeres og profesjonelle info-arbeideres evne til å formidle ny samfunnsvitenskapelig kunnskap varierer. Noen har vanskelig for å unnvære den intern-disiplinære terminologien når de prøver å si noe til allmennheten, mens andre undervurderer det publikum som de faktisk kan regne med. Om bare 20 000 leser Oslo-avisenes kronikker, enten de er leselige eller ikke, ville det være dumt å prøve å skrive for bikkja til Jon Michelet. Mange forskere har problemer med å kjenne igjen ”formidlete” versjoner av sitt arbeid: Ofte blir et komplisert resonnement, bygd på originale og nye data, uunngåelig banalt eller selvinnlysende – eller til og med til en kontroversiell politisk ytring – når det skal forenkles og konkluderes praktisk. Fiskeriforskeren kan for eksempel oppleve, etter nitid å ha undersøkt forskjellige implikasjoner av ulike måter å organisere fisket på, å bli ”formidlet” på denne måten: ”Førsteamanuensis N.N. holder med kystfiskerne!”. Av slike og andre grunner er det nok mye i og for seg praktisk relevant forskning som ikke blir formidlet, og forskere blir ikke effektivt stimulert til å bli gode i kunsten. ”Populærvitenskap” er neppe noe positivt begrep når det blir brukt om kollegers virksomhet.
”Formidling” er jo ellers ikke bare det som det lykkes bevisst å spre av positiv kunnskap om spesifikke emner som forskere har studert. Mange har vært opptatt av den ”diffuse” invasjon av samfunnsvitenskapelige begreper og virkelighetsbilder i hodene til folk flest (Hernes 1982). Ord som for 25 år siden bare fantes i sosiologiske pensumbøker, ser og hører vi nå i alle slags media og fra nesten hvem som helst flere ganger i uka. Det foregår ikke bare slik at samfunnsforskere gir folk ord som de kan betegne reelle og erkjente fenomen med, som for eksempel ”uformelle sanksjoner” eller ”rollekonflikt”. Prosessen går også den andre veien: Når det sosiologiske begrepet ”marginalisering” forekommer ofte nok i media, kan folk begynne å tolke det de ser som marginalisering – ut fra sine egne assosiasjoner til ordet. (En kan derfor spekulere på hva slags budskap vi får i en eventuell forskningsrapport som sier at X % av folket mener at det foregår marginalisering i det norske samfunnet.)
Det skjer nok mye diffusjon av samfunnsvitenskap inn i mange miljøer i moderne samfunn, men vi kan neppe ta for gitt at dette gjør oss til klokere og myndigere samfunnsmennesker. Mye forskningsbasert kunnskap blir drastisk pervertert på veien. Jeg skal gjengi en sjølopplevd episode av en type som sikkert mange kolleger kunne fortelle om, og som illustrerer at folk bearbeider forskeres bidrag, ofte mer kreativt enn vi er forberedt på:
Ved en mottakelse ble jeg stående og snakke hyggelig med en kvinnelig politiker som ga meg mye anerkjennelse for et foredrag som jeg hadde holdt i hennes distrikt minst 20 år tidligere. Det hadde betydd så mye for hennes politiske virke. Jeg skulle nemlig ha sagt at ”først reiser de unge jentene fra bygda, og derfor reiser guttene etter”, slik at det var viktigst å etablere kvinnejobber. Jeg var temmelig sikker på at dette i alle fall ikke hadde vært en del av mitt budskap i den perioden da dette skulle ha foregått, men skjønte sammenhengen ved å sjekke gamle foredragsmanuskripter. Jeg hadde tatt utgangspunkt i den kjente svenske undersøkelsen av ei ensidig jordbruksbygd like etter krigen, men referert nytt materiale fra nordnorske fiskevær (omkring 1970) , som viste et helt annet bilde, nemlig at der unge gutter tjente gode penger, der ble det mye ungdom av begge kjønn, og sterk nyetablering av familier – selv om jentene måtte reise bort på jobb og skole i lange perioder.(6)
Den ”formidling” som hadde skjedd i dette tilfelle, var at jeg hadde bidratt med noen kunnskapsfragmenter som hun kreativt kunne passe inn i sitt eget budskap. Det var vel i og for seg ikke så mye galt med dette budskapet, som jeg altså hadde levert byggesteiner til, samtidig som det jeg den gang fortalte om slutten av 1960-tallet, kunne ha vært brukt til å sende et reaksjonært budskap på 1990-tallet. Men eksemplet viser oss noe av det interessante med den diffuse, uformelle formidling som alle samfunnsforskere deltar i: Vi prøver kanskje å øke folks kunnskaper og samfunnsborgerlige ferdigheter, men har ofte svært liten kontroll over prosessen og utfallet. – Et annet godt eksempel kan kanskje være at jeg i alle år siden 1966, da jeg ga ut Hva skjer i Nord-Norge?, har fått høre at jeg har påstått (urbanistversjonen), eller påvist (ruralistversjonen) at ”det er bedre på landet enn i byen” – etter at jeg i den nevnte boka bare hadde vist at de som faktisk ikke flyttet, hadde gode grunner til å bli.
Dårlig formidling er nok bare en del av svaret på vårt problem. Alles omgivelser summer av informasjon, og vi har ikke ressurser til å motta, bearbeide og lagre en brøkdel av den, nesten samme hvor godt formidlet den måtte være. På samme måte som produksjonen av kunnskap kan forklares ut fra produsentenes sosiale relasjoner og interesser, slik kunnskapssosiologer som Mannheim gjorde det, må vi gå ut fra at ”konsumet”, eller resepsjonen av slik kunnskap vil avhenge av mottakernes praxis og posisjon i den sosiale verden. La oss først se på noen tilfeller der den kunnskapen som forskerne hadde å tilby fikk umiddelbare konsekvenser for myndighetsadferd.
Tre suksesshistorier
Samtaler med forskere om hvordan deres arbeid er blitt mottatt og anvendt av myndighetene, gir et klart inntrykk av at instrumentell bruk hører til sjeldenhetene. Jeg skal referere tre svært forskjellige tilfeller som er kommet fram gjennom slike samtaler, som ellers stort sett bekrefter Bakliens konklusjon: At instrumentell bruk av samfunnsforskning nesten ikke forekommer, og at forskernes viktigste oppgave er å synliggjøre sosiale problemer, og dermed bidra til å sette dem på dagsorden. (1983 a og b).
Aksel Hatland og hans medarbeidere på INAS ble i begynnelsen av 1980-tallet oppmerksom på at enslige mødre som ville delta i arbeidslivet fikk svært lite økonomisk ut av sin deltakelse (1985). Forskjellige endringer i i trygde- og skattesystemene hadde ført med seg den utilsiktede konsekvens at slike lønnstakere i noen inntektsklasser bare hadde ca. 10 % igjen av bruttolønna. Dette trakk Hatland fram i et intervju som førte til oppslag i Aftenposten. Kaci Kullmann Five stilte spørsmål i Stortinget, og fikk et positivt svar av statsråd Heløe, som raskt fikk rettet på denne uheldige incentivstrukturen.
Omkring 1985 utviklet Terje Kleven på NIBR plansystemet ”Resultatorientert planlegging” (ROP) for kommunesektoren (Kleven 1993, Kleven (red) 1998). Han registrerte umiddelbart gjennomslag for sitt produkt – ikke bare fordi systemet ga lokal planlegging image som moderne og rasjonell, men også ved å profesjonalisere planleggernes arbeid med å synliggjøre handlingsrommet for politikerne. Det ble snart standardredskapet for kommunale planetater i hele landet.
Den tredje suksessfortellingen skal vi hente fra et langt tidligere kapitel i historien om norsk anvendt forskning. Under krigen gjennomførte Oslo Byes Vel en omfattende boligundersøkelse, som dokumenterte de store problemene som et overveldende flertall av barnefamiliene hadde med å klare seg og trives i toroms leiligheter (Brochmann 1948). Det førte til en politisk beslutning om at det store gjen- og nyreisingsprogrammet for boligsektoren måtte bygges på treroms standard. (7)
Kan vi si noe om årsakene til at forskerne i disse – sterkt forskjellige – tilfellene fikk gjennomslag hos myndighetene?
Vi kan merke oss at Hatland og medarbeidere først klarte å skape offentlig oppmerksomhet rundt sine resultater, gjennom å få oppslag i en stor avis, noe som igjen fikk en fremtredende politiker til å gjøre det fokuserte problemet til sin sak. Det ville likevel neppe ført til endringer i spillereglene dersom andre sosiale kategorier hadde blitt rammet gjennom slike endringer, og dermed skapt turbulens, eller at de nødvendige tiltakene hadde implisert risiko for store og uforutsigbare offentlige utgifter. I dette tilfelle hadde Hatland sannsynliggjort at visse små regelendringer ville innebære netto proveny-gevinst for staten – gjennom sterkere incentiv for den aktuelle kategorien til å øke skattegrunnlaget. Hatland har senere forsøkt å nå fram med et tilsvarende resonnement for sosialklienter, men uten resultat, etter hans egen vurdering på grunn av visse moralistiske forestillinger om at tilsvarende tiltak ville innebære risiko for å ”sy puter under armene” på uverdige. Disse forsøkene har ikke resultert i mediaoppslag og offentlig diskusjon, og slett ikke til at noen politikere har identifisert seg med saken. – Derimot ble det stor turbulens da Hatland i et foredrag for Statens Eldreråd i 1990 viste at fattigdommen var på vei ut av eldrebefolkningen, og at det kunne være gode grunner til å gi visse kategorier av ungdom høyere prioritet. Debatten ble intens, men førte ikke til noe initiativ for endring, rimeligvis på grunn av det store innslaget av eldre velgere.
Klevens forskningsarbeid innebar et umiddelbart praktisk anvendelig svar på problemer som planleggere var felles om å oppleve, samtidig som det ikke ville være lett å finne noen som hadde umiddelbare interesser mot at systemet ble tatt i bruk.. Da Kleven senere begynte å reflektere over visse begrensninger ved ROP, særlig knyttet til risikoen for at visse legitime interesser i planarbeidet kunne bli skadelidende, var mottakelsen langt mer variert.
Forklaringen på at den store boligundersøkelsen fikk så store og umiddelbare praktiske konsekvenser er mer kompleks (Guttu 2000). Planleggings-ambisjonene har vel aldri vært høyere enn i den første etterkrigstida, ikke bare i det regjerende sosialdemokratiet, men også i arkitektkadrene. Men dessuten innebar Husbanken, byggeløyveordningen og boligsamvirket at virkemidlene var noenlunde på høyde med ambisjonene, og at markedet var satt ut av spill. Det ser vi lett om vi tenker oss muligheten av at en tilsvarende standard hadde blitt politisk vedtatt i år 2000. Guttu legger også stor vekt på at svært mange fagfolk i boligproduksjon hadde vært med i undersøkelsen, noe som ikke bare innebar at den hadde stor legitimitet, men også at resultatene ble effektivt formidlet til alle relevante fagmiljøer.
Skal vi dømme etter de samtalene som jeg har hatt med erfarne forskere om dette spørsmålet, må tilfeller der anvendt samfunnsforskning har hatt slike umiddelbare effekter på myndighetsadferd, være svært sjeldne. En av de enkleste årsakene til dette framgår klart av en publisert historie fra det virkelige formidlingsliv:
Når kunnskap kan gi folk flere problemer
”Hvor der er megen visdom, er der megen gremmelse”, sier profeten. Det er kanskje ikke noe godt argument for vitenskap for oss moderne hedonister. Vi er tilbøyelige til å tenke på forskning som problemløsning, analogt med å få forklart veien til målet i en ukjent by. Men Sogn og Fjordane distrikts-høgskoles erfaringer med praktisk formidlingsarbeid (Naustdalslid 1985) kan få oss til å tenke i andre retninger:
Forskerne i Sogndal la stor vekt på å formidle kunnskap til alle som var involvert i lokal og regional planlegging. Det ble spredt en god del ”planblad” om temaer som ”Verneverdier i utmark” som de fikk mye ros for, og som spørreundersøkelser viste ble positivt vurdert av målgruppen. Men Naustdalslid fant ikke eksempler på aktiv bruk av planbladene, noe som han forklarer med at den generalplanleggeren som ville bruke dem i arbeidet med planen, ville få en vanskeligere jobbsituasjon. Han ville måtte slåss for for eksempel verneverdier i utmark, mot de folkevalgte medlemmene i plan-utvalget. – Vi ser lett kontrasten med eksemplet ROP, som tvert i mot lettet planleggernes arbeid.
Av denne historien kan det trekkes mange konklusjoner, men med tanke på vårt problem er det en som er særlig relevant: Om den kunnskapen som forskerne hadde å tilby, hadde blitt med som premisser for de kommunale generalplanene, ville de sikkert ha blitt bedre – for allmennheten, distriktets turgåere og sannsynligvis også for nye generasjoner av sogninger. Men det hadde blitt mer gremmelse for den som måtte motta og bruke kunnskapen, og det kan vi ikke vente at stressete generalplanleggere, utsatt for effektive pressgrupper og stramme tidsfrister, ville utsette seg for. – Aktiv bruk av relevant og god samfunnsvitenskapelig kunnskap kan i slike tilfelle være så heroisk at en umiddelbart forstår at NORAS fant å ville prisbelønne slik bruk.
Eksemplet yrkeskombinasjon
Historien om Sogndalsforskernes formidlingsforsøk kan forklare en god del av det vi er opptatt av: At såpass lite av den kontroversielle forskningsbaserte kunnskapen faktisk blir premisser for myndighetsatferd. Forskere snakker til myndigheter med sped stemme, og når ikke fram i konkurranse med for eksempel godt organiserte pressgrupper. Derimot er det lett å forstå at om sektorrepresentanter i generalplanutvalgene hadde kunnet bruke planbladene strategisk, som argumenter i sin interessehevding, hadde forskerne hatt langt større muligheter for å ”nå fram”, og influere på planene. Problemet var at de verdiene som forskerargumentene var forankret i, var svakt representert på vedtaksarenaene, og at forskernes bilde av situasjonen ikke ble en del av den allment aksepterte felleskunnskapen i lokalmiljøene. Men det er viktig å merke seg at dette siste ikke på noen måte kan forklares ved at forskernes argumenter ble konfrontert med data og resonnementer som viste seg å stå sterkere i åpen debatt.
Vi kan bygge ut vår forståelse av dette problemet ved å se litt nærmere på den diskusjonen om yrkeskombinasjon i landbruket som kom i gang i kretsen rundt professor Sigmund Borgan ved Norges Landbrukshøgskole på 1960-tallet:
Den agronomiske tradisjonen oppfattet norske bygdefolks sterke tendens til å kombinere yrker som en hindring for modernisering og effektivisering av landbruket. I den læreboka i landbruksøkonomi som jeg brukte på Troms Landbruksskole i 1948-49, nevnes yrkeskombinasjon bare i negative sammenhenger. Til tross for at svært mange produsenter av tradisjonelle landbruksvarer i fylket skaffet seg inntekter i andre sektorer, berørtes ikke de interessante tilpassingsproblemer som dette reiser for praktikeren.
Gjennom de forsknings- og utredningsprosjekter som Borgan deltok i, utviklet han det syn at ingen av de virksomhetene som bygdefolk faktisk drev – enten det var melkeproduksjon, sauehold, fjørfe, tømmerhogst, fiske eller småindustri, i hvilken som helst kombinasjon med lønnsarbeid – burde prefereres eller diskrimineres av myndighetene (Borgan 1963). I prinsippet burde en da kunne vente at den enkelte ville tilpasse seg slik at markedene og lokale ressurser ble optimalt utnyttet.. Flere av hans elever og kolleger bidro til å utvikle og begrunne denne tankegangen, bl.a. Normann Aanesland (1969), som brukte lineær programmering for å beregne de store positive effektene for så vel hushold som lokalsamfunn og stat av å åpne for å bruke melkesubsidiene i hvilken som helst lokal sektor. Miljøet var også opptatt av de politiske implikasjonene av at de yrkeskombinerende bøndene ble marginalisert, samtidig som melkesubsidiene med nødvendighet måtte generere overproduksjon: Det ville redusere Stortingets villighet til å overføre midler gjennom jordbruksavtalene, og på litt sikt ramme også de spesialiserte bøndene.
Det er ikke vanskelig å forstå at det måtte bli diskusjon om disse syns-punktene. Borgan og hans medarbeidere hadde motstandere, særlig i landbruksorganisasjonene, men de argumentene som ble brukt, overskred sjelden beskyldninger om ”romantisering av småbruk” etc. Som deltaker i denne debatten kan jeg sjølsagt mistenkes for selektiv hukommelse, men jeg kan i alle fall ikke huske at Borgan-siden i denne saken ble utsatt for noen avgjørende faglig kritikk(8). Det var i alle fall lett å få tilslutning fra alle som var engasjert i bygdespørsmål, som for eksempel politisk interessert ungdom under utdannelse. Men det er viktig å merke seg at dette vanligvis var folk som ikke hadde konkrete, økonomiske interesser i den politikken som var gjenstand for Borgans kritikk.
Argumentene for å satse på yrkeskombinasjonen sto altså faglig relativt sterkt, og de er ikke blitt svakere i den tida som har gått, (med en svak overdrivelse kan en kanskje si at det bare er arbeidsekstensivt landbruk i kombinasjon med lønnsarbeid som ser ut til å være levedyktig i den markedssituasjonen som vi nå er i ferd med å få.). På tomannshånd og i smågrupper var det heller ikke vanskelig å få tilslutning fra folk i veiledningstjenesten. Til tross for dette må vi nok slå fast at den kritiserte politikken i sine hovedtrekk fortsatte, og kanskje i enda sterkere grad etter 1975, da det mest kapitalintensive landbruket langt på vei ble gjort sjølfinansierende gjennom støttesystemet. (Men samtidig er det klart at de mest arbeidsintensive produksjonsformene, som melkeproduksjon i liten skala, vanskelig kunne ha overlevd lønns-utviklinga etter 1970 – nesten uavhengig av landbrukspolitikken.)
Forklaringen på at Borgan-synspunktene ikke ble premisser for landbruks-etatens arbeid må være av samme type som i eksemplet fra Sogndal: Den fylkesagronomen som ville legge Borgans og Aaneslands synspunkter til grunn for sitt arbeid, ville få et vanskelig liv. Firekyrsbonden som kom til Tromsø for å diskutere tegning og finansiering av et nytt fjøs med 25 båsplasser, kunne nok kanskje overbevises om at han heller burde satse på modernisering av sjarken (mindre investeringer, større lønnsevne, særlig pr. time, minimale løpende subsidier, bedre tilpassing til ressursgrunnlaget, mindre nasjonalt melkeoverskudd). Men fylkesagronomen ville få problemer, ikke bare med de spesialiserte elitebøndene som satt i landbruksstyret, men også med fiskerisegmentet, som oppfattet vekst i sjarkeflåten som uheldig.
Det som skiller dette eksemplet fra planblad-forsøkene er kanskje at de kritiske impulsene fra Borgan-miljøet til en viss grad hadde blitt en del av vår allment aksepterte felleskunnskap, kanskje særlig gjennom ungdoms-politikken, med støtte av den framvoksende økologiske bevegelsen. Vi må likevel slå fast at det som ofte kalles ”vekstideologien” hadde hegemoni i opinionen, og yrkeskombinasjonsbevegelsen ble lett assosiert med ”anti-vekst”-krefter.
Men viktigere enn dette er nok spørsmålet om intensiteten av interesser. Den som berøres av et veiprosjekt ved at en del av hagen må avgis, får en langt mer intensiv interesse i prosjektet enn alle vi andre, som kanskje rammes av noe mer støy og luftforurensing. Tomteeieren engasjerer dyre advokater, mens vi andre kanskje kvier oss for å ofre 100 kroner eller en kveld på den motstandsbevegelsen som noen ildsjeler improviserer. Når kollektive goder skal skapes eller forsvares, velger vi lett rollen som gratispassasjer. Å sikre bygdesamfunnets framtid (gjennom å støtte alle bygdenæringer like mye), med minst mulige statlige overføringer, ville svært mange av oss, kanskje et stort flertall – i alle fall på 70-tallet – være for , men det ville være en intensiv interesse for svært få av oss. Selv de som potensielt ville ha klare økonomiske fordeler av at yrkeskombinasjon ble akseptert på linje med spesialisering, ville være svakt motivert for å bruke egne ressurser for presse fram en politikkendring (9). Det ser vi lett om vi sammenlikner med dem som hadde investert tid og penger i den politikken som Borgan-kretsen kritiserte: De ville lide tap og måtte innstille seg på en kraftig omstilling. Og det var naturligvis disse intensive interessene som var representert i alle styrer og råd, og som eventuelle yrkeskombinasjonstilhengere i landbruksetaten måtte forholde seg til.
Politiske partier og kollektive goder
Kunnskapsproduksjonen i miljøet rundt Sigmund Borgan stilte i utsikt et robustere bygdesamfunn, bedre økologisk tilpasning og mindre belastning på den offentlige økonomien. Dette er kollektive goder, som er nødt til å tape på vedtaksarenaer der de organiserte, intensive interessene dominerer.
Vi melder oss inn i fagforeninger og bransjeorganisasjoner som Tjeneste-mannslaget, Rederiforbundet eller Norges Bondelag for å ivareta våre intensive privatøkonomiske interesser. Vi håper kanskje at våre mer diffuse interesser i kollektive goder blir tatt vare på av de partiene som vi gir vår støtte. Ut fra dette skulle vi vente at selv om potensialet i yrkeskombinasjonen ikke kunne bli realisert av en forvaltning som fra dag til dag ble styrt av de organiserte interessene, så kunne disse interessene bli koordinert og avveid mot hverandre i den politiske prosessen. De spesialiserte elitebøndenes interesser ville rimeligvis stå sterkt i fylkeslandbruksstyrene, men ville de ikke måtte underordnes et helhetssyn i for eksempel Arbeiderpartiet og Høyre? Kunne ikke en politikk i samsvar med Borgan-analysene ha vært vedtatt på politisk nivå, og dermed gjennomført til tross for motstanden i etat og organisasjoner? Den politiske historien forteller oss også at partiene har tatt vare på kollektive goder som har vært truet av etater og ekspertise, og tilfeldig ivaretatt av organisasjoner. Det eksemplet som jeg tenker på er de nordnorske kystfiskerne, som helt til det siste har forsvart sine rettigheter i ressursene og markedene ved hjelp av stemmeseddelen.
Ville det ikke foreligge muligheter for politisk gevinst for partier som ville gå inn for en politikk til fordel for i prinsippet hele bygdesamfunnet, og ikke bare for det mindretallet som hadde rettigheter i jordbruksstøtten?
Dette ville nok ha vært mulig dersom ideene fra professor Borgans seminarer hadde blitt en del av det som jeg i innledningen kalte vår allment godtatte og aktivt anvendte felleskunnskap. Og selv om disse tankene spredte seg raskt i visse engasjerte miljøer omkring 1970, var det nok en annen virkelighets-oppfatning som dominerte et Olje-Norge under etablering.(10) Men dessuten er det slett ikke sikkert at et stort flertalls kollektive, men diffuse interesser vil vinne i konkurransen med mindretallets mer private, men intensive interesser i partipolitikken heller. Som illustrativt eksempel kan vi kanskje bruke dagens rovdyrdebatt: Det er langt flere som i meningsmålinger er for rovdyrvern enn det er som vil verne sauebønder. Likevel står sauebøndene langt sterkere i partiene enn en etter dette skulle vente. Det må skyldes at den som har en intensiv interesse i en sak, vil ha langt lettere for med brask og bram å skifte parti enn den som bare er mildt interessert i saken, slik de fleste som sier ja til vern i meningsmålinger vil være. – Det kan være liknende grunner til at de bøndene som hadde fordel av den politikken som kom så dårlig ut etter Borgans vurderinger, ikke ble utsatt for omlegging av overføringene til Bygde-Norge.
Men selv om det på politisk nivå hadde blitt vedtatt en ny bygdepolitikk, basert på likebehandling av alle de næringene som bygdefolk faktisk levde av, ville de konkrete effektene naturligvis ikke ha fulgt automatisk i samsvar med de formulerte målene. De best organiserte interessene ville fortsatt ha dominert de utøvende etatene og ikke minst de økonomiske organisasjonene – som meierisamvirket – med resultater som det kanskje ikke er nødvendig å utpensle.
Denne historien fra det virkelige liv kan ikke avsluttes uten at vi tar med etterspillet, fordi det belyser et viktig aspekt som vi foreløpig ikke har vært inne på. – Min framstilling på de foregående sidene har fått fram to konkurrerende strategier for bygdeutvikling, den ene basert på de organiserte landbruksinteressene og den andre på en mer helhetlig analyse av bygdenes utviklingsproblemer og muligheter. Min gjennomgang konkluderer med at den første vant, til tross for at de faglige argumentene måtte være sterkere for den andre, som også var i bedre samsvar med for eksempel den sterkt framvoksende grønne bevegelsen.
Men naturligvis er det vanskelig å finne at det noen gang ble tatt en definitiv beslutning om linjevalget. Som de fleste av oss andre vil folkevalgte helst ha både i sekk og pose. Om en ser på de argumentene som ble brukt i den prosessen som førte fram til ”jamstillingsvedtaket” i desember 1975, vil en se at mye av begrunnelsen lett kan assosieres til Borgan-ideene og den grønne bevegelsen, mens de håndfaste milliardene stort sett ble overlatt til de tradisjonelle sektororganene til fordeling. Om vi forenkler litt i meste laget, kan vi si at de svake jordbruksinteressene ble tildelt en del overføringer som det snart viste seg å være vanskelig å vedlikeholde legitimiteten av, mens de sterke fikk vesentlig bedre høve til kapitaldannelse. Desember-vedtaket innebar altså ikke noen modifikasjon av den politikken som Borgan-kretsen kritiserte, men heller en forsterkning. Det viktigste i den forskningsbaserte kritikken, at så mye av overføringene gikk til å forsterke mekaniseringspresset i tradisjonelle jordbrukproduksjoner, fikk sterkt økt gyldighet etter at Stortinget vedtok å øke overføringsnivået.
Men vi skal merke oss at i mye av den politiske diskusjonen ble vedtaket fortolket som en seier for ”de grønne verdiene”. Det må innebære at de forskerne som stilte seg kritisk til den tradisjonelle politikken, ironisk nok bidro til å legitimere forsterkning av den. Vårt problem er altså ikke bare at styringsrelevant kunnskap blokkeres på veien fram til den opplyste allmennhet. Den kan også perverteres, og dermed bli en støtte til myndighetsadferd som i utgangspunktet var gjenstand for kritikk.
”Noen har bruk for den”
Vi kan vel lære av yrkeskombinasjonseksemplet at ”noen der ute, i den virkelige verden” utenfor instituttene, må ha positive interesser, og helst intensive interesser i samfunnsvitenskapelige resultater og konklusjoner – om de skal bli lagt såpass merke til at de blir allmennkunnskap, og dermed får betydning for myndighetsatferd. Noen forskere har opplevd en ofte uventet respons og publisitet for sine funn og analyser. Kolleger på NIBR som arbeider med sosialpolitiske spørsmål, får store oppslag i media om en dokumentasjon av utilstrekkelig omsorg for visse klientgrupper offentliggjøres like før Stortinget eller Oslo bystyre skal behandle sine sosialbudsjetter. Denne artikkelforfatteren har også opplevd stor etterspørsel etter foredrag og artikler om allmenningsressurser fra uventet hold, dvs. fra de største brukernes interesseorganisasjoner. Det skyldtes antakelig at allmenningsteori ikke bare kan brukes som argumentasjon for egalitær regulering, som jeg hadde gjort, men også for privatisering. – De ”sannheter” som noen organiserte pressgrupper har umiddelbar bruk for, slipper å vente – for å bruke Bjørnsons slående formulering. Det er altså dette som i organisasjonsteoretisk terminologi kalles strategisk bruk av forskning, og som svært mange forskere i samtale trekker fram eksempler på fra egen erfaring.
Når ideene fra Borgan-miljøet ikke ble kommunisert effektivt til allmennheten, kan det ha sammenheng med at motsetningene innafor landbrukssektoren var relativt små. Organisasjoners og partiers langvarige arbeid for hele landbruket, der ingen som helt eller delvis levde av jorda var ekskludert, impliserte underkommunikasjon av de motsetningene som fantes. Av slike grunner sto ingen organisasjoner klar til å utnytte – og dermed formidle – de forskningsbaserte argumentene for yrkeskombinasjon.(11)
Når det gjelder saksområder med klassisk erkjente – og ofte kanskje overkommuniserte - motsetninger, som dem mellom eiere og arbeidere i kapitalistiske bedrifter, skulle en vente at relevant kunnskap gjennom interessekanalene lett ville finne veien til allmennheten. Fagbevegelsen er sjølsagt sterkt interessert i publisitet om eiernes eventuelle neglisjering av arbeidsmiljøet, om slike forhold avdekkes gjennom forskning. Det samme kan en vente av motparten, om forskere påviser forhold som kan tale for sterk moderasjon ved lønnsoppgjør. Men vårt neste eksempel kan vise at slike motsetninger ikke behøver å innebære lettere kanalisering av kunnskap til de arenaene der vår felles forståelse utformes.
Den ulike kampen om definisjonene
I sin dr.avhandling (p.t. under vurdering) har cand. polit. Øystein Spjelkavik stilt alvorlige spørsmål ved den konvensjonelle definisjonen av havbruk som industri, en definisjon som med store og viktige konsekvenser er lagt til grunn for forvaltningen av denne viktige næringen.
Så vel Spjelkaviks som mange andres undersøkelser av det norske havbrukets utvikling viser at denne lønnsomme næringen i de viktigste havbruks-distriktene ble etablert av folk med lite kapital (skjønt noen hadde store avsatte midler som måtte investeres), og utilstrekkelig kompetanse i utgangspunktet. Etableringen skjedde ofte som ledd i en yrkeskombinasjon, slik at gründerne hadde noe å leve av mens de gjennom praksis, kurs og utnyttelse av nabokunnskap lærte seg opp. Men siden det viste seg at lakseoppdrett hadde langt større lønnsevne enn andre lokale alternativer, og ikke var underlagt slike begrensninger som for eksempel melkeproduksjon (engareal/marked) eller fiske (ressurser), ble det lett til et lønnsomt eneyrke – og for mange til en vanlig kapitalistisk bedrift med en eller flere ansatte.
Med forskjellige begrunnelser ble det på 70-tallet innført en konsesjons-ordning, som fra 1977 har gjort havbruk til en lukket næring. Den ene etter den andre av disse begrunnelsene er forlatt eller diskreditert, men konsesjonsordningen består. Det har ført til at den konsesjonen som alle som drev havbruk på et visst tidspunkt fikk gratis, nå omsettes for millioner, en prosesslogikk som er vel kjent fra andre situasjoner, som for eksempel i ringnotnæringen på 1980-tallet. En av konsekvensene er at det er blitt slutt på den type lokale vekstprosesser – fra binæring til lønnsom og levedyktig, profesjonelt drevet bedrift – som var så typisk for 1970-tallet.
Den eneste begrunnelsen for å beholde konsesjonsordningen som Spjelkavik har klart å finne, er at mens havbruk ”før” var en liten, hobbypreget bygdenæring, er det ”nå” en industri som krever mye kapital, kunnskap – både om produksjon og markedsføring – og en profesjonell ledelse. Legitimiteten av konsesjonsordningen – dvs. av etableringsforbud for småbedrifter – må altså på en eller annen måte være analog med at det ikke er noen grunn for Næringsdepartementet til å ta alvorlig en bygdesmed som ville sette i gang med produksjon av biler. – Men en kan jo spørre om en i så tilfelle ville ha funnet det nødvendig å nekte ham, med loven i hånd, å risikere sine egne ressurser på et slikt prosjekt.
I vedlegg har jeg gjengitt en del av Spjelkaviks detaljerte argumenter for at det gir liten mening å definere havbruk som industri. De viktigste er knyttet til economies of scale: Produktet kan framstilles med like små enhetskostnader i liten skala som i stor. Det ser en ikke bare av det forhold at de etablerte store må beskyttes ved lov mot konkurranse fra små og nystartede bedrifter: Det kan en også slutte av en lang rekke lønnsomhetsundersøkelser, som viser at en viss mellomstørrelse alltid har ligget på toppen, mens småbedrifter alltid har konkurrert godt med de virkelig store.
En skjønner med en gang at denne næringen ikke har noe med industri å gjøre, om en betrakter det generelle forholdet mellom håndverksmessig framstilling av for eksempel maskiner og industriell masseproduksjon. – Det er kanskje vanskelig å påvise med sikkerhet at næringen er definert som industri for å legitimere at de etablerte trekker opp stigen etter seg. Men det en helt sikkert kan si, er at definisjonen har hatt slike konsekvenser.
Når konvensjonelle definisjoner utfordres
Vi kan altså slå fast at Spjelkaviks arbeid gjør kort prosess med det eneste aktuelle argumentet for å holde småentreprenører, ansatte røktere som vil starte for seg sjøl, og andre etablerere ute av næringen. Det er altså intet faglig grunnlag for den definisjonen som næringen i dag forvaltes etter, og som en trygt kan slå fast er bygd inn i det som måtte finnes av allmenn fellesforståelse av havbruk. Jeg spurte en gang en røkter om han noen gang overveide å begynne for seg sjøl. Det hadde han nok tenkt på, ”men det er umulig å få konsesjon, om en ikke har 5 millioner å kjøpe for”. Dette ble sagt som om det dreide seg om et meteorologisk forhold, som mennesker ikke har kontroll over, og ikke en politisk fastsatt regel. Den konvensjonelle visdommen har altså invadert bevisstheten – også hos dem som kunne hatt potensielle fordeler av regelendringer.
Hva skjer når forskningsarbeid produserer virkelighetsbilder stikk i strid med vår aksepterte felleskunnskap?
I utgangspunktet skulle en vente at det måtte være lett å få oppmerksomhet når en kan fortelle noe nytt, og særlig dersom budskapet innebærer at den konvensjonelle visdommen må være uholdbar. Det hender jo ikke så sjeldent at forskere kommer på førstesidene på dette grunnlaget. Samtidig vet vi at deler av vår aksepterte felleskunnskap stadig blir ”avslørt som myter” i media, uten at ”avsløringene” holder mål om de blir gjort til gjenstand for faglig kritikk. Noen ganger er det forskere som er kilden for slik ”mytesprengende” journalistikk. Innslaget av slike ”avsløringer” i media er såpass stort at det kan svekke troverdigheten til alle som prøver å få fram budskap i strid med den konvensjonelle visdom. Det skulle ikke være nødvendig å minne om at det elementære kravet til alt som skal kalles forskning, er at det utsettes for kollegial etterprøving og kritikk. Det er nok svært mange forskningsrapporter som dette ikke skjer med. Forskere må vanligvis være sterkt motivert for å engasjere seg i slik kollegial virksomhet – for eksempel fordi det gjelder å skape en viss oppmerksomhet omkring en nær kollegas arbeid. Eller fordi en kan bli engasjert og honorert for å gjøre det, som medlem av sakkyndige komiteer.
Men når konvensjonelle antakelser virkelig maltrakteres, som i Spjelkaviks tilfelle, kommer et viktig moment inn: Seniorkolleger vil ofte ha medansvar for de herskende oppfatninger, slik at noen av dem vil være motivert for å finne avgjørende svakheter ved nye bidrag som setter alvorlige spørsmålstegn. Ut fra dette burde et arbeid som denne doktoravhandlingen ha visse muligheter for å påkalle kollegial kritikk. Dessverre er en annen reaksjon mye vanligere: Utfordreren kan bli møtt med kollegial taushet, og kanskje særlig dersom det ikke er noe å si på den faglige kvaliteten. – En av årsakene til at så mye god forskning ikke fører til en bedre samfunnsforståelse hos folk flest, må det være denne: Altfor mange etablerte forskere velger å ignorere nye bidrag på de feltene som de har vært med på å etablere, i stedet for å kritisere, og eventuelt godta det holdbare av det nye, og dermed ta ansvaret for at også samfunnsforskning kan fungere litt mer kumulativt. Mye ansvar for mangelen på kumulativitet faller også på Forskningsrådet, og forskningssystemet generelt: Nye, ofte litt for slående formulerte temaer har lett for å fortrenge de gamle, som må vedlikeholdes gjennom ny forskning.
”Når ingen har bruk for den”
Som vi har vist tidligere, er mulighetene størst for å få spredt budskap som det er noen som har interesser i, i den forstand at de ser seg tjent med at det inkorporeres i vår felles forståelse. Om en for eksempel skulle finne ut at den norske maten var billig i forhold til hva forbrukere i andre land måtte betale, og dette var i strid med vår vanemessige tenkemåte, ville en del aktører i vårt samfunn ha sterke interesser i å spre og forstørre budskapet. Særlig om disse interessene var effektivt organisert, hadde innflytelse i media og politikk etc., ville spørsmålet ganske sikkert kunne presses inn på den offentlige dagsorden. Om altså en organisert pressgruppe ”har bruk for” den nye erkjennelsen, kan vår felles forståelse av det aktuelle problemfeltet bli supplert og korrigert, selv om aktører som måtte bli negativt berørt gjør sitt beste for å forhindre det.
Hvem kan tenkes å ha positiv interesse av kunnskapen i Spjelkaviks avhandling? Hvem er det som kan se seg tjent med at næringen åpnes, slik at alle kan delta?
Vi ser uten videre at det bare er potensielle havbrukere, som i dag ikke er engasjert som eiere i næringen, som kan regnes med i denne gruppen. Det er ikke folk som bare går og venter på å få slippe til. De lever i dag av andre ting, eller er unge og under utdannelse. Den røkterreplikken som er gjengitt ovafor tyder også på at regelsystemet er akseptert av dem det rammer. Men det er høyst sannsynlig at dersom konsesjonstvangen ble opphevet nå, ville mange av de ansatte røkterne oppdage de nye mulighetene, og drive egne bedrifter i løpet av få år. I dag utgjør de likevel ikke en velorganisert pressgruppe. Det er altså en god del som har en slags ”objektiv” interesse av at spillereglene endres. Men en slik ”objektiv” interesse er sjelden intensiv nok til at den kan få noen politisk effekt.
Derimot er det meget lett å finne aktører med klare, intensive interesser mot åpning av næringen. Først og fremst de etablerte bedriftene, som har fått myndighetenes hjelp til å trekke opp stigen. Men også de som vi i de fleste sammenhenger oppfatter som deres motparter, dvs. talsmenn for fagbevegelsen, har i følge Spjelkavik uttalt seg entydig til fordel for sterke bedrifter i havbruksnæringen, fordi jobbsikkerheten blir større for de ansatte. Nystartede småbedrifter gir jo ofte bare arbeid for familien, de vil i en lang periode ha en usikker tilværelse, med store fluktuasjoner i behovet for arbeidskraft. Om kompetente lakserøktere med lang praksis hadde høve til å starte for seg sjøl, ville ikke bare de etablerte bedriftene miste verdifull arbeidskraft, men fagforeningene ville samtidig miste medlemmer. Vi kan altså si det slik at de formidable motstanderne NHO og LO er en slags koalisjonspartnere i dette spørsmålet, og bare det er vel sannsynligvis nok til å holde det langt borte fra dagsorden.
Den samme type ”koalisjon” ville gjøre seg gjeldende på politisk nivå: Partier til høyre og venstre ville ”samarbeide” med sentrumspartiene om å definere det problemet som Spjelkaviks avhandling reiser som et ikkeproblem. Det henger sammen med gamle og godt vedlikeholdte lojaliteter mellom næringsorganisasjonene og partiene. Det er lenge mellom hver gang Høyre eller Frp tar initiativer som mislikes av det private næringslivets organisasjoner. Og enda mindre sannsynlig vil det være at venstrepartiene vil opptre i konfrontasjon med fagforeningene – for å fremme potensielle småkapitalisters sak. Venstresida har jo heller ikke vært noen særlig effektiv kritiker av offentlige reguleringer, som i dette tilfelle innebærer at private investorer må ha statlig tillatelse for etablering. Det henger vel sammen med en halsstarrig forestilling om at statskontroll innebærer en garanti for at helhetlige hensyn blir ivaretatt.
Hva så med sentrumspartiene, som i vår nyere politiske historie har representert en slags ”motkraft” til ”den store koalisjonen”, som de to største partiene har utgjort i en del saker der de organiserte partene i arbeidslivet har hatt felles interesser, som for eksempel kan ha gått ut over småbedrifter og sjølsysselsatte? Det er vel Senterpartiet som her har spilt den mest markante rollen. Men i denne saken ser vi at dette partiet, som ofte er talerør for bygdefolks småbedrifter, må ha svært svake motiver for å åpne havbruks-næringen. For selv om det kunne åpne opp muligheter for potensielle, nye småbedrifter, er det i strid med interessene til for lengst etablerte små-bedrifter, hvis eiere ofte støtter Senterpartiet eller et av de andre mellom-partiene. Det er derfor nesten usannsynlig at det vil bli tatt noe politisk initiativ for å få opphevet etableringsforbudet, noe som kunne ha gitt Spjelkaviks bidrag en viss mulighet til å bli gjenstand for offentlig oppmerksomhet og debatt, og slik kunne påvirke vår kollektive kunnskap om samfunnet.
Hva med de kollektive interessene?
Om en i en populær tradisjon ser på samfunnet som et aggregat av aktører, som ved å maksimere overskuddet av egen økonomisk virksomhet også maksimerer samfunnets samlete resultat, kan det ved første øyekast se ut som om det ikke er særlig grunn til å bekymre seg over at slik kunnskap som Spjelkaviks ikke får noen konsekvenser. Det betyr bare at de som har satset på havbruksnæringen klarer å ta vare på sine interesser, og at de som holdes ute blir henvist til sitt nest beste alternativ. En kunne også avskrive hans kritikk som et fordelingspolitisk innlegg: Han vil ta fra de store og gi til de små, noe som de fleste mener eventuelt heller bør gjøres gjennom for eksempel skattesystemet enn gjennom næringspolitikken.
Det ville være liten grunn til bekymring dersom det spørsmålet som reises bare angikk forholdet mellom større, etablerte aktører og potensielle konkurrenter. Men problemet er om det ikke er våre felles, kollektive interesser som rammes av at den kunnskapen det her er tale om, ikke når fram til den opplyste allmennhet. Fra andre sektorer vet vi jo at våre fellesinteresser kan lide sterkt under ordninger som på kort sikt kan fungere utmerket for store grupper av involverte aktører, noe ”allmenningens tragedie” er et mye brukt eksempel på.
Spjelkaviks analyser ville, om de ble lagt til grunn for havbrukspolitikken, redusere verdien av de dyrt kjøpte ( eller gratis tildelte) konsesjonene til 0. Det er altså store og intensive interesser i at disse analysene ignoreres. Samtidig er det knapt nok noen som engasjerer seg i de kollektive godene som går tapt, bl.a. ved at næringen er blitt et lukket laug av aktører som i alle fall et stykke på vei må karakteriseres som ”rent-seekers”, hvis økonomiske resultat sikres gjennom en politisk beskyttet monopolstilling. Etablerings-forbudet for småbedrifter i næringen hindrer potensielle entreprenørkarrierer, som kunne føre mye lengere enn til noen mærer i sjøen. Det reduserer også effektiviteten av vår samlete økonomi at produksjonsfaktorer (lokaliteter, sparepenger, immobil arbeidskraft) som kunne ha vært kombinert til konkurransedyktige produkter, ikke utnyttes. Økonomer ville vel også betrakte det som uheldig for norsk økonomi at FoU-bedrifter som Hydro bruker kapital som kunne ha vært brukt til å utvikle ny, konkurransedyktig teknologi, til skjermet produksjon som utestengte småbedrifter kunne drive med mindre enhetskostnader.
Poenget med å trekke disse kollektive interessene fram her er ikke å forsterke Spjelkaviks argumentasjon, men å peke på at de er svært svakt representert i den prosessen som bestemmer om slik kunnskap skal bli glemt eller anvendt. Det ligger derfor en opplagt handlingsmulighet i å sørge for at felles-interessene kommer sterkere inn i formidlingsprosessen. Men det forutsetter selvfølgelig at det demokratiske systemet er organisert slik at ansvaret for artikulasjon av disse er klart plassert. Men svært ofte opplever en å høre samme argumentasjon fra departementet som fra interesseorganisasjonene, noe som selvfølgelig kan skyldes at det ikke er noen menings- eller interesse-forskjell mellom de styrende og de styrte: Det som er bra for de største havbrukerne er bra for norsk havbruk. Det kan se ut som om det er partene som er representert, ikke bare i organisasjonslivet og partipolitikken, men også i sentraladministrasjonen og i media. Det siste ser vi for eksempel av at journalister som i årevis trofast har framført organisasjonenes synspunkter, prisbelønnes for lang og tro tjeneste av de samme organisasjonene.(12)
Er det ”mer forskning” vi trenger?
Vår gjennomgang av de filtrene som etableres mellom forskningsmiljøet og vedtaksarenaene har aktualisert et spørsmål som bl.a. har vært stilt av de amerikanske samfunnsforskerne James B. Rule og Carol Weiss: Er det samfunnsvitenskapelig kunnskap som er minimumsfaktoren når det gjelder finne løsninger på de viktigste samfunnsproblemene? I amerikansk sammenheng nevnes fattigdom, rasemotsetninger, miljøproblemer og arbeidsløshet (Rule 1997, s.239). Det er jo for mange et paradoks at USA både har verdens beste samfunnsforskere i mange disipliner, og samtidig den rike verdens mest fastlåste, og tydeligvis ”uløselige” sosiale problemer. Det er jo for mange en god pekepinn på at det kanskje ikke er samfunnsvitenskapelig kunnskap som mangler.
Med utgangspunkt i et tidligere arbeid av Rule sier Weiss at ”mange av de mest kritiske problemer som plager landet fortsetter å være problemer bare delvis fordi vi mangler den kunnskapen som skal til for å løse dem”. Samfunnsvitenskap kan ikke fullt ut avpolitisere problemløsning ”fordi valg mellom verdier nødvendigvis er involvert.” Når så mange er skuffet over av samfunnsforskerne ikke har klart å få gjort så mye med de viktigste samfunnsproblemene, skyldes det urealistiske forventninger om at forskning skal ha gjennomslag i forhold til ”det spill av politiske krefter og partiske interesser som foregår i forhandlinger om beslutninger...” ( Weiss 1980, s.14-15. Min oversettelse og kursivering). Lindblom og Cohen uttrykker et liknende synspunkt mer indirekte, når de hevder at andre innsatser kan være like viktige som forskning når det gjelder å løse sosiale problemer (1979). – I noen politiske kontekster ville vel dette kunne kalles et ”understatement”.
Mer direkte uttrykt og eksemplifisert kan vi kanskje si det slik: Vi har, eller kan lett skaffe oss den kunnskapen som behøves for å konstruere ”teoretiske” løsninger på storbyenes fattigdomsproblemer eller de spredtbygde områdenes avfolkningsproblemer. Men de tiltak som kan skape nye muligheter for de fattige eller for bygdeungdommen, kan redusere mulighetene for andre økonomiske aktører. De kan være såpass mange og effektivt organiserte at de lett kan utgjøre en uformell koalisjon med makt til å hindre at de aktuelle tiltakene blir gjennomført.
En type front som er i stand til å mobilisere mye motstand mot for eksempel tiltak mot forurensning, er de ad hoc-bevegelser som kan dannes av økonomisk sterke og økonomisk svake aktører i koalisjon. Investorer kan ha grunn til å vente at tiltaket øker kostnadene, men uten at risikoen for det gjør noe særlig inntrykk på myndighetene. Men om noen av de ansatte – i den forurensende bedriften eller hos underleverandører – kan bli uten arbeid som følge av tiltaket, er forutsetningene tilstede for en effektiv koalisjon, med gode lobbymuligheter overfor flere partier. Det kan relativt lett utvikles et stort antall løsninger på sosiale problemer, men de aller fleste kan stoppes på et eller annet stadium – av aktører som kan ha ulempe av ikke tilsiktede konsekvenser.
Men av dette kan vi trekke to slags konklusjoner: Den første er altså at det ikke er bare kunnskap som skal til for å løse samfunnsproblemer, fordi disse så ofte springer ut av interesse- eller verdimotsetninger. Det er liten grunn til å konstruere ”teoretiske” løsninger som for eksempel oppdragsgiveren ikke har noe ønske om eller makt til å gjennomføre. Forskeren må ha et såpass realistisk syn på den konteksten som samfunnsproblemer oppstår og vedlikeholdes i, at han eller hun ikke kaster bort tida på ugjennomførlige prosjekter.
Men det kan også trekkes en annen konklusjon: Samfunnsvitenskapelig kunnskap er bare en del av svaret om vi forutsetter at sosiale problemer løses ved at forskere forteller myndighetene hva de bør gjøre. Men om vi blir enige om at forskningsresultater bare blir effektive premisser for offentlig politikk om de blir en del av vår allment godtatte og aktivt anvendte felleskunnskap, er årsakene til at de ”teoretiske” løsningene ikke gjennomføres, en faglig utfordring.
En ting er å lage et opplegg for bekjempelse av fattigdom som myndighetene ikke vil/ikke klarer å gjennomføre på grunn av lojalitet til, eller motstand fra, aktører som har interesser i at det ikke blir gjennomført. Da kan vi med Rule og Weiss si at det ikke er kunnskap ”vi” mangler for å løse problemet, men vilje og/eller makt. Noe helt annet er det om vi – i samsvar med hovedsynspunktene i denne artikkelen – oppfatter allmennheten som adressat for våre løsningsforslag, fordi vi tror at det bare er gjennom offentlig oppmerksomhet og diskusjon at forskning kan legge noen premisser for vedtak. Det innebærer at forskningsjobben ikke er gjort før folk flest har fått kunnskap om de mekanismene som holder problemet (for eksempel fattigdommen) vedlike – det vil si også om de interesser og koalisjoner som blokkerer for løsning av problemet. – Det følger også av det profesjonelle kravet til den som driver anvendt samfunnsforskning, som ble antydet i begynnelsen av denne artikkelen: Jobben er ikke ferdig før mulighetene for å få tatt den nye kunnskapen i bruk også er undersøkt.
Omfordeling og ”utilsiktede konsekvenser”
Mye forskning, enten den kalles anvendt eller ikke, konkluderer med forslag som innebærer omfordeling av samfunnsgoder, og kan derfor være kontroversiell. Men ikke alle former for omfordeling møter like sterk motstand. La oss stille opp tre idealtyper i kontrast:
A) Denne typen innebærer omfordeling av fellesskapets goder, eller tiltak som går ut over fellesskapets interesser. Et eksempel kan være sosialpolitisk forskning som konkluderer med et nytt, offentlig finansiert hjelpetiltak. Det klassiske lærebokeksemplet er ”allmenningens tragedie”, der det å slippe inn nye høstere bare går ut over alles felles interesser. Hver enkelt deltager rammes bare marginalt, med en liten brøkdel av fellesskapets kostnader.
B) Den andre typen omfordeling innebærer å ta fra en definert gruppe aktører og gi til fellesskapet. Hit hører forslag om nye skatter og avgifter, men også lover og regler som forutsettes å gjøre hele samfunnet mer rasjonelt, som for eksempel avskaffelse av private monopoler og privilegier.
C) Den tredje typen forslag går ut på å ta fra en definert gruppe aktører og gi til en annen. Jordreformer i fattige land er et godt eksempel. Å ta konse-kvensen av Spjelkaviks konklusjoner, dvs. åpne havbruksnæringen for nye deltakere, ville innebære noe av det samme, fordi det ville gjøre konsesjons-papirene verdiløse.
Denne enkle typologien gir naturligvis et sterkt forenklet og ufullstendig bilde. Men den kan brukes til å si noe om hva slags ”treghet” i kunnskapsflyten en kan vente når forskning peker i retning av omfordeling. I en godt finansiert stat som Norge kan en regne med relativt liten motstand mot forslag av type A, fordi alle rammes marginalt, og ingen andre enn finansministeren vil ha intensive interesser imot. Noe annet blir det når slike forslag kobles med forslag om avskaffelse av andre ordninger, dvs. type B. Denne typen tiltak vil alltid møte intensiv motstand, og siden fordelene for fellesskapet vil være marginale for den enkelte, vil motstanderne, om de er mange nok og godt organiserte, ha lett for å forhindre at slike forslag kommer på dagsorden. I teorien burde forslag av type C ligge bedre an, fordi det her vil være en gruppe aktører som har intensive interesser i omfordeling. Men som vi har sett, vil de som slike tiltak går ut over, alltid være bedre organisert, og ha mer intensive interesser i saken enn de som eventuelt får nye muligheter.
Disse enkle sammenhengene kompliseres lett av noe som kompliserer alle samfunnsvitenskapelige resonnementer, nemlig at alle tiltak har flere konsekvenser enn det såkalte ”målet” eller formålet med handlingen. Vi har for eksempel en lang kritisk sosialpolitisk tradisjon som er opptatt av at ”den nye klassen”, byråkratiet eller omsorgsprodusentene kan få mer ut av sosiale tiltak (type A) enn de klientene som tiltaket er begrunnet med. Reformer med det formål å tilføre fellesskapet verdier (type B), innebærer ofte å ta fra en aktørtype og gi til en annen (type C). Det hevdes at det er en ”utilsiktet konsekvens” av tiltak som har til formål å gjøre vårt økonomiske liv mer rasjonelt, at inntekts- og formuesforskjellene stadig blir større. Det kan hevdes at tiltak i samsvar med Spjelkaviks analyse vil være av type B, fordi de vil føre til en bedre samfunnsøkonomisk utnyttelse av produksjonsfaktorene, og at det nærmest er en utilsiktet konsekvens at de etablerte vil tape og eventuelt nye deltakere vinne.
I all politisk debatt spiller disse mer eller mindre utilsiktede virkningene en viktig rolle. Når for eksempel skattelettelser diskuteres, vil de som har umiddelbare fordeler av dem, alltid underkommunisere disse fordelene, og argumentere med de gunstige virkningene for landets økonomi, de arbeidsløse eller bosettingsmønsteret. Og når uheldige konsekvenser av et offentlig tiltak trekkes fram, vil det alltid bli hevdet at det dreier seg om vanskelig forutsigbare bivirkninger, som ikke er planlagt eller ønsket av de ansvarlige myndighetene. Det er i og for seg god grunn til å tro at det forholder seg slik, og at det kan være ”konspirasjonsteori” å framstille slike virkninger som målet for tiltaket. Men det skyldes også at vi alle, også om vi er i maktposisjon, har en sterk tendens til å lukke øynene for tvilsomme konsekvenser av handlinger som vi har fordeler av.
På dette feltet er det lett å registrere maktens ytringer. Den som har makt, skaffer seg kapasitet og beredskap for å avdekke og synliggjøre et selektert utvalg utilsiktede konsekvenser av tiltak under diskusjon, og dermed gjøre dem til effektive premisser når vedtak skal gjøres. Den som ikke har makt, vil gjennomgående mangle kapasitet for den type utrednings- og informasjonsarbeid, som sterke aktører kan leie f.eks Geelmuyden & Kiese til å gjøre.
Det er innlysende at det nettopp på dette feltet må foreligge store og viktige oppgaver og utfordringer for samfunnsvitenskapen. Forskning som så tidlig som mulig i prosessen kan avdekke flest mulig potensielle konsekvenser av tiltak under forberedelse, vil være et avgjørende bidrag til et mer gjennomsiktig samfunn. Den langt på vei fiktive forskjellen mellom de konsekvensene som benevnes ”mål” og de som kalles ”utilsiktede bivirkninger”, ville kunne spille en mindre rolle i den politiske debatten. En viktig forskjell mellom den debatten som faktisk foregår, i Norge som i andre land, og den ”Herrschaftsfreidiskurs” som Habermas preskriberer i sine normative politiske skrifter, er at mange av de grunner som politiske aktører har for sine handlinger, ikke er synlige for offentligheten. Forskning kan ikke erstatte politikk, men det ville bli vanskeligere å underslå sine viktigste motiver om forskere hadde kartlagt og synliggjort de viktigste konsekvensene for flest mulig interessegrupper før tiltak ble satt i verk.(13)
Når forskere får tungebånd
De ”filtre” som kunnskap må passere på veien fra produsent til potensiell bruker – altså allmennheten – har i de eksemplene som hittil har vært gjennomgått, vært av den typen som kan beskrives i interessetermer: Noen har klare økonomiske (eller andre instrumentelle) grunner til å formidle og spre den aktuelle kunnskapen, mens andre helst vil fortie den, eller om nødvendig så tvil om den med alle midler. Det var, som vi tidligere har vært inne på, særlig interesseforklaringer som sto i fokus hos de kunnskapssosiologene som gikk i Marx’ fotspor, som Karl Mannheim.
Vi skal så gå over til å se på en annen type ”filter”, som helt andre forskningstradisjoner kanskje kan hjelpe oss med analysen av: Forskeren har sikker, nyttig og viktig kunnskap, og ville gjerne formidle den til allmennheten, men føler seg så sterkt hemmet overfor denne oppgaven at taushet ofte blir valgt. Konkret kan vi studere dette i den etter hvert omfattende innvandringsforskning som foregår i vårt land. Det slo meg da jeg for noen år siden var engasjert på dette feltet, at det måtte være et misforhold mellom all den kunnskapen som innvandringsforskerne satt inne med, og det de hadde klart å gjøre til allmenn hverdagskunnskap for folk flest.
Her er det de kommunikasjonsteoretiske disiplinene har utviklet en del begreper som kan være nyttige. Der kan vi finne hypoteser som kanskje kan forklare hva det er som setter slike rammer for den offentlige menings-utveksling at forskere får ”tungebånd” og blir hemmet i sin formidling. Vi kan ta utgangspunkt i at alle slags budskap ikke bare har et innhold (for eksempel faktiske opplysninger om innvandringsspørsmål), men også et uttrykk, samtidig som det etterlater seg et inntrykk hos mottakeren. Den som redegjør for sine forskningsfunn, vil kanskje samtidig gi uttrykk for sin objektivitet, intelligens eller gode metodekunnskaper, men kan også gi (deler av) publikum inntrykk av arroganse eller mangel på etisk engasjement. Semiotikerne sier det slik at den som sender budskapet etablerer et tegn, som utløser en pre-programmert reaksjon hos mottakeren. Det er dette aspekt ved tegnet som betegnes som interpretanten, eller mottakerens tolkning av budskapet. Om avsenderen med sikkerhet kjenner tegnets interpretant for forskjellige fraksjoner hos publikum, har han en viss kontroll med det inntrykk han gir ved å etablere tegnet. Men mange kunnskapsrike deltakere i innvandringsdebatten har opplevd ubehagelige overraskelser, når en presumptivt nøytral opplysning har utløst helt uforutsette meningsproduksjoner.
Skal vi nærme oss forklaringsmulighetene med så enkle begreper som mulig, kan vi for eksempel begynne slik: Når jeg ytrer meg om et tema som innvandring, skaper jeg et bilde av meg sjøl samtidig. Det ønske som vi alle har om å presentere oss så fordelaktig som mulig, vil da virke inn på hva slags kunnskap jeg kan klare eller ønske å formidle. Eller for å snu på det: Det vil være kunnskap som jeg må unngå å formidle, fordi jeg risikerer at mitt budskap utløser et uønsket bilde av avsenderen. Sosialantropologen Inger-Lise Lien opplevde det slik at hun ikke kunne kritisere en annen innvandringsforsker på faglige premisser, uten å tegne et bilde av seg sjøl ”som en umoralsk person” – i kontrast til den kritisertes ”innvandrings-positive” image (Lien 1991). – Det er enkelte temaer som er av denne typen, uten at jeg her har plass til å definere dem nærmere. La det bare være sagt at det ofte vil være temaer for bitre debatter der de dominerende deltakerne ikke har intense praktiske interesser i utfallet, slik at de er lite interesserte i mulige kompromisser, og kan bruke debattprosessen uhemmet til selvpresentasjon, og særlig i konkurranse om hegemoniet på egen side i debatten. Det er særlig da at diskusjonene blir sterkt polariserte, noe som skaper farlige situasjoner for den som har noe av praktisk interesse å formidle. Det er en slik debattsituasjon som kan betegnes som skismogenese (Bateson 1936, 1972, Brox 1992), og som vi trygt kan si gjør formidling av forskningsbasert kunnskap til allmennheten om visse tema vanskelig, for ikke å si prinsipielt umulig.
Dette kan illustreres ved et enkelt og hverdagslig eksempel: En sosiolog undersøker en innvandrerkategoris forhold til det norske trygdesystemet. Om hun gjør jobben ordentlig, vil hun sannsynligvis både finne underforbruk og misbruk. Når dette skal formidles til folk flest, for å skape nyanserte oppfatninger og holdninger, oppdager hun at markedet for kunnskap på dette området er segmentert: Noen vil bare vite om underforbruk - altså at innvandrerne ikke får det de har krav på – mens andre ikke kan få nok om tilfeller av misbruk. Den rene nysgjerrighet, etterspørselen etter objektiv kunnskap, er mangelvare. Om hun ikke er en særlig kompetent formidler, er det bare ved å velge mellom disse markedene at hun kan få gjennomslag i media. At hun i tilfelle velger taushet, altså nekter å levere ammunisjon til noen av de stridende leirene, kan derfor være et tegn på at hun tar kravet om objektivitet alvorlig. – Det er lett å forstå den forskeren som måtte mene at visse innvandrergrupper har det så vanskelig at en av etiske grunner bør støtte deres sak med alle midler. Men det er klart at en samtidig svekker tilliten til samfunnsforskning generelt: Den som opptrer i advokatrollen, må regne med å bli oppfattet som advokat.
Mye tyder også på at formidlingsvanskene antesiperes når forskere velger problemstillinger innafor slike temakretser. Det kan innebære at store og viktige spørsmål ikke blir tatt opp. Et eksempel kan være ekteskapsmønstrene innafor den pakistanske innvandrergruppen. I årevis har visse hypoteser om dette fascinert norske antropologer: Mange tror at unge gutter, oppvokst i Norge, foretrekker jenter som er vokst opp i Pakistan som ekteskapspartnere, kanskje fordi de som er vokst opp i Norge har fått mer av norske ungjenters forventninger til livet. Men det innebærer at disse guttenes søstre også må finne menn i gamlelandet. Implikasjonene er både akademisk interessante og praktisk viktige, men så vidt vites har ingen gått løs på dette problemkomplekset i sin fulle bredde og sammenheng – empirisk, teoretisk og komparativt. Årsaken er naturligvis redselen for å produsere ammunisjon for den sterke fremmedfiendtlige bevegelsen i Norge, hvis interesse for problemet verken ville være akademisk eller praktisk. – Men fordi samfunnsforskere går utenom slike spørsmål, overlates artikuleringen av dem til folkelige myteskapere, som ikke begrenses av noen form for hypotetisk-deduktiv metode.
Collingridge og Reeves har sammenliknet den rollen som intelligenstesting har spilt i amerikansk og britisk politisk diskurs, og kaster et interessant og foruroligende lys over mulighetene for å oppnå konsensus i vitenskaps-samfunnet om praktisk viktige spørsmål, som det forutsetningsvis burde finnes vitenskapelig holdbare svar på (op.cit., kap.8 og 9). Det evige spørsmålet som stilles, er hvor mye arv bestemmer i forhold til sosialiserings-miljø og pedagogisk innsats når det gjelder å utvikle de egenskaper som vi vanligvis kaller intelligens. Psykologene begynte å utvikle psykometriske teknikker i begynnelsen av 1900-tallet, med tanke på praktisk bruk som yrkesveiledning og sortering av elever i skolen. I USA ble dette ekstremt kontroversielt allerede omkring 1920, mens alle hilste denne teknikken velkommen i Storbritannia. Den viktigste forklaring på dette må være at massetesting av skolebarn produserte tall som innebar en legitimering av det amerikanske kastesystemet, noe som ikke bare de svarte engasjerte seg sterkt i mot, særlig fordi det i tillegg til slike subtile virkninger også hadde den praktiske konsekvens at svarte barn fikk dårligere utdannelse. England hadde på det tidspunkt ikke noe raseproblem, men et ønske i alle sosiale lag om å sørge for at begavete barn fra arbeiderklassen fikk utdannelse, og til det var psykometriske prøver et godt hjelpemiddel. Det innebar at den amerikanske diskusjonen aldri kan avsluttes med en eller annen form for robust konsensus blant fagfolk, mens psykologenes bidrag ble (etter forfatternes mening altfor) ukritisk akseptert av alle i Storbritannia. (Etter 1950 ble testing kontroversielt også der, men det er en annen historie). For oss er det interessant at denne gren av psykologien etter forfatternes vurdering ble uten betydning for skolepolitikken i begge land, i det ene fordi psykologene aldri kunne bli enige, og i det andre fordi de bare leverte vitenskapelig legitimitet til en politikk som det var øredøvende enighet om.
Praktisk anvendelig kunnskap fortrenges
Skismogenetiske debattsituasjoner representerer nesten ugjennomtrengelige hindringer for forskningsbasert kunnskap på veien fra institutt til allmennhet. Allment utbredt uvitenhet og fordommer blir selvvedlikeholdende. Skismo-genese forutsetter kunnskapsunderskudd, samtidig som den skismogenetiske debatten vedlikeholder slik kunnskapsmangel.
Hvordan kan slike hindringer eller ”filtre” fjernes? Analysen av tilfeller der instrumentelle særinteresser hindrer eller perverterer formidling – som i havbrukseksemplet – peker i retning av muligheter for myndigheter med samordningsansvar, i og med at fellesinteressene er for passivt representert i formidlingsprosessen. Når det gjelder situasjoner som den vi har beskrevet fra innvandringsfronten, har myndighetene svært små muligheter for initiativ som kan rette opp situasjonen. De ansvarlige politikerne og forvalterne kan – i motsetning til de kamphanene som dominerer debatten – være interessert i praktikable kompromisser om spørsmål som betingelsene for å slippe folk inn. Men ofte trekkes de mot sin vilje ubønnhørlig inn i skismogenesen: De kan ikke unngå å bli skutt på – ofte vekselsvis fra begge frontene – som ”statlige rasister” eller ”snillister”. Som forskerne presses også myndighets-personer i retning av å velge en front, noe de vanskelig kan gjøre uten å skape vanskelige samarbeidsforhold i etaten. Den løsningen som kanskje de fleste forskere velger – taushet eller uklar akademisk sjargong – er det vanskeligere å velge for den som må uttale seg ex officio.
Jeg har tidligere publisert et eksempel på hva slags ureell og klart fordummende diskurs deltakere i innvandringsdebatter ”samarbeider” om å produsere – samme hva slags bevisste intensjoner de enkelte kan ha hatt med sine innspill og reaksjoner:
”Kommunalminister Haraldseth foreslo i januar 1987 å ta i bruk anleggsbrakker for å løse de mange asylsøkernes boligproblem midlertidig. La oss nå forutsette (uten å ha belagt det empirisk) at dette ikke var ment som noe annet enn en praktisk løsning: De må jo ha hus! Men ordet ”brakker” var et tegn med mange muligheter. Det kunne - som Klassekampen gjorde det - assosieres med tyskerbrakker, konsentrasjonsleirer, og til og med raseforfølgelse (8/1 1987). Statsråden fikk det ganske varmt rundt ørene, antirasistiske aktivister høyt plassert i hans eget parti tok avstand fra ham, og han følte seg sikkert både misforstått, tillagt motiver han ikke hadde, og dolket i ryggen av sine egne.
Men ved hjelp av de samme begrepsredskaper kan vi få fram en ganske annerledes tolkningsmulighet: Sett at statsråden hadde såpass politisk erfaring at han visste hva slags reaksjoner han ville sette igang med sin etablering av tegnet ”brakker”. Teoretisk kan vi tenke oss at interpretanten til dette tegnet hos mange av f.eks. de velgerne som Carl.I. Hagen var i ferd med å stjele fra Arbeiderpartiet kunne være noe sånt som ”det må da være godt nok til dem!” En slik tolkning støttes kanskje av statsrådens referanse til den dårlige standarden der de kom fra.
Mens noen forskere av ren og skjær politisk uskyldighet har snublet inn i dette minefeltet av lettutløselige interpretanter, tyder utviklinga i maktens språk i løpet av 1990-tallet på at den siste tolkningen av statsrådens brakkeutspill kanskje burde få en sjanse. Mye tyder på at moralsk fundert kritikk av f.eks. den nylig avgåtte justisministeren(14) - som f.eks. Ø. Johnsens pamflett - ikke bare prellet av på henne, men at hun hadde positiv oppslutningsmessig fordel av den. Når noen pekte på henne og sa: Du slipper ingen inn ! - hadde dette FY! som interpretant hos noen, men antakelig BRAVO! hos mange andre, eller hos en viktig marginalkategori av velgere. - For en ”rational choice”-teoretiker vil dette regnestykket virke innlysende: De som frastøtes av en restriktiv asyl- og innvandringspolitikk vil sannsynligvis stemme på partier til venstre for regjeringen, slik at statsråden kan regne med deres passive parlamentariske støtte i alle fall, mens de som tiltrekkes ellers ville gå til et annet regjeringsalternativ.
Den offentlige debatten på 1990-tallet har en struktur som gjør folkeopplysning om innvandringsspørsmål nesten umulig. På 1980-tallet kunne utsagn som ”Vi må forstå folks skepsis” gjøre ytreren til den moralske elitens mobbeobjekt. I dag er denne eliten praktisk talt utdødd, og slike utsagn er, som det like konvensjonelle ”Vi må stille krav til innvandrerne!”, fullstendig innholdsløst. Substansiell informasjon vil enten bli tolket som en direkte støtte til slike programerklæringer, eller eventuelt som moralske budskap med den motsatte valør, som altså innebærer kritikk av den restriktive politikken, og dermed - paradoksalt nok - legitimerer den for de fremmedfiendtlige.”(Norsk Medietidsskrift, Nr.1-1997)
Denne episoden illustrerer et viktig, dobbelt poeng: En praktisk diskusjon om boligløsninger kommer uhyre lett på avveie gjennom at løsningsforslag kan leses som innvandringspolitiske markeringer av uansvarlige deltakere i moralmesterskapet. Men samtidig kan ”praktiske forslag”, selv om de framsettes av aktører med politisk ansvar, nettopp være forsøk på å tilkjennegi abstrakte politiske verdier eller lojaliteter, noe som i like sterk grad kan pervertere diskusjonen om hva som i praksis må gjøres.
Konvensjonell visdom, debatt og ”debatt”
Når det gjelder den type hindringer som for eksempel Spjelkaviks analyser møter på veien fra institutt til allmennhet, er det lett å bli enig om at dersom bare debatten kom i gang, slik at mange med sakkunnskap ble engasjert, ville den konvensjonelle visdommen ligge tynt an. Det vil si at den dominerende oppfatning ville kunne bli avløst av et nytt, forskningsbasert syn på næringen, eller at det synet som i dag har hegemoni, bare ville overleve om det kom seirende ut i en fair konkurranse der alle sentrale fakta og argumenter kom på bordet. Konvensjonell visdom overlever fordi ingen makter å få problemet opp på dagsorden. Og som vi har sett, vil det i slike spørsmål, der bare potensielle, svake, usynlige eller uorganiserte aktører har interesser i den nye kunnskapen, vil de intensive interessene i status quo være i stand til å hindre debatt. Kom den i gang, ville ny viten kunne ble en del av vår allment aksepterte felles kunnskap, og dermed bli effektive premisser for myndighetenes beslutninger.
Men innvandringseksemplene viser oss et annet bilde: Her har debatten helt siden 1970-tallet vært så sterk og polarisert at det i enkelte valgkamper nesten ikke har vært plass for andre temaer. Innvandringsspørsmålet har praktisk talt vært kontinuerlig på dagsorden, uten at noen vil hevde at den norske allmennheten gjennom debatten har fått en mer vitenskapsbasert forståelse av problemkomplekset. Det kan i alle fall ikke være tale om en heving av kunnskapsnivået som står i forhold til den energi og det engasjement som har vært investert i denne debatten. Det er heller ikke vanskelig å dokumentere debattsekvenser som må ha virket allment fordummende, som den nettopp refererte. I samme retning virker det at de som presumptivt har størst kunnskap om slike spørsmål, finner det så stressende å formidle sin viten at mange av dem ikke deltar(15). – I slike tilfeller er debatten paradoksalt nok en hindring for at kunnskapen skal nå fram, mens debatt i det tidligere diskuterte havbruksspørsmålet var en forutsetning for det samme.
Men enda mer paradoksalt er det at det vi kan kalle de ”reelle” uenighetene eller interessemotsetningene i en viss forstand må være langt mindre på innvandringsfeltet enn de er om regelverket for havbruk. Om konsesjonsordningen avskaffes eller legges om, mister noen millioninntekter, samtidig som dyrt kjøpte konsesjoner blir verdiløse (som de etter loven skulle være). Andre aktører vil være i stand til å finne nye og gunstigere anvendelser for sin sparekapital og arbeidskraft. Men her blir det sannsynligvis ingen debatt.
På innvandringsfeltet derimot, der politiske aktører bruker så mye energi, tyder mye på at opphisselsen dekker over en massiv enighet – i alle fall om de spørsmålene som tematiseres i debatten. Praktisk talt alle i dette landet mener at innvandringen må begrenses, men at vi må gi asyl til folk som må flykte for å redde liv eller frihet. Minst like mange mener at innvandrere ikke bør ha dårligere vilkår her i landet enn de innfødte nordmenn. Slik sett er det høye støynivået vanskelig å forklare. – Mange kan nok over hagegjerdet, ølglasset eller kaffekoppen gi uttrykk for sterke meninger, men det vil ofte være oppfatninger som ingen valgte politikere vil være i stand til å forsvare i åpen debatt. Et eksempel kan være motstanden mot familiegjenforening: Det er nok å spørre ytreren om hennes eller hans barn bør kunne nektes å ta med seg sin eventuelle amerikanske ektefelle til Norge. Ingen politikere vil tross alt kunne ta opp forslag om å diskriminere mellom familiemedlemmer på etnisk grunnlag, samtidig som for eksempel Fremskrittspartiets motstandere lett burde kunne innrømme bekymring over at visse konsekvenser av familie-gjenforening kan være uheldige.
Men det er karakteristisk for ”debatten” om innvandringsspørsmål at den sjelden gir rom for slik avklaring, til tross for at den fyller en så stor del av det offentlige rom. Den lar oss stort sett bare få vite noe om den relative styrken i deltakernes holdninger for eller i mot innvandring. Mange ytringer kan nesten bare gis denne tolkning: ”Jeg er et bedre menneske enn forrige taler (eller statsråden, eller UDI-funksjonæren)”, eller ”Jeg er mer for våre egne gamle og syke”. Slike ytringer kan vanskelig summeres opp til en konsistent, praktiserbar alternativ innvandrings- eller flyktningepolitikk, og de er derfor totalt uproduktive. Som vi har sett, reduseres substansiell kunnskap også ofte til signaler om holdninger, noe vi lett forstår må være en alvorlig hindring for et økt allment kunnskapsnivå.
Uten at det her er plass eller foranledning til å ta opp spørsmålet om medienes rolle i slike debatter i full bredde, er det klart at deres bidrag til polariseringsprosesser er betydelig. Uenigheter er jo godt stoff, og fra et mediesynspunkt må frontale kollisjoner være enda bedre enn uenigheter om nyanser og praktiske detaljer. Skismogenetiske debattsituasjoner er ikke skapt av media, men TV og avisene utnytter slike situasjoner for alt det de er verd, arrangerer konfrontasjoner og bidrar utvilsomt svært sterkt til å holde skuespillet vedlike.
I saker der det lykkes for etablerte interesser å unngå debatt – slik det ofte er i næringspolitiske saker, som adgangen til havbruksnæringen – fungerer ikke vårt demokrati i samsvar med forutsetningene: Myndighetene får ikke effektive korreksjoner gjennom åpen og grundig offentlig meningsutveksling. Det paradoksale er at vi heller ikke kan regne med slik korreksjon når debatten foregår kontinuerlig og fyller hele det offentlige rommet, dvs. når den utvikler seg i samsvar med skismogenesemodellen. De som har hatt praktisk ansvar for flyktning- og innvandrersaker har for lengst gitt opp å lære noe av debatten, fordi de vet at det de gjør aldri kan bli godt nok etter kriteriene til dem som leder i konkurransene om henholdsvis ”innvandrer-vennlighet” og ”innvandringsmotstand”. Fordi denne debatten ikke kan generere noen form for kompromiss som det kan bli allmenn oppslutning om, må de praktisk ansvarlige bruke sitt eget skjønn – ukorrigert av offentligheten. Det tyder på at Francis Sejersted kan ha rett når han hevder at embetsmanns-staten er gjeninnført i vårt land (1997).
Situasjonen på innvandringsfeltet viser begrensningene ved den klassiske, marxistisk inspirerte kunnskapssosiologien: Økonomiske, eller andre instrumentelle forklaringer på produksjon, formidling og bruk av kunnskap kan forklare mye, men mennesket lever ikke av brød alene. Om vår mottakelighet for kunnskap om innvandringsspørsmål var styrt av våre klasseinteresser, ville det være vanskelig å forklare at den norske venstresida er for innvandring (av billig arbeidskraft), mens sterke krefter på høyresida er i mot, samtidig som dette paradokset nesten ikke kan diskuteres. – Erving Goffman (1992) har, som mange andre, vist oss hvor sterkt vi er styrt av ønsket om å framstille oss sjøl som bærere av personlige kvaliteter, og et slikt perspektiv er på mange måter nøkkelen til den lite klargjørende innvandringsdebatten, der forskningsbasert kunnskap spiller en så liten rolle.
Giddens’ doble hermeneutikk
Finnes det noen løsninger på de komplekse problemene som er skissert i denne artikkelen? Kan den samfunnsvitenskapelige kunnskapsproduksjonen tenkes organisert slik at den i noe større utstrekning kan generere premisser for myndighetenes beslutninger?
Det synet på forholdet mellom samfunnsforskning og styring som har dominert det meste av etterkrigstida, kommer på denne måten til uttrykk i St.meld. 36 (1992-93), Forskning for fellesskapet, (s.38):
”I den grad denne forskningen er av god nok kvalitet – og i den grad forvaltningen er i stand til å gjøre seg nytte av resultatene – er slik forskning med på å legge grunnen for bedre beslutninger i de offentlige sektorene. Bedre beslutninger gir igjen bedre levekår for den enkelte samfunnsborger. Mer effektive og rasjonelle vedtak sparer dessuten samtidig samfunnet for unødig sløsing av ressurser. Slik er dette nyttig forskning.”
Det er nærliggende å fortolke dette som en forventning om at forskere skal finne løsninger på problemer formulert av myndighetene. Forenklet og grafisk kan dette synet framstilles slik:
En slik oppfatning er det vanskelig å slutte seg til uten så sterke forbehold at meningen blir en annen. Svært mange avviser dette synet på grunn av de klare instrumentelle forventningene til samfunnsvitenskapene som her kommer til uttrykk (Naustdalslid og Reitan, kap.1.1). Min egen reaksjon vil være i slekt med Gandhis svar, da han ble spurt om hva han mente om den vestlige sivilisasjon: ”Det ville være en god ide! ” – Ingenting ville være bedre for organisasjonen av anvendt samfunnsforskning enn at en slik modell var mulig. Men det ville bare være under urealistiske forutsetninger, som for eksempel at vi kunne stole på at ”samfunnets” problemer kunne formuleres fyllestgjørende av byråkratiske hierarkier, eller av mer eller mindre korporativt organiserte samfunnssektorer. Denne forestillingen burde vel en viktig norsk forskningstradisjon innafor statsvitenskapen ha tatt livet av forlengst. Vi må vel ha lov til å si at vi vet at en serie kunnskapsbehov blir neglisjert om de blir artikulert, prioritert og finansiert av korporativt sammensatte utvalg.
Et annet inntak til dette problemet kan vi finne i moderne ledelsesforskning. Byrkjeflot (1999) gir inntrykk av at profesjonelle ledere ikke lenger har bruk for anvendt forskning, som de er i ferd med å erstatte med ”andre kunnskapsformer”, som ”praktisk skjønn” og ”refleksjon i handling”. Det kan innebære at forskning i en lang periode har vært brukt på måter som har undergravd dens legitimerende funksjon. ”Det nye kunnskapssynet representerer svaret på den utfordringen som oppstår når tiltroen til vitenskapen som leverandør av løsninger på tekniske og sosiale problemer svikter”(s.194). – Det kan kanskje innebære at offentlige myndigheter for framtida kanskje ikke er noe sikkert marked for samfunnsvitenskapelig kunnskap?
Mange forskere som har forsøkt å gjøre seg nyttige med forslag om hvordan samfunnet burde styres, kan fortelle om erfaringer som peker i samme retning: Samfunnsvitenskapene kan neppe hjelpe til med å skape en bedre verden gjennom å fortelle makthaverne hva de burde gjøre. Mulighetene ligger heller i å ta konsekvensen av det som etter hvert er blitt en del av disse vitenskapenes felles epistemologi, dvs. det som Anthony Giddens kaller ”den doble hermeneutikken”:
Samfunnsforskeren studerer aktører som handler så godt de kan for å realisere sine verdier, i samspill med andre mennesker, og overfor faste strukturer som naturmiljø og markeder. Vår oppgave er å finne og få fram den mening folk legger i sin situasjon, å forstå de situasjonene vi studerer like godt som de studerte gjør det, men i tillegg slik at det kan formidles til andre aktører, i helt andre situasjoner. Det betyr at vi må fortolke, eller ”oversette” aktørenes situasjonforståelse, slik at den blir forståelig også for andre. Det er samfunns-forskerens profesjonelle oppgave. Men den er – etter Giddens’ og mange andres mening – ikke fullført dersom ikke våre analyser fortolkes av de aktørene som vi har forsøkt å forstå. Å bli ”brukt” på denne måten av dem som ofte kalles våre informanter, kan vi oppnå ved å legge deres problemer til grunn for våre valg av problemstillinger. Det er det samfunnsforskeren i sjeldne og lykkelige stunder kan oppleve, når han ser at folk – hvis kunnskaper han har forsøkt å tilegne seg og fortolke – kan bruke hans begreper i kampen for å få det bedre, og særlig når deres sjanser for å oppnå noe blir bedre ved hjelp av disse begrepene(16).
Det er altså dette Giddens kaller ”dobbel hermeneutikk” – at forskeren og hennes objekt gjensidig fortolker og ”bruker” hverandre. Det er nok i denne retning vi må tenke, om vi skal komme lengere mot det ideal at et demokratisk samfunnsstyre skal være bygd på best mulig kunnskap. Grafisk kan vi framstille dette forholdet gjennom en viss utbygging av den enkle modellen for anvendt forskning som vi ovafor har brukt for å framstille transaksjonsforholdet mellom institutt og departement:
En slik modell er det sjølsagt lett å legge for mye i. Den kan naturligvis lett tolkes som ”populistisk”, altså som en retorisk appell om ”forskning for folket”. Men poenget er faglig/strategisk og metodologisk, og ikke moralsk eller politisk. Modellen tar utgangspunkt i at mens styresmaktene kan høre, eller la være å høre på forskerne, må de i et demokrati på en eller annen måte komme allmennhetens krav i møte. Den viser også hen til at om noen skal være interessert i kunnskapen på instituttene, må forskerne ta de reelle, ikke-abstraherte problemene til folk flest alvorlig, og legge dem til grunn for sine forskningsprogrammer. Forskning kan avdekke at allmennhetens problemer kan løses på svært forskjellige måter: Billige og dyre, kortsiktige og langsiktige, bærekraftige og selv-ødeleggende, gjennom nødhjelp eller hjelp til selvhjelp, gjennom tiltak som går ut over andre på samme nivå, eller gjennom tiltak som i hovedsak innebærer omfordeling mellom inntektsklasser eller nye muligheter for verdiskaping. Det burde gi forskere en rolle i arbeidet med å gjøre allmennhetens krav realistiske, målrettede, effektive og økonomiserende (”mest mulig problemløsning pr. million”), noe som burde øke mulighetene for å få dem innfridd. Men dette ville også kunne gi forskerne en viktig rolle som myndighetenes rådgivere, bl.a. ved å utvikle muligheter for å imøtekomme folks krav uten at det gikk for sterkt ut over andre viktige hensyn.
Dette er ingen ”totalmodell”, som skal etablere normative retningslinjer for all samfunnsvitenskap. Det er bare en oppsummering av mange erfaringer med anvendt forskning, eller forsøk på å utlede noen praktiske konsekvenser av at modellen i St.melding nr. 36 ikke fungerer. Den har vel også først og fremst interesse for forskere som er utilfreds med produksjon av kunnskap som et mål i seg sjøl , og som prioriterer det å være praktisk nyttige.
Ville det hjelpe?
Om det Giddens kaller ”den doble hermeneutikken” legges til grunn for valg og utforming av problemstillinger, formidling og forskernes forhold til myndighetene, vil det utvilsomt løse noen av de problemene som er drøftet i denne artikkelen. Men ikke alle.
Modellen peker på at det er den befolkning som det skal produseres kunnskap om som må levere de viktigste premissene for forskerens arbeid med problemstilling. Det innebærer naturligvis ikke at lokale komiteer eller lignende organer skal bestemme over forskeren, men at hun eller han både må registrere og fortolke de situasjoner som sentrale aktørkategorier befinner seg i. Da kan prosjektet avdekke de konkrete begrensninger og muligheter som folk står overfor, og derfor ha en mulighet for å angå dem langt mer enn om problemstillingene avledes av abstrakte mål – som ”økonomisk vekst” eller ”en mer moderne bruksstruktur i landbruket” – som en bare tar for gitt er bra for alle. Det var sannsynligvis derfor Borgan og medarbeidere fikk såpass raskt og direkte gjennomslag hos mange som kjente bygdeøkonomien fra innsida, men uten å ha sterke økonomiske interesser i status quo.
At folk på denne måten kommer til å ”kjenne seg igjen” i forskningsrapporten er antakelig en forutsetning for effektiv formidling, eller skal vi heller si tilbakeføring til de fortolkede informantene, og en forutsetning for at forskning skal få dem til å forstå sin egen situasjon bedre. Det betyr at det er arbeidet med problemstillingene som bestemmer om forskningsbasert kunnskap skal kunne nå fram og bli en del av vår allment aksepterte, aktivt anvendte felleskunnskap – slik at de kan bli effektive premisser for offentlige beslutninger.
Forskerens fortolkning av de utforskede skal gi dem nye handlingsmuligheter, gjøre det enklere for dem (oss) å løse sine (våre) problemer, og først og fremst: Øke deres (vår) kompetanse som samfunnsborgere. Forskning kan synliggjøre at det finnes flere løsninger på folks problemer enn de umiddelbart finner på sjøl, og at noen av disse løsningsmulighetene skaper grunnlag for koalisjoner som kan gi gjennomslag. Forskning kan også synliggjøre myndighetenes problemer med å imøtekomme krav, eller vise at noen løsninger skaper mindre problemer for det øvrige samfunn enn andre.
Men eksemplene viser også viktige begrensninger med denne modellen. Mange av de problemstillingene som Borgan-miljøet tok opp, var inspirert av norske bygdefolks konkrete, opplevde problemer, som ikke ble abstrahert til ”landbrukets interesser”. Mye ble også gjort for å formidle relevante resultater og synspunkter tilbake til den spredtboende befolkningen. Det kom i gang ikke så helt lite diskusjon, ikke bare i ”grønne” ungdomsmiljøer, men også i fora dominert av bygdefolk(17). De mest energiske deltakerne kom likevel fra informasjonstjenesten i Norges Bondelag, de økonomiske organisasjonene og andre sterke interesser i status quo. ”Bygdefolks” fortolkning og bruk av forskernes arbeid fikk altså de organiserte interessene størst innflytelse over. De allmenne, kollektive interessene i en omlegging av bygdepolitikken i Borgan-miljøets retning var ikke intensive nok til å gjøre seg gjeldende.
Men viktigere var nok det som skjedde med budskapet gjennom denne prosessen. Det folk flest fikk inntrykk av, var at Borgan-opposisjonen mente at ”småbrukerne fikk for liten støtte”. Hitra-aksjonen i 1975 forsterket nok – med sine krav om sterkere subsidiering av husdyrhold i liten skala – denne forenklingen av NLH-instituttets analyser. Sigmund Borgans kommentar var at aksjonistene krevde større doser av den medisinen som holdt på å ta livet av dem. Men det var vanskelig for forskerne å gjøre seg gjeldende i denne fasen uten å fungere som ”bygdefolks motstandere”, noe som altså bidro til at deres opprinnelige budskap ble pervertert, slik at det kom til å fungere som retorisk støtte for en forsterkning av den kritiserte politikken.
Modellen viser også muligheter for at et forskningsmiljø som Borgans institutt kunne bli en ressurs for myndighetene, som forutsettes å etterspørre råd om hvordan folkelige krav om ytelser skal kunne imøtekommes med minst mulig belastning på offentlige budsjetter, eller andre uønskede konsekvenser. Det skjedde ikke i dette tilfelle, enten det nå kan forklares med at oljepengene hadde redusert behovet for offentlig sparsomhet, eller – som flere statsvitenskapelige undersøkelser mer enn antyder – Landbruks-departementet må betraktes som organisert inn i et segment, der næringsorganisasjonene har stor innflytelse.
Havbrukseksemplet viser et annet problem med den modellen som kan utvikles på grunnlag av ”den doble hermeneutikken”: Spjelkaviks utgangs-punkt er en helhetlig interesse for økonomien i havbruksbygdene, men det er stort sett bare potensielle, framtidige gründere som vil ha positiv interesse i en omlegging i samsvar med hans analyse. Han kan derfor vanskelig ha utviklet alle sine problemstillinger etter Giddens’ forskrift, om bygger på at konkrete, opplevde situasjonsforståelser i den undersøkte befolkningen legges til grunn for dette arbeidet. Om vi finner hans problemformuleringer fruktbare, og konklusjonene praktisk interessante, er det fordi de belyser en del problemer som kanskje ikke stilles av den direkte berørte befolkningen, men som har å gjøre med fellesskapets, eller ”bedriften Norges” problemer, som rasjonell utnyttelse av våre ressurser og markedsmuligheter.
Spjelkavik vil ha enda større problemer enn Borgan-kretsen med å få gjort sine forskningsresultater til en del av vår allment aksepterte felleskunnskap. Det var tross alt en del aktører i feltet som ”hadde bruk for” disse forskernes analyser, mens det er vanskelig å finne noen i Spjelkaviks tilfelle. Det vi kan postulere som ”fellesinteresser” blir ikke representert av noen deltakere i en eventuell debatt – om ikke de politiske lederne av potensielle nye havbruksbygder ser muligheter i en omlegging av politikken.
Det åpner interessante muligheter om en tenker seg at innvandringsforskerne la dobbel-hermeneutikk-modellen til grunn for sitt arbeid med problemstillingene. Først ville dette spørsmålet reise seg: Hva er innvandringsforskernes ”objekt”, som altså etter modellen skal bli subjekt, og levere de viktigste premissene for problemstillingsprosessen? – Det vil sjølsagt avhenge av hva prosjektet går ut på. Den oppgaven å skulle sikre liv og frihet for forfulgte politikere eller minoriteter i et annet land er naturligvis noe helt annet enn å redusere konfliktnivået mellom innfødte og innvandrere i en norsk bydel. – Tar vi for oss den siste type prosjekt, innebærer modellen en profesjonell forpliktelse til å legge like stor vekt på å avdekke alle lokale gruppers situasjonsforståelse. Det er bl.a. nødvendig for at den studerte befolkningen skal kunne ha interesse av å gjøre bruk av forskningsrapporten i arbeidet med å løse sine problemer. – Vi ser lett at det med en slik modell knapt nok blir plass for akademisk moralisering over folks holdninger, men heller større muligheter for å oppdage handlingsrom for konfliktreduksjon.
Den teoretiske løsning på skismogeneseproblemet ligger i å knuse veggene til det ”isolat” som slike debatter foregår i. De ekstreme, uforenlige stand-punktene som utvikles gjennom konkurransen i uttrykksstyrke innafor begge fronter, har som forutsetning at stridsspørsmålet debatteres isolert fra alle andre spørsmål. Disse standpunktene kan ikke opprettholdes dersom in casu flyktningeproblemet diskuteres i sammenheng med andre saker, som folk ikke like hemningsløst kan bruke til flagging av ”prinsipper”, moralske kvaliteter eller sin opptatthet av ”våre egne gamle og syke”. Det kan for eksempel være utvikling av bomiljøer, arbeidsmarkedet eller en mer effektiv anvendelse av de milliardene som vi har forpliktet oss til å bruke til fordel for folk i fattige land. De destruktive polariseringsprosessene kan overskrides dersom debatten kan gis nye rammer.
En aktiv bruk av denne modellen ville skape noen forutsetninger for å overskride skismogenesen, men det vil neppe være tilstrekkelig, så destruktivt fastlåst som den norske diskursen er blitt. Risikoen vil for eksempel alltid være stor for at ethvert nytt forskningsbidrag ville ble tolket innafor de forlengst etablerte rammene. Mulighetene ligger i at alle slags menings-produserende prosesser kan endres om deltakerne forstår hva de deltar i. Vi kommer altså tilbake til et av utgangspunktene for denne artikkelen: Vi kan trygt la en god del anvendte problemstillinger ligge til vi har utviklet en bedre, forskningsbasert forståelse av de mekanismene eller ”filtrene” som hindrer at styringsrelevant forskning blir reelle premisser for myndighetsavgjørelser.
Oppsummering
Det er ikke vanskelig å finne eksempler på at forskningsresultater umiddelbart blir tatt i bruk av offentlige myndigheter. Terje Klevens modell for ”resultat-orientert planlegging” var direkte instrumentelt nyttig for kommunene, og skapte ingen problemer for noen organiserte interesser. Mer vanlig er det nok at forskningsresultater blir hilst velkommen fordi de fungerer ekspressivt, d.v.s. virker som forsterkning av budskap som vedkommende myndighet i alle fall har bestemt seg for å sende.
Vi må likevel trekke den slutning at det bare er gjennom den offentlige samtalen – grunnlaget for det som i denne artikkelen er kalt vår allment godtatte og aktivt anvendte felleskunnskap –at samfunnsforskning kan få betydning for utviklinga av samfunnet. De som styrer oss kan høre på og ta hensyn til forskeres analyser og praktiske konklusjoner, men de må foreta seg noe om disse analysene blir en del av vår felles forståelse, og grunnlag for spesifiserte krav om offentlige tiltak.
Denne forståelsen av forholdet mellom makt og kunnskap bygger på den epistemologiske avklaring som svært mange samfunnsforskere i dette århundret har bidratt til, og som Anthony Giddens har oppsummert ved hjelp av begrepet ”double hermeneutics”. På norsk kunne vi kanskje kalle denne tenkemåten ”gjensidig fortolkning”. Samfunnsvitenskap må innebære at den som undersøker og de som undersøkes fortolker hverandre.
Denne måten å tenke på må sees på bakgrunn av den epistemologien som planoptimismen omkring midten av århundret bygde på: at samfunnet var en slags maskineri, som den ansvarlige maskinisten trengte forskerhjelp til å styre. Vi kan ikke lenger se bort fra slike forhold som at ”maskindelene” kan forstå og utnytte forskning til sin fordel raskere enn ”maskinisten”, og at forskerne befinner seg i maskineriet, og ikke utenfor det. Den doble hermeneutikken har også viktige metodologiske implikasjoner: Modellen synliggjør kilden til samfunnsvitenskapelige problemstillinger (de problemene og mulighetene som folk flest opplever), forskerens konseptualisering og formidling av aktørenes handlingssituasjon (også om disse handlingenes utilsiktede konsekvenser), og de analyserte aktørenes bruk av forskerens arbeidsresultater.
De fleste samfunnsforskere har vel hittil – som forfatteren – vært mest opptatt av i en viss forstand uønskede aspekter ved den doble hermeneutikken: Aktører i høyst forskjellig samfunnsmessig posisjon perverterer og bruker fragmenter av den kunnskapen som vi har skapt – til sine egne formål. Vi har også sett at offentlige tiltak kan være virkningsløse, fordi de som skal ”styres” behersker den modellen som tiltakene bygger på like godt som myndighetene, og kan handle raskere. Men det er all grunn til å se positivt på alle slags bruk av forskning fra de utforskedes side, og heller se på ”misbruk”, ”pervertering” og ”strategisk, opportunistisk bruk av kunnskapsbrokker” som en utfordring til kontinuerlig, korrigerende tilbakeføring. Samfunnsforskeres rapporterings
rutiner er i stor grad overtatt fra eldre disipliner som ikke bygger på gjensidig fortolkning, selv om mange forskere bruker mye tid og talent på å gjøre allmennheten delaktig i sitt arbeid. Jeg vil ikke gå så langt som å si at forskning som ikke rapporteres slik at den kan fortolkes og brukes av de utforskede er verdiløs, fordi den naturligvis likevel kan være verdifull for kolleger. Men til anvendt forskning bør dette kravet stilles, om samfunns-vitenskapens potensiale for å skape en kontrollert sosial dynamikk skal kunne komme til nytte.
Forskningsresultater må altså bli en del av vår ”hverdagsvisdom” om de skal bidra til en bedre verden. Men de eksemplene som er referert, viser at det er mange slags hindringer på veien fra forskerens verksted til allmennheten. Den offentlige debatten spiller i denne sammenhengen en sentral rolle. Når den samfunnsmessige konteksten for relevant kunnskap er preget av sterke konflikter, blir kunnskapen lett uten praktiske konsekvenser – kanskje fordi konfliktene også diffunderer inn i forskersamfunnet. På den andre sida kan en finne mange eksempler på at forskning som i høy grad blir tatt i bruk, også kan være uten praktiske konsekvenser – fordi den bare innebærer vitenskapelig legitimering av allmenn konsensus eller konvensjonell visdom. – Vi har sett at organiserte interesser kan ha makt til å unngå nødvendig debatt, men også at ureell, støyende uenighet hindrer at relevante samfunnsvitenskapelige bidrag på denne måten blir premisser for offentlige beslutninger. I det første tilfelle må løsningen finnes gjennom stimulans av den offentlige debatten, mens det i det andre nettopp er debatten som vedlikeholder kunnskapsløshet og handlingslammelse, som eksemplene fra innvandringsfeltet viser.
Av dette følger naturligvis at media spiller en viktig rolle for de problemene som er drøftet i denne artikkelen. Confrontainment er den mest salgbare formen for entertainment, og derfor fyller konkurransen i sterke uttrykk, som er så karakteristisk for polariserte debatter, så mye av rommet for offentlig meningsutveksling. Motpartene i diskusjonen, og rivalene om lederskap innafor begge leirene, vil også være sterkt interessert i eksponering i massemedia, nettopp fordi det i så stor utstrekning er selvpresentasjon det dreier seg om. – Om vi derimot betrakter slike problemer som konsesjons-ordningen for havbruk, er det langt vanskeligere å utløse konfrontasjon, og derfor blir det heller ikke noen debatt som kan endre allmennhetens forståelse: På den ene sida har vi bare potensielle interessenter i politikkomlegging, og noen lite synlige kollektive interesser, med forskeren som nesten den eneste person som kan tenkes å representere dem. På den andre sida har vi de sterke, og effektivt organiserte interessene i status quo, som er best tjent med at det ikke blir noen debatt, og som er langt mer opptatt av å ta vare på lite synlige materielle privilegier enn av eksponering i media.
Jeg har fått den innvending fra kolleger at jeg tenker som om vi hadde et samfunn som det Habermas i en viss forstand idealiserer i en bok om struktur-endringer i offentligheten: ”Det er VG og Per Ståle Lønning i TV2 som setter dagsorden, og ikke samfunnsforskerne”. Samme hva vi finner ut, har vi små sjanser til å få det diskutert, fordi det er så mange mord, skandaler og ulykker som fyller det offentlige rommet, og så mange ufruktbare skismogenetiske debatter som må holdes i gang og stimuleres. – Det er ikke vanskelig å nikke gjenkjennende til dette bildet av den offentlige samtalen. Redaktørene sitter ikke og venter på å bli opplyst av samfunnsforskere, hvis budskap de lojalt setter i sirkulasjon, gjerne gjennom kritisk debatt. Vi må likevel innse at det er denne mediesituasjonen vi faktisk har, og prøve å finne de muligheter den gir – om vi tar den doble hermeneutikken ad notam på den måten at vår forskning tar de konkrete, opplevde problemene til folk alvorlig nok.
Når jeg i dette arbeidet har lagt så stor vekt på den gjensidige fortolknings-prosessen mellom forsker og allmennhet, er det for å få fram kontrasten med den tenkemåten som kommer til uttrykk i St.meld. 36. Men denne vekt-legginga innebærer vel også en kritikk av det forskningssystemet som vi etter hvert har fått, der nesten alt det som foregår av samfunnsforskning styres av transaksjoner mellom myndigheter/korporative organer og forsknings-institusjoner. Forskere har naturligvis ubegrenset adgang til formidling til allmennheten, men slik virksomhet blir likevel – trass i de kontraktmessige forpliktelsene – på mange måter en salderingspost: Den som betaler, får mest, allmennheten (og kollegene) minst. Det er ikke et system som legger opp til dobbel hermeneutikk. – På den annen side har jeg lagt vekt på at gitt at forskere makter å stimulere til artikulert press nedenfra, kan de også gi nyttige råd om hvordan krav på myndighetene kan imøtekommes med mest mulig kontroll over de utilsiktede konsekvensene.
Vedlegg
Referat (godkjent av doktoranden) av noen konkluderende avsnitt fra cand.polit. Øystein Spjelkaviks utkast til dr.avhandling
Spjelkavik har analysert framveksten av konsesjonssystemet for havbruk, og trukket fram en del konsekvenser av det. Mens de aller fleste gründerne i næringen startet med svært lite egenkapital og nesten ingen formell kompetanse, og lærte seg gjennom prøving og feiling, kurs og uformelle læringsmåter å utnytte sin generelle ”kystkompetanse” til å produsere god salgsvare lønnsomt, er slik karriereveier nå stengt. En kan bare komme inn i næringen gjennom å kjøpe konsesjoner, noe som betinger en startkapital på flere millioner. Selv toppkompetanse i matfiskproduksjon gir bare grunnlag for lønnsarbeid i etablerte bedrifter, fordi muligheten til egen etablering er stengt av regelverket.
Når myndigheter og organisasjoner blir bedt om å begrunne dette, er standardsvaret at før var havbruk en slags ”primærnæring”, attåtyrke eller semi-hobby, mens det nå er en industri. (Andre begrunnelser har vært brukt, som hensynet til miljøet i sjøen og ønsket om å tilpasse produksjonen til markedet, men de er nå klart ugyldige: At det er for mange mærer i deler av f.eks. Hordaland er ikke noe argument for å forby etablering på steder uten havbruk og med god gjennomstrømning. Det tidligere ønsket om å styre produksjonen etter etterspørselen (på et elastisk verdensmarked) er forlengst diskreditert, og hevdes i alle fall ikke av de dominerende ideologer i organisasjonene og forvaltningen.) Dette gjør referansen til at havbruk er en ”industrinæring” til den eneste legitime begrunnelse for å stenge småbedrifter ute: En tar ikke en bygdesmed som vil etablere en bilfabrikk alvorlig. - Det litt paradoksale med denne begrunnelsen er ellers at det vel aldri har vært nødvendig å styre industriutvikling gjennom konsesjonsordninger, fordi ulønnsomme enheter forsvinner spontant.
Spjelkavik går grundig inn på ”industri”-begrepet, og finner at betegnelsen passer meget dårlig på oppforing av lakseyngel til et salgbart produkt. Dette referatet må bli svært kortfattet, men i hovedsak kan resonnementet gjengis slik
Levedyktige industribedrifter kan karakteriseres ved ett eller flere av disse kjennetegn:
- De kan være basert på en oppfinnelse, et patent eller et kostbart og tidkrevende utviklingsarbeid som ikke eller meget vanskelig kan kopieres av andre. - Det er lett å se at havbruk er noe helt annet. Lønnsom drift forutsetter god kompetanse, men denne er utbredt, og like lett tilgjengelig som røkterkompetanse i jordbruket. Noen tekniske hjelpemidler er patenterte og kostbare, men produksjonen kan drives lønnsomt uten.
- Oppstart av industri krever vanligvis stor tilgang på risikovillig kapital. - Lakseoppdrett i liten skala kan etableres ved hjelp av en brøkdel av den kapitalen som svært mange hushold kan skaffe seg med sikkerhet i f.eks. eget hus. Produksjonen kan startes opp lønnsomt i svært liten skala og vokse basert på egen inntjening.
- Moderne, konkurransedyktig industri forutretter vanligvis organisert samarbeid av et stort antall medarbeidere med spesialisert kompetanse. - Lakseoppdrett kan drives lønnsomt fra første dag av en kompetent person, og kompetanse kan lett erverves av en alminnelig oppvakt og sterkt motivert ikke-fagmann som er i stand til å renonsere på sikker lønnsomhet i en oppstartingsperiode.
- Industribedrifters lønnsomhet er ofte bygd på et såkalt ”merkevare-konsept”. Objektivt sett like gode produkter kan lages av nykommere, men de kan ikke bruke navn som Coca-cola. - Her representere havbruk en helt annen verden: Merkenavnet er Norsk Laks, en betegnelse som ikke kan monopoliseres.
- Mye industri kan ikke etableres på lønnsom basis uten at det fra begynnelsen av etableres et eget markedsføringsapparat. - Den som produserer laks av god og sikker kvalitet, kan benytte seg av hundrevis av konkurrerende eksportagenter.
- Skalafordeler er den viktigste grunn til at industri lett konkurrerer ut hånd-verksmessig produksjon av samme produkt. Men det har vært vanskelig å påvise sikre skalafordeler i lakseoppdrett. Den arbeidskraft som eventuelt spares kan f.eks. ha dårlig betalt alternativ anvendelse. (Sikre skalafordeler ville også ha gjort det unødvendig å forby etablering av småbedrifter.)
Spjelkavik konkluderer denne delen av avhandlingen med at dersom lakseoppdrett kan betraktes som ”industri”, så er det bare på grunn av den politisk etablerte konsesjonsordningen, som gjennom kapitalterskelen skaper ”kunstige” skalafordeler og en viss likhet med produksjon av maskiner, medikamenter eller dataprogrammer.
Det burde være lett å se viktige samfunnsøkonomiske implikasjoner av Spjelkaviks arbeid: Kostnadsnivået i en konkurranseutsatt næring holdes kunstig høgt, gjennom at de billigste produksjonsfaktorene stenges ute fra produksjonen.
Det kan selvfølgelig finnes andre argumenter for å stenge konkurransedyktige småbedrifter ute, men de har ikke vært framført offentlig.
Litteratur
Albæk, E.(1990): ”Mellem viden og makt” i Kunnskapsöverföring och kunnskapsvård. DFR-rapport 1990:4. Falun: Dalarnas forskningsråd och Forum för Kunskapsvård och Forskningsinformation
Baklien, B. (1983a): ”Er forskningsformidling et teknisk problem?” Tidsskrift for samfunnsforskning, 24(1):76-88
Baklien, B. (1983b): ”The use of social science in a Norwegian ministry: As a tool of policy or mode of thinking?” Acta sociologica, 26(1):33-47
Bateson, G. (1978a): “Culture contact and schismogenesis” (Orig. printed in Man, Art. 199, vol. XXXV, 1935) in Steps to an ecology of mind, p. 35-36, London: Paladin Books
Bateson, G. (1978b): ”Bali: the value system of steady state” (Orig. printed 1949) in Steps … op.cit.
Bjørnson, B. (1927): Paul Lange og Tora Parsberg. Oslo: Gyldendal
Borgan, S. (1963): ”Framtidsperspektiv for vestlandsk landbruk” Ny Jord, nr.4. Også i
Borgan, S. (1981): Bygdenæring eller industri? Oslo: Det norske samlaget
Bourdieu, P. (1977): Outline of a theory of practice. Cambridge: Cambridge University Press
Brochmann, O. (1948): Mennesker og boliger. Oslo: Cappelen
Brox, O. (1966): Hva skjer i Nord-Norge? En studie i norsk utkantpolitikk. Oslo: Pax
Brox, O. (1984): Nord-Norge: Fra allmenning til koloni. Oslo: Universitetsforlaget
Brox, O. (1990): ”Anvendt samfunnsforskning: fra programstyring til problemorientering?” Tidsskrift for samfunnsforskning, 31(1):58-63
Brox, O. (1992): ”Schismogenetic conflicts”. Sosiologisk årbok
Brox, O. (1995a): Praktisk samfunnsvitenskap. Oslo: Universitetsforlaget
Brox, O. (1995b): Dit vi ikke vil: ikke-utopisk planlegging for neste århundre. Oslo: Exil Forlag
Brox, O.(1997): ”Sosiologen og sosiologien på den offentlige arena”. Norsk Medietidsskrift
Byrkjeflot, H. (1999): ”Kan demokrati og ledelse forenes?” Nytt norsk tidsskrift, 16(3):190-203
Collingridge, D. og Reeve, C.(1986): Science speaks to power. London: Frances Pinter
Giddens, A. (1984): New rules of sociological method. London: Hutchison
Goffman, E. (1992): Vårt rollespill til daglig. Oslo: Pax
Guttu, J. (2000): Den gode boligen. Upubl. manuskript. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning
Hatland, A. og Johansen, T. (1985): Trygd, skatt og arbeidsinntekter. Oslo: INAS. (INAS-notat 85-5)
Hernes, S. (1982): ”Tilbake til samfunnet” Tidsskrift for samfunnsforskning, 23(1)
Johnsen, Ø.(1996): Gode nordmenn. Oslo: Cappelen
Kleven, T. (1993): ”…det rullerer og det går…”. Tidsskrift for samfunnsforskning, 34(1):31-51
Kleven, T. (red.) (1998): Planlegging og handling. Oslo: Kommuneforlaget
Lien, I.-L. (1991): ”En god forsker eller et godt menneske”. Nytt norsk tidsskrift, 8(2):177-185
March, J. and Feldman, M. (1981): ”Information in organizations as signal and symbol”. Administrative Science Quarterly, 26
Morthen, E. (1983): Forskningens innflytelse på landbrukspolitikken i Norge. Hovedoppgave. Ås: Norges landbrukshøgskole
Naustdalslid, J. (1985): Fagleg informasjon og kommunal planlegging. Sogndal: Sogn og Fjordane distriktshøgskule
Naustdalslid, J. og Reitan, M. (1994): Kunnskap og styring. Oslo: TANO , Norsk institutt for by- og regionforskning
Neumann, W.R., Just, M.R. og Crigler, A.N. (1992): Common knowledge. Chicago: University of Chicago Press
Popper, K. (1969): Conjectures and refutations: The growth of scientific knowledge. Routledge
Roll-Hansen, N. og Hestmark, G. (1990): Miljøforskning mellom vitenskap og politikk. Oslo: NAVFs utredningsinstitutt. (Melding 1990:2 fra NAVFs utredningsinstitutt)
Rule, J. B. (1997): Theory and progress in social science. Cambridge: Cambridge University Press
Seip, J.A. (1958): Teorien om det opinionsstyrte enevelde. Oslo: Universitetsforlaget
Sejersted, F.(1997): ”Parlamentarismens suspensjon og embetsmannstatens gjenkomst”. Nytt Norsk Tidsskrift nr. 1
Spjelkavik, Ø. (1999): Norsk havbruk: fra bygdenæring til industri? Dr.avhandling, p.t. under vurdering ved Universitetet i Oslo.
Stein, P. (1985): Att läsa Hayek. Lund: Timbro
Stortingsmelding 36 (1992-93) Forskning for fellesskapet. Oslo: KUF
Wagner, P., Weiss, C.H., Wittrock, B. and Wollmann, H.(eds.) (1991): Social sciences and modern states: national experiences and theoretical crossroads. Cambridge: Cambridge University Press
Weiss, C. with Bucuvalas, M.J. (1980): Social science research and decision-making. New York: Columbia University Press
Aanesland, N. (1969): ”Optimal utnyttelse av ressursene og inntektsoverføringer til utkantbygder” i Brox, O. (red): Norsk landbruk: utvikling eller avvikling? Oslo: Pax
Aanesland, N. (1974): ”Bosettingsmønster og kombinasjonsbruk”, Samvirke nr.18
Noter
(1) Dette arbeidet ble satt i gang gjennom en bevilgning fra Makt- og demokratiutredingen, men Norsk institutt for by- og regionforskning har finansiert en god del av timeinnsatsen. Mye av litteraturarbeidet ble gjort på Europainstituttets bibliotek i Firenze. Mange har bidratt med tips og kommentarer: Kirsten Danielsen, Jon Guttu, Aksel Hatland, Terje Kleven, Inger-Lise Lien, Mariken Vaa, John Pløger, Jon Naustdalslid, Phillippe Schmitter og Peter Wagner.
(2) Jeg vil ikke belaste framstillinga med nøyaktige gjengivelser av eller referanser til disse mye siterte og velkjente forfatterne. Men Mannheims mest kjente verk er Ideology and Utopia, mens Hayeks synspunkter er mest oversiktlig framstilt i Stein (1985).
(3) Uten å benytte seg av muligheten til fritt å tillegge forsvarsløse myndigheter motiver, er det jo nærliggende å feste seg ved at evalueringsprosjekter gir dem større frihet (manøvermuligheter) enn instrumentelle løsninger. Om forskere finner ut at et tiltak virker dårlig, er det flere forskjellige ting som kan gjøres, om noe må gjøres, f.eks. innstille tiltaket eller prøve noe annet. Om forskere kommer fram til en løsning, kan myndighetene derimot bli nødt til å forklare hvorfor den ikke blir satt i verk. Uten at dette spørsmålet har vært systematisk undersøkt, er det grunn til å anta at løsningsforslag ville kunne stimulere til en mer konkret debatt enn mer "åpne" evalueringer.
(4) Uttrykket er brukt av Jens Arup Seip (1958) som karakteristikk av Danmark/Norges styresett i tida 1750 – 1814.
(5) Dette bygger bare på svært mange uformelle samtaler gjennom 40 år. Jeg kjenner ikke til om det er gjort systematiske undersøkelser av dette spørsmålet.
(6) Dette materialet er fyldigst presentert i de utrykte rapportene fra Avd. for bygdesosiologi ved NLH og Sosialantropologisk Institutt i Bergen (stensilert i minst tusen eksemplarer), under tittelen Avfolking og lokalsamfunnsutvikling i Nord-Norge. Oppsummert i Brox 1984, kap. 7-8.
(7) Dette oppfatter boligforskere nå som en radikal og nærmest drastisk beslutning, gitt den store boligmangelen, gjenreisningsprogrammet for Finnmark og Nord-Troms og den begrensete tilgangen på materialer. Det langt bedre stilte Sverige så seg på dette tidspunkt ikke i stand til å fastsette 3-romsstandard (Guttu, 2000).
(8) Innvendinger kunne ha vært reist: Det burde være lett å se at næringslivet generelt må ha lettere for å tolerere subsidiering av melkeproduksjon i bygdene enn støtte til økonomisk virksomhet som også drives i byene. Men dette var ikke et tema i debatten.
(9) Aanesland har i et tidlig arbeid (1974) utnyttet teorier om kollektiv handling for å vise at yrkeskombinerende bønders interesser ble dårlig ivaretatt av deres faglige organisasjoner, nettopp på grunn av at de spesialiserte kollegene, som hadde mer intensive interesser i spillereglene, var mer villige til å ta tillitsverv, slik at de fikk mer innflytelse.
(10) Det såkalte ”Bygdeutvalget”, som resulterte i NOU 1984:21, la nettopp et prinsipp i samsvar med Borgans synspunkter (1963) til grunn for sin sammenlikning av distriktspolitiske virkemidler. Det politiske resultatet av dette arbeidet begrenset seg likevel til at en svært liten del av jordbruksstøtten ble brukt til å generere ”mest mulig busetting pr. million”.
(11) Heller ikke Norsk Bonde- og Småbrukarlag, som en kanskje kunne vente. Men der dominerte antakelig forventningene om degressive driftssubsidier, og at flere småbruk skulle kunne vokse seg større gjennom investeringsstøtte, og ikke om at ”binæringene” skulle likebehandles med husdyr- og kornproduksjon.
(12) Det slår meg som betydningsfullt at det må gis så mye konkret, empirisk kontekst om havbrukseksemplet for å få fram de generelle poengene. Det må komme av at jeg her ikke kan regne med at det Spjelkavik har å fortelle, har muligheter for å bli en del av vår allment aksepterte felleskunnskap. I samsvar med hovedtesene i artikkelen går jeg ut fra at hans analyser fanges opp av de filtre som stenger dem ute fra de arenaer der vår felleskunnskap genereres.
(13) Det burde være lett å se at forskning som synliggjorde flest mulig konsekvenser av aktuelle tiltak, ville kunne bli karakterisert som "partisk"eller politisk – av aktører som var interessert i at en del av disse konsekvensne helst ikke ble tematisert. "Styringsgrupper" med interesserepresentasjon hindrer nok i enkelte tilfelle at visse konsekvenser av offentlig politikk ikke blir synliggjort.
(14) Statsråd Grete Faremo.
(15) Inger-Lise Lien har mint meg om at slike prosesser gjør seg gjeldende på alle nivåer, og altså ikke bare for individer. F.eks. vil organisasjoner eller etater som arrangerer seminarer eller konferanser om innvandringsspørsmål være opptatt av hva slags inntrykk programmet gjør. Personer som kan gi et "galt" eller uheldig inntrykk av arrangøren redigeres bort av samme grunner som individer må redigere bort noen av sine aktuelle utsagn for å holde kontroll med selvpresentasjonen.
(16) Giddens gjør begrepet "double hermeneutics" til et nøkkelbegrep i de fleste bøkene sine. Det lanseres allerede i New rules of sociological method (1984), og elaboreres litt forskjellig i senere publikasjoner. Versjonen her er et forsøk på sammenfatning.
(17) Bergens Tidende hadde store oppslag da Helge Bergo, formann i Norsk Bonde- og Småbrukarlag, på Vestlandske Bondestemna i 1969 tok opp Borgan-opposisjonens synspunkter.