Tilbake til Makt- og demokratiutredningens startside
Makt- og demokratiutredningens rapportserie, ISSN 1501-3065
Rapport 2, april 1999, ISBN 82-92028-02-1
Bjørn Erik Rasch og Hilmar Rommetvedt
Forord
I tilknytning til Makt- og demokratiutredningens rammeplan har forskergruppen bestilt oversiktsrapporter over forskningssituasjonen på utvalgte områder. Denne rapporten inngår i dette arbeidet. I den grad rapporten inneholder forslag som bør følges opp gjennom videre forskning er disse å betrakte som innspill til forskergruppen.
Innhold:
2. Teoretiske perspektiver i nyere parlamentsforskning
3. Maktutredningen om Stortingets posisjon
5. Stortingets organisasjon og arbeidsmåte
6. Regjeringsdannelse, vedlikehold og oppløsning
7. Stortingets aktivitet og innflytelse
8. Stortinget og de organiserte interessene
1. Innledning (1)
Stortinget er et uttrykk for folkeviljen, og folket i valg er statsmaktens høyeste legitimitetsgrunnlag. Etter Grunnloven utgjør Stortinget den politiske maktens sentrum. Samtidig er det klart at det i praksis kan være et stort sprang mellom formelle myndighetsstrukturer og de reelle, politiske maktforhold. Nettopp forholdet mellom formell og faktisk makt, og folkerepresentasjonens adgang til å gjøre seg reelt gjeldende, har hele tiden stått sentralt i det en kan kalle parlamentsforskningen. Makt- og innflytelsesforhold er også det som primært fokuseres på sidene som følger.
I første del av fremstillingen blir det trukket noen linjer i forskningen om nasjonalforsamlingers plass, posisjon og rolle. Det innebærer at viktige, nyere teoretiske perspektiver i parlamentsforskningen blir antydet. Vi presenterer også den forrige Maktutredningens synspunkter på Stortingets posisjon; det ble formulert en rekke teser på området. Gjennomgangen viser at utrederne fikk frem et langt mer nyansert bilde av Stortingets maktstilling, enn det som vanligvis tilskrives dem. Andre del av notatet er viet parlamentsforskningen de to siste tiårene, og har følgelig som hovedanliggende å redegjøre for hvilken maktstilling Stortinget gis i nyere parlamentsforskning. På mange måter kan en observere en sterk revurdering i synet på Stortingets stilling de senere årene (f.eks. Damgaard 1990, 1994, Rommetvedt 1995b, Rasch 1992, Nordby 1998, Heidar 1997). I notatets siste del skisseres elementer fra den nyere konstitusjonelle debatt som involverer Stortinget og dets stilling vis-à-vis regjeringen. Helt til slutt peker vi på noen forskningsbehov som melder seg i kjølvannet av gjennomgangen.
Det finnes en rekke kilder til innsikt om Stortinget. Vi har konsentrert oss om vitenskapelig litteratur, og i liten grad trukket veksler på mer populære fremstillinger, politiske biografier, o.l. Vi kjenner naturlig nok de statsviten-skapelige analysene på feltet best. Selv om vi forsøker å trekke inn studier fra andre disipliner, især (stats)rettslige og historiske undersøkelser, har notatet utvilsomt en statsvitenskapelig slagside. Videre bør det påpekes at vi ikke dekker policy-orienterte analyser på noen fullstendig måte, det vil si analyser som gjelder aktiviteten på bestemte politikk-områder eller som redegjør for konkrete saksforløp i et bredere perspektiv enn det stortingspolitiske.(2) I våre naboland er det de senere årene utgitt en rekke studier som i større eller mindre grad har berøringspunkter til norsk parlamentarisme (f.eks. Hagevi 1998, Jensen 1995, Sjölin 1993, Sannerstedt 1992, Mattson 1996, 1998, Mattson og Wängnerud 1997). Vi har ikke hatt mulighet til å gå systematisk inn på denne litteraturen.
Ikke minst de siste par tiårene, er det gjennomført komparative prosjekter om parlamenter med norsk deltakelse, og dette blir dermed en relevant kilde til innsikt om Stortinget. Det dreier seg her enten om «genuint» komparativ forskning, der det i analysene benyttes et materiale som inkluderer stortingsopplysninger sammen med data fra et større eller mindre utvalg andre parlamenter (Arter 1984, Döring 1995, Esaiasson og Heidar 1999, Strøm 1985, 1990), eller fremstillinger der utvalgte parlamenter danner grunnlag for en serie case-analyser (Damgaard 1990, 1992, Smith 1996, Wiberg 1994, Stjernquist 1994, Copeland og Patterson 1994).(3)
2. Teoretiske perspektiver i nyere parlamentsforskning
Dagens parlamentsforskning er mangefasettert. Rekken av temaer som gjøres til gjenstand for analyse er lang, og temaene analyseres med utgangspunkt i forskjellige tilnærmingsmåter. Den amerikanske kongressforskningen har gjennom mange tiår vært svært omfattende, og de generelle statsviten-skapelige endringene en over tid har sett når det gjelder perspektiver, begrepsapparat og modellutforming, speiles også i forskningen om lovgivende forsamlinger. Én oppfatning er at det innenfor parlaments-forskningen som på andre områder har skjedd en bevegelse fra klassisk institusjonalisme med vekt på formelle strukturer, via behaviorismens vekt på adferd, til en moderne (ny)institusjonalisme (March og Olsen 1984, Shepsle 1989). Studeres representanter for “gammel” institusjonalisme (f.eks. Bryce 1921) eller adferdsforskning (f.eks. Valen og Katz 1967) nærmere, blir den nevnte dialektikken lett nokså overflatisk. Vi skal ikke forfølge dette sporet, men kun understreke at det i dag er tre stikkord som er særlig viktige når det gjelder å karakterisere parlamentsforskningen - i det minste den delen av den som har teoretiserende ambisjoner.
For det første står begrepet institusjon sentralt. Institusjonelle analyser kan ta mange former. I noen tilfeller er det de institusjonelle ordninger og mønstre selv som gjøres til gjenstand for oppmerksomhet; utformingen og etableringen av institusjoner er det analysen sikter mot å forstå eller forklare. I andre sammenhenger benyttes institusjonelle forhold som en sentral faktor for å forklare handlinger og handlingsmønstre. Innenfor hvert av disse pers-pektivene - eller gitt hvert av forskningsformålene - kan videre distinksjoner gjøres gjeldende.(4)
For det andre har målrettede aktører fått en viktig plass i store deler av nyere parlamentsforskning (jf. Sinclair 1983, Rieselbach 1992). Dette innebærer at aktørene antas å ha mål som de ønsker å virkeliggjøre, men det kan være åpent hvilke motiver som mer konkret gjør seg gjeldende. Mayhew (1974) argumenterte for at svært mye av aktiviteten i den amerikanske Kongressen kunne forklares ut fra en enkel forutsetning om at de folkevalgte primært var opptatt av å sikre seg gjenvalg. Strøm (1994) opererer med tre motivasjonsfaktorer: politikkens innhold, oppslutning ved valg og - med referanse til parlamentariske systemer - kontroll med regjeringsmakten.
Tilsvarende har et skille mellom strategisk og kommunikativ handling vært vektlagt (Eriksen og Weigård 1999). Det siktes her på den ene siden til et perspektiv på politikk der det for den enkelte aktør er om å gjøre å få størst mulig gjennomslag for egne preferanser, og på den andre siden til et forståelsesorientert perspektiv. I det sistnevnte tilfellet ligger hovedtyngden på det å forstå hvordan aktørenes preferanser formes - via deliberasjon - i den politiske prosess.
Strategisk handling betyr ellers mer avgrenset at politiske aktører forventes å ta hensyn hvordan andre aktører vil opptre før de selv treffer sine handlingsvalg. Spillteorien er utviklet som hjelpemiddel for å forstå hvordan rasjonell interaksjon arter seg under forskjellige forutsetninger (Hovi og Rasch 1993, Morrow 1994). Parallelt med at aktørorienteringen er blitt mer fremtredende, har rolle-begrepet blitt skjøvet stadig lenger ut på sidelinjen, før det entret scenen igjen i Searings (1994) interessante fortolkning av Westminster systemet (jf. også Esaiasson og Heidar 1999).
For det tredje har begrepet informasjon fått en viktig plass i parlamentsforskningen (Bimber 1991). Beslutninger folkevalgte treffer, er i større eller mindre grad preget av usikkerhet om konsekvensene. Det er dermed en utfordring å utforme beslutningssystemet på en slik måte at usikkerheten reduseres. Noen skiller i denne sammenheng mellom et bytteperspektiv og et informasjonsperspektiv. De folkevalgte har ulik parti og distriktstilknytning, og ønsker å løse saker på en slik måte at de kommer best mulig ut av den politiske strid. I henhold til det førstnevnte perspektivet, er representantene opptatt av å fordele goder og sikre seg “gains from trade”; de er innstilt på å gi avkall på det som betyr lite mot å få kontroll over forhold som betyr mer - og dette vil forme parlamentets beslutningsformer (Fenno 1973, Shepsle 1978, jf. Hernes 1975). Det informasjonsmessige perspektivet vektlegger at lovgivende forsamlinger typisk er flertallsstyrte institusjoner som treffer avgjørelser i et miljø av usikkerhet, og utfordringen består i å sikre pålitelig informasjon. I stedet for “gains from trade”, er det tale om å erobre “gains from specialization while minimizing the degree to which enacted policies deviate from majority-preferred outcomes” (Krehbiel 1991: 5, se også Krehbiel 1998).
Smiths (1997) rettslige drøfting av regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget er også interessant i denne sammenheng. I sitt virke er Stortinget helt avhengig av tilstrekkelig kunnskap om de spørsmålene som kommer opp, og regjeringen er innenfor et parlamentarisk styresett den viktigste kilden til informasjon.
Forskjellige former for organisasjonsteori har lenge stått i et intimt forhold til parlamentsforskningen (f.eks. Froman 1968, Olsen 1983). De senere årene er det i så måte særlig prinsipal-agent tenkning som har hatt betydning. Siktemålet med dette organisasjonsperspektivet er å bidra til en generell forståelse av autoritetsforhold. Vi skal antyde hovedlinjene i et slikt perspektiv. I mange situasjoner vil aktører ha vanskeligheter med å handle eller treffe beslutninger selv, fordi de mangler kompetanse og/eller kapasitet. Problemet kan løses ved å etablere et autoritetsforhold; aktøren som vil ha utført en oppgave - prinsipalen - kan knytte til seg en eller flere agenter for å utføre den. En agent handler således på vegne av prinsipalen, og med autoritet delegert fra denne. I statsvitenskapelig sammenheng kan forholdet mellom velgere og representant, mellom parlament og regjering (i et parlamentarisk system), mellom parlamentet og dets fagkomiteer, mellom partimedlemmer og partiledelse, o.l. betraktes som prinsipal-agent forhold (Kiewiet og McCubbins 1991, Cox og McCubbins 1993, Lupia og McCubbins 1998).
Delegasjon av autoritet til en agent kan medføre nye vanskeligheter. Agenten har ikke nødvendigvis preferanser som er identiske med prinsipalens; i større eller mindre grad kan det dermed forekomme interessemotsetninger mellom prinsipal og agent. Slike ting som agentens (virkelige) preferanser, motiver, personlige egenskaper, innsatsvilje og engasjement er noe prinsipalen ikke vil kunne observere; det er privat informasjon. Det finnes to hovedtyper agentproblemer («agency problems»), og begge er knyttet til informasjonsasymmetrier mellom prinsipal og agent. For det første kjennetegnes alle prinsipal-agent relasjoner av skjult kunnskap, idet agenten alltid vil ha relevant informasjon som prinsipalen mangler. Noe informasjon er ikke tilgjengelig i det hele tatt (f.eks. privat informasjon om preferanser), og noe vil det være for store kostnader med å tilveiebringe for prinsipalen. I tillegg kan agenten i noen situasjoner ha incitamenter til å fordreie eller skjule informasjon. Forekomsten av skjult kunnskap innebærer at en prinsipal nødvendigvis står overfor fundamentale vanskeligheter ved utvelgelsen av agenter; en har et seleksjonsproblem med fare for utvikling av systematiske skjevheter («adverse selection»). For det andre preges prinsipal-agent relasjoner i større eller mindre grad av skjulte handlinger. Prinsipalen vil normalt ikke kunne observere agentens handlinger fullt ut, og kan heller ikke fullt ut bedømme handlingenes konsekvenser (dvs. i hvilken grad et bestemt resultat skyldes agentens opptreden og i hvilken grad andre omstendigheter har virket inn). Forekomsten av skjulte handlinger innebærer at prinsipalen står overfor det problem at agenten - egentlig - kan være nokså «skjødesløs» eller endog «bevisst uvøren» ved ivaretakelsen av prinsipalens mål og interesser («moral hazard»).
Agentproblemene som er nevnt bunner i asymmetrisk informasjon, og vil prege ethvert prinsipal-agent forhold. Det finnes imidlertid forskjellige måter prinsipaler kan redusere betydningen av agentproblemene på. For det første dreier det seg om adekvate prosedyrer for oversikt over og seleksjon av agenter (for å unngå skjev utvelgelse). I parlamentarisk sammenheng kommer ulike representasjonsordninger inn på dette punkt. For det andre er den nærmere utformingen av kontrakten mellom prinsipal og agent essensiell; det institusjonelle rammeverk eller spillereglene vil i større eller mindre grad kunne utformes slik at agenten (f.eks. parlamentet) gis incitamenter til å forfølge prinsipalens (dvs. velgernes) interesser ut fra ren egeninteresse. For det tredje kan det etableres ulike mekanismer for kontroll - rutinemessig så vel som stikkprøvepreget - av agentens handlinger. For eksempler på anvendelse av prinsipal-agent tenkning for å forstå norsk politikk, se Strøm og Narud (1998), Strøm (1998) og Rasch (1998).
3. Maktutredningen om Stortingets posisjon
I den forrige Maktutredningen kan en ikke spore en helt enhetlig oppfatning av Stortinget og forsamlingens posisjon i forhold til andre aktører. Det ble heller ikke gjennomført noen stor, samlende stortingsstudie i Makt-utredningens regi, selv om det i og for seg lå til rette for det rent datamessig. Gudmund Hernes intervjuet alle stortingsrepresentantene i 1977. Mange av spørsmålene hadde Hernes også stilt i 1966 og 1969 (jf. Hernes 1971, Hellevik 1969).(5) Til tross for at det er publisert fra dette unike materialet i en rekke sammenhenger (bl.a. Hernes 1984, 1985, Hernes og Nergaard 1989, Eide og Hernes 1987, Eikeland 1983), må det fortsatt sies å være underutnyttet.
I Maktutredningens sluttrapport (NOU 1982: 3) finnes det ikke noe eget kapittel om Stortinget (sluttrapportens innhold reflekterer imidlertid vektleggingen som ble gitt i regjeringens mandat for utredningen nokså direkte). Stortinget nevnes likevel enkelte steder i sluttrapporten, fyldigst i den delen som omhandler økonomiske maktgrupperinger. Her formidles først og fremst et bilde av stor kontaktflate mellom Storting og næringsliv (s. 170), og det påpekes at “forholdsvis mange storforetaksledere har kontakt med folkevalgte organ” (s. 174).
I sammendraget av utredningen er det særlig Stortingets forhold til for-valtningen som vies oppmerksomhet, og det sies:
Inntrykket av de folkevalgtes innflytelse i systemet er preget av begrensede muligheter for politisk styring. (…) Embetsverkets ressurser har vokst betydelig sterkere enn kapasitetsutvidelsen i folkevalgte organer og skillet mellom politikk og administrasjon synes mer og mer uklart. (NOU 1982: 3, s. 7.)
Tilsvarende oppfatninger av Stortingets posisjon og rolle gjenfinnes daglig i massemediene, og for en stor del i mer populære fremstillinger. Interessante og perspektivrike fremstillinger innenfor den sistnevnte kategori er Mathiesen (1988: 15-59) og Apenes (1989). Sistnevnte forfatter, mangeårig stortings-representant for Høyre, understreket f.eks. at Maktutredningen ga oss de nødvendige “bevis” på at Stortinget har mistet makt til regjeringen. Mange politikere syntes også å oppfatte dette som et hovedbudskap fra utredningsarbeidet.(6)
Maktutredningen var likevel ikke entydig når det gjaldt Stortingets viktighet. En rekke teser og resonnementer ble formulert, og det kan være hensiktsmessig å gå litt nærmere inn på de mest sentrale av dem. Mye av dette er stoff som ble publisert de nærmeste årene etter at Maktutredningen formelt hadde avsluttet sitt arbeid.
Kryssende kanaler og maktens integrasjon
Det er flere veier til innflytelse på utformingen av offentlig politikk. Rokkan (1966) satte den korporative beslutningskanal opp mot den numerisk demokratiske; påvirkning via frivillige organisasjoner var vel så viktig som innflytelse via stemmesedler i valg. Hernes (1985) understreker at selv om metaforen om flere kanaler til medvirkning er viktig, gir den et forenklet bilde. “Krysskanal-tesen” går ut på at beslutningskanalene krysses på flere punkter innenfor det offentlig vedtakssystemet. Kanalene krysses i Stortingets fagkomiteer (noe kontakthyppighet mellom komitemedlemmer og organisasjonsrepresentanter gir et mål på), i partienes stadig mer omfattende utredningsapparat, i regjeringen ved at statsråder kan ha sterke bånd til organisasjoner, osv. Dette innebærer at det blir ekstra problematisk å uttale seg om de folkevalgtes faktiske betydning i beslutningsprosessene.
Temaet utdypes i Hernes og Nergaard (1989), men denne gang med et konstitusjonelt utgangspunkt. Her avledes en rekke hypoteser om hvilket mønster for kontakt en kan vente mellom stortingspolitikere og andre aktører, gitt at vi har et system som bygger på maktfordeling (lovgivende, utøvende og dømmende makt) og parlamentarisme. Den empiriske analysen av kontakt-hyppighet viser et tett sammenvevd politisk system, med uformelle kontakter som ofte går på tvers av det en skulle forvente ut fra rent konstitusjonelle betraktninger. Det er snakk om en utpreget grad av maktintegrasjon. Forfatterne er klare i sin bedømmelse av hva dette betyr for Stortinget: “Utvilsomt bidrar de uformelle sonderinger og mangslungne kontakter til å styrke Stortingets, stortingsrepresentantenes og ikke minst opposisjonenes innvirkning.” (Hernes og Nergaard 1989: 230.)(7)
Segmenteringshypotesen
Forestillingen om segmentert beslutningsaktivitet ble lansert i en “svak” og en “sterk” variant innenfor Maktutredningen. Segmenteringstanken ble ikke generert på basis av norske analyser eller norsk empiri. Det var heller tale om å omplante modeller først og fremst fra amerikansk samfunnsforskning til en hjemlig virkelighet. Siden det amerikanske og norske styringssystemet er svært ulikt - det ene presidentalt og det andre parlamentarisk - kunne dette utvilsomt være et risikabelt forehavende.
Egeberg, Olsen og Sætren (1978) formidler en prøvende, svak variant av den segmenterte stat. Forfatterne stiller spørsmålstegn ved den tradisjonelle institusjons-orienterte beskrivelsen av offentlige myndighetsorganer, og foreslår at “samarbeids- og konfliktlinjene ikke går langs institusjons-grensene, men gjennom de enkelte institusjoner” (Egeberg, Olsen og Sætren 1978: 122). Deltakerne innen et segment vil komme fra ulike institusjoner; problemoppfatninger, situasjonsforståelse, verdiforankring og kunnskap vil gjerne variere ulike segmenter imellom. I artikkelen blir det hverken dokumentert at den segmenterte stat er en dekkende beskrivelse, eller at segmentering er av betydning for politikkutformingen på noe samfunns-område. Analysen sies helt klart å være “spekulativ”, og det kan leses fint lite ut av den når det gjelder Stortingets posisjon.
Hernes (1983, 1984) står for en langt skarpere og mer avgrenset påstand om segmentering. Fokus settes på “jerntriangler” der medlemmer av en fagkomite på Stortinget interagerer med fagdepartement og sektorens interessegrupper. Hernes tenker seg at det foregår et “stilltiende bytte” mellom stortings-representanter fra ulike distrikter og sektorer, “der de mest berørte blir best representert i de komiteene som har størst innflytelse i saker som angår dem” (Hernes 1984: 157). Alle grupper sikres på sett og vis “overproporsjonal representasjon” i komiteene; i bunn og grunn blir bukkene satt til å passe havresekkene. Ut fra dette kan stortingsrepresentanter erverve betydelig innflytelse via spesialisering og komitemedlemskap, men makten graviterer samtidig ut i organisasjonene. Helhetsinteresser og overordnet, demokratisk styring svekkes. Empirisk hviler segmenteringshypotesen på data om kontaktmønster og kontakthyppighet, og på data om stortingsrepresentantenes bakgrunn (f.eks. at de aller fleste av Landbrukskomiteens medlemmer hadde en eller annen form for tilknytning til næringen). Hernes’ konklusjoner avhenger følgelig av en stilltiende forutsetning om av det er nær forbindelse mellom stortingsrepresentantenes bakgrunn og deres preferanser, det vil si at hver og en forventes å være entusiastisk innstilt overfor sektoren en har bakgrunn fra. Dette er i høyeste grad en problematisk forutsetning.
Tesen om svekkede parlamenter
Tesen om “decline of parliaments” ble først formulert av Bryce (1921, 1990). Argumentasjonen til Bryce var svært sammensatt (jf. Pettersen 1997). Det han særlig la vekt på var det fremvoksende partivesenet, som svekket det enkelte parlamentsmedlem i forhold til partielitene (og regjeringen), og den stadig tiltakende sakskompleksitet som hadde en tilsvarende virkning på maktforholdene. Det er ikke så vanskelig å finne belegg for at oppfatninger om svekket folkevalgt makt også gjorde seg gjeldende innenfor Maktutredningen. Resonnementene var imidlertid ikke helt de samme.
Hernes (1985b, 1978) postulerte at det i vårt århundre har funnet sted en maktforskyvning fra markedet til de politiske styringsorganer, samtidig som Stortinget har tapt makt vis-à-vis forvaltningen og organisasjonene.
Markedet påvirkes i økende grad av folkevalgte organers lover og bevilgninger, men initiativet til dem er i stor grad glidd over til forvaltningen, som også gjennom fullmaktslovgivningen har betydelig delegert myndighet. Forvaltningen er i sin tur … nært koplet til organisasjonene, gjennom de tusen offentlige komitéer, gjennom møter og kontakter, uttalelser og forespørsler. Relativt sett er organisasjoner og forvaltning styrket på bekostning av markeder og parlamenter, og en del av den myndighet som har glidd over fra Stortinget har glidd gjennom forvaltningen ut til organisasjonene. (Hernes 1985b: 191.)
Disse synspunktene suppleres av andre momenter som trekker i samme retning. Avtaler mellom regjering og organisasjoner har fått stadig større betydning, og dette “innsnevrer de folkevalgtes frihet når det gjelder bevilgninger og lovgivning” (Hernes 1985b: 20). Forvaltningen har økt formidabelt i størrelse, både når det gjelder departementsansatte (som ivaretar en sekretariatsfunksjon overfor politisk ledelse) og de ytre etater, uten at de folkevalgtes kapasitet har holdt følge. Økt saksmengde og stor arbeidsbyrde i Stortinget gjør at den enkelte representant bare har mulighet til å sette seg skikkelig inn i et lite mindretall av sakene. Til tross for alt dette, understrekes det også at Stortinget “selvsagt er … et viktig - kanskje det viktigste - forum for utøvelse av politisk skjønn, både formelt og uformelt, og det er meget viktige beslutninger som må legitimeres her” (Hernes 1985b: 21). Budskapet er ikke enkelt og entydig.
Flere steder understreker Hernes at Stortinget ikke må oppfattes som en enhetlig aktør, samt at maktforholdet mellom Storting og regjering vil være betinget av den parlamentariske situasjon (bl.a. av hvorvidt en flertalls- eller mindretallsregjering styrer). Lægreid og Olsen sto kanskje for det mest “differensierte” synet i denne sammenheng, og lanserte en tese om “flo og fjære” når det gjaldt innflytelsesforholdet mellom de folkevalgte og regjeringen(8):
The Storting is part of a larger institutional network, and its significance depends on its comparative ability to cope with problems and opportunities. The Storting’s ability to cope is constrained by characteristics of the parliament as a general organizational form - a fairly large assembly of representatives elected on a territorial basis has some inherent strengths and weaknesses. But its abilities are also influenced by the specific configurations of agendas, personnel, structures and procedures that it develops or designs.” (Olsen 1983: 42-43.)
I den empiriske gjennomgangen av Stortingets aktivitet, medlemskap og sekretariatsstøtte, organisasjon og beslutningsprosesser, tas det hensyn til at parlamenter både kan ha politikkutformende og -fortolkende betydning. Dataene indikerer at Stortinget er viktig, men forsamlingen utgjør samtidig bare en del av en institusjonell helhet som i varierende grad beherskes.
Makt og antesiperte reaksjoner
La oss antyde en debatt som lenge har pågått i kjølvannet av tesen om svekkede parlamenter. Hvordan kan en “måle” makt eller innflytelse i forholdet Storting-regjering? Dette er en type spørsmål det er svært vanskelig å besvare (Hall 1992, Dowding 1996, Sjölin 1991, Dahl 1967). Mange forfattere har i denne sammenheng lagt vekt på endringsomfang som indikator (se Blondel 1990: 250-253). Gitt at makt betraktes som evne til å få gjennomslag for egne preferanser, er det antatt at Stortingets faktiske endringer av forslag fra regjeringen har reflektert de folkevalgtes maktstilling vis-à-vis utøvende myndighet. Flere har hevdet at endringsomfanget - uavhengig av vedtaksområde - har vært lavt, og de har tatt dette som indikasjon på at Stortinget nærmest er å anse som et sandpåstrøingsorgan (Stavang 1964, Berg 1978, Brofoss 1982).
Teoretisk representerer ikke minst “loven om antesiperte reaksjoner” et problem i denne sammenheng (Friedrich 1950). Hvis regjeringen ved utarbeidelsen av sine forslag tar hensyn til stortingsrepresentantenes synspunkter, og bare fremmer forslag det er påregnelig at et flertall i Stortinget vil slutte seg til, taper endringsomfang sin verdi som empirisk indikator. (9) Det at regjeringsforslag aksepteres uten endringer av parlamentet, kan bety Stortingets allmakt (basert på at regjeringen bare gjør det Stortinget vil) likså vel som Stortingets avmakt (Rasch 1992). En eksplisitt spillteoretisk analyse av denne problematikken på det budsjettpolitiske området er gjennomført av Helland (1997). Han viser at det finnes plausible likevektsløsninger i budsjettspillet mellom regjering og stortingsflertall som er slik at de folkevalgte ikke endrer regjeringens budsjettforslag, uten at en dermed med rimelighet kan betrakte Stortinget som et “sandpåstrøingsorgan”.
Videre kan en tenke seg at endringstakten påvirkes både av markeringsbehov og skjulte dagordener. En regjering kan i større eller mindre grad finne det opportunt å profilere egne standpunkter fremfor å maksimere sannsynligheten for at en sak glir uendret gjennom Stortinget. Høsten 1998 valgte Bondevik-regjeringen å legge frem et “sentrumsbudsjett”, og det er lite overraskende at det fikk stygg medfart under stortingsbehandlingen. Tilsvarende foretok Stortinget høsten 1996 noen av de største endringer i regjeringens budsjettforslag inntil da. Store økninger av de offentlige utgifter ga et klart inntrykk av manglende budsjettdisiplin. Nettopp disse erfaringene var vesentlige for å begrunne overgangen til et nytt budsjettsystem våren etter. Det spørsmål en kan reise er om arbeiderparti-regjeringen som følge av at en avgjørelse om ny budsjettprosedyre var i horisonten, la opp til en strammere finanspolitikk - og større avvik mellom Gul bok og Stortingets budsjettvedtak - enn regjeringen ellers ville funnet grunnlag for i den aktuelle situasjonen. Med andre ord: Hadde regjeringen en skjult agenda som påvirket endringsomfanget?
Det har etter hvert kommet en rekke undersøkelser som kaster lys over forholdet mellom innflytelse og parlamentets endringstilbøyelighet på forskjellige områder (Stordrange 1988, Bugge 1991, Lidahl 1992). Leknes og Rommetvedt (1998) viser i en fersk artikkel hvordan miljøpolitiske signaler fra Stortinget kan ha påvirket utformingen av regjeringens proposisjoner om utbygging av olje- og gassfelt på den norske kontinentalsokkelen. Pettersen (1997) har, etter å ha foretatt intervjuer med personer i partienes gruppesekretariater, sådd tvil ved de reelle mulighetene regjeringer - især mindretallsregjeringer - kan ha for å antesipere Stortingets flertallsvilje i saker som fremmes. Slik reetableres på sett og vis endring som en vesentlig indikator.
Her har hensikten vært å få frem noen av de teoretiske problemene knyttet til det å slutte fra endringer til innflytelse; i et senere avsnitt kommer vi nærmere inn å analyser av faktisk endringsaktivitet (se avsnitt 7 nedenfor).
4. Representasjon
“Folket udøver den lovgivende Magt ved Storthinget…”, heter det i § 49 i Kongeriget Norges Grundlov. Dermed fastslås også to av Stortingets viktigste funksjoner, representasjon og lovgivning. I dette avsnittet skal vi konsentrere oss om representasjonsfunksjonen.
To hovedperspektiver
Da representasjonsbegrepet ble knyttet til personer, dreide det seg i første omgang om en ovenfra-og-ned representasjon. Kongen var konge av Guds nåde. Det var en slik ovenfra-og-ned representasjon som lå til grunn for utviklingen av det engelske parlament. Kongen og lordene arrangerte møter med ridderne og borgerne for at de fremmøtte skulle binde sine distrikter til å akseptere skattepålegg. Men etterhvert ble samlingene også benyttet til å fremføre klagemål for kongen. Før skattepåleggene ble akseptert, måtte de forholdene det ble klaget på, rettes opp (jfr. Pitkin 1972). Dermed var kimen lagt til den nedenfra-og-opp representasjonen som etterhvert skulle utvikle seg til det vi i dag forbinder med representative demokratiske forsamlinger.
Forholdet mellom representantene og de representerte er et klassisk tema i diskusjonen om politisk representasjon (jf. Christophersen 1969, Rommetvedt 1994a, Olsen 1988). Svært forenklet kan vi skille mellom to hovedperspektiver i debatten: et gjenspeilingsperspektiv og et kompetanse-perspektiv. Ifølge gjenspeilingsperspektivet bør representantenes sosiale bakgrunn gjenspeile den sosiale sammensetningen av velgermassen. Denne gjenspeilingsnormen har sammenheng med antakelsen om at representantenes og velgernes sosiale bakgrunn påvirker deres politiske holdninger og handlinger. I dette perspektivet blir spørsmålet om stortingsrepresentantenes sosiale representativitet viktig. Dersom representantene møtte på Stortinget med et bundet mandat fra velgerne, ville liten sosial representativitet hatt mindre betydning, men ordningen med bundet mandat er vanskelig å praktisere i moderne demokratiske systemer (bindende folkeavstemninger er unntak som forekommer sjelden).
Innenfor kompetanseperspektivet er gjenspeilingsnormen og den sosiale representativiteten av liten relevans, for ikke å si dysfunksjonell. Ifølge dette perspektivet skal representantene være folkets fremste tillitsvalgte og ledere, dvs. en særlig kompetent elite, ikke folkets likemenn. Representantene velges fordi de er best kvalifisert til å treffe beslutninger på de representertes vegne. De antas å være bedre i stand til å ivareta velgernes interesser enn velgerne selv. Dette perspektivet forutsetter at representantene har et fritt mandat, dvs. at de på selvstendig grunnlag kan vurdere hva som er til folkets beste.
Det er nærliggende å kople disse to perspektivene sammen med spørsmålet om strategisk og kommunikativ handling / deliberativ politikk (Habermas 1981, jfr. Eriksen 1993, 1994, 1995). Det strategiske perspektivet på politikk hevdes i utgangspunktet å være basert på “gitte” preferanser. Politikk er et spørsmål om å få gjennomslag for mest mulig av disse preferansene gjennom voteringer etter prinsippet én person - én stemme, eller gjennom forhandlinger basert på trusler og løfter. Innenfor det strategiske perspektivet er det nærliggende å legge vekt på gjenspeilingsnormen og/eller bundet mandat. Det kommunikative eller deliberative perspektivet på politikk, forutsetter ikke at preferansene er gitt på forhånd. Her betraktes preferansedannelsen derimot som er en del av selve den politiske prosess der man gjennom åpne og fordomsfrie overlegninger - deliberasjon - forsøker å nå fram til løsninger som er i samsvar med det felles beste. Innenfor dette perspektivet vil representantenes evne til åpen dialog, og til å vurdere argumentenes holdbarhet, være avgjørende. Det stilles med andre ord visse krav til representantenes kompetanse i så måte.
Stortingets representasjonsfunksjon er i liten grad blitt undersøkt med utgangspunkt i det deliberative perspektivet på politikk. I den grad representasjon og deliberasjon blir sett i sammenheng med hverandre, skjer dette som regel uten noen større empirisk oppfølging (se f.eks. Weigård 1995, Rommetvedt 1995a). Det er normen om gjenspeiling og det strategiske perspektivet som har vært det dominerende utgangspunktet for forskningen om Stortingets representasjonsfunksjon, slik gjennomgangen nedenfor også bærer preg av. Som vi skal se, er gjenspeilingsspørsmålet blitt undersøkt langs flere dimensjoner. Geografi og parti, sosio-økonomisk bakgrunn og politiske holdninger er sentrale stikkord i denne forbindelse.
Geografi og parti
Spørsmålet om Stortingets representativitet med hensyn til geografi og parti må ses i sammenheng med valgordningen (jfr. bl.a. Valen 1985, Matthews og Valen 1999:33ff, Aardal 1998). Historisk sett er det den geografiske eller territorielle representasjonen som har vært utgangspunktet for valg av representanter til lovgivende forsamlinger. Spørsmålet om fordeling av mandatene på ulike politiske partier ble aktualisert på et senere tidspunkt. Dette har naturligvis sammenheng med at de eldste lovgivende forsamlinger ble etablert før det oppsto politiske partier. Ulike valgordninger avveier hensynene til den geografiske og den partimessige representativiteten på forskjellige måter. I praksis har dette ført til at prinsippet om én person - én stemme, som ofte tas som en selvfølgelig forutsetning for demokrati, i realiteten ikke er blitt praktisert i Norge. Det har vært betydelige skjevheter i både den geografiske og den partimessige fordelingen av mandatene.
Når det gjelder geografi, er det store skjevheter i mandatfordelingen mellom fylkene. Ved valget i 1989 ble det f.eks. avgitt vel 10.000 stemmer pr. stortingsrepresentant fra Finnmark. I Buskerud var det tilsvarende tallet godt og vel 20.000 (Rommetvedt 1994a:104). Finnmarkingenes stemmer talte med andre ord dobbelt i forhold til Buskerud-velgernes. Skjevhetene i den geografiske representasjonen har vært begrunnet med at man i sentrale distrikter har lettere adgang til de politiske myndighetene. Overrepresentasjonen for utkantdistriktene blir betraktet som en kom-pensasjon for utkantenes avstandsulemper. I prinsippet kan dette resonne-mentet virke greit, men i praksis viser det seg å være lite systematikk i over- og underrepresentasjonen. Dette har sammenheng med at valgordningen ikke inneholder mekanismer som automatisk korrigerer for endringer i den geografiske fordelingen av befolkningen. På grunn av befolkningsutviklingen har det over tid skjedd til dels betydelige endringer i graden av over- og underrepresentasjon for de ulike fylkene. I perioden fra 1906 til 1989 gikk følgende fylker fra overrepresentasjon til underrepresentasjon: Østfold, Vestfold, Telemark, Vest-Agder og Rogaland. Fylkene Hedmark, Hordaland, Sogn og Fjordane, Møre og Romsdal og Nord-Trøndelag gikk fra under- til overrepresentasjon (jfr. Valen 1998:49). Det er vanskelig å se at dette kan stemme helt overens med den utviklingen man eventuelt skulle tilstrebe ut fra mer prinsipielle sentrum-periferi vurderinger.
Før 1953 utgjorde byene og landkommunene i fylkene forskjellige valgdistrikter. Ifølge den såkalte “bondeparagrafen” skulle byene ha 1/3 av stortingsmandatene, og landdistriktene 2/3. På grunn av den lave befolkningsandelen i byene, førte dette til at byene ble overrepresentert. Valens undersøkelse viser at byenes overrepresentasjon var ganske stabil i tidsrommet 1918-1945 (Valen 1998:46). Med sammenslåingen av by- og landdistrikter til fylkesdistrikter, ble det institusjonelle grunnlaget for dette endret. Vi kjenner ikke den direkte virkningen av dette, men en undersøkelse av bostedskommunene for de stortingsrepresentantene som ble valgt i 1989, og fordelingen av befolkningen etter kommunesentralitet, viser at disse stemmer svært godt overens. De mest sentrale kommunene (kategori 7 i Statistisk sentralbyrås indeks for kommunesentralitet) fikk en litt mindre andel av stortingsrepresentantene (42 %) enn det folketallet skulle tilsi (45 %). Utkantkommuner (dvs. SSBs kategori 2-3) ble tilsvarende overrepresentert (Rommetvedt 1992a:88). Det er uvisst hvor representativt dette valget er i så måte.
I et parlamentarisk system som det norske, spiller de politiske partiene en avgjørende rolle. Spørsmålet om Stortingets partimessige representativitet er derfor sentralt. Også på dette området har det norske valgsystemet vært preget av betydelige skjevheter. Arbeiderpartiet hadde som kjent rent flertall i Stortinget fra 1945 til 1961. Men partiet oppnådde aldri å få noe flertall i velgermassen. Sitt beste valg noen sinne gjorde Arbeiderpartiet i 1957 da det fikk 48,3 % av stemmene. Partiet fikk da 52 % av stortingsmandatene. Denne skjevheten var størst i 1949 da Arbeiderpartiet med 45,7 % av stemmene fikk hele 56,7 % av representantplassene (Rommetvedt 1994a:103). Samspillet mellom de geografiske skjevhetene i mandatfordelingen og geografiske variasjoner i partienes velgeroppslutning er en av årsakene til dette. Utregningsmåten for fordelingen av mandatene i de enkelte fylker (dvs. delingstallene 1,4 - 3 - 5 -7 osv.) medfører dessuten en terskel for småpartier og en redusert uttelling for større partier. Et stort antall valgkretser med forholdsvis få mandater representerer også en slik terskel. Avvikene mellom stemme- og mandatfordeling har etterhvert blitt redusert. Valen (1998:52) har vist sammenhengene mellom ulike valgordninger og utviklingen i avvikene fra en “ideell” partirepresentasjon i perioden 1906-1989. Ved valget i 1989 ble det innført en ordning med 8 utjevningsmandater som skulle gi bedre samsvar mellom stemmer og mandater for partiene. Selv om Grønvik (1989) anslo behovet for utjevningsmandater til minst 25, viser Valens oversikt at det skjedde en markant reduksjon av partiskjevhetene ved dette valget.
I tillegg til utjevningsmandater har listeforbund, overgang fra D’Hondt til St.Lagües fordelingsmetode, valg av delingstall og sperregrenser vært diskutert/benyttet for å foreta justeringer i forhold til partiskjevhetene (jfr. Valen 1985, 1998). Det har likevel vært et bevisst valg at visse skjevheter skal opprettholdes, bl.a. for å begrense oppsplittingen av partisystemet. Det gis dermed et visst “styringstillegg” for større partier. Man kan si at representativiteten til en viss grad er blitt ofret til fordel for beslutnings- og styringseffektiviteten. Et slikt “styringstillegg” kan imidlertid også begrunnes ut fra representasjonshensyn. Representasjon dreier seg ikke bare om sammensetningen av parlamentet. Demokratisk representasjon forutsetter også beslutningsdyktighet og evne til å iverksette tiltak i samsvar med velgerflertallets interesser. Et “styringstillegg” som bidrar til dette, kan forsvares.
Det er derimot vanskeligere å forsvare at flertallet i nasjonalforsamlingen vipper over i en annen retning enn det velgerflertallet skulle tilsi (selv om man ikke kan gardere seg fullt ut mot dette i et system med et visst styrings-tillegg). Selv om to-blokkstenkningen i norsk politikk har gått mer eller mindre i oppløsning i de senere år, har det ved valgene i det meste av etterkrigstiden vært et forholdsvis klart skille mellom borgerlige og sosialistiske partier. Dette skillet har som oftest vært grunnleggende for spørsmålet om regjeringens sammensetning. Skillet borgerlig-sosialistisk er lagt til grunn for en oversikt over velgerflertallet, stortingsflertallet og regjeringene i perioden 1965-93 (Rommetvedt 1994a:106). Denne oversikten viser at stortingsflertallet var det motsatte av velgerflertallet ved hele fem av de sju valgene i dette tidsrommet. Bare i ett av sju tilfeller var det samsvar mellom blokktilhørigheten for velgerflertallet, stortingsflertallet og regjeringen i hele valgperioden (dvs. i 1981-85).
Sosial bakgrunn og politiske holdninger
Spørsmålet om parlamentsmedlemmers representativitet mht. ulike sosiale bakgrunnsvariabler har vært undersøkt av forskere i en rekke land. I 1969 stilte Hellevik spørsmålet om Stortinget var en sosial elite. Han fant det rimelig å svare ja på dette spørsmålet, men han la også til at dersom man sammenligner med andre lands nasjonalforsamlinger, så vil en kanskje heller si at Stortingets sosiale representativitet har vært bemerkelsesverdig høy (Hellevik 1969:188). Nyere undersøkelser peker i samme retning. I en studie av rekrutteringen til Stortinget fremholder Eliassen (1985: 128f) at høy sosial status fremdeles er et viktig kvalifikasjonsgrunnlag. Stortinget (og regjeringen) er ikke representativt for den norske befolkningen, verken med hensyn kjønn, yrke eller utdanning.
Selv om kvinnene fortsatt er underrepresentert i Stortinget, har det skjedd en kraftig økning i kvinnerepresentasjonen. Den er også høy sammenlignet med de fleste andre land. Kvinneandelen i Stortinget økte fra 8 % i 1965 til 39,4 % i 1993, for deretter å synke litt til 36,4 % i 1997 (Stortinget 1998:172). Matland (1993, 1995a, b) har argumentert for at det er institusjonelle rammebetingelser som valg- og nominasjonssystemet som er utslagsgivende for den sterke kvinnerepresentasjonen, ikke et progressivt kvinnesyn i den norske politiske kulturen. Kvinnenes frammarsj har etter hans mening kommet fordi kjønn gradvis har gått over fra å bli oppfattet som et irrelevant utvalgskriterium i 1950-årene (og tidligere), til å bli relevant, men ikke så viktig i 1960-70-årene, for så å bli en helt sentral faktor i partienes sammensetning av valglistene fra 1980-årene og fram til i dag. Holter (1996) har fortolket kvinnenes inntog i Stortinget som et uttrykk for at makten forsvinner ut av nasjonalforsamlingen, men hun er blitt imøtegått av Skjeie (1996, 1992, Skjeie og Teigen 1993).
Eliassen (1985) fremholder at den sosiale skjevheten i Stortinget ikke er så utpreget i retning av høy sosial status som man kunne vente på grunnlag av undersøkelser av andre lands parlamenter. Det er først og fremst en del spesielle yrker og utdanninger som synes spesielt egnet for politisk arbeid som er overrepresentert i Storting og regjering. Rekrutteringen på et slikt grunnlag peker i retning av det Eliassen kaller en intellektuell profesjonalisering. Denne faller delvis sammen med høy sosial status, men den kan også være en form for alternativ kvalifikasjon for valg og utnevning. Vi ser med andre ord spor av både gjenspeilingsperspektivet og kompetanseperspektivet i Eliassens fortolkninger.
Profesjonaliseringen i Stortinget har flere sider. Narud (1998:19) gir en oversikt over utviklingen i stortingsrepresentantenes yrkesbakgrunn. Denne oversikten viser at det har skjedde en markant økning i den andelen av representantene som har yrkesbakgrunn fra de politiske partiene eller annet partirelatert arbeid. Ved valget i 1993 ble dette den nest største yrkesgruppen i Stortinget. Hver femte representant hadde yrkesbakgrunn fra partiarbeid. Bare funksjonærene utgjorde en større yrkesgruppe (35 %). Dette er en utvikling som forøvrig også må ses i sammenheng med en betydelig bemanningsøkning i partienes gruppesekretariater i de senere år (Rommetvedt 1995b:253).
Det ser ut til at både gjenspeilings- og kompetanseperspektivet spiller en rolle i forbindelse med partienes nominering av kandidater til stortingsvalgene. Valens undersøkelse av nominasjonsprosessen i de politiske partiene, viser at kandidatenes politiske kompetanse tillegges stor vekt. Partienes nominasjoner er imidlertid også basert på et system med grupperepresentasjon der man legger stor vekt på å få satt opp lister med en viss balanse mellom ulike grupper. Distriktsrepresentasjon, kvinnerepresentasjon og ungdoms-representasjon tillegges størst vekt. I tillegg legges det i varierende grad også vekt på andre hensyn som yrke, fagforeningsmedlemskap, religiøs tilhørighet m.v. (Valen 1988, Matthews and Valen 1999:61ff). Det kan med andre ord se ut til at de utvalgskriteriene som legges til grunn i nominasjonsprosessene har en viss utjevnende effekt, selv om det bare er en liten andel av partienes medlemmer og en enda mindre andel av partienes velgere som deltar i nominasjonsprosessen.
De nyeste undersøkelsene av stortingsrepresentantenes representativitet er gjennomført i forbindelse med et nordisk komparativt prosjekt om parlamenter og parlamentarikere (se Esaiasson og Heidar 1999). I tillegg til å belyse den sosiale representativiteten retter dette prosjektet også søkelyset mot holdningsrepresentativiteten og sammenhengene mellom disse to faktorene og partitilknytning.
I forbindelse med dette prosjektet har Narud og Valen (1999) sammenlignet velgere og representanter med hensyn til flere sosiale og demografiske variabler i 1996. For Norges del viser denne undersøkelsen at kvinner, yngre velgere, arbeidere, privatansatte og personer med lavere eller middels utdanning er underrepresentert i Stortinget. Menn, middelaldrende velgere, funksjonærer, offentlig ansatte og personer med høyere utdanning er overrepresentert. Representantenes sosiale bakgrunn varierer til dels ganske sterkt i forhold til partitilhørighet.
De to forfatterne har også undersøkt om det er noen sammenheng mellom sosial bakgrunn og politiske holdninger blant parlamentsrepresentantene. Undersøkelsen omfatter to indekser som viser høyre-venstre plassering og holdninger til såkalt “ny politikk”, samt en del enkeltsaker. I forhold til høyre-venstre-indeksen og ny politikk-indeksen finner Narud og Valen signifikante utslag av kjønn og yrke, mens utslagene av sektor og alder ikke er signifikante. Når det gjelder holdninger til enkeltspørmål, finner de signifikante sammenhenger mellom stortingsrepresentantenes kjønn og synet på pornografi, flyktninger og genmanipulering. Det er også signifikante sammenhenger mellom yrke og holdningen til flyktninger, samt mellom alder og holdninger til flyktninger og støtte til landbruket.
Undersøkelsen viser imidlertid at representantenes partitilhørighet har atskillig større forklaringskraft enn deres sosiale bakgrunn. Narud og Valen har gjennomført blokkvise regresjonsanalyser for alle de nordiske parlamentsrepresentantene under ett. Disse viser bl.a. at kjønn, sektor, yrke, utdanning og alder forklarer hhv. 13,5 % og 18,0 % av variansen i høyre-venstre-indeksen og ny politikk-indeksen. Når man i tillegg legger partitilhørigheten inn i analysen, øker den forklarte variansen til hhv. 75,5 % og 60 %.
Når man vurderer disse resultatene i forhold til gjenspeilingsnormen, er det nærliggende å trekke den konklusjon at den sosiale representativiteten i Stortinget har mindre betydning enn den partimessige representativiteten. På det holdningsmessige planet blir da spørsmålet om samsvar mellom velgere og representanter innenfor de enkelte partiene viktig. Dette spørsmålet har bl.a. vært belyst i en rekke undersøkelser innenfor det norske valgforskningsprogrammet (se Valen og Aardal 1998). Generelt viser valgundersøkelsene at det er nokså klare sammenhenger mellom partienes standpunkter og velgernes holdninger og partivalg.
Selv om velgernes og partienes plasseringer i det politiske landskap i hovedsak stemmer godt overens, finnes det en del nyanser i bildet. En påfallende gjenganger i valgundersøkelsene er velgernes tendens til å oppfatte eget partis plassering på høyre-venstre-aksen som mer ytterliggående enn egenplasseringen. Velgerne plassere seg selv nærmere sentrum (jfr. f.eks. Aardal og Valen 1989:31). Dette er en tendens som aktualiserer spørsmålet om holdningsforskjeller mellom ulike nivåer i de politiske partiene.
Dette forholdet er bl.a. blitt tematisert i Mays “law of curvilinear disparity”. May (1973) deler partiene inn i tre nivåer: toppelite, mellomelite og ikke-elite. “Loven” går ut på at velgerne inntar de mest moderate standpunktene, mens mellomeliten eller partiaktivistene er mest ytterliggående. Toppeliten inntar en mellomposisjon i forhold til disse to gruppene. Mays teori er også blitt brukt som utgangspunkt i enkelte undersøkelser av norske forhold.
Narud og Skare (1999) har ved hjelp av holdningsdata fra 1989-93 sammenlignet stortingsrepresentanter med partimedlemmer som har deltatt i nominasjonsprosessen, og vanlige velgere. Undersøkelsen viser at mønstrene varierer fra sak til sak. I en tredjedel av sakene finner de et kurvelineært mønster i samsvar med Mays lov, men i de fleste tilfellene er stortingsrepresentantene enten mer ytterliggående enn mellomelitene, eller på linje med disse. Narud og Skare undersøker også om de varierende mønstrene kan ha sammenheng med konfliktnivået og aktualiteten for ulike saker, eller med partienes spesielle hjertesaker. De finner imidlertid liten eller ingen støtte for slike antakelser.
Teorien om ytterliggående mellomeliter er også blitt undersøkt i forbindelse med en studie av partiavstand og partikoalisjoner i Norge i etterkrigstiden (Rommetvedt 1991:267ff). Søkelyset rettes der mot viljen til samarbeid og kompromiss på ulike nivåer i partiene. Dette spørsmålet er belyst ved hjelp av en kombinasjon av holdnings- og handlingsdata fra 1987-89, dvs. surveydata om samarbeidsholdningene blant velgere og valgkampmedarbeidere i Høyre, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, og data om dissenser og fraksjons-merknader i innstillingene fra komiteene i Stortinget. Mays teori skulle tilsi at mellomeliten, det vil her si valgkampmedarbeiderne, er minst kompromiss-villig, men undersøkelsen gir ikke noe belegg for dette. Sammenligninger av partiavstandene blant velgerne og i Stortinget i 1987 og 1989 viser at forholdet mellom nivåene i partiene varierer over tid. Det ser også ut til at de viktigste skillelinjene innenfor partiene ikke går mellom ulike nivåer, men mellom ulike fraksjoner eller fløyer. Disse fløyene er representert på alle nivåer i partiene, slik at skillelinjene går på tvers av nivå.
Den betydningen som partitilhørigheten har for holdningsrepresentativiteten, gjør det nærliggende å stille spørsmål om hvilken innflytelse partigruppene har på beslutningene i Stortinget. I den nordiske parlamentariker-undersøkelsen er det stilt spørsmål om hvilken innflytelse ulike grupper og organer har på disse beslutningene. Undersøkelsen viser at de norske stortingsrepresentantene anser partigruppene som de mest innflytelsesrike, etterfulgt av regjeringen/statsrådene. I de andre nordiske landene mener parlamentsmedlemmene at statsrådene har størst innflytelse (Heidar 1999).
5. Stortingets organisasjon og arbeidsmåte
Stortinget har mange oppgaver.(10) Forsamlingen vedtar lover og statsbudsjett (foruten at den treffer en del avgjørelser som ikke kan henføres til disse to hovedkategoriene). De folkevalgte kontrollerer regjeringen og stats-forvaltningen på forskjellig vis. Stortinget behandler meldinger, planer og retningslinjer for statens virksomhet, og drøfter generelle, politiske spørsmål. All aktivitet er omfattet av detaljerte prosedyrer, angitt først og fremst i Grunnlov og forretningsorden, supplert av sedvane og uformelle normer (se Stordrange 1988: 25 ff.).
Uten organisatoriske og prosedyremessige rammer av noe slag, ville stortingsrepresentantenes virke utvilsomt blitt tynget av stor usikkerhet, høye transaksjonskostander og fundamental ustabilitet (jf. Cox og McCubbins 1993). Organisering er en nødvendighet for å nå kollektive resultater; regler og normer gir forutsigbarhet. I praksis viser det seg at en finner beslektede organisatoriske løsninger i de fleste parlamenter. Overalt finnes interne hierarkier, bruk av saksforberedende hjelpeorganer, gruppedannelser mellom likesinnede representanter, detaljerte beslutningsregler for å sikre utvetydige avgjørelser, o.l.
Organisering
Stortinget preges i høy grad av en kompleks utvalgsorganisering. På sett og vis kan regjeringen - etter at parlamentarismen ble innført - betegnes som den fremste av utvalgene eller komiteene; regjeringskollegiet er nærmest et arbeidsutvalg de folkevalgte har utstyrt seg med for å lede utøvende myndighet. Stortinget er basis for regjeringen, selv om det ikke er slik at statsrådene utpekes av stortingsrepresentantene. Statsråder kan hentes fra Stortinget, men trenger på ingen måte å ha sete der; norske folkevalgte går ut av nasjonalforsamlingen hvis de går inn i regjeringen (jf. Lane og Narud 1994, De Winter 1995). Statsministeren har etter 1884 med få unntak vært stortingsrepresentant, men andelen stortingsrepresentanter i regjeringen har variert sterkt - med om lag ¾ av taburettene på det meste og under ¼ på det laveste. Regjeringen kan når som helst erstattes av en annen (mistillitsinstituttet er altså en form for “tilbakekallingsrett”),(11) og stortingsflertallet har i realiteten mulighet for å binde regjeringen i forskjellige spørsmål (regjeringen kan velge å gå av fremfor å la seg instruere). Slik sett kan en si at det er et element av bundet mandat i forholdet Storting-regjering.
Når det gjelder kammerstruktur står Stortinget i en unik mellomstilling ved at forsamlingen hverken utgjør et rent ettkammersystem eller et egentlig tokammersystem (Tsebelis og Money 1997). Inndelingen i Odels- og Lagting har bare betydning i forbindelse med ordinær lovbehandling (og ved riksrettssaker). Lagtinget utpekes av Stortinget som en stor, fast komite med ¼ av representantene som medlemmer. De øvrige stortingsrepresentantene danner Odelstinget. I praksis har det lenge vært slik at det ikke er noe partipolitisk avvik mellom Stortinget og avdelingene.(12) I andre henseender kan visse forskjeller spores. Odelstinget har for eksempel en mye større andel av representanter med verv i partigrupper og komiteer, og er dermed politisk langt tyngre enn Lagtinget.
Internt i Stortinget ledes arbeidet av presidenten og presidentskapet; presidentskapet kan også ses på som en fast komité (består av president og visepresident i Stortinget og avdelingene). Som regel har parlaments-presidenter begrenset politisk innflytelse, og Stortingets ledelse scorer i så måte relativt lavt sammenlignet med andre europeiske land (Jenny og Müller 1995). Norge er imidlertid et av de få landene som gir møteleder (president) utslagsgivende stemme ved avgjørelse av saker (Rasch 1995: 500).
I en rekke sammenhenger ellers opereres det med komiteer, utvalg og delegasjoner. Viktigst - og det vi normalt har i tankene når det snakkes om stortingskomiteer - er fagkomiteene. Dette er hjelpeorganer i Stortingets saks-forberedende arbeid. Fagkomiteene kommer med anbefalinger, men har ingen vedtaksmyndighet. I dag finnes 12 komiteer med avgrensede saksområder, som jobber parallelt med saker overført fra Storting eller Odelsting.(13) Hver av representantene sitter i én - og bare én - av fagkomiteene. Den nærmere utformingen av de saksforberedende komiteene kan variere mye ulike land imellom (Mattson og Strøm 1995, jf. Rasch 1997). Når vi senere diskuterer mindretallsparlamentarisme, trekkes bl.a. betydningen av komitesystemet inn i bildet.
Oppgaven å fordele representantene på fagkomiteene kan være vanskelig. Det er ikke Stortinget selv som gjør dette, men en egen valgkomite på 37 medlemmer. Valgkomiteens medlemmer gjenspeiler partifordelingen i for-samlingen som helhet. Den har de parlamentariske lederne og stortings-presidenten i sin midte, og disse inngår også i Valgkomiteens arbeidsutvalg. Alt dette indikerer at det er etablert et formelt apparat som åpner for at fagkomiteenes størrelse, og antallet plasser hvert parti får i den enkelte komite, fremkommer som følge av partiforhandlinger, mens det i hovedsak kan overlates til det enkelte parti å bestemme personfordelingen. I denne sammenheng tar alle partiene hensyn til representantenes ønsker.
Valgkomiteens virksomhet og politiske rolle er lite undersøkt (jf. Helland og Rasch 1998, Heløe 1996). Det samme kan sies om Fullmaktskomiteen og Arbeidsordningskomiteen, som er andre faste komiteer med avgrensede oppgaver.
Den utvidede utenrikskomite og det nyopprettede EØS-utvalget er spesielle ved at de utgjør arenaer for forhåndskonsultasjon mellom regjering og parlament. Viktige spørsmål kan drøftes før regjeringen tar stilling. EØS-utvalget er også særegent ved at referatene fra utvalgets møter, som altså gjelder saker som kort tid etter skal opp i EØS-komiteen i Brussel, gjøres offentlige etter ett år. Det er lett å tenke seg at dette forholdet i seg selv kan påvirke utvalgsdiskusjonene. EØS-utvalget er grundig diskutert av Nordby og Veggeland (1999).
Partigruppene på Stortinget er selvsagt svært viktige for å forstå forsamlingens aktivitet og beslutninger. Partiene representerer imidlertid en annen form for organisering enn den som er beskrevet ovenfor. Gruppene utgjør “frivillige” sammenslutninger representanter imellom, samtidig som de er ledd i større partiorganisasjoner (Strøm og Svåsand 1997, jf. Cox og McCubbins 1993, Aldrich 1995). Organiseringen av partigruppene på Stortinget er beskrevet i Heidar (1995). Partidisiplinen på Stortinget er svært høy, og den har steget heller enn avtatt de senere årene, selv om velgerne er blitt stadig mindre lojale i sin stemmegivning (Rasch 1999b, Bowler, Farrell og Katz 1999).
Lov- og budsjettbehandling
Lov- og budsjettsaker behandles etter helt ulike prosedyrer. Lovforslag er som regel forberedt av regjeringen, og henvises til en av fagkomiteene når de folkevalgte tar fatt på sin behandling. Stortinget, eller fagkomiteen på området, kan tidligere ha gitt signaler som har vært av betydning for regjeringens lovforberedelse (f.eks. i forbindelse med behandlingen av en stortingsmelding). I komiteen som får saken, oppnevnes en eller flere saksordførere (og opposisjonen utstyrer seg gjerne med egen skyggeordfører). Komiteens innstilling danner grunnlag for beslutning i Odelstinget. Odelstinget vil normalt treffe et vedtak som medfører at saken går videre til Lagtinget. Typisk vil Lagtinget akseptere Odelstingets løsning, og lov-forslaget er dermed akseptert av nasjonalforsamlingen. Beslutnings-prosessen er basert på at både Odelsting og Lagting skal samtykke. Dette er typisk for tokammerordninger, men fører i norsk sammenheng sjelden til problemer fordi det ikke er partiforskjeller mellom avdelingene (jf. Tsebelis og Money 1997). Hvis Odelsting og Lagting ikke skulle være på linje, kan et forslag maksimalt gå 2 runder mellom avdelingene. Lagtinget kan stoppe et forslag og vedta anmerkninger; i neste runde kan Odelstinget godta anmerkningene, fastholde sitt opprinnelige forslag eller henlegge saken. Ved Lagtingets annen behandling, kan avdelingen bare si ja eller nei. Sier Lagtinget nei denne gang, havner saken i Stortingets plenum. Beslutningsregelen er nå kvalifisert (2/3) flertall.
I og med at konflikter mellom Odelsting og Lagting så og si er organisert bort (Lagtinget er som nevnt et partimessig proporsjonalt sammensatt stortingsutvalg), kan ikke lovprosedyren legitimeres på samme måte som reelle tokammerprosedyrer. De norske prosedyrene representerer ikke virkelige konservative garantier. Snarere er det kontroll- og effektivitets-hensyn som kan begrunne norsk praksis. Delingen i Odels- og Lagting sikrer for det første at lovforslag behandles minst to ganger, noe som gjør det mulig å rette opp feil eller mangler en blir oppmerksom på underveis. For det andre er det etablert en beslutningsprosedyre som er mindre kostnadskrevende enn to “lesninger” i samlet Storting ville være (ettkammer-alternativet), i og med at maksimalt ¾ av representantene deltar ved første behandlingsrunde (Odelstinget), og bare inntil ¼ ved andre (Lagtinget).
De prosedyremessige sider ved lovbehandlingen er helt oversett i den samfunnsvitenskapelige litteraturen om Stortinget. Det er interessant å merke seg at det på dette området er forskjeller ulike land imellom, og at prosedyremessige detaljer synes å kunne forklare en del av landenes variasjon i omfanget av lovproduksjon (Tsebelis 1999, se også Traavik 1994).
Stortingets budsjettbehandling har inntil nylig vært svært desentralisert. I korte trekk var prosessen slik: Etter at regjeringen la frem sitt forslag i form av Gul bok (og finansministerens finanstale), overtok Finanskomiteen. Komiteens arbeid resulterte i en finansinnstilling om budsjettet, og en omfattende finansdebatt. På 1960- og 1970-tallet fikk en som regel etablert et flertall for hovedlinjene i budsjettet på dette stadiet, men dette endret seg for en stor del i løpet av 1980-tallet. I tiden etter finansdebatten behandlet fagkomiteene hver sine fagbudsjetter, og på grunnlag av komiteinnstillingene ble det utover høsten fortløpende truffet en lang rekke (formelt) foreløpige utgiftsvedtak. Oppunder jul var det tid for å samle trådene igjen, og endelig budsjettvedtak ble truffet i kjølvannet av Stortingets salderingsdebatt. Her dannet en salderingsproposisjon fra regjeringens side en del av beslutningsgrunnlaget. For en stor del var det slik at de foreløpige vedtakene basert på fagkomiteenes innstillinger ble gjort endelige ved salderingen. Faren ved en slik fremgangsmåte er at delbeslutningene - de foreløpige vedtak - summerer seg opp til en helhet det egentlig ikke er flertall for (jf. Bingen 1990, Kleppe 1988, Willoch 1987, Rasch 1988, 1993). Et desentralisert vedtakssystem etter de linjene som er antydet, gir i utgangspunktet et relativt stort handlingsrom for fagkomiteene. Partigruppene - og finanskomiteen - vil kunne spille en samordnende rolle, og ivareta helhetshensyn. En fordel med et desentralisert, detaljorientert system er at parlamentarikerne kan forestå en reell forhåndskontroll av budsjettpostene.
I 1997 vedtok et bredt flertall i Stortinget å gå over til en ny budsjettprosedyre. Sverige hadde tidligere innført en lignende reform (jf. SOU 1993: 16, Mattson 1996, 1998). I sammenlignende analyser var det blitt antydet at parlamentets behandlingsmåte faktisk kunne ha konsekvenser for budsjettpolitikken og den finansielle disiplinen (von Hagen 1992).
Det som først og fremst kjennetegner den budsjettprosedyren Stortinget innførte som en prøveordning fra høsten 1997, er at rammene for budsjettet skal avklares tidlig; det er lagt opp til en budsjettprosess som er mindre desentralisert enn tidligere. Forutsetningen er at finansdebatten skal munne ut i bindende rammevedtak (ialt 25 utgifts- og inntektsrammer). Fagkomiteene må følgelig holde seg innenfor de rammene de får seg tildelt når de avgir sine innstillinger til vedtak - herunder fordelingen innen rammene - utover høsten. En konsekvent gjennomføring av rammesystemet forutsatte at salderingen falt bort. Det gjennomføres altså ikke noen avsluttende salderingsrunde etter den nye ordningen.
Det er for tidlig å slå fast hva virkningen av å endre budsjettsystemet har vært, og om en i tråd med intensjonene har bidratt til bedre finanspolitisk styring.(14) Ut fra teoretiske betraktninger kan det sies at trekk ved den parlamentariske situasjon, mer presist representantenes utgiftsprfereranser, har avgjørende betydning for konsekvensene av å gå fra desentralisert til rammestyrt budsjettprosess; nyordningen kan lede til økte så vel som reduserte utgifter (Ferejohn og Krehbiel 1987, Helland 1995). I en sammenlignende, vest-europeisk studie viser Helland (1998b) at forekomsten av sterke fagkomiteer i et parlament bidrar til finanspolitisk disiplin, mens spørsmålet om innledende rammevedtak eller ikke synes å være av underordnet betydning.
I tillegg til lov- og budsjettvedtak kan det i denne sammenheng også være verdt å nevne at Stortinget i en del tilfeller godkjenner avtaler eller traktater regjeringen har inngått på statens vegne. Når fremforhandlede over-enskomster behandles, sier det seg selv at Stortinget langt på vei vil være bundet til å akseptere avtalen som er inngått. Stortinget har i disse tilfellene en “vetomakt”, men ingen fleksibel “endringsmakt” - ingen mulighet til å justere detaljer i overenskomsten. Parlamentets maktstilling er med andre ord svakere enn i ordinære lov- og budsjettsaker, gitt at det ikke ligger avtaler eller andre former for restriksjoner i bunnen av lov- og budsjettforslagene.(15) Jordbruksforhandlingene kan eksempelvis diskuteres i dette perspektivet (se Gravdahl 1998 for en oversikt). Hvis landbruksorganisasjonene og staten blir enige, kan det i realiteten være vanskelig for Stortinget å gjøre annet enn å strø sand på avtalen (selv om Stortinget i prinsippet kan vedta hva det vil eller sende saken tilbake til regjeringen for nye forhandlinger). Det er langt på vei tale om et “take-it-or-leave-it” valg, med nokså uoverskuelige konsekvenser av å si nei. Ved brudd mellom partene, kommer Stortinget i en helt annen, aktiv stilling. Den endrede parlamentariske situasjon etter Bondeviks regjeringsovertakelse resulterte i en avtale ved jordbruksoppgjøret våren 1998, og et brudd i den fomen for “parlamentarisering” av oppgjørene som ellers har preget 1990-tallet. Ved dette oppgjøret ble det imidlertid lagt føringer på Stortingets behandling av statsbudsjettet høsetn 1998, ettersom forutsetningen for avtalen var at man skulle fjerne investeringsavgiften for jordbruket (Farsund 1999). Agiftspolitikken, som i utgangspunktet er Stortingets domene, ble på denne måten trukket inn i forhandlingene mellom staten og jordbruksorganisasjonene.
Beslutningsfaser
Vedtaksprosessene som er beskrevet ovenfor kan også betraktes i et annet perspektiv enn det som er angitt ovenfor. I hver sak gjennomløpes faser av forberedelse, debatt og formelt vedtak gjennom votering. Med saksforberedelse tenkes det først og fremst på arbeidet i - og i tilknytning til - fagkomiteene. Det er på dette trinnet mulighetene for reelle menings-brytninger kan være tilstede, alt fra genuin problemløsning og åpne samtaler til rene tautrekkings- og utmattelsesforhandlinger (jf. Sjölin 1987). I tider (eller i saker) hvor det legges vekt på konsensus og en enstemmig innstilling fra komiteen, er det grunn til å tro at den viktigste forhandlingsaktiviteten også vil foregå i komiteværelset. Hvis det er det å bygge flertall, og ikke nødvendigvis konsensus, som er avgjørende, kan en også vente at de reelle diskusjonene og forhandlingene graviterer ut i korridorene. Komiteene blir så og si redusert til en arena for å redegjøre for posisjoner og for å innhente informasjon (bl.a. gjennom høringer).
Saksforberedelse kan også foregå på en litt annen måte, nemlig ved at Stortinget i tidlige faser av lov- og budsjettprosesser gir signaler om hvilke løsninger som foretrekkes. Signaler kan bli gitt i form av merknader i komiteinnstillinger, og vil være sterkest - men på ingen måte formelt bindende - hvis de uttrykkes av en samlet komite. Signaler kan imidlertid også gis i stortingsdebatter. Særlig viktig i så måte er debatter om stortingsmeldinger på områder der regjeringen senere ønsker å komme tilbake med konkrete forslag.
Både når det gjelder arten og viktigheten av korridorpolitikk, og formen og betydningen av signaler fra Stortinget, savnes systematisk forskning. Når det gjelder stortingsdebattene, som er neste beslutningsfase, finnes det som vi senere skal se noen analyser av aktiviteten. Nærmere undersøkelser av de forskjellige debattformene som eksisterer er imidlertid i liten grad gjennomført. Roness’ (1995) studie av debatter som berører forvaltnings-politikk er et unntak. Generelt synes det å forekomme økt bruk av redegjørelser fra forskjellige statsråders side, med påfølgende stortingsdebatt. En nyordning i så måte er debatt om rikets tilstand. En redegjørelse fra statsministeren danner utgangspunkt, og første gang debatten fant sted (i februar 1999) ble ordskiftet begrenset til de parlamentariske lederne.
Det siste trinnet i avgjørelsesprosessene er voteringene. Avstemnings-ordningene Stortinget benytter er undersøkt av Rasch (f.eks. 1990, 1995, 1998b, se også Stordrange 1988). Det vises hvordan måten å votere på i visse tilfeller kan ha betydning for saksutfallet. Shaffer (1998) baserer seg på voteringsdata for å få innblikk i hvilke konfliktlinjer som dominerer stortingspolitikken.
Kontroll
Flere har påpekt den økende vekt Stortinget de siste årene har lagt på kontroll av utøvende myndighet (f.eks. Nordby 1998, Francis Sejersted 1997, Sejersted 1998b). Stortinget rår over et bredt arsenal av kontrollmidler, og kan forestå forhåndskontroll så vel som etterkontroll, rutinisert kontroll så vel som “stikkprøver”. Riksretten omfatter blant annet regjeringsmedlemmenes konstitusjonelle ansvar (gjelder straffbare handlinger), mens mistillits-instituttet gjelder det parlamentariske ansvaret regjeringen har. Den mer ordinære eller daglige kontrollaktiviteten skjer i tilknytning til den nye Kontroll- og konstitusjonskomiteen, den tar form av lukkede eller åpne høringer, og den foregår ved at representantene stiller spørsmål.
Når det gjelder komiteene og kontrollvirksomheten, har en rekke ordninger vært forsøkt (jf. Stordrange 1988). Inntil 1972 fantes en egen Protokollkomite som var ganske lik øvrige komiteer. Etter en periode hvor kontrolloppgavene ble fordelt på alle komiteene, ble det i 1981 etablert en Kontrollkomite der medlemmene i tillegg var med i en av de ordinære fagkomiteene. Kontrollaspektet ble sterkere prioritert fra 1993, i og med opprettelsen av Kontroll- og konstitusjonskomiteen (bl.a. gjennomgå statsrådets protokoller og uttalelser fra Riksrevisjonen). Den nye komiteen fikk flere sentrale politikere som medlemmer, men på spørsmål i 1995 var det svært få av representantene som uttrykte noe ønske om å sitte i komiteen (Rasch 1997). Dette var vel å merke før åpne høringer økte oppmerksomheten om komiteen.
Spørreordningene i Stortinget spenner fra interpellasjoner som det mest omfattende, til nyordningen med skriftlige spørsmål. Mellom ytterpunktene finnes den ordinære spørretimen, spontanspørretimen (“muntlig spørretime”) og den lite brukte muligheten for å stille spørsmål ved møtets slutt. I grove trekk er Stortinget på dette punkt ganske likt andre vest-europeiske parlamenter (Wiberg 1995, Döring 1996). Spørretimespørsmål må være innlevert noen dager på forhånd, og statsråden det gjelder har hatt anledning til å forberede et svar. Spontanspørretimen tar derimot sikte på en mer direkte dialog; utvalgte statsråder møter opp, og de vet ikke hvilke saker som vil bli reist. Den ordinære spørretimen gir mulighet for reell (etter)kontroll i konkrete saker, mens det innenfor rammen av spontanspørretimen mer må bli tale om “kontroll” av statsrådens intensjoner, holdninger, argumentasjon, planer, e.l. i sakene som tas opp.
I tillegg til stortingsrepresentantenes egen kontrollvirksomhet, kommer Riksrevisjonen og Sivilombudsmannen som kontrollorganer for Stortinget. Den samfunnsvitenskapelige litteraturen om Stortingets ivaretakelse av kontrollfunksjonen har til nå vært meget begrenset.
Fagkomiteene
La oss gå tilbake til fagkomiteene og deres rolle. Som vi husker sto komitesystemet helt sentralt i Hernes’ diskusjon av segmentering (jf. Hernes 1973, 1983, 1984). Segmenteringen bidro til at makt forsvant fra de folkevalgte og ut til forvaltning og organisasjoner. Samtidig har det ofte vært antatt at sterke komiteer er en forutsetning for at parlamentene skal kunne øve innflytelse på politikkutformingen (Mezey 1979, Mattson og Strøm 1995). En undersøkelse av stortingskomiteenes virksomhet som Rommetvedt (1998) har gjennomført, gir imidlertid grunn til å stille spørsmålstegn ved denne antakelsen. Han tar bl.a. utgangspunkt i Sartori (1987) som fremholder at velfungerende komiteer er basert på enstemmighet. Som vi også skal se senere, har konfliktnivået i stortingskomiteene steget kraftig i de senere år. Det kan se ut til at komiteene fungerer dårligere enn før som saksforberedende organer, men at Stortinget likevel har styrket sin stilling. Det ser også ut til at komiteenes rolle er blitt svekket til fordel for partigruppene og partilederne.
Rommetvedt (1998) går særlig inn på de endringene i komitestrukturen i Stortinget som ble iverksatt fra høsten 1993. Det ser ut til at man i hvert fall til en viss grad har oppnådd målsettingen om å jevne ut arbeidsbyrden mellom de ulike komiteene og begrense segmenteringstendensene. “Korrespon-dansen” mellom departementenes og stortingskomiteenes arbeidsområder er blitt redusert, slik at hver av komiteene behandler saker fra flere departementer enn før.
Endringene i komitestrukturen ser også ut til å påvirke innholdet i stortingskomiteenes arbeid med ulike saker. Leknes og Rommetvedt (1998) har vist hvordan etableringen av den nye energi- og miljøkomiteen har bidratt til at miljøhensyn har fått langt større oppmerksomhet i behandlingen av spørsmål om utbygging av nye olje- og gassfelt. Olje- og miljøsaker ble tidligere behandlet i hver sin komite, henholdsvis energi- og industrikomiteen og kommunal- og miljøvernkomiteen. Også andre saksområder ser ut til å bli påvirket av komiteendringen (Formo 1998).
Eliassen (1982) satte relativt tidlig spørsmålstegn ved segmenrings-tankegangen, og at bukkene var satt til å passe havresekkene. For det første fremhevet han et rent metodisk poeng: De aller fleste studier av sektori-seringstendenser har vært basert på analyser av deltakelsesmønstre, og ikke reell innflytelse. For det andre pekte han på at det kunne være betydelige konflikter mellom deltakere innen det samme segmentet, og denne uenigheten kunne bidra til å redusere sektorinteressenes innflytelse betraktelig.
Segmenteringsspørsmålet har også vært belyst fra en litt annen synsvinkel. Hele segmenteringstankegangen synes å stå og falle med at fagkomiteene i Stortinget er skjevt sammensatt, det vil si at medlemmene av en komite er mer positive til interessentene innenfor egen sektor enn de øvrige stortings-representantene er. Fagkomiteene består slik sett av “sektorentusiaster” (jf. Willoch 1987). Analyser basert på intervjuer foretatt i 1995 tyder imidlertid på at fagkomiteene ikke består av representanter med preferanser som klart avviker fra de som gjør seg gjeldende i forsamlingen som helhet (Rasch 1997, Helland og Rasch 1997). I og med at dataene som er benyttet er fra tiden etter den siste reorganiseringen av komitestrukturen, er det godt mulig at fagkomiteene var mindre “representative” før endringen.
Helland og Rasch (1998) undersøker forholdet mellom fagkomiteenes popularitet, arbeidsmengde og størrelse. Fagkomiteene varierer en god del når det gjelder antall medlemmer, og det vises at størrelsen gjenspeiler komiteens popularitet og dens saksbelastning; økt popularitet og større saksbelastning gir flere medlemmer. I artikkelen redegjøres det også for prosessen med fordeling av representanter på komiteene. Formelt er det som tidligere nevnt Valgkomiteen som foretar fordelingen, men reelt er det liten tvil om at partigruppene - og deres ledelse - spiller en helt essensiell rolle (jf. Heidar 1995). Damgaard (1995) viser at det samme stort sett gjelder for hele Vest-Europa. Vanligvis får representantene anledning til å komme med komiteønsker, men det er likevel klart at “the parliamentary party group has the upper hand in committee assignment decisions” (p. 314). I mange land foreligger det i en helt annen grad enn hos oss muligheter for å fjerne representanter fra komiteer og/eller ribbe dem for arbeidsoppgaver underveis i en periode. Et mindre beskyttet komitemedlemskap åpner for at partiene kan benytte komitesystemet som en enda mer kraftfull disiplineringsmekanisme.
Hagevi (1998) undersøker i hvilken grad svenske riksdagsrepresentanter kan påvirke innholdet i vedtak som treffes. I denne sammenheng analyseres representantenes komitearbeid inngående. Hovedkonklusjonen er at innflytelsen den enkelte kan ha, går via partigruppen. Det vil si ved å søke å påvirke partiets syn i partimøter før politikken presenteres offentlig i Riksdagen. Jensen (1995) analyserer de faste komiteene i det danske Folketinget. I utgangspunktet mener han at det er riktig å betrakte de stående utvalg som arenaer heller enn som en slags handlende aktører. Videre argumenteres det for at de folkevalgtes aktivitet på denne arenaen for en stor del er “atomistisk”. Den er bare i begrenset grad styrt og koordinert. Partigruppene benytter imidlertid komiteene som en arena for å proklamere sin politikk, mye mer enn som en virkelig forhandlingsarena.
6. Regjeringsdannelse, vedlikehold og oppløsning
Grunnloven slår fast at “Den udøvende Magt er hos Kongen” (§ 3), og at “Kongen vælger selv et Raad af stemmeberettigede norske Borgere” (§ 12). Men både i praksis og ifølge konstitusjonell sedvanerett er det Stortinget, ikke Kongen, som har mest å si ved regjeringsdannelser.
Parlamentarisme på norsk
Siden 1884 har regjeringsdannelsene i Norge vært basert på prinsippet om parlamentarisme. I utgangspunkt er det et enkelt prinsipp som ligger til grunn for parlamentarismen: regjeringen er avhengig av å ha støtte i parlamentet. Det hele blir imidlertid atskillig mer komplisert straks man skal presisere og konkretisere dette prinsippet. De Winter (1995:135f) skiller mellom fem grader av frihet med hensyn til investitur eller regjeringsinnsettelse: 1) Regjeringen må bestå av et parti eller en koalisjon av partier som har et absolutt flertall av mandatene i parlamentet. 2) Et regjeringsparti eller en regjeringskoalisjon må vinne en positiv avstemning i parlamentet med et absolutt flertall. 3) Et regjeringsparti eller en regjeringskoalisjon må vinne en positiv avstemning i parlamentet med et relativt flertall. 4) Et regjeringsparti eller en regjeringskoalisjon må overleve en avstemning om tillit i den forstand at et absolutt flertall av parlamentsmedlemmene ikke stemmer mot regjeringen. 5) Et regjeringsparti eller en regjeringskoalisjon behøver ikke å vinne en eksplisitt avstemning i parlamentet.
De tre førstnevnte variantene kalles også positiv parlamentarisme, mens de to sistnevnte gjerne omtales som negativ parlamentarisme. Norge tilhører kategori 5. Der ligger også de andre nordiske landene med unntak av Sverige som tilhører kategori 4. Den “negative” formen som parlamentarismen har fått i Norge, betyr at regjeringen må tolereres av flertallet i Stortinget, den behøver ikke å få aktiv støtte i form av et tillitsvotum fra stortingsflertallets side. Regjeringen må gå av dersom den får flertallet mot seg ved behandlingen av mistillitsforslag eller kabinettspørsmål i Stortinget. Bergman (1995) viser at spørsmålet om negativ eller positiv parlamentarisme kan være vesentlig for å forstå fenomenet mindretallsparlamentarisme.
Prinsippene for norsk parlamentarisme gir partiene i Stortinget mange frihetsgrader og stor fleksibilitet ved regjeringsdannelser. På det vi kan kalle et rent institusjonelt plan, dreier regjeringsdannelsen seg særlig om to spørsmål: flertalls- eller mindretallsregjering, og ettparti- eller flerparti-/koalisjonsregjering. På det partipolitiske plan er regjeringsdannelsen et spørsmål om hvilket eller hvilke partier som skal delta i regjeringen.
Etter at Arbeiderpartiet mistet sitt absolutte flertall på Stortinget ved valget i 1961, har flertallsregjeringer utgått fra ett parti vært uaktuelt. Siden den gang har vi vekslet mellom ettpartiregjeringer i mindretall og koalisjonsregjeringer som dels har hatt flertall og dels vært i mindretall i Stortinget. Dersom vi ser bort fra samlingsregjeringen like etter krigen, er det bare Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre som har deltatt i etterkrigsregjeringene. Mens førstnevnte parti bare har vært med i ettpartiregjeringer, har de tre sistnevnte bare erfaring fra koalisjons-regjeringer. Høyre er det eneste partiet som har deltatt i både ettparti- og koalisjonsregjeringer (jfr. Rommetvedt 1992b).
Mindretallsregjeringers rasjonale
Mindretallsregjeringer oppfattes oftest som et krisefenomen. Strøm tar imidlertid avstand fra denne konvensjonelle visdommen. Med basis i rational choice-tradisjonen fremholder han at dannelse av mindretallsregjeringer under visse betingelser kan være den mest rasjonelle løsningen (Strøm 1990:23ff). Han tar utgangspunkt i følgende antakelser: 1) Regjeringskoalisjoner og flertallskoalisjoner i parlamentsvoteringer behøver ikke å være sammenfallende. 2) Partiene motiveres ikke bare av ønsket om å sikre seg regjeringstaburetter, men også av mulighetene for øve politisk innflytelse. 3) Regjeringsdeltakelse er ikke en nødvendig betingelse for å få politisk innflytelse. 4) Partiledernes atferd må ses i tidsperspektiv. De er ikke bare opptatt av kortsiktige, men også av langsiktige mål. 5) I et lengre tids-perspektiv er partilederne mest opptatt av fremtidige valg. Hensynet til disse må veies i forhold til partiets mer kortsiktige gevinster i form av regjeringsverv og politisk innflytelse.
Strøm betrakter regjeringsdannelse som en serie av sekvensielle beslutninger der man vurderer om man skal legge til flere partier i en såkalt protokoalisjon. Mindretallsregjeringer dannes når prosessen med å legge til nye medlemmer stopper opp før man når flertallsstatus. Dette skjer fordi kjernemedlemmene i koalisjonen ikke ønsker ytterligere utvidelse, og/eller fordi marginale partier ikke ønsker å bli med. Slike beslutninger tas når den forventede kostnaden med regjeringsdeltakelse er større enn den forventede belønningen. Kostnadene er forbundet med eventuelle tap ved fremtidige valg, noe som igjen henger sammen med hvor avgjørende disse valgene er, og hvor hard konkurransen er mellom partiene. Belønningen er avhengig av hvor stor forskjell det er mellom regjeringen og opposisjonen med hensyn til politisk innflytelse.
Strøm tester sin teori empirisk ved hjelp av komparative analyser av en rekke vestlige land. På grunnlag av disse analysene presenterer han også en typologi for regjeringsdannelse basert på de to dimensjonene “electoral decisiveness” og “influence of opposition”. Norge, som skårer høyt på begge disse dimensjonene, er et typisk eksempel på det Strøm kaller et inkluderende politisk system der valgene har stor betydning og opposisjonen stor innflytelse. “These are perfect conditions for minority governments”, fastslår Strøm (1990:90). I de 27-28 årene som er gått siden 1961, da Arbeiderpartiet mistet sitt absolutte flertall i Stortinget, har Norge bare hatt flertallsregjeringer (dvs. flertallskoalisjoner) i vel 7 ½ år (1965-71 og 1983-85).
I vår sammenheng kan det for øvrig være av interesse å nevne de forhold som ifølge Strøm bidrar til at opposisjonen har forholdsvis sterk politiske innflytelse i Norge. Følgende komponenter inngår i hans operasjonalisering av opposisjonsinnflytelsen (1990:71): Et forholdsvis stort antall fast komiteer med faste arbeidsområder gir mulighet for spesialisering i Stortinget. En stor grad av samsvar mellom komiteinndelingen i Stortinget og departements-inndelingen i regjeringen letter oversikten for stortings-representantene. Spesialiseringen fremmes også ved at alle representantene er medlem av én, og bare én, fagkomite. Endelig fordeles komiteledervervene mellom regjerings- og opposisjonspartiene, slik at også de sistnevnte kan besette en del av disse viktige posisjonene.
Koalisjonsdannelse
Studier av koalisjonsdannelser tar ofte utgangspunkt i det såkalte størreselses-prinsippet som Riker i sin tid utformet (Riker 1962, jfr. Rasch 1993). Prinsippet går i korthet ut på at deltakerne i det politiske spillet vil danne koalisjoner som de tror er akkurat store nok til å vinne. Rasjonelle aktører velger denne løsningen fordi den gir deltakerne størst belønning ettersom antall parter som skal dele belønningen, er minst mulig. En forutsetning for dette er at “vinnerne tar alt”, slik tilfellet er ved fordeling av statsrådsposter.
Når det gjelder regjeringsdannelser i Norge, er det åpenbart at Rikers størrelsesprinsipp har begrenset forklaringskraft (Rasch 1993, Rommetvedt 1984, 1991, 1993). Vi har som nevnt hatt lange perioder med mindretallsregjeringer. Partier som til sammen har hatt flertall i Stortinget, har latt være å danne koalisjoner for å erobre regjeringsmakten. Dette kan bl.a. ha sammenheng med at forutsetningen om at “vinneren tar alt” ikke holder i det norske politiske systemet. Det er riktignok bare regjeringspartiene som kommer i betraktning når statsrådstaburettene skal fordeles, men også opposisjonen har betydelig innflytelse i et inkluderende politisk system som det norske. I slike situasjoner kan mindretallsregjeringer være en rasjonell løsning, slik vi har sett Strøm (1990) påpeke.
Etter at Riker lanserte sitt størrelsesprinsipp, har flere forfattere lansert ulike teorier om koalisjonsdannelser. Utviklingen kan sies å ha gått i to retninger. For det første er det utviklet forskjellige “størrelsesteorier” med ulike presiseringer av størrelsesfaktorens betydning. For det andre er det utviklet flere “avstandsteorier” der de politiske avstandene mellom partiene på forskjellige måter trekkes for å forklare koalisjonsdannelser (se Rommetvedt 1993). De politiske avstandene er viktige fordi de avgjør hvor lett eller vanskelig det er å finne fram til kompromisser mellom partiene.
Partiavstander kan måles ved hjelp av ulike metoder og på forskjellige nivåer. I Norge har dette særlig vært gjort i forbindelse med Valgforsknings-programmet der man har gjennomført en rekke undersøkelser av partivalg og politiske holdninger på velgernivå (se Valen og Aardal (1998) for en oversikt over publikasjoner). Narud (1996) har benyttet holdningsundersøkelser blant såvel velgere som stortingsrepresentanter for å analysere sammenhengen mellom partiavstander og koalisjonsdannelser. På det parlamentariske plan har Rommetvedt (1984, 1991) tatt utgangspunkt i representantenes opptreden i stortingskomiteene, og benyttet fraksjonsmerknadene i komiteinnstillingene som grunnlag for beregning av partiavstander.
Strøm og Leipart (1992) har studert forutsetningene for koalisjonsdannelse med utgangspunkt i de politiske partienes valgprogrammer og regjeringserklæringer. Shaffer (1998) har i tillegg til å benytte parti-programmene også analysert avstandene mellom partiene i avstemningene i Stortinget. Beregningene av partiavstander på grunnlag av partiprogrammene gir en del resultater som ikke stemmer overens med andre undersøkelser. Strøm og Leipart (1989:93) peker bl.a. på at materialet ikke fanger opp det viktige skillet mellom sosialistiske og ikke-sosialistiske partier som vi har hatt i det meste av etterkrigstiden. Shaffer (1998:133) fremholder også at det er uoverensstemmelser mellom vanlige oppfatninger av partiavstandene og de mønstrene som kommer til fram når man analyserer partiprogrammene.
Utgangspunktet for Rommetvedt (1984, 1991) er de mange forsøkene på å få i stand koalisjoner på den ikke-sosialistiske siden i Norge i etterkrigstiden. Hva er forklaringen på at disse forsøkene noen ganger lykkes og andre ganger mislykkes? Studiene omfatter såvel regjeringskoalisjoner som førvalgs-koalisjoner (dvs. samarbeidserklæringer mellom partiene forut for et valg). Blant hovedkonklusjonene i disse studiene kan vi trekke fram følgende momenter (jfr. Rommetvedt 1993:174):
1) Koalisjonsbredden, eller den største avstanden mellom partiene i en potensiell koalisjon, ser ut til å være det mest fruktbare utgangspunkt for analyser av sammenhengen mellom partiavstand og koalisjonsdannelse. Jo mindre koalisjonsbredden blir, dess større sjanse er det for at koalisjons-forsøkene skal lykkes.
2) Blokkdannelser i Stortinget er ikke tilstrekkelig for at koalisjonsdannelser skal lykkes. Forsøk på ikke-sosialistiske koalisjonsdannelser har mislykkes også i perioder der de ikke-sosialistiske partiene har utgjort en klar blokk-dannelse i Stortinget (dvs. at avstandene mellom partiene innenfor blokken er mindre enn avstandene mellom disse partiene og partier utenfor blokken).
3) Det stilles med andre ord strengere krav til politisk nærhet for at koalisjoner skal bli dannet i Norge. Med unntak av Syse-regjeringen er norske koalisjonsregjeringer blitt dannet når koalisjonsbredden har vært atskillig mindre enn det som skal til for at koalisjonspartiene skal danne en blokk vis-à-vis partiene utenfor koalisjonen.
4) Koalisjonsdannelser kan ikke forklares bare på grunnlag av en rangering av partiene langs en akse fra venstre mot høyre. Det er nødvendig med et mer nøyaktig avstandsmål som kan fange opp endringer i de relative avstandene mellom partiene også når rangeringene av partiene fra venstre mot høyre er konstant.
5) Det ser ut til å være partiavstandene innenfor finanskomiteen som har størst betydning for hvorvidt koalisjonsdannelsen lykkes eller ikke. Finanskomiteen er sannsynligvis den komite som i størst grad avspeiler høyre-venstre-dimensjonen i politikken. Dette kan tyde på at det er høyre-venstre-dimensjonen som betyr mest ved dannelse av koalisjonser.
Spørsmålet om ulike konfliktdimensjoner og skillelinjers betydning ved koalisjonsdannelser er omdiskutert. På grunnlag av en holdningsundersøkelse i Stortinget i 1993 fremholder Narud (1996:71ff) at en éndimensjonal tilnærming basert på høyre-venstre-dimensjonen i betydelig grad bidrar til å forklare koalisjonsforhandlingene i det norske systemet. På dette tidspunkt var avstandene på høyre-venstre-aksen store mellom de ikke-sosialistiske partiene. Dette hindret en ny koalisjon mellom de tidligere samarbeids-partnerne. Narud legger imidlertid til at man får bedre innsikt ved å legge til flere dimensjoner. Koalisjonsforhandlingene blir mer kompliserte i et fler-dimensjonalt rom. EU-saken og andre saker og dimensjoners varierende aktualitet påvirker dette forholdet (Narud 1996:101f).
Den politiske situasjonen i 1993 var preget av store avstander mellom Høyre og mellompartiene både på høyre-venstre-aksen og langs andre dimensjoner. Det er derfor vanskelig å si hvilke av disse dimensjonene skapte størst problemer i forhold til en eventuell koalisjon. Rommetvedts studier viser imidlertid at borgerlige koalisjonsdannelser har lykkes også i perioder med store avstander innenfor noen av deltakernes hjertesaksområder. Dannelsen av Borten-regjeringen i 1965 skjedde i en periode med svært store avstander mellom Kristelig Folkeparti og de andre borgerlige partiene i kirke- og undervisningskomiteen, som var en av de viktigste komiteene for KrF. Da KrF gikk inn i Willoch-regjeringen i 1983, var abortspørsmålet fortsatt uløst, men det hadde skjedd en klar tilnærming til Høyre i finanskomiteen (Rommetvedt 1991: kap. 6).
Både Narud og Rommetvedt peker på at de politiske partiene opererer på to nivåer, et lovgivningsnivå og et valgnivå (jfr. Laver 1989:302). Narud (1996:100f) fremholder at samspillet mellom disse to nivåene skaper komplikasjoner ved koalisjonsdannelser fordi partiene på stortings- og regjeringsnivå må inngå kompromisser, samtidig som de i valgkampen må vise fram sin egenart. Rommetvedt (1991:73f) antyder en “funksjonell differensiering” mellom ulike konfliktdimensjoner som kan bidra til å lette dette dilemmaet. Nærhet på høyre-venstre-dimensjonen kan markere samarbeidsevne i en eventuell koalisjon, samtidig som avstand langs andre dimensjoner kan markere partienes egenart overfor velgerne.
Vedlikehold og oppløsning av regjeringer
Mens dannelsen av regjeringer og koalisjoner lenge har stått i fokus for oppmerksomheten i internasjonal forskning, er interessen for vedlikehold og oppløsning av nyere dato. I Norge er forskningen på de sistnevnte områdene svært begrenset. Det indre liv i regjeringene, er det særlig Eriksen (1988a, b, 1993) som har studert. I vår sammenheng er det imidlertid forholdet mellom regjering og Stortinget som påkaller størst oppmerksomhet.
Koalisjonsregjeringer opererer innenfor et komplisert nettverk av organisatoriske elementer som skal ivareta ulike funksjoner, og som dermed også representerer et betydelig konfliktpotensiale (Rommetvedt 1994b). For å sikre koalisjonens styringsevne, må lederne koordinere sine beslutninger og handlinger. Samtidig prøver de å påvirke koalisjonens politikk i samsvar med sine egne preferanser. De må også ivareta partiprofilen for å tiltrekke seg velgere. Partiene og deres ledere må med andre ord håndtere enhet og mangfold på samme tid. Regjeringskoalisjoner må etablere et koalisjonsapparat med kommunikasjonslinjer som kan bidra til å løse dette problemet. Utforming av politiske erklæringer og programmer, etablering av beslutningsmodeller og spilleregler, fordeling av statsrådsposter og andre verv, og etablering av kommunikasjons- og koordinasjonslinjer er viktige elementer i koalisjonsapparatet. Groennings (1970:461) antar at bl.a. koalisjoners stabilitet vil bli truet dersom partier med særegne eller ytterliggående standpunkter på et område får tildelt statsrådsansvaret for dette. I Norge har imidlertid partiene i stor grad fått ansvaret for de departementene som forvalter deres “hjertesaker” (se Rommetvedt 1994b:248)
En viss form for funksjonell differensiering mellom de ulike delene av de enkelte partiene kan bidra til at koalisjonen vedlikeholdes. Partienes representanter i regjeringen må være beredt til å inngå kompromisser, mens partiorganisasjonen i større grad markerer partiets egenart. Partienes stortingsgrupper kommer her i en mellomposisjon. Stortingsrepresentantene, som utgjør det parlamentariske grunnlaget for regjeringen, må sørge for at regjeringen får gjennomført mest mulig av sin politikk, men samtidig må de også markere sine respektive partier (Rommetvedt 1994b:253f).
Selv om deltakerne i koalisjonen forsøker å opprettholde regjeringen, er det slett ikke sikkert at de lykkes i så måte. Narud (1996:143ff) peker på at oppløsning av koalisjoner blir sett i sammenheng dels med egenskaper ved koalisjonen, og dels med spesielle kritiske begivenheter. Både Borten-regjeringen og Syse-regjeringen gikk som kjent i oppløsning “innenfra” fordi koalisjonspartiene var uenige om Norges forhold til EF/EU. De Gaulles åpning for nye EF-medlemmer og Bortens “indiskresjon” var utløsende faktororer i det første tilfellet. I Syse-regjeringens tilfelle hadde partiene lagt inn en “selvmordsparagraf” allerede fra starten av, ettersom det i Lysebu-erklæringen het at partiene hadde handlefrihet til å vurdere hvilket tilknytningsforhold til EF som best tjener norske interesser (Rommetvedt 1991:234). Denne “paragrafen” “trådte i kraft” da EØS-forhandlingene nådde et visst punkt høsten 1990. Det var med andre ord kombinasjonen av en bestemt egenskap ved Syses koalisjon (nevnte ”paragraf”) og en bestemt hendelse (EØS-forhandlingene) som utløste regjeringens avgang.
Formelt var ikke Stortinget direkte involvert i Borten- og Syse-regjeringenes avgang. Situasjonen var en annen da Willoch-regjeringen gikk av våren 1986. Denne regjeringen gikk av etter at den hadde stilt kabinettspørsmål i Stortinget og fått stortingsflertallet mot seg ved voteringen. Det var det dramatiske oljeprisfallet som lå til grunn for de økonomiske tilstrammingstiltakene som Willoch stilte kabinettspørsmål på. Men forut-setningen for at regjeringen skulle lide denne skjebne, ble lagt da koalisjonspartiene mistet flertallet i Stortinget ved valget i 1985 (Narud 1996:155f).
Generelt er det to situasjoner der Stortinget spiller en direkte og formell rolle i forbindelse med regjeringers avgang. Stortinget er den aktive part når det stilles mistillitsforslag, mens regjeringen tar initiativet når det stilles kabinettspørsmål. I etterkrigstiden er Willoch-regjeringen den eneste regjeringen som har måttet gå av etter å ha lidd nederlag på voteringen over et kabinettspørsmål. I 1963 førte et mistillitsvotum i Stortinget til at Gerhardsen-regjeringen måtte gå av. Da den første ikke-sosialistiske koalisjons-regjeringen, Lyng-regjeringen, gikk av fire uker senere, skjedde det etter eget ønske fordi regjeringen fikk et såkalt negativt flertall imot seg, dvs. at to forslag som hver for seg ikke oppnådde flertall, til sammen fikk flertall i Stortinget. I en slik situasjon er det regjeringen selv som avgjør om den vil gå av. I de fleste tilfellene har det vært valg, personlige forhold og andre grunner som har ført til regjeringsskifter i Norge (Rasch 1999).
7. Stortingets aktivitet og innflytelse
Det er som nevnt konstitusjonell sedvane og ikke grunnlovens bokstav som ligger til grunn for defineringen av Stortingets rolle i forbindelse med regjeringsdannelser. Grunnlovens bestemmelser danner imidlertid et bedre utgangspunkt for beskrivelse av Stortingets øvrige oppgaver og arbeids-delingen i forhold til de andre statsmaktene. Det er da også grunnlovens bestemmelser som ligger til grunn når Mo (1985) oppsummerer Stortingets oppgaver ved hjelp av følgende stikkord: 1) grunnlovssaker, 2) lovgivning, 3) bevilgnings- og beskatningsmyndighet, og 4) kontroll med forvaltningen.
Stortingets oppgaver og aktiviteter bør også ses i sammenheng med den plassering nasjonalforsamlingen har i “den parlamentariske styringskjeden” (Olsen 1978:22ff). Denne styringskjeden består av 1) det suverene folk, som danner grunnlaget for all politisk autoritet, 2) den lovgivende forsamling, som fastlegger de grunnleggende regler for samfunnslivet, som har den bevilgende myndighet, og som overvåker forvaltningen, 3) den utøvende makt, regjeringen, som leder forvaltningen, forbereder saker for den lovgivende makt, og setter dennes vedtak ut i livet, og 4) det administrative apparat, med departementene som statsrådens sekretariat, og som ivaretar rådgivende og iverksettende funksjoner. I fremstillingen av den parlamentariske styrings-kjeden forutsettes det bl.a. at kommunikasjonslinjene mellom den lovgivende forsamling og det administrative apparat går gjennom regjeringen som den utøvende makt. Regjeringen forholder seg til det suverene folk dels via den lovgivende forsamling som folket utpeker i valg, og dels gjennom forvaltningsapparatet (Olsen 1978:24).
Ivaretakelsen av den rollen som den lovgivende forsamling er tildelt, kan variere. Det er således gjort forskjellige forsøk på å typologisere lovgivende forsamlinger. Polsby (1990:7f [1975]) skiller mellom to typer lovgivende forsamlinger: 1) “transformative legislatures” som besitter “the independent capacity, frequently execised, to mould and transform proposals from whatever source into laws”, og 2) “arenas” som i spesialiserte, åpne regimer “serve as formalized settings for the interplay of significant political forces”. Mezey (1979:36) klassifiserer lovgivende forsamlinger langs to dimensjoner: den støtten (“support”) de har i omgivelsene, og den makt de har i politikkutformingen (“policy-making power”). I vår sammenheng er det “more supported legislatures” som er av størst interesse. Mezey deler disse inn i tre kategorier: 1) “active legislatures” med “strong policy-making power”, 2) “reactive legislatures” med “modest policy-making power”, og 3) “minimal legislatures” med “little or none policy-making power”. Norge blir av Mezey plassert i mellomkategorien, blant de reaktive parlamentene.
Polsby og Mezeys klassifiseringer danner også utgangspunkt for Norton (1990) som velger å konsentrere seg om politikkutformingen. Han skiller således mellom 1) “policy-making legislatures” som ikke bare kan modifisere eller avvise regjeringens tiltak, men som selv kan fomulere en politikk og sette denne i stedet for regjeringens forslag, 2) “policy-influencing legislatures” som kan modifisere eller avslå regjeringens forslag, men som ikke er i stand til å erstatte disse forslagene med en politikk som den lovgivende forsamling selv utformer, og 3) “legislatures with little or no policy impact”.
De nevnte typologiene er særlig beregnet på sammenligninger av lovgivende forsamlinger i forskjellige land, men vi kan også bruke dem for å belyse endringer over tid innenfor ett bestemt politisk system som det norske. Dette gjelder særlig dersom vi betrakter overgangene mellom de ulike typene som gradvise, heller enn kategoriske.
Stigende aktivitets- og konfliktnivå
De aller fleste sakene som Stortinget tar stilling til, blir først vurdert av en av de tolv fagkomiteene. Hernes (1971:68ff) fremholdt i sin tid at komitebehandlingen er det eneste stadiet der sakene kan bli gjennomgått og bearbeidet i detalj, der ny informasjon kan få innvirkning på saken, der alternativer kan bli vurdert, der utenforstående grupper kan bli hørt, og der man kan foreta endringer i de foreslåtte tiltakene. Han konkluderte derfor med at komiteene ikke bare utgjør det første stadiet i beslutningsprosessen, men i praksis også det siste.
Hernes’ fremstilling av komitearbeidet kan gi assosiasjoner i retning av det vi tidligere har omtalt som deliberativ politikk (jfr. Eriksen 1995). I de første periodene etter den andre verdenskrig diskuterte komitemedlemmene seg fram til enighet i de aller fleste sakene. Bare 16 % av de komiteinnstillingene (utenom budsjettinnstillingene) som ble avgitt i tidsrommet 1945-1973, inneholdt dissenser. Utviklingen etter 1973 bærer imidlertid preg av at den omfattende konsensusbyggingen i komiteene etterhvert har gått mer og mer i oppløsning. I perioden 1989-93 var det uenighet mellom partiene i 59 % av innstillingene. I det siste stortingsåret i denne perioden, 1992-93, var det dissenser i hele 70 % av innstillingene. Bare 30 % av komiteinnstillingene var enstemmige. Antall fraksjonsmerknader, der de ulike partiene tilkjennegir sine forskjellige syn og beskriver sine alternative forslag, steg kraftig. Dette gjaldt også for budsjettinnstillingenes vedkommende (Rommetvedt 1995:262, 1998:65).
De fleste komiteinnstillingene er basert på proposisjoner og meldinger fra regjeringen. Det er med andre ord regjeringen som i de fleste sakene er den aktive part. I komitebehandlingen opptrer Stortingets som oftest i en reaktiv rolle der representantene reagerer på de initiativ som regjeringen har tatt. Etterhvert har imidlertid Stortingets aktive rolle blitt mer og mer fremtredende. Det er særlig i forbindelse med to ordninger representantene selv tar initiativet, uten at det foreligger forslag fra regjeringen. Det gjelder spørrreinstituttet og ordningen med private forslag.
Den mest populære av spørreordningene i Stortinget er den ordinære spørretimen. De første tiårene etter at spørretimen ble innført i 1949, ble det årlig stilt 100-200 spørsmål. Fra 1970-tallet steg imidlertid aktiviteten betydelig, og på slutten av 1980-tallet ble det registrert en topp på nesten 900 spørsmål. I dag ligger nivået nær 600 årlige spørsmål. Den nylig innførte spontanspørretimen er begrenset til å vare en klokketime, og antallet spørsmål per år er dermed på det nærmeste gitt (rundt 200). I den ordinære spørretimen stiller statsråden, i motsetning til i spontanspørretimen, med et forberedt svar, men det er bare spørreren og statsråden som deltar i den korte ordvekslingen. Ønsker representantene å gå grundigere til verks, er det mulig å interpellere. Interpellasjonsdebattene har aldri hatt noe stort omfang (Rasch 1994, Rommetvedt 1995: 259-260).)
Det har vært en vanlig oppfatning at spørreordningene preges av “fotfolket” på Stortinget (Skard 1980, Dersyd 1993). Kuhnle og Svåsand (1984) understreker at spørsmålene blir benyttet til å kompensere for svak innflytelse. Forfatterne viser ellers at opposisjonspartiene er mer aktive enn regjeringens støttespillere, og at partiledere gjennomgående spør mindre enn representanter ellers. Sett over tid er det de samme saksfeltene som dominere bildet: undervisning, samferdsel og sosial. Hellevik (1965) hadde tidligere undersøkt hvilke saksområder som ble tatt opp i spørretimen, og særlig fokusert på den lave spørreaktiviteten i utenrikspolitikken. Ellers er det vist at representantenes komitetilknytning har betydning - i økende grad - for hva de spør om (Høyer 1984). Typisk har en svært stor andel av spørsmålene likevel bakgrunn i saker som preger massemedia (Sivertsen 1987). Også representantenes distriktstilknytning kan være vesentlig. I en undersøkelse begrenset til samferdsels- og undervisningsspørsmål, viste Hattrem (1989) at vel 40 prosent av spørsmålene hadde direkte tilknytning til spørrerens hjemkommune eller -fylke.
Saglie (1988) diskuterer partienes EU-relaterte spørreaktivitet i første halvdel av 1990-tallet, sammen med annen virksomhet partiene kan benytte seg av i arbeidet med å profilere seg i opinionen. Partiene sto overfor en tosidig valgarena i EU-saken. På den ene siden gjaldt det å vinne velgere for eget standpunkt i folkeavstemningen, og på den andre å sikre oppslutningen om partiet i lokal- og riksvalg. For de klare nei-partiene var dette greit, mens det for flere av ja-partiene representerte en utfordring å forholde seg til de to valgarenaene. Saglie antar at klare nei-partier følgelig vil bruke spørretimen aktivt for å belyse forskjellige sider ved EU-saken, mens ja-partier og partier som opplever splittelse i egne rekker vil vise større tilbakeholdenhet. Tallmaterialet som presenteres er forenlig med hypotesen, men det er uklart om den vil overleve mer inngående prøving.
Blichner og Olsen (1986) bestrider at spørretimen hovedsakelig er de perifere representantenes arena. Det er tale om en særegen deltakelsesform, vel egnet for spesielle formål. Spørreinstituttet har politisk betydning ved sin dagsordenfunksjon; “partier og representanter får innflytelse ved at de tar initiativ, lykkes i å ‘komme på banen’, og klarer å skape oppmerksomhet og offentlighet om en sak” (Blichner og Olsen 1986: 103). Oppmerksomheten kan imidlertid også gjelde spørrerne selv. Hellevik (1965: 94) påpekte at det fra tid til annen var konkurranse representantene imellom om å være tidligst ute med et “populært” spørsmål. Nettopp denne idéen er vektlagt av Rasch (1994, 1998): Ved at representantene jakter på oppmerksomhet både for seg selv og for eget parti, blir resultatet relativt høy aktivitet. Slik bidrar spørreinstitusjonen til reelt å ivareta en kontrollfunksjon, selv om få representanter i og for seg skulle være motivert av et ønske om å kontrollere utøvende myndighet.
Stortingsrepresentantene har lenge hatt adgang til å fremsette private forslag uavhengig av regjeringens proposisjoner og meldinger, men det var først i andre halvdel av 1980-årene at representantene begynte å bruke denne muligheten i noe særlig omfang. I 1984-85 ble det fremsatt 15 private forslag (eller “Dok. 8-forslag” som de nå blir kalt fordi de samles i Stortingets Dokument nr. 8). Siden den gang har antallet vokst kraftig, særlig i 1990-årene. I 1997-98 fremsatte representantene hele 124 private forslag (se Stortinget informasjonstjener). Dok. 8-forslagene omfatter både lovforslag og andre forslag. Ifølge Hildrum (1998), som har analysert de private forslagene i perioden 1985-1996, er det særlig de forslag som ikke er utformet i lovs form, som har økt i antall. Lovforslagene utgjorde 16 % av alle forslag i 1995-96, mot vel 33 % i 1985-86. Det er særlig opposisjonspartienes representanter som fremmer private forslag. Fremskrittspartiet og SVs representanter sto bak henholdsvis 27 % og 20 % av forslagene i tiden 1985-1996. Til sammenligning kom bare 3,5 % av forslagene fra Arbeiderpartiet, som hadde regjeringsmakten i store deler av dette tidsrommet (Hildrum 1998: vedl. II, tabell VI og IX).
Det er for øvrig interessant å merke seg at samtidig som antall private forslag i Stortinget har gått opp, har antall komiteinnstillinger gått ned, fra vel 2000 i fireårsperioden 1973-77 til vel 1400 i 1989-93 (Rommetvedt 1998:65). Det må betyr at en økende andel av de sakene som Stortinget behandler, har sitt utspring i initiativ som stortingsrepresentantene selv har tatt. Men fremdeles er det proposisjoner og meldinger fra regjeringen som ligger til grunn for de fleste og viktigste sakene som behandles i Stortinget.
Deltakelsen i stortingsdebatter har fått lite oppmerksomhet. I en tidlig studie viste Aasland (1963) at aktiviten deler mange av de kjennetegn som vi har sett for andre typer deltakelse. Aasland valgte ut enkelte år i tidsrommet 1914 til 1960 for nærmere analyse. Gjennomgående var aktiviteten til de minste partigruppene størst, og regjeringsgrupperingens medlemmer hadde lavere aktivitet enn opposisjonen. Christensen (1987) har studert Stortinget som diskusjonsforum ved hjelp av en normativ-empirisk tilnærming basert på Habermas’ modell for demokrati basert på rasjonelt resonnerende offentligheter. Han fant imidlertid at Stortingets plenumsdebatter i liten grad fungerer i samsvar med Habermas’ modell. Debattene fungerer mer som et medium for presentasjon av vedtak som allerede er fattet. Aktørene er konfliktorienterte og forsøker å fremheve svakhetene i andres argumentasjon.
Forklaringsfaktorer
Både organisatoriske og politiske faktorer er blitt trukket inn for å forklare den sterke utviklingen i aktivitets- og konfliktnivået i Stortinget. Det økte aktivitets- og konfliktnivået er bl.a. blitt sett i sammenheng med utviklingen i Stortingets bemanning. Det var først i 1976 at samtlige fagkomiteer fikk en fast sekretær. Fra 1971 til 1994 ble det totale antall ansatte i Stortinget mer enn fordoblet, fra 174 til 387 personer. Partienes gruppesekretariater er blitt styrket, fra 23 ansatte i 1971 til 79 i 1994 (Rommetvedt 1995:253). Samtidig har det skjedd en profesjonalisering blant representantene, som vi tidligere har vært inne på (Narud 1998). Samlet sett har dette medført en betydelig utvidelse av Stortingets ressurser og politiske kapasitet. På den andre siden er det blitt flere nyvalgte representanter i Stortinget, og da særlig i komiteene. I 1965 ble 35 % av representantene valgt inn i samme komite som fire år før. I 1989 var denne andelen sunket til 14 % (Rommetvedt 1995:255). Man kan tenke seg at dette reduserer muligheten for spesialisering, og dermed også den politiske kapasiteten. Men dette ser ikke ut til å være avgjørende. I stedet kan den store utskiftingen av komitemedlemmer føre til en viss avsegmentering og en oppløsning av de felles referanserammene som preger sterkt segmenterte politikkområder. Dette kan bidra til at konfliktnivået øker.
Når det gjelder mer politiske forklaringsfaktorer, er det klart at mindretallsregjeringer skaper større muligheter for Stortinget til å øve innflytelse på politikken. Men mindretallsparlamentarismen er ikke noe nytt fenomen. Det skjedde ikke noen økning i aktivitetsnivået da Arbeiderpartiet mistet flertallet i Stortinget i 1961. Man skulle forvente at den nye konkurransesituasjonen mellom partiene ville føre til større aktivitet for å markere partiene. Men det var først utover på 1970-tallet aktiviteten begynte å stige, dvs. samtidig som bemanningen i Stortinget ble utvidet. Det kan med andre ord se ut til at det økte konfliktpotensialet som oppsto i begynnelsen av 1960-årene, først ble utløst etterhvert som Stortingets ressurser og kapasitet ble bygd ut. Aktivitets- og konfliktøkningen må ses i sammenheng med at nye partier, ALP/Frp og SV, kom inn på Stortinget i 1973, men det viser seg at også de gamle partiene i Stortinget ble mer aktive og uenige seg imellom (Rommetvedt 1995:266).
Forholdet til velgerne kan tenkes å ha direkte betydning for stortingsrepresentantenes aktivitet på ulike måter (Rasch 1993). For å bedre mulighetene for gjenvalg for en selv, og økt tilslutning til ens parti, er det lett å tenke seg at all aktivitet som bidrar til å klargjøre og markere egen posisjon tiltar når valg nærmer seg - det være seg komitemerknader, alternative forslag, spørsmål eller debattinnlegg. En valgsyklus-effekt kan også fremkomme på indirekte vis, ved at presset mot representantene fra interesser utenfor Stortinget trolig vil være sterkere i tiden umiddelbart forut for et valg, enn ellers. Empirisk har det vist seg vanskelig å spore særlig klare valgsykler i norsk politikk.
Politikkendring og politikkutforming
Selv om Stortinget i de senere år er blitt mer aktivt, og representantene fremmer flere forslag, enten som alternativer til regjeringenes proposisjoner eller på eget initiativ som private Dok. 8-forslag, er det ikke dermed sagt at Stortinget har fått større innflytelse på politikkutformingen. Man må også undersøke hvilken skjebne disse forslagene får i Stortinget.
Regjeringspartienes voteringsnederlag i Stortinget kan være én indikator på utviklingen i innflytelsesforholdet mellom regjeringen og Stortinget, eller mer presist opposisjonspartiene. En undersøkelse av voteringene i tidsrommet 1979-1995 viser at regjeringspartiene i stigende grad må finne seg i å lide nederlag ved avstemningene i Stortinget. Under Nordli-regjeringen i 1979-81 og den første Brundtland-regjeringen i 1981 tapte Arbeiderpartiet mindre enn 1 votering i måneden. Willoch-regjeringen tapte 4,6 voteringer pr. måned før den ble omdannet til en koalisjonsregjering i 1983. Da sank antall voteringsnederlag for regjeringspartiene til 2,7 pr. måned. Syses koalisjons-regjeringen led i gjennomsnitt 4 voteringsnederlag pr. måned i 1989-90, men det var de to siste Brundtland-regjeringene som måtte tåle flest voterings-nederlag, henholdsvis 7,2 pr. måned i 1986-89 og 7,4 i 1990-95 (Rommetvedt 1998:67).
Pettersen (1997) og Nordby (1998) har sett nærmere på Stortingets behandling av lovsaker i etterkrigstiden. Undersøkelsene, som omfatter store og små endringer med unntak av rent språklige korreksjoner, viser at Stortinget foretok ganske mange endringer også i den tiden da Arbeiderpartiet hadde rent flertall. De fleste av disse endringene var enstemmige. Endringsaktiviteten har svingt en del, men fra slutten av 1980-årene har tendensen gjennomgående vært økende. Økningen var særlig stor i perioden 1993-97. I de tre siste sesjonene under Gro Harlem Brundtlands regjering ble 23-37 % av alle proposisjonene endret. I sesjonen 1996/97, som i hovedsak tilsvarer Thorbjørn Jaglands regjeringstid, steg andelen til 46 %. Når man holder utenfor de sakene som følger direkte av internasjonale avtaler (særlig EØS), blir endringsprosenten hele 53 %. De aller fleste av disse endringene ble dessuten vedtatt mot regjeringspartiets stemmer. Denne utviklingen har fått Nordby til å stille spørsmålet om Stortinget er i ferd med å bli for sterkt (Nordby 1998:166f).
Gjennom det meste av etterkrigstiden har omfanget av endringer fra regjeringen har fremlagt Gul bok, til endelig budsjettvedtak i Stortinget, vært relativt beskjedne (Rasch 1993, Helland og Rasch 1997). Det er først fra 1980-tallet av at større endringer i kjølvannet av Stortingets budsjettbehandling kunne observeses. Særlig de siste årene den gamle, detaljorienterte budsjettprosedyren ble benyttet, ble stortingsbehandlingen vesentlig for budsjettet. Budsjettoppgjørene etter den nye ordningen høstsesjonene 1997 og 1998, har også resultert i store endringer i regjeringens budsjettforslag. Nå kommer imidlertid endringene tidligere enn før, det vil si i forbindelse med fastleggelsen av budsjettrammene, og ikke som et resultat av fagkomiteenes skiftende flertall for påplusninger i fagbudsjettene.
Dok. 8-forslagene i Stortinget oppfattes gjerne som markeringsforslag med liten mulighet til å bli vedtatt av Stortinget, men det har skjedd endringer også på dette felt. På 1980-tallet var det få eller ingen av de private forslagene som fikk tilslutning fra stortingsflertallet, men utover i 1990-årene ble flere forslag bifalt. I tiden fra 1990-91 til 1995-96 ble 38 forslag helt (33) eller delvis (5) bifalt. 51 forslag ble oversendt regjeringen (Hildrum 1998: vedl. II, tabell III). Vi kjenner ikke den videre skjebnen til disse forslagene, men det er rimelig å anta at en del av de signalene som Stortinget gir på denne måten, blir fulgt opp av regjeringen.
Som vi har vært inne på, har Stortinget i prinsippet en klart definert rolle innenfor den parlamentariske styringskjeden. Det finnes imidlertid mange eksempler på at Stortinget til tider går ut over denne rollen. Hernes og Nergaard (1989) har vist at stortingsrepresentantene har hyppige kontakter med embets- og tjenestemenn i departementene. Mange av disse kontaktene går utenom statsråden, som ifølge prinsippene for den parlamentariske styringskjeden skulle være bindeleddet mellom statsadministrasjonen og de folkevalgte. Selv om det i prinsippet er regjeringen som avgjør hvordan den vil organisere departementene, har Stortinget ofte “blandet seg borti” denne typen spørsmål, slik Roness (1995) har påvist. Dette gjelder ikke bare de budsjettmessige sidene av saken som Stortinget skal ta stilling til.
I prinsippet skal Stortinget treffe vedtak om tiltak på basis av råd fra regjeringen, mens det administrative apparat står for utredning og iverksetting av tiltakene. Farsund m.fl. har imidlertid vist at Stortinget i flere miljøsaker har spilt en aktiv rolle i flere faser av beslutningsprosessene. Ikke bare i vedtaksfasen, men også i forbindelse med initiering, utredning og iverksetting har Stortinget hatt stor betydning (Farsund og Rommetvedt 1997:124). Espelis studie av Stortingets behandling av skattereformen delingsmodell viser også at Stortinget spilte en aktiv rolle i utformingen av denne modellen (Espeli 1998).
8. Stortinget og de organiserte interessene
Vi har tidligere rettet oppmerksomheten mot den innflytelsen som kan utøves gjennom deltakelse i valg. Rokkan (1966, 1987) pekte i sin tid på at vi i tillegg til valgkanalen basert på territoriell representasjon, også har en annen kanal for innflytelse, den korporative kanal basert på funksjonell representasjon med interesseorganisasjonene som sentrale aktører. Betydningen av de to kanalene ble beskrevet ved hjelp av spissformuleringen “stemmene teller, men ressursene avgjør”. Valgkanalen som leder til Stortinget, ble ansett som mindre viktig, mens den korporative kanalen der interesseorganisasjonene møter forvaltningen, ble ansett som mest betydningsfull. Undersøkelser av de organiserte interessenes forhold til de politiske myndighetene konkluderte med at det var kontakten med forvaltningen som var avgjørende. Stortinget ble oppfattet som lite betydningsfullt fordi beslutningene i realiteten ble tatt i forvaltningen (Moren 1966, Hallenstvedt og Moren 1975, Kvavik 1976).
I Maktutredningen ble disse forholdene beskrevet på litt forskjellige måter. Hernes (1983) trakk samme konklusjon som forgjengerne: makten hadde forskjøvet seg fra Stortinget til forvaltningen og organisasjonene. Andre deltakere i Maktutredningen fremholdt imidlertid at fagkomiteene i Stortinget var viktige elementer i den “segmenterte” stat, sammen med vedkommende departement og interesseorganisasjonene på feltet (Egeberg m.fl. 1978). Senere er utviklingen i forholdet mellom staten og organisasjonene blitt beskrevet som en utvikling fra en korporativ fase, via en segmentert fase til en pluralistisk fase der organisasjonenes lobbyvirksomhet overfor Stortinget har fått et betydelig omfang (Rommetvedt 1997a).
I mediene har lobbyvirksomheten fått stor oppmerksomhet i de senere år. Begrepet lobbyvirksomhet eller lobbyisme brukes ofte på en temmelig upresis måte. Til tider kan det se ut til at begrepet lobbyvirksomhet også omfatter mye av det man før ganske enkelt ville kalt reklame. Haug (1991, 1993) og Espeli (1994) har imidlertid bidratt med presiseringer av begrepet. Haug gir følgende definisjon:
Lobbyvirksomhet er systematisk og målrettet påvirkning av offentlige beslutningstagere på politisk eller administrativt nivå av en annen enn den beslutningen berører eller av en berørt part som talerør for en større gruppering, for at beslutningstagerne, i forbindelse med behandlingen av et saksforhold, skal fatte beslutninger som helt eller delvis oppfyller målsettingene til den som påvirker. (Haug 1993: 12.)
Espeli har en del innvendinger mot Haugs definisjon som han mener langt på vei kan ivaretas med følgende avgrensning av lobbyvirksomhet:
Mål- og/eller personrettet påvirkning i (en) enkeltsak(er) av offentlige beslutningstakere på politisk og/eller administrativt nivå av en aktør/organiserte særinteresser eller på vegne av slike. Påvirkningen, som kan være av direkte eller indirekte karakter, foregår helt, delvis eller umiddelbart unntatt offentlighet og i lite eller ikke formaliserte eller institusjonaliserte former. Siktemålet er at beslutningstakerne fatter avgjørelser som helt eller delvis oppfyller målsettingene til de som står bak påvirkningen. (Espeli 1994: 401.)
I stedet for slike leksikalske definisjoner, har Rommetvedt m.fl. definert lobbyisme gjennom en kategorisering av ulike typer myndighetspåvirkning. Når det gjelder påvirkningsform, kan man skille mellom formelle kontakter med en stor grad av institusjonalisering på den ene siden, og uformelle kontakter med liten grad av institusjonalisering på den andre. Den førstnevnte påvirkningsformen kalles korporatisme, mens den sistnevnte defineres som lobbyisme. Forsøkene på å påvirke myndighetene kan rettes mot ulike adressater eller målgrupper: de folkevalgte eller forvaltningen. Ved å kombinere disse to dimensjonene får man fire typer myndighetspåvirkning: parlamentskorporatisme og forvaltningskorporatisme, parlamentslobbyisme og forvaltningslobbyisme (Rommetvedt og Opedal 1995:280f, Christiansen og Rommetvedt 1999:6).
Helland (1998) går nye veier i sin formale analyse av profesjonell lobbyvirksomhet. Ved profesjonell lobbyisme betales en tredjeperson for å forsøke å påvirke et myndighetsvetak i en retning som er fordelaktig for betaler. For lobbyisten er det likegyldig hvem som betaler, og det antas ikke å være noe varig arbeidsforhold mellom betaler og lobbyist. Hensikten med analysen er å kaste lys over mulige reguleringsregimer på området. Det vises at hvis lobby-transaksjonene synliggjøres (noe enkelte politikere også har foreslått), kan et marked for profesjonell lobbyisme lede til bedre informerte myndighetsvedtak. En del av informasjonskostnadene veltes over på interessegrupper. Grunnen til at et lobby-regime basert på synliggjøring kan virke gunstig, er at interessegrupper forventes å kjøpe lobbytjenester strategisk med sikte på å troverdiggjøre sin informasjon til myndighetene.
Stortingsrepresentantenes kontakt med organiserte interesser
I forbindelse med Maktutredningen gjennomførte Hernes i 1977 intervjuer med stortingsrepresentantene, bl.a. om deres kontakt med ulike interesseorganisasjoner. Dette materialet er særlig blitt analysert av Nergaard (1987a, b, 1988). Undersøkelsen viser at 2/3 av stortingsrepresentantene hadde ukentlig eller daglig kontakt med en eller flere grupper av interesseorganisasjoner (Nergaard 1987b:275). Nergaard (1988), som på forskjellige måter har undersøkt om kontaktmønsteret er preget av segmentering, svarer delvis ja på spørsmålet om segmenteringshypotesen støttes av dette datamaterialet. Kontaktene med interesseorganisasjonene følger delvis komitegrensene, dvs. at representantene har hyppigst kontakt med organisasjoner innenfor områder med tilknytning til de stortings-komiteene som de er medlemmer av. Graden av segmentering varierer mellom ulike saksområder. Saksområder som hører inn under sosialkomiteen, kirke- og undervisningskomiteen, sjøfarts- og fiskerikomiteen, landbruks-komiteen, industrikomiteen og samferdselskomiteen fremstår som de mest segmenterte (Nergaard 1988:115ff).
Nergaards undersøkelse viser imidlertid at mange av representantene i de mest “segmenterte” komiteene også har hyppige kontakter med organisa-sjoner på andre politikkområder. Hun tolker dette som et uttrykk for at Stortinget er en type institusjon som krever at representantene må engasjere seg på et bredt saksfelt. Dette har sammenheng med at representantene må ivareta både distrikts- og partiinteresser. De kan ikke uten videre satse på å skaffe seg kontroll over det feltet de er mest interessert i, gjennom å “bytte bort” andre saksområder ved ikke å “blande seg borti” disse (Nergaard 119ff).
Nergaard (1988:124) peker på at stortingsrepresentantenes organisasjons-kontakter også er avhengige av hvem organisasjonene er mest interessert i og tar kontakt med. Holmefjord (1998) har studert utviklingen i de landsomfattende organisasjonenes kontakt med ulike politiske myndigheter ved hjelp av data som Hallenstvedt og hans medarbeidere har samlet inn fra organisasjonene i 1982 og 1992 (jfr. Hallenstvedt og Trollvik 1993). Holmefjords undersøkelse omfatter endringene i kontaktenes hyppighet og betydning.
Undersøkelsen viser at kontakthyppigheten med forvaltningen (departementer og direktorater) er atskillig større enn med Stortinget, men etterhvert er forskjellen blitt noe mindre. I 1982 hadde 62 % av alle organisasjonene kontakt med forvaltningen minst en gang i året. Samtidig oppga 26 % av organisasjonene at de hadde årlig kontakt med Stortinget. I 1992 var den andelen av organisasjonene som oppga at de hadde kontakt med Stortinget steget til 35 %, mens forvaltningskontakten var nokså stabil (63 %). Blant de organisasjonene som deltok i begge undersøkelsene, økte andelen med stortingskontakt fra 31 % til 45 %. Andelen med forvaltningskontakt steg noe mindre, fra 70 til 75 % (Holmefjord 1998:44).
Organisasjonenes ressurser i form av antall ansatte har stor innvirkning på omfanget av myndighetskontaktene. Holmefjord (1998:85ff) viser også at organisasjonene i arbeids- og næringsliv har hyppigere kontakt enn andre organisasjoner. Arbeids- og næringslivsorganisasjonene har tradisjonelt vært sterkest representert i statlige styrer, råd og utvalg representerer (Egeberg 1981, Nordby 1994). Man kunne tenke seg at det i første rekke er organisasjoner som ikke er representert i slike korporative organer som må drive lobbyvirksomhet i Stortinget. Holmefjords undersøkelse viser at imidlertid at arbeids- og næringslivsorganisasjonene også er de som har mest kontakt med Stortinget.
Den stabiliteten i forvaltningskontaktene som Holmefjord påviser, kan virke litt overraskende sett på bakgrunn av at antall statlige utvalg ble halvert fra 1155 i 1977 til 585 ved utgangen av 1985 (Rommetvedt 1997b:106). Medlemmene i disse utvalgene hentes i stor grad fra forvaltningen og interesseorganisasjonene (Egeberg 1981, Nordby 1994). Utvalgene har således fungert som viktige møteplasser for statlige embets- og tjenestemenn og ansatte og tillitsvalgte i ulike organisasjoner. Denne typen kontakter er imidlertid blitt redusert som følge av den mer begrensede bruken av statlige utvalg. Den andelen av organisasjonene som var representert i statlige utvalg gikk således ned fra 19 % i 1983 til 8 % i 1989 (Holmefjord 1998:57). Men på tross av dette ble det totale omfanget av kontakt med forvaltningen opprettholdt.
I tillegg til spørsmål om forekomsten av, og hyppigheten i, organisasjonenes myndighetskontakt, omfatter Holmefjords analyser også spørsmålet om den betydningen som organisasjonene tillegger kontaktene med de forskjellige myndighetsorganene. Det er flest organisasjoner som sier at kontakten med departementer og direktorater har stor betydning. Den andelen av organisasjonene som mener at kontakten med Stortinget har stor betydning, har imidlertid økt betydelig. Vurderingen av forvaltningskontaktenes betydning er mer stabile (Holmefjord 1998:96ff).
Holmefjords undersøkelse kan tyde på at organisasjonenes forvaltnings-kontakter i stor (og økende) grad har karakter av en forholdsvis uformell og lite institusjonalisert (forvaltnings)lobbyisme. Organisasjonene driver også i økende grad lobbyvirksomhet i Stortinget. Denne virksomheten tillegges også større betydning enn før. Parlamentslobbyismen må i hovedsak betraktes som et supplement, og ikke som et alternativ, til kontakten med forvaltningen. Lignende utviklingstrekk ser for øvrig ut til å gjøre seg gjeldende i Danmark. Det synes rimelig å anta at interesseorganisasjonene er forholdsvis rasjonelle aktører. Dersom organisasjonene har rett i sine vurderinger, må det bety at parlamentene i de to landene har fått større politisk betydning i de senere år (Christiansen og Rommetvedt 1999).
Organisasjonene spiller en sentral rolle i næringslivets kontakt med de politiske myndighetene. Men også enkeltbedrifter og deres toppledere har kontakt med myndighetene. Berrefjord og Heum (1993) har sammenlignet data fra en undersøkelse som Maktutredningen gjennomførte i 1976 med en tilsvarende undersøkelse i 1988. Undersøkelsene, som omfatter admin-istrative ledere i norske storforetak, viser at andelen av topplederne som hadde kontakt med Stortinget i løpet av foregående år, økte fra 37 % i 1976 til 56 % i 1988. Samtidig gikk kontakten med sentralforvaltningen ned, fra 76 % til 69 %. I 1988 sa 36 % av bedriftslederne at kontakten med Stortinget var blitt viktigere i løpet av de siste fem år. I 1976 var den tilsvarende andel 20 %. Andelen som oppga at kontakten med sentralforvaltningen var blitt viktigere, gikk ned fra 56 % i 1976 til 47 % i 1988 (Berrefjord og Heum 1993:330ff).
Hovedtendensene i de refererte undersøkelsene stemmer godt overens med de svarene stortingsrepresentantene ga på en spørreundersøkelse om lobby-virksomheten som ble gjennomført i 1995. Hele 68 % av representant-ene oppga at de fikk ukentlige henvendelser fra ulike næringsorganisasjoner. 54 % fikk ukentlige henvendelser fra fag- og yrkesorganisasjoner, og 52 % fra kommuner og fylkeskommuner. Henholdsvis 64 %, 52% og 50 % av stortingsrepresentantene sa at henvendelsene fra disse organisasjonene/-institusjonene hadde økt, mens bare 1-2 % sa at disse henvendelsene hadde avtatt (Rommetvedt 1997b:110f, se også Espeli 1999).
Svarene fra stortingsrepresentantene viser at det er visse variasjoner med hensyn til hvilke typer organisasjoner som medlemmene av de ulike stortingskomiteene får henvendelser fra. Men en betydelig andel av medlemmene i samtlige komiteer får ukentlige henvendelser fra både næringsorganisasjoner, fag-/yrkesorgansiasjoner, miljøvernorganisasjoner og ideelle/andre organisasjoner. Dette tyder ikke på noen utpreget grad av segmentering i henvendelsene (Rommetvedt 1997a:145). Forklaringen på dette er sannsynligvis at organisasjonene må ta kontakt med representanter fra flere partier, komiteer og distrikter dersom de skal ha mulighet til å få flertall for sitt syn.
Det meste av lobbyvirksomheten på Stortinget foregår i uformelle former, men en del av disse kontaktene har fått en mer formalisert form. I forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet og ulike enkeltsaker arrangerer Stortingets fagkomiteer en rekke høringer med forskjellige interesse-organisasjoner og institusjoner. Espeli (1999: kap. 7) har bl.a. undersøkt omfanget av slike høringer i finanskomiteen, (energi- og) industrikomiteen, og landbrukskomiteen. I finanskomiteen steg antall høringer fra 36 i 1969/70-72/73 til hele 299 i 1989/90-92/93. I landbrukskomiteen steg de tilsvarende tallene fra 17 til 101. I industrikomiteen / energi- og industrikomiteen steg også antall høringer fra 67 i den første perioden til 260 i 1985/86-88/89. Men i perioden etter dette ble antall høringer i denne komiteen redusert til 140.
Espeli forklarer nedgangen i (energi- og) industrikomiteen i begynnelsen av 1990-årene med at det meste av statsindustrien og den statlige industristøtten ble avviklet på 1980-tallet. I tillegg ble det etablert en relativt bred konsensus i oljepolitikken. Større internasjonale forpliktelser gjennom EØS og GATT/WTO bidrar dessuten til at finanskomiteen får økt næringspolitisk betydning fordi skatte- og avgiftspolitikken fortsatt er et nasjonalt anliggende. Økningen i antall høringer i finanskomiteen må ses i sammenheng med dette. For landbrukskomiteens del peker Espeli på at en økende grad av uenighet mellom Bondelaget og Småbrukarlaget om utformingen av landbrukspolitikken, kan ha bidratt til å forsterke konkurransen om landbrukskomiteens gunst.
Lobbyistenes påvirkningskraft og stortingsrepresentantenes vurderinger
Det ser ut til å være liten tvil om at de organiserte interessenes lobbyvirksomhet og forsøk på å påvirke de politiske myndighetene har økt betydelig i omfang. Men dermed er det ikke uten videre gitt at lobbyistene får gjennomslag for sine interesser. Dette kan ha sammenheng med at det ofte vil være ulike og til dels motstridende interesser som forsøker å påvirke beslutningsprosessene, slik det bl.a. er vist i forbindelse med Stortingets behandling av den såkalte delingsmodellen i skattereformen (Espeli 1998) og en del miljøpolitiske saker (Opedal og Farsund 1997a, b, Farsund 1997, Farsund og Rommetvedt 1997).
Det er få (om noen) saker der Stortinget har vært utsatt for en så omfattende lobbyvirksomhet som skattereformens delingsmodell. Gjennom en detaljert studie av denne sakens utvikling fra 1990 til 1996 har Espeli (1998) gitt et nærbilde av hvordan lobbyvirksomheten kan arte seg i praksis. Han fremholder bl.a. at den omfattende lobbyvirksomheten i forbindelse med skattereformen og delingsmodellen må ses i sammenheng med at regjeringen holdt disse spørsmål utenfor den korporative arena. Spørsmålene ble ikke behandlet i partssammensatte utredningskomiteer, men overlatt til ekspert-utvalg dominert av økonomer og folk fra sentralforvaltningen. I en tidlig fase hadde NHO forhandlingspregede kontakter med regjeringen, men etterhvert ble lobbyvirksomheten overfor departement og regjering helt ubetydelig i forhold til den parlamentariske arena. En rekke organisasjoner, bedrifter og enkeltpersoner var aktive.
Espelis studie viser at lobbyistenes argumentasjon var mer egnet til stanse regjeringens forslag enn til å skape flertall for lobbyistenes egne skatteforslag, fordi disse sprikte sterkt. Også behandlingen av de miljøpolitiske sakene som Farsund m.fl. har analysert, ble preget av at det var lobbyister med ulike interesser som forsøkte å påvirke beslutningene. I ulike faser av beslutnings-prosessene vekslet miljø- og næringsorganisasjonene om å få størst gjennom-slag for sine synspunkter. Det kan se ut til at lobbyistenes gjennomslagskraft er forholdsvis stor når de kan bidra med praktiske løsninger på nye typer problemer. Det er vanskeligere å påvirke partiene i saker som følger tradisjonelle ideologiske og partipolitiske skillelinjer.
I undersøkelsen blant stortingsrepresentantene ble det stilt spørsmål om i hvilken grad henvendelser fra organiserte interesser bidrar til forskjellige tiltak i Stortinget (Espeli 1999: kap. 8). Svarene viser bl.a. at slike henvendelser bidrar forholdsvis ofte til at de fagkomiteene som behandler sakene ber departementet om tilleggsinformasjon. Også dissenser og fraksjonsmerknader i komiteinnstillingene ser i mange tilfeller ut til å ha sammenheng med slike henvendelser. 28 % av stortingsrepresentantene sa at henvendelser fra organiserte interesser svært ofte eller nokså ofte bidrar til at Stortinget foretar mindre justeringer i regjeringens forslag/retningslinjer. Vel fire av ti representanter sa at slike henvendelser av og til (40 %) eller ofte (3 %) bidrar til at Stortinget foretar større endringer i regjeringens forslag, mens 57 % sa at dette skje sjelden eller aldri (Espeli 1999: kap. 8). Når det gjelder endringer i regjeringens forslag på saksfelt under egen fagkomite, sa omlag en femtedel av representantene at disse ofte hadde sammenheng med henvendelser fra henholdsvis fra fag-/yrkesorganisasjoner (22 %), næringsorganisasjoner (22 %) og kommuner/fylkeskommuner (20 %). I tillegg sa 40-44 % at henvendelser fra disse organisasjonene av og til bidrar til slike endringer (Rommetvedt 1997b:112).
Stortingsrepresentantenes vurderinger av lobbyvirksomheten ser i hovedsak ut til å være positiv, men de er oppmerksomme på faren for at godt organiserte interesser får for stort gjennomslag i forhold til svakt organiserte interesser (Espeli 1999: kap. 8). Henholdsvis 38 % og 54 % av representantene i 1995 var helt eller nokså enige i dette. Den positive helhetsvurderingen må ses i sammenheng med at representantene har behov for den informasjon lobbyistene kan gi dem. Ni av ti representanter er helt (27 %) eller nokså (63 %) enige i at henvendelsene fra de organiserte interessene bidrar til at de får bedre tilgang til alternativ informasjon og motekspertise i forhold til regjering/departement. Omtrent like mange mener at disse henvendelsene bidrar til at Stortinget får bedre muligheter til å kontrollere at regjeringen og forvaltningen følger opp Stortingets vedtak og intensjoner.
9. Konstitusjonell debatt
I artikkelen “Hva styrer styrerne?” skrev Gudmund Hernes at “vil en vite hvordan det politisk-økonomiske system i vårt land fungerer, er grunnloven eller konstitusjonen det siste dokument en bør lese” (Hernes 1985: 17). Det ble registrert at vi gjennom flere tiår hadde opplevd endringer i grunnprinsippene for statsstyringen, men uten at dette hadde foranlediget noen konstitusjonell debatt.(16) Formuleringen om at en kunne se bort fra Grunnloven var neppe heldig - i Hernes og Nergaard (1989) er det dessuten åpenbart at dette dokumentet har vært lest. De fleste vil slutte seg til Smiths (1989: 12) utsagn om at “Grunnlovens tekst (vil) i alle tilfelle kunne tjene som et viktig utgangspunkt for rettslig og politisk argumentasjon om konstitusjonelle spørsmål”.
Det er ingen tvil om at konstitusjonelle spørsmål er blitt viet større oppmerksomhet de senere årene (f.eks. Stordrange 1988, Hylland 1994, Smith 1993, 1994, 1997b). Det har vært en vanlig oppfatning at det råder en utpreget konservatisme på området, med stor tilbakeholdenhet når det gjelder å foreta endringer av de konstitusjonelle spilleregler (jf. Hansen 1984). Dette er antakelig mye av en myte (Rasch 1994). Den norske Grunnloven har ikke etablert særlig høye formelle barrierer mot endring (Grl. §112), og endringstakten synes ikke å være spesielt lav sammenlignet med andre land (Lutz 1994). Helgesen m.fl. (1995) gir en oversikt over grunnlovsforslag. Heller ikke rent språklig kan det observeres en absolutt konservatisme. Selv om grunnlovsteksten er alderdommelig, ble det foretatt en “forsiktig normalisering” av Stortingets konstitusjonskomite (!) i 1903. Hylland (1989) gir en inngående analyse av om Grunnloven bør moderniseres.
I Hernes (1985), publisert få år etter at Maktutredningen ble avsluttet, drøftes det kort hvordan Stortinget kan øke sin makt. Her foreslås lite kontroversielle virkemidler som å organisere stortingsarbeidet bedre (bl.a. en bedre fordeling av sakene gjennom året), og å gi stortingsrepresentantenes mer hjelp (bedre sekretariatsstøtte og moderne teknologi). Som vist tidligere er noe av dette gjennomført. Hernes tok også opp mulighetene for å samle interessen mer om større, prinsipielle saker, og ønsket å åpne for gjennomføring av debatter i fagkomiteenes regi før innstilling ble avgitt og standpunkter låst fast. Det sistnevnte ville innebære aktiv bruk av åpne høringer i komiteenes saksforberedende arbeid, og ikke - slik praksis for en stor del har vært til nå - bruk av åpne høringer fortrinnsvis for kontrollformål.
Noe av den senere konstitusjonelle debatt har hatt et helt annet utgangspunkt enn Hernes: Hvordan øke regjeringens makt? Willoch (1987) argumenterte f.eks. for reformer i Stortingets budsjettbehandling som kunne bidra til å begrense stortingsrepresentantenes anledning til å foreta endringer i regjeringens opplegg. Andre tok til orde for innføring av innledende rammevedtak (bl.a. Hermod Skånland). Som vi tidligere har vært inne på er budsjettprosessen reformert, men det kan være uklart om endringen virkelig kan ses som en styrking av regjeringen. En annen reformtanke som også tar sikte på å styrke regjeringssiden, er å innføre oppløsningsrett (Rasch og Aardal 1994). Norge avviker fra andre parlamentarisk styrte demokratier ved ikke å ha noe nyvalgsinstitutt.
Enkelte nasjonalforsamlinger har gått over fra et system med to kamre, til ren ettkammer-organisering (Longley og Olson 1991, Stjernquist 1996). Dette gjelder bl.a. Danmark, Sverige og Island (som hadde en ordning av samme type som Norge). Reformene synes å ha vært lite kontroversielle (jf. dog Marker 1994). Når det gjelder vårt ordning med Odelsting og Lagting har det vært tilløp til debatt (Apenes 1989, Rasch 1995). Lite tyder imidlertid på at reformer kan ventes på dette området (jf. Kolle Grøndahl 1995).
Forskjellige sider ved parlamentarismen har vært gjenstand for debatt de senere årene. Den første parlamentariske regjeringen tok sete i 1884. Parlamentarismen kom som følge av et omslag i statspraksis (når det gjaldt selve prinsippet for regjeringsdannelsen), og ikke ved formell grunnlovsendring. For at et system skal være parlamentarisk må det imidlertid også være slik at en regjering plikter å gå av hvis et flertall i nasjonal-forsamlingen uttrykket mistillit til den. Dette elementet tok det lenger tid å få på plass, og noe konsekvent, rendyrket parlamentarisk styresett forelå ikke før i vårt århundre (Rasch 1997b, Nordby 1999, Smith 1993). Fredrik Sejersted (1998) har forøvrig gitt en nyttig oversikt over mistillitsinstituttet, og forskjellige sider ved adgangen til å fremsette mistillitsforslag så vel som kabinettspørsmål.
Francis Sejersted (1997) har nylig argumentert for at parlamentarismen langt på vei ble “suspendert” på 1990-tallet. Paralleller trekkes til den gamle embetsmannsstaten, og det sies at det siste tiårets arbeiderpartiregjeringer har fungert som “selvsupplerende kollegium”. Opposisjonen har sett det som sin hovedoppgave å kontrollere, ikke regjere. Selv om en kanskje har kunnet se visse likhetstrekk når det gjelder situasjonen de siste årene og den før-parlamentariske periode, er det utvilsomt både forhastet og lite treffende å si at parlamentarismen er “sprengt i stykker” (Sejersted 1997: 13).
Et stort - og svært viktig - tema for konstitusjonell debatt gjelder følgene av Norges integrasjon i EUs indre marked gjennom EØS-avtalen. Det er liten tvil om at dette reelt påvirker Stortingets lovgivningsmyndighet, og det nasjonale folkestyrets stilling (Sejersted 1995, Smith 1996). Grunnproblemet er det topillarsystemet som er etablert, med EU-apparatet på den ene siden og EFTA på den andre (Norge, Island, Lichtenstein). Den aktive regeldannelsen foregår i EU, mens EFTA-statene står overfor “take-it-or-leave-it” valgsituasjoner - og kan stort sett gjøre lite annet enn “take it” (se Eckhoff og Smith 1998: 129 ff.). Det forhold at alle rettsakter trenger å bli inkorporert eller transformert nasjonalt, f.eks. i form av forskrift eller formell lov, er av underordnet betydning. Nordby og Veggeland (1999) hevder sågar at under EØS-avtalen er Stortingets lovgivningsmyndighet “suspendert” (se også Sejersted 1997).
Vi har her begrenset oss til utvalgte momenter fra den hjemlige, konstitusjonelle debatten. Det finnes imidlertid en stor litteratur om institusjonelle og/eller konstitusjonelle endringer som det kunne være av relevans å bringe inn (jf. f.eks. Brunsson og Olsen 1990). Weaver og Rockman (1993: 465 ff.) minner i denne sammenheng om at konstitusjonelle reformer som oftest aktualiseres av en eller annen form for krise. En står dermed i en type situasjon som ikke alltid gjør det mulig å prioritere styringshensyn i tilstrekkelig grad. Forøvrig minner de om at “optimale” institusjonelle arrangementer neppe finnes på noe område, og at effektene av reformer i spillereglene alltid vil være mer eller mindre åpne og usikre. Dette tilsier en viss forsiktighet med å foreta endringer.
10. Avslutning
I dette notatet har det vært mulig å gi en bred fremstilling av norsk parlamentsforskning, til tross for at makt og demokrati har stått som begrensende stikkord. Dette reflekterer ikke minst at maktproblematikk er noe som kjennetegner analysene på området. Svært ofte blir maktspørsmål tatt opp, direkte eller indirekte. På dette punkt er den norske innsatsen i og for seg ikke ulik den en finner i andre land, kanskje særlig når det gjelder amerikansk kongressforskning (jf. Shepsle og Weingast 1996, Krehbiel 1991).
Underveis har vi antydet at de analysene som kom i forbindelse med den forrige Maktutredningen for en stor del har hatt et mer sammensatt og nyansert bilde av Stortingets maktstilling enn det har vært vanlig å hevde. Det inntrykket en får fra de siste par tiårenes forskning, er at Stortingets posisjon ikke bør undervurderes. Trolig er Stortingets stilling på ulike måter styrket fra 1970-tallet av.
Det er mange sider ved Stortinget og norsk parlamentarisme som kunne forfølges i et makt- og demokratiperspektiv. Vi skal avslutte denne gjennom-gangen med å peke på enkelte forskningsbehov. Igjen bør det understrekes at vi begrenser oss til problemstillinger som melder seg ut fra vårt faglige ståsted - statsvitenskapen. Selv om vi underveis har tatt opp enkelte studier fra rettsvitenskapelig og historisk hold, har vi ingen kompetanse til å uttale oss om forskningsbehov innenfor andre disipliner enn vår egen.
- Flere steder har vi beskrevet ordninger og fenomener som i liten grad har vært undersøkt. Hva vet vi om Arbeidsordningskomiteen? Norge utviser stor aktivitet når det gjelder å sende ut valgobservatører og -rådgivere til andre land, men det finnes ingen systematisk analyse av Fullmakts-komiteens innstillinger om hvordan valgpraksis arter seg ved norske stortingsvalg. Vi har lite kunnskap om representantenes karriereveier, både når det gjelder tiden på Stortinget og hvor de går når de går ut av Stortinget. Stortinget er blitt mer aktivt, og forestår selv ikke sjelden endringer i regjeringens lov- og budsjettforslag. Hvilket “faglig” fundament har endringene? Er vi i ferd med å få “hjemmesnekret” lov-givning?
- Den forrige Maktutredningen lanserte segmenteringshypotesen i norsk sammenheng. Senere forskning har som vi har sett sådd sterk tvil om hvor dekkende den er. Tidspunktet burde nå være inne for få en avklaring på dette punkt. Det ville innebære fokusering av Stortingets fagkomiteer. Tidligere har komitemedlemmenes bakgrunn og kontaktmønster blitt analysert, mens pålitelige data om deres motiver og ønsker knyttet til utviklingen på ulike saksområder har vært mangelvare. Er virkelig komitemedlemmer mer imøtekommende overfor interessentene innenfor egen sektor enn representanter flest? Bestemte typer holdningsdata ville gjøre det mulig å foreta en empirisk test av byttemodellene som har konkludert med segmentert beslutningsaktivitet, opp mot informasjons-messige modeller som avviser hele segmenteringstankegangen.
- Lite oppmerksomhet har vært rettet mot Stortingets debattaktivitet, og mot de interne (diskusjons)prosessene i komiteer og korridorer. Det er behov for å avklare nærmere på hvilken måte Stortinget kan (og bør) fungere som deliberativt organ. Her er det også relevant å spørre hvordan represen-tantenes forventninger om utfallet av en sak (ved voteringen) vil prege deres innspill og argumentasjon på tidligere stadier av prosessen.
- Hverken i den politiske debatt eller i forskningen er det samstemthet om hvordan det politiske landskapet på Løvebakken egentlig arter seg. Hvor dekkende kan en endimensjonal forståelse eller modell være, og hvordan ser et eventuelt flerdimensjonalt politisk landskap ut? De senere årene har partiprogrammer, fraksjonsmerknader og voteringsdata vært benyttet for å tegne de virksomme, politiske konfliktlinjene. Mer direkte tilnærminger har vært mangelvare, det vil si angrepsmåter som benytter seg av direkte uttrykk for stortingsrepresentantenes preferanser. Dette er informasjon som ville gjøre en mye bedre rustet enn hittil til å drøfte ulike regjeringskonstellasjoner - og mulighetene for faktisk å oppleve de nye samarbeidsmønstre som i den senere tid har vært lansert i den offentlige debatt.
- Guttorm Hansen (1984) var skeptisk til mye av det som har kommet av analyser om Stortinget fra forskerhold. Det som manglet etter hans mening var “faktisk kjennskap til selve livet på Løvebakken og det samfunnet som har utviklet seg der” (s. 12). I den grad det er mulig for utenforstående å få adgang, ville selvsagt inngående kulturstudier av denne art være svært interessante. Fenno (bl.a. 1988, 1992) har i en serie portretter av amerikanske politikere frembragt denne type kunnskap om Kongressen.
- Stortinget har vært uhyre aktivt på mange fronter de siste årene. Kanskje har vi fått en slags drivhus-parlamentarisme. Det er neppe slik at all aktiviteten, og alle nyere tiltak fra Stortinget side for å reformere seg selv, kan betegnes som nyttevekster. Det kan være behov for å luke, samtidig som det ikke er så enkelt å se hva og hvor en bør luke. Det å videreføre den gryende konstitusjonelle debatten, med sikte på å skape grunnlag for en mest mulig velfungerende parlamentarisme, må være en svært viktig oppgave.
Litteratur
Aldrich, John H. (1995): Why Parties? The Origin and Transformation of Party Politics in America. Chicago: The University of Chicago Press.
Arter, David (1984): The Nordic Parliaments. A Comparative Analysis. London: C. Hurst.
Arter, David (1998): “Norway”, i George T. Kurian (1998): World Encyclopedia of Parliaments and Legislatures. Washington, D.C.: Congressional Quarterly.
Bergman, Torbjörn (1995): Constitutional Rules and Party Goals in Coalition Formation. An Analysis of Winning Minority Governments in Sweden. Umeå: Umeå University.
Berrefjord, Ole (1982): Rafnes-saken: Forhandlingsøkonomien i aksjon. En beslutningsstudie. Bergen: Universitetsforlaget.
Berrefjord, Ole, and Per Heum (1993): “Non-Market Governance of Business in a Market-Based Economy: The Case of Norway”, in Sven-Erik Sjöstrand (ed.): Institutional Change. Theory and Empirical Findings. Armonk, New York: M. E. Sharpe.
Bimber, Bruce (1991): “Information as a Facor in Congressional Politics”, Legislative Studies Quarterly 16: 585-605.
Bingen, Haakon (1990): Statsbudsjettet og budsjettbehandlingen i Stortinget. Oslo: Stortinget.
Blichner, Lars Chr. og Johan P. Olsen (1986): Spørsmål i Stortinget. Sikkerhetsventil i petroleumspolitikken. Oslo: Universitetsforlaget.
Blondel, Jean (1990): Comparative Government. An Introduction. New York: Philip Allan.
Bowler, Shaun, David M. Farrell og Richard S. Katz, red.: Party Discipline and Parliamentary Government. Columbus: Ohio State University Press.
Brofoss, Karl Erik (1982): “En beslutningsstrategisk analyse av stats-budsjettarbeid”, i Tore Hansen, red. Offentlige budsjettprosesser. Oslo: Universitetsforlaget.
Brunsson, Nils og Johan P. Olsen (1990): Makten att reformera. Stockholm: Carlssons.
Bryce, James (1921): Modern Democracies. London: Macmillan.
Bryce, James (1990): “The Decline of Legislatures”, i Philip Norton, red. Legislatures. Oxford: Oxford University Press.
Bugge, Karin (1991): Stortinget og skolen. En analyse av Stortingets deltakelse i skolepolitikk. Hovedoppgave. Oslo: Institutt for statsvitenskap.
Christiansen, Peter Munk, and Hilmar Rommetvedt (1999): From Corporatism to Lobbyism? Parliaments, Executives, and Organized Interests in Denmark and Norway. Bergen: LOS-senteret, notat N9905 / Stavanger: Rogalandsforskning, arbeidsnotat RF-99/022.
Christensen, Øyvind (1987): Det norske Stortinget som diskusjonsforum. Hovedoppgave, Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo.
Christophersen, Jens A. (1969): Representant og velger. Oslo: Universitetsforlaget.
Copeland, Gary W. og Samuel C. Patterson (red. 1994): Parliaments in the Modern World. Changing Institutions. Ann Arbor: Michigan University Press.
Cox, Gary W. og Mathew D. McCubbins (1993): Legislative Leviathan. Party Government in the House. Berkeley: University of California Press.
Dahl, Robert (1967): Moderne politisk analyse. Oslo: J.W. Cappelens forlag.
Damgaard, Erik (red. 1990): Parlamentarisk forandring i Norden. Oslo: Universitetsforlaget.
Damgaard, Erik (ed. 1992): Parliamentary Change in the Nordic Countries. Oslo: Scandinavian University Press.
Damgaard, Erik (1994): “The Strong Parliaments of Scandinavia: Continuity and Change of Scandinavian Parliaments”, i Gary W. Copeland og Samuel C. Patterson, red.: Parliaments in the Modern World. Changing Institutions. Ann Arbor: Michigan University Press.
Damgaard, Erik (1995): “How Parties Control Committee Members”, i Herbert Döring (red.): Parliaments and Majority Rule in Western Europe. Frankfurt/New York: Campus Verlag/St. Martin’s Press.
De Winter, Lieven (1995): “The Role of Parliament in Government Formation and Resignation”, i Herbert Döring (red.): Parliaments and Majority Rule in Western Europe. Frankfurt/New York: Campus Verlag/St. Martin’s Press.
Dersyd, Jan-Inge (1993): Om stortingsrepresentantenes bruk av Stortingets spørretime. Hovedoppgave. Oslo: Institutt for statsvitenskap.
Dowding, Keith (1996): Power. Buckingham: Open University Press.
Döring, Herbert red. (1995): Parliaments and Majority Rule in Western Europe. Frankfurt/New York: Campus Verlag/St. Martin’s Press.
Döring, Herbert (red. 1995): Parliaments and Majority Rule in Western Europe. Frankfurt: Campus Verlag / New York: St. Martin’s Press.
Döring, Herbert (1996): “Parlamentarische Kontrolle in Westeuropa”, Aus Politik und Zeitgeschicte B 27/96: 42-96.
Eckhoff, Torstein og Eivind Smith (1999): Forvaltningsrett. 6. utg. Oslo: Tano.
Egeberg, Morten (1981): Stat og organisasjoner.Oslo: Universitetsforlaget.
Egeberg, Morten, Johan P. Olsen og Harald Sætren (1978): “Organisasjonssamfunnet og den organiserte stat”, i Johan P. Olsen (red.): Politisk organisering. Bergen: Universitetsforlaget.
Egeberg, Morten, Johan P. Olsen og Paul G. Roness (1980): “Opposisjon og opinion”, i Johan P. Olsen, red.: Meninger og makt. Bergen: Universitetsgorlaget.
Eide, Martin og Gudmund Hernes (1987): Død og pine. Om massemedia og helsepolitikk. Oslo: FAFO.
Eikeland, Ole-Johan (1983): Territoriell valordning - funksjonell arbeidsdeling. Hovedoppgave. Bergen: Institutt for sammenlignende politikk.
Eliassen, Kjell A. (1982): “Sektorpolitikk og deregulering. Eller hvorfor bukken ikke alltid klarer å passe havresekken”, Tidsskrift for samfunnsforskning 23: 343-358.
Eliassen, Kjell A. (1985): “Rekrutteringen til Stortinget og regjeringen 1945-1985”, i
Eriksen, Erik Oddvar (red. 1993): Den offentlige dimensjon. Oslo: TANO.
Elvik, Rune (1995): “Explaining the distribution of State funds for national road investments between counties in Norway: Engineering standards or vote trading? Public Choice 85: 371-388.
Eriksen, Erik Oddvar (red. 1994): Den politiske orden. Oslo: TANO.
Eriksen, Erik Oddvar (red. 1995): Deliberativ politikk. Oslo: TANO.
Eriksen, Erik Oddvar og Jarle Weigård (kommer, 1999): Kommunikativ handling og deliberativt demokrati. Jürgen Habermas’ teori om politikk og samfunn. Bergen: Fagbokforlaget.
Eriksen, Svein (1988a): Herskap og tjenere. Om samarbeidet mellom politikere og tjenestemenn i departementene. Oslo: TANO.
Eriksen, Svein (1988b): “Norway: Ministerial Autonomy and Collective Responsibility”, in Jean Blondel and Ferdinand Müller-Rommel (eds.): Cabinets in Western Europe. London: Macmillan.
Eriksen, Svein (1993): “Evaluating Cabinet Decision-Making”, in Jean Blondel and Ferdinand Müller-Rommel (eds.): Governing Together. New York: St. Martin’s Press.
Esaiasson, Peter, and Knut Heidar (eds., forthcomming 1999): Beyond Westminister and Congress: The Nordic Experience. Columbus: Ohio State University Press.
Espeli, Harald: (1992): Industripolitikk på avveie. Motkonjunkturpolitikken og Norges Industriforbunds rolle 1975-1980. Oslo: Ad Notam Gyldendal.
Espeli, Harald (1998): Skattereform og lobbyvirksomhet. Rapport 98:3. Oslo: Institutt for samfunnsforskning.
Espeli, Harald (1999): Lobbyvirksomhet på Stortinget. Oslo: Tano Aschehoug.
Farsund, Arild (1997): “Den globale utfordring. CO2-målsettingen og klimapolitikken”, i Jan Erling Klausen og Hilmar Rommetvedt (red.): Miljøpolitikk. Organisasjonene, Stortinget og forvaltningen. Oslo: Tano Aschehoug.
Farsund, Arild (1999): Jordbruksoppgjøret 1998 - Skippertak eller linjeskift? Stavanger: Rogalandsforskning, arbeidsnotat RF-1999/021.
Farsund, Arild, og Hilmar Rommetvedt (1997): “Miljøpolitikk i møtet mellom organisasjonene, Stortinget og forvaltningen. Korporatisme eller lobbyisme?”, i Jan Erling Klausen og Hilmar Rommetvedt (red.): Miljøpolitikk. Organisasjonene, Stortinget og forvaltningen. Oslo: Tano Aschehoug.
Fenno, Richard F. (1973): Congressmen in Committees: A Comparative View. Boston: Little Brown.
Fenno, Richard F. (1988): The Making of a Senator: Dan Quayle. Washington, DC: CQ Press.
Fenno, Richard F. (1992): When Incumbency Fails. The Senate Career of Mark Andrew. Washington, DC: CQ Press.
Fimreite, Anne Lise red. (1997): Forskerblikk på Norge. En oppsummering fra satsningsområdet: Ledelse, organisasjon og styring. Oslo: TANO.
Formo, Heidi (1998): Stortingets komiteer. Strukturendring, aktivisering og saksdefinering. Hovedfagsoppgave, Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap, Universitetet i Bergen.
Fredriksen, Wenche (1991): I det blå? En analyse av hovedflyplass-saken som ekstraordinær beslutningsprosess. Hovedoppgave. Oslo: Institutt for statsvitenskap.
Friedrich, Carl J. (1950): Constitutional Government and Democracy: Theory and Practice in Europe and America. Rev. ed. Boston: Ginn and Company.
Froman, Lewis A. (1968): “Organization Theory and the Explanation of Important Characteristics of Congress”, American Political Science Review 62: 518-526.
Gravdahl, Hans Petter (1998): Jordbruksforhandlingene 1986-1997. En oversikt. Notat 1998: 108. Oslo: Norsk institutt for by- og regionsforskning (NIBR).
Habermas, Jürgen (1981): Theorie des kommunikativen Handelns. Frankfurt am Main: Suhrkamp.
Hagen, Wenche (1996): Stortingets rolle i den politiske prosess. En undersøkelse av Stortingets deltakelse innenfor tre stadier av politikkutformingen. Hovedoppgave. Bergen: Institutt for sammenlignende politikk.
Hagevi, Magnus (1998): Bakom riksdagens fasad. Göteborg: Akademiförlaget Corona.
Hall, Richard L. (1992): “Measuring Legislative Influence”, Legislative Studies Quarterly 17: 205-231.
Hallenstvedt, Abraham, og Jan Trollvik (red. 1993): Norske organisasjoner. Oslo: Fabritius.
Hallenstvedt, Abraham, og Jorolv Moren (1975): “Det organiserte samfunn”, i Natalie Rogoff Ramsøy og Mariken Vaa (red.): Det norske samfunn. Bind 1. Oslo: Gyldendal.
Hansen, Guttorm (1984): -Der er det godt å sitte… Hverdag på Løvebakken gjennom hundre års parlamentarisme. Oslo: Aschehoug.
Hattrem, Tore (1989): Sak eller taktikk: En analyse av spørsmålsinnhold i Stortingets spørretime. Hovedoppgave. Oslo: Institutt for statsvitenskap.
Haug, Magne (1991): Lobbyvirksomhet i Norge. Arbeidsnotat - foreløpig utkast pr. 30.05.91.
Haug, Magne (1992): Bedrifter og påvirkning - norske bedrifters kontakt med offentlige beslutningstagere. Oslo: Norges Markedshøyskole.
Haug, Magne (1993): Myndighetskontakt og lobbyvirksomhet. Oslo: Norges Markedshøyskole.
Heidar, Knut (1995): “Partigruppene på Stortinget”, Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift 11: 277-297.
Heidar, Knut (1997): “Roles, Structures and Behaviour: Norwegian Parliamentarians in the Nineties”, Journal of Legislative Studies 3: 91-109.
Heidar, Knut (kommer 1999): “Parliamentary Party Groups”, i Peter Esaiasson and Knut Heidar (red.): Beyond Westminister and Congress: The Nordic Experience. Columbus: Ohio State University Press.
Helgesen, Jan, Njål Høstmælingen og Inger Labråthen (1995): Samling av Grunnlovsforslag og deres behandling. Institutt for offentlig retts skriftserie nr. 9/95. Oslo: Institutt for offentlig rett.
Helland, Leif (1995): Stortingsbehandlingen av statsbudsjettet og utgiftssidens størrelse. Forskningsrapport 04/95. Oslo: Institutt for statsvitenskap.
Helland, Leif (1997): Stortingets finansmakt og ‘sandpåstrøingstankegangen’: Noen refleksjoner. Upublisert notat. Oslo: Institutt for statsvitenskap.
Helland, Leif (1998): Profesjonell lobbyisme: Bør den reguleres? Upublisert notat. Oslo: Institutt for statsvitenskap.
Helland, Leif (1998b): Agreeing on deficit targets: National budget procedures and credible promises. An empirical analysis of 13 West-European Countries 1978-1995. Paper to International Studies Association Annual Meeting, Vienna, 16-18. Sept. 1998.
Helland, Leif og Bjørn Erik Rasch (1997): Reformer i Stortingets budsjettbehandling? Utredning. Utykt vedlegg til innstillingen fra Stortingets budsjettreformutvalg.
Helland, Leif og Bjørn Erik Rasch (1998): “Stortingets fagkomiteer. Forholdet mellom popularitet, arbeidsmengde og komitestørrelse”, Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift 14: 219-252.
Hellevik, Ottar (1965): “Stortingets utenrikspolitiske spørrevirksomhet”, Tidsskrift for samfunnsforskning 7: 91-112.
Hellevik, Ottar (1969): Stortinget - en sosial elite? Oslo: PAX.
Heløe, Eivind (1996): Parlamentarisk interessehevding belyst ved økonomiske modeller. En eksplorerende studie av Stortingets komitesammensetninger 1945-97. Hovedoppgave. Oslo: Institutt for statsvitenskap.
Hernes, Gudmund (1971): Interest, Influence and Cooperation. Ph.D.-avhandling. Baltimore: Johns Hopkins University.
Hernes, Gudmund (1973): “Stortingets komitésystem og maktfordelingen i partigruppene”, Tidsskrift for samfunnsforskning 14: 1-29.
Hernes, Gudmund (1975): Makt og avmakt. Oslo: Universitetsforlaget.
Hernes, Gudmund (1983): Makt og styring. Det moderne Norge, bd. 5. Oslo: Gyldendal.
Hernes, Gudmund (1984): “Segmentering og samordning”, i Ole Berg og Arild Underdal red.: Fra valg til vedtak. Oslo: Aschehoug.
Hernes, Gudmund (1985a): “Stortinget - makt og muligheter”, Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift 1: 35-43.
Hernes, Gudmund (1985b): Økonomisk organisering. Oslo: Universitetsforlaget.
Hernes, Gudmund og Kristine Nergaard (1989): Oss i mellom. Konstitusjonelle former og uformelle kontakter Storting-Regjering. Oslo: FAFO.
Hernes, Hans-Kristian (1996): Paradoksal korporatisme? Hovedavtalen for fiskerinæringa som krysningspunkt mellom numerisk og korporativ kanal. Manuskript. Tromsø: Institutt for samfunnsvitenskap.
Hildrum, Astri Margrete (1998): Stortinget setter dagsorden. Hovedfagsoppgave, Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap, Universitetet i Bergen.
Holmefjord d.y., Endre (1998): Organisasjonene, forvaltningen og de folkevalgte. Rapport R9808. Bergen: LOS-senteret.
Holter, Harriet (1996): “Makten ut - kvinner inn? - Eller; “På Stortinget er det godt at sitte, Lavinia” ”. Sosiologisk tidsskrift, nr. 3, 173-182.
Hovi, Jon og Bjørn Erik Rasch (1993): Strategisk handling. Oslo: Universitetsforlaget.
Huber, John (1996): Rationalizing Parliament. Legislative Institutions and Party Politics in France. Cambridge: Cambridge University Press.
Hylland, Aanund (1989): “Om språket i grunnloven”, Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift 5: 345-364.
Hylland, Aanund (1994): “Konstitusjonell treghet. Bør noen saker være unndratt flertallets kontroll?” i Bjørn Erik Rasch og Knut Midgaard, red. Representativt demokrati. Spilleregler under debatt. Oslo: Universitetsforlaget.
Høyer, Hans Christian (1984): Organisasjonstilknytning og aktivitet: En analyse av sammenhengen mellom stortingsrepresentantenes fagkomiteplassering og deres debattdeltakelse i Stortinget. Hovedoppgave. Oslo: Institutt for statsvitenskap.
Isaksson, Guy-Erik red. (1997): Inblickar i nordisk parliamentarism. Åbo: Åbo Akademi.
Jensen, Henrik (1995): Arenaer eller aktører? En analyse af Folketingets stående udvalg. Frederiksberg: Samfundslitteratur.
Kiewiet, D. Roderick og Mathew D. McCubbins (1991): The Logic of Delegation. Congressional Parties and the Appropriations Process. Chicago: Chicago University Press.
Klausen, Jan Erling, og Hilmar Rommetvedt (1997): Miljøpolitikk. Organisasjonene, Stortinget og forvaltningen. Oslo: Tano Aschehoug.
Kleppe, Per (1988): “Kan Stortingets budsjettsaldering forbedres?”, i Brit Jørgensen m.fl., red.: Med Finanskomiteen i arbeid. Artikler og oversikter utgitt ved Haakon Bingens fratreden som komiteens sekretær. Oslo: Stortinget.
Krehbiel, Keith (1991): Information and Legislative Organization. Ann Arbor: Michigan University Press.
Krehbiel, K. (1998): Pivotal Politics. A Theory of U.S. Lawmaking. Chicago: University of Chicago Press.
Kuhnle, Stein og Lars G. Svåsand (1984): “Spørreordningene og politiske profiler i Stortinget 1977-1981”, i Ole Berg og Arild Underdal red.: Fra valg til vedtak. Oslo: Aschehoug.
Kurian, George T. (1998): World Encyclopedia of Parliaments and Legislatures. Washington, D.C.: Congressional Quarterly.
Kvavik, Robert B. (1976): Interest Groups in Norwegian Politics. Oslo: Universitetsforlaget.
Lafferty, William M. (1985): “Stortinget som demokratisk forum. Interessemotsetninger eller dialog?”, Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift 1: 25-34.
Lane, Jan Erik og Hanne Marthe Narud (1994): “Maktfordelingsprinsippet og den konstitusjonelle teori: Spørsmålet om bemanning av statsmaktene”, i Bjørn Erik Rasch og Knut Midgaard, red.: Representativt demokrati. Spilleregler under debatt. Oslo: Universitetsforlaget.
Laundy, Philip (1989): Parliaments in the Modern World. Aldershot: Dartmouth.
Laver, Michael (1989): “Party Competition and Party System Change”. Journal of Theoretical Politics, 1 (3), 301—324.
Leirvik, Reinert A. (1993): Stortingets finanspolitikarar og petroleumsskatten. Ein Case-studie av korleis petroleums-skattereforma 1992 blei behandla i Stortingets finanskomite. Hovedoppgave. Oslo: Institutt for statsvitenskap.
Leknes, Einar, og Hilmar Rommetvedt (1998): “Miljø i olje. Om stortingets behandling av utbyggingssaker i petroleumsvirksomheten før og etter opprettelsen av energi- og miljøkomiteen i 1993”. Paper til nasjonal fagkonferanse i statsvitenskap, Geilo, 12.-14. januar 1998. (En revidert utgave kommer i Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift.)
Lidahl, Nina K. (1992): De statlige FOU-bevilgningene: Stortingets rolle. Hovedoppgave. Oslo: Institutt for statsvitenskap.
Loewenberg, Gerhard og Samuel C. Patterson (1979): Comparing Legislatures. Boston: Little Brown.
Longley, Lawrence D. og David M. Olson, red. (1991): Two Into One. The Politics and Processes of National Legislative Cameral Change. Boulder: Westview Press.
Lupia, Arthur og Mathew D. McCubbins (1998): The Democratic Dilemma. Can Citizens Learn What They Need to Know? Cambridge: Cambridge University Press.
Lutz, Donald S. (1994): “Toward a Theory of Constitutional Amendment”, American Political Science Review 88: 355-370.
March, James C. og Johan P. Olsen (1994): “The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life”, American Political Science Review 78: 734-749.
Marker, Peter (1994): “Skal tokammersystemet genindføres?”, Politica 26: 57-70.
Mathisen, Gunnar (1988): Stat, kjære stat. Om forholdet mellom politikk og administrasjon i den norske statsforvaltningen. Oslo: TANO.
Matland, Richard (1993): “Institutional Variables Affecting Female Representation in National Legislatures: The Case of Norway”. Journal of Politics, 58 (3), 737-755.
Matland, Richard (1995a): “Kjønnsstereotype forestillinger om politikere: en eksperimentell studie av likestillingen i Norge”, i Nina Raaum (red.): Kjønn og politikk. Oslo: TANO.
Matland, Richard (1995b): “How the electoral system structure has helped women closing the representation gap”, in Lauri Karvonen and Per Selle (eds.): Women in Nordic Politics. Closing the Gap. Aldershot: Dartmouth.
Matthews, Donald R., and Henry Valen (1999). Parliamentary Representation. The Case of the Norwegian Storting. Columbus: Ohio State University Press.
Mattson, Ingvar (1996): Förhandlingsparlamentarism. En jämförande studie av riksdagen och folketinget. Lund: Lund University Press.
Mattson, Ingvar (1998): Den statliga budgetprocessen - rationell resursfördelning eller meningslös ritual? Stockholm: SNS Förlag.
Mattson, Ingvar og Kaare Strøm (1995): “Parliamentary Committees”, i Herbert Döring (red.): Parliaments and Majority Rule in Western Europe. Frankfurt: Campus Verlag / New York: St. Martin’s Press.
Mattson, Ingvar og Lena Wängnerud (red. 1997): Riksdagen på nära håll. Stockholm: SNS Förlag.
May, J. D. (1973): “Opinion Structure of Political Parties: The Special Law of Curvilinear Disparity”. Political Studies, Vol. XXI, 135-151.
Mayhew, David R. (1974): Congress: The Electoral Connection. New Haven: Yale University Press.
McCubbins, Mathew D. og Terry Sullivan, red. (1987): Congress. Structure and Policy. Cambridge: Cambridge University Press.
Mezey, Michael L. (1979): Comparative Legislatures. Durham, NC: Duke University Press.
Midgaard, Knut red. (1990): Oppstyr og styring rundt flyplass - Hurum, Fornebu, Gardermoen? Oslo: Dreyer.
Mo, Erik (1985): “Stortinget”, i Trond Nordby (red.): Storting og regjering 1945-1985. Institusjoner - rekruttering. Oslo: Kunnskapsforlaget.
Moren, Jorolv (1966): Oppslagsboken norske organisasjoner. Oslo: Johan Grundt Tanum Forlag.
Morrow, James D. (1994): Game Theory for Political Scientists. Princeton: Princeton University Press.
Narud, Hanne Marthe (1996): Voters, Parties and Governments. Report 96:7. Oslo: Institutt for samfunnsforskning.
Narud, Hanne Marthe (1998): “Professionalization of the Norwegian Storting: Party-based and district oriented”, in Henry Valen and Hanne Marthe Narud: Professionalization, Political Representation and Geography. Report 98:15. Oslo: Institutt for samfunnsforskning.
Narud, Hanne Marthe, and Audun Skare (1999): “Are Party Activists the Party Extremists? The Structure of Opinion in Political Parties”. Scandinavian Political Studies, Vol. 22, NO. 1, 45-65.
Narud, Hanne Marthe, and Henry Valen (forthcomming 1999): “Does Background Matter? Social Represetation and Political Attitudes”, in Peter Esaiasson and Knut Heidar (eds.): Beyond Westminister and Congress: The Nordic Experience. Columbus: Ohio State University Press.
Nergaard, Kristine (1987a): “Stortinget og interessegruppene: forholdet mellom den korporative og den numeriske kanal til innflytelse”. Statsvetenskaplig Tidskrift, nr. 4, 273-285.
Nergaard, Kristine (1987a): Parti, komite og kontakt. En analyse av stortingsrepresentantenes kontakt med interesseorganisasjoner. Hovedoppgave, Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo.
Nergaard, Kristine (1988): “Tingmenn og talsmenn. En analyse av stortingsrepresentantenes organisasjonskontakt med utgangspunkt i segmenteringshypotesen”, Tisskrift for samfunnsforskning 29: 107-129.
Nordby, Trond (red. 1985): Storting og regjering 1945-1985. Institusjoner - rekruttering. Oslo: Kunnskapsforlaget.
Nordby, Trond (1994): Korporatisme på norsk. Oslo: Universitetsforlaget.
Nordby, Trond (1995): “’Folkets gaard og Kongens…’ Parlamentarismens framvekst i Norge”, i Nils Stjernquist, red.: Parlamentarismen i de nordiska länderna: En egen modell? Stockholm: Riksbankens Jubileumsfond & Gidlunds Förlag.
Nordby, Trond (1996): “Brøl, løve! Et innspill om Stortingets maktstilling”, Nytt Norsk Tidsskrift 13: 249-264.
Nordby, Trond (1998): “Parlamentarismen i krise?”. Nytt Norsk Tidsskrift, 15: 161-169.
Nordby, Trond (1999): Stortinget som politisk sentrum. Historiske variasjoner over temaene makt og avmakt. Manuskript under arbeid. Oslo: Institutt for statsvitenskap.
Nordby, Trond og Frode Veggeland (kommer, 1999): “Lovgivningsmyndighetens suspensjon. Stortingets rolle under EØS-avtalen”, Tidsskrift for samfunnsforskning.
Norton, Philip (1990 [1984]): “Parliament and Policy in Britain: The House of Commons as a Policy Influencer”, i Philip Norton (red.): Legislatures. Oxford: Oxford University Press.
Norton, Philip (red. 1990): Legislatures. Oxford: Oxford University Press.
NOU 1982: 3. Maktutredningen. Sluttrapport.
Nyborg, Karine (1998): “Some Norwegian politicians’ use of cost-benefit analysis”, Public Choice 95: 381-401.
Nyborg, Karine og Inger Spangen (1996): Politiske beslutninger om investeringer i veger: Intervjuer med medlemmene av Stortingets samferdselskomite. TØI Arbeidsrapport 1026/1996. Oslo: Transportøkonomisk Institutt.
Olsen, Johan P. (1978): “Folkestyre, byråkrati og korporativisme”, i Johan P. Olsen (red.): Politisk organisering. Bergen: Universitetsforlaget.
Olsen, Johan P. (1983): Organized Democracy. Political Institutions in a Welfare State - the Case of Norway. Oslo: Universitetsforlaget.
Olsen, Johan P. (1988): “Representativitet og politisk organisering”, i Johan P. Olsen: Statsstyre og institusjonsutforming. Oslo: Universitetsforlaget.
Olsen, Johan P. (1989): Petroleum og politikk. Det representative demokratiets møte med oljealderen. Oslo: TANO.
Olson, David M. (1980): The Legislative Process: A Comparative Approach. New York: Harper and Row.
Olson, David M. (1994): Democratic Legislative Institutions: A Comparative View. New York: M.E. Sharpe.
Olson, David M. og Michael Mezey, red. (1991): Legislatures in the Policy Process. The Dilemmas of Economic Policy. Cambridge: Cambridge University Press.
Opedal, Ståle og Arild Farsund (1997a): “Miljøhensyn og lokal sysselsetting. Avgiften på engangsemballasje”, i Jan Erling Klausen og Hilmar Rommetvedt (red.): Miljøpolitikk. Organisasjonene, Stortinget og forvaltningen. Oslo: Tano Aschehoug.
Opedal, Ståle og Arild Farsund (1997b): “Klassisk naturvern. Bevaring av barskog”, i Jan Erling Klausen og Hilmar Rommetvedt (red.): Miljøpolitikk. Organisasjonene, Stortinget og forvaltningen. Oslo: Tano Aschehoug.
Parker, Glenn R. (1992): Institutional Change, Discretion, and the Making of Modern Congress. An Economic Interpretation. Ann Arbor: Michigan University Press.
Parliaments of the World (1986).
Pettersen, Erik B. (1997): Stortingets makt. Empirisk vurdering av hypotesen om ‘decline of parliaments’ mot data om Stortingets lovbehandling i perioden 1945-96. Hovedoppgave. Oslo: Institutt for statsvitenskap.
Pitkin, Hanna (1972): The Concept of Representation. Berkeley, California: University of California Press.
Polsby, Nelson W. (1990 [1975]): “Legislatures”, in Philip Norton (ed.): Legislatures. Oxford: Oxford University Press.
Rasch, Bjørn Erik (1988): “Detaljer og helhet i Stortingets behandling av statsbudsjettet”, i Brit Jørgensen m.fl., red.: Med Finanskomiteen i arbeid. Artikler og oversikter utgitt ved Haakon Bingens fratreden som komiteens sekretær. Oslo: Stortinget.
Rasch, Bjørn Erik (1990): “Lokket av Pandoras krukke: En voteringsteoretisk analyse av Stortingets Hurum-vedtak”, i Knut Midgaard, red.: Oppstyr og styring rundt flyplass - Hurum, Fornebu, Gardermoen? Oslo: Dreyer.
Rasch, Bjørn Erik (1992): “Ødelagt av suksess? Detaljbehandling og parlamentarisk styring”, Nordisk Administrativt Tidsskrift 73: 269-280. (Finnes også i Bjørn Erik Rasch og Knut Midgaard, red. (1994): Representativt demokrati: Spilleregler under debatt. Oslo: Universitetsforlaget.)
Rasch, Bjørn Erik (1993): “Koalisjonsteori. William Rikers størrelsesprinsipp”. Tidsskrift for samfunnsforskning, årg. 34, nr. 1, 53-75.
Rasch, Bjørn Erik (red. 1993b): Symbolpolitikk og parlamentarisk styring. Oslo: Universitetsforlaget.
Rasch, Bjørn Erik (1993c): “Statsbudsjettets utgiftsside i Stortinget: Symbolpolitikkens hovedskanse”, i Bjørn Erik Rasch, red.: Symbolpolitikk og parlamentarisk styring. Oslo: Universitetsforlaget.
Rasch, Bjørn Erik (1994): “Demokratiets spilleregler under debatt”, i Bjørn Erik Rasch og Knut Midgaard, red. Representativt demokrati. Spilleregler under debatt. Oslo: Universitetsforlaget.
Rasch, Bjørn Erik (1994b): “Question Time in the Norwegian Storting: Theoretical and Empirical Considerations”, i Matti Wiberg, red.: Parliamentary Control in the Nordic Countries: Forms of Questioning and Behavioural Trends. Helsinki: Finnish Political Science Association.
Rasch, Bjørn Erik (1995): “Parliamentary Voting Procedures”, i Herbert Döring (red.): Parliaments and Majority Rule in Western Europe. Frankfurt: Campus Verlag / New York: St. Martin’s Press.
Rasch, Bjørn Erik (1995b): “Bør Lagtinget reformeres?”, Stat & Styring nr. 6/95: 11-13.
Rasch, Bjørn Erik (1997): “Består Stortingets fagkomiteer av «sektorentusiaster»?”, Stat & Styring nr. 3/97: 25-29.
Rasch, Bjørn Erik (1998): “Stortingsbeslutninger og demokrati”, i Knut Midgaard og Bjørn Erik Rasch, red. Demokrati - vilkår og virkninger. Bergen: Fagbokforlaget.
Rasch, Bjørn Erik (1998b): “Var det flertall for ny opera?”, Stat & Styring nr. 4/98.
Rasch, Bjørn Erik (1999): “Parlamentarisme og styringsdyktighet”, Stat & Styring, nr. 1/99.
Rasch, Bjørn Erik (1999b): “Electoral Systems, Parliamentary Committees, and Party Discipline: The Norwegian Storting in a Comparative Perspective”, i Shaun Bowler, David M. Farrell og Richard S. Katz, red.: Party Discipline and Parliamentary Government. Columbus: Ohio State University Press.
Rasch, Bjørn Erik, og Knut Midgaard (red. 1994): Representativt demokrati. Spilleregler under debatt.Oslo: Universitetsforlaget.
Riker, William H. (1962): The Theory of Political Coalitions. New Haven: Yale University Press.
Riselbach, Leroy N. (1992): “Purposive Politicians Meet the Institutional Congress: A Review Essay”, Legislative Studies Quarterly 17: 95-111.
Rokkan, Stein (1966): “Norway: Numerical democracy and corporate pluralism”, in Robert A. Dahl (ed.): Political Opposition in Wetsren Democracies. New Haven: Yale University Press.
Rokkan, Stein (1987): Stat, nasjon, klasse. Oslo: Universitetsforlaget.
Rommetvedt, Hilmar (1984): Borgerlig samarbeid. Stavanger: Universitetsforlaget.
Rommetvedt, Hilmar (1991): Partiavstand og partikoalisjoner. Rapport 246/91. Stavanger: Rogalandsforskning.
Rommetvedt, Hilmar (1992a): “The Norwegian Storting: The Central Assembly of the Periphery”. Scandinavian Political Studies, Vol. 15, No. 2, 79-97.
Rommetvedt, Hilmar (1992b): “Norway: From consensual majority parliamentarism to dissensual minority parliamentarism”, in Erik Damgaard (ed.): Parliamentary Change in the Nordic Countries. Oslo: Scandinavian University Press.
Rommetvedt, Hilmar (1993): “Koalisjonsteori, størrelse og avstand”. Tidsskrift for samfunnsforskning, årg. 34, nr. 2, 169-176.
Rommetvedt, Hilmar (1994a): “Politisk representasjon - fra nominasjon til iverksetting”, i Bjørn Erik Rasch og Knut Midgaard (red.): Representativt demokrati. Oslo: Universitetsforlaget.
Rommetvedt, Hilmar (1994b): “Norwegian Coalition Governments and the Management of Party Relations”. Scandinavian Political Studies, Vol. 17, No. 3, 239-258.
Rommetvedt, Hilmar (1995a): “Strategi og deliberasjon i offentlige beslutningsprosesser”, i Erik Oddvar Eriksen (red.): Deliberativ politikk. Oslo: TANO.
Rommetvedt, Hilmar (1995b): “Personellressurser, aktivitetsnivå og innflytelsesmuligheter i et Storting i vekst”. Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift, årg. 11, nr. 4, 251-276.
Rommetvedt, Hilmar (1997a): “Utviklingsfaser i det norske organisasjon/stat-forholdet. Med vekt på lobbyistene og de folkevalgte i den pluralistiske fasen”, i Gui-Erik Isaksson (red.): Inblickar i nordisk parlamentarism. Meddelanden från ekonomisk-statsvetenskapliga fakulteten vid Åbo Akademi, Ser. A:470.
Rommetvedt, Hilmar (1997b): “Næringslivets politiske påvirkning: Interesseorganisasjonene, Stortinget og forvaltningen”, i Morten Malmø (red.): Politisk Årbok 1997. Oslo: Andante.
Rommetvedt, Hilmar (1998): “Norwegian Parliamentary Committees:Performance, Structural Change and External Relations”, in Lawrence D. Longley and Roger H. Davidson (eds.): The New Roles of Parliamentary Committees. London: Frank Cass.
Rommetvedt, Hilmar, og Ståle Opedal (1995): “Miljølobbyisme og næringskorporatisme? Norske miljø- og næringsorganisasjoners politiske påvirkning”. Nordisk Administrativt Tidsskrift, årg. 76, nr. 3, 279-302.
Roness, Paul G. (1995): Stortinget som organisator. Folkevaldes medverknad ved organiseringa av den norske sentraladministrasjonen 1946-1993. Oslo: TANO.
Saglie, Jo (1998): “A Struggle for the Agenda? Norwegian Parties and the European Issue, 1989-1995”, Party Politics 4: 347-366.
Sandberg, Nina (1993): Rammevilkår for segmentert beslutningsaktivitet i skolesektoren: Fagkomiteenes stabilitet 1945-89. Hovedoppgave. Oslo: Institutt for statsvitenskap.
Sannerstedt, Anders (1992): Förhandlingar i riksdagen. Lund: Lund University Press.
Sartori, Giovanni (1987): The Theory of Democracy Revisited. Chatham, New Jersey: Chatham House Publishers.
Searing, Donald D. (1994): Westminster’s World. Understanding Political Roles. Cambridge, MA.: Harvard University Press.
Sejersted, Francis (1997): “Parlamentarismens suspensjon og embetsmannsstatens gjenkomst”, Nytt Norsk Tidsskrift 14: 3-14.
Sejersted, Fredrik (1995): “En stadig nærmere mellomstasjon? Om EØS-avtalen og norsk retts tilpasning til EF-retten”, Tidsskrift for samfunnsforskning 36: 519-555.
Sejersted, Fredrik (1997): “EØS og folkestyret”, Nytt Norsk Tidsskrift 14: 69-77.
Sejersted, Fredrik (1998): “Om statsrådens hårfarge og været på 17. mai”, Nytt Norsk Tidsskrift 15: 227-243.
Sejersted, Fredrik (1998b): “Konstitusjon og inkvisisjon. Om Stortingets inkallingsrett etter Grunnlovens § 75 h”, Tidsskrift for Rettsvitenskap 16: 404-482.
Shaffer, William R., (1998): Politics, Parties, and Parliaments. Political Change in Norway. Columbus: Ohio State University Press.
Shepsle, Kenneth A. (1978): The Giant Jigsaw Puzzle. Democratic Committee Assignments in the Modern House. Chicago: The University of Chicago Press.
Shepsle, Kenneth A. (1989): “Studying Institutions: Some Lessons from the Rational Choice Approach”, Journal of Theoretical Politics 1: 131-147.
Shepsle, Kenneth A. og Barry R. Weingast, red. (1995): Positive Theories of Congressional Institutions. Ann Arbor: Michigan University Press.
Sinclair, Barbara (1983): “Purposive Behavior in the U.S. Congress: A Review Essay”, Legislative Studies Quarterly 8: 117-131.
Sjölin, Mats (1987): “Riksdagen och konsensusdemokratin”, i Lars-Göran Stenelo (red.): Statsvetenskapens mångfald. Festskrift til Nils Stjernquist. Lund: Lund University Press.
Sjölin, Mats (1991): “’Decline of parliaments’-tesen och den svenska riksdagens makt under 1970- och 1980-talet”, Statsvetenskaplig Tidskrift 94: 125-148.
Sjölin, Mats (1993): Coalition Politics and Parliamentary Power. Lund: Lund University Press.
Skard, Torild (1980): Utvalgt til Stortinget. Oslo: Gyldendal.
Skjeie, Hege (1992): Den politiske betydningen av kjønn. En studie av norsk topp-politikk. ISF-Rapport 92: 11. Oslo: Institutt for samfunnsforskning.
Skjeie, Hege (1996): “ “Institusjonskrymping” som forskningsproblem”. Sosiologisk tidsskrift, nr. 4, 297-302.
Skjeie, Hege og Mari Teigen (1993): “Kvinnenes inntog i topp-politikken: et uttrykk for politikkens marginalisering?” i Bjørn Erik Rasch (red.): Symbolpolitikk og parlamentarisk styring. Oslo: Universitetsforlaget.
Smith, Eivind (red.1989): ‘Jus’ og ‘politikk’ i det norske statsliv. Oslo: Universitetsforlaget.
Smith, Eivind (1993): Høyesterett og folkestyret. Prøvingsretten overfor lover. Oslo: Universitetsforlaget.
Smith, Eivind (1994): “Norge som konstitusjonelt demokrati”, i Bjørn Erik Rasch og Knut Midgaard, red. Representativt demokrati. Spilleregler under debatt. Oslo: Universitetsforlaget.
Smith, Eivind red. (1996): National Parliaments as Cornerstones of European Integration. London: Kluwer Law International.
Smith, Eivind (1997): Regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget. Oslo: Universitetsforlaget.
Smith, Eivind (red. 1997b): Makt uten ansvar? Om Riksretten i vår tid. Oslo: TANO.
SOU 1993: 16. Nya villkor för ekonomi och politik. Ekonomikommissionens förslag. Stockholm: Fritzes.
Stjernquist, Nils red. (1994): Parlamentarismen i de nordiska länderna: En egen modell? Stockholm: Riksbankens Jubileumsfond & Gidlunds Förlag.
Stjernquist, Nils (1996): Tvåkammartiden. Sveriges riksdag 1867-1970. Stockholm: Riksdagen.
Stordrange, Bjørn (1988): Fra premisser til kompromisser. Om Stortingets lovbehandling. Oslo: Universitetsforlaget.
Stortinget (1998): Stortinget i navn og tall 1997-2001. Oslo: Universitetsforlaget.
Strøm, Erik (1996): Kampen om forsvaret. Forsvarsavhengige kommuner og lokaliseringer av forsvarets virksomhet. Hovedoppgave. Oslo: Institutt for statsvitenskap.
Strøm, Kaare (1985): “Stortinget i et komparativt perspektiv”, Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift 1: 11-24.
Strom, Kaare (1990): Minority Government and Majority Rule. Cambridge: Cambridge University Press.
Strøm, Kaare (1994): “The Presthus Debacle: Intraparty Politics and Bargaining Failure in Norway”, American Political Science Review 88: 112-127.
Strøm, Kaare (1998): “Regjeringsansvarlighet og demokrati”, i Knut Midgaard og Bjørn Erik Rasch, red.: Demokrati - vilkår og virkninger. Bergen: Fagbokforlaget.
Strom, Kaare, and Jorn Leipart (1992): “Norway: Policy Pursuit and Coalition Avoidance”, in M. J. Laver and Ian Budge (eds.): Party Policy and Government Coalitions. New York: St. Martin’s Press.
Strøm, Kaare og Hanne Marthe Narud (1998): “Parliamentary Delegation and Accountability in Norway”. Prepared for publication in Kaare Strøm, Wolfgang C. Müeller og Torbjörn Bergman, red.: Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies. (Under arbeid.)
Strøm, Kaare og Lars Svåsand (red. 1997): Challenges to Political Parties. The Case of Norway. Ann Arbor: Michigan University Press.
Sæbø, Lars Arnljot (1984): Forvaltningsorganisasjon og parlamentsorganisasjon. En analyse av forholdet mellom departementsinndeling og fagkomiteinndeling i Stortinget over tid. Hovedoppgave. Oslo: Institutt for statsvitenskap.
Traavik, Stig (1994): Har institusjonelle forhold betydning for lovproduksjon? En komparativ studie av vest-europeiske parlamenter. Hovedoppgave. Oslo: Institutt for statsvitenskap.
Tsebelis, George (kommer, 1999): “Veto Players and Law Production in Parliamentary Democracies: An Empirical Analysis”, American Political Science Review.
Tsebelis, George og Jeannette Money (1997): Bicameralism. Cambridge: Cambridge University Press.
Valen, Henry (1985): “Valgsystemet”, i Trond Nordby (red.): Storting og regjering 1945-1985. Institusjoner - rekruttering. Oslo: Kunnskapsforlaget.
Valen, Henry (1998): “Equity of representation: Party versus territory”, in Henry Valen and Hanne Marthe Narud: Professionalization, Political Representation and Geography. Report 98:15. Oslo: Institutt for samfunnsforskning.
Valen, Henry og Bernt Aardal (1998): Det norske valgforskningsprogrammet / The Norwegian Program of Electoral Research. Publikasjonsliste / Publication List 1956-1998. Rapport 98:13. Oslo: Institutt for samfunnsforskning.
Valen, Henry, and Hanne Marthe Narud (1998): Professionalization, Political Representation and Geography. Report 98:15. Oslo: Institutt for samfunnsforskning.
Veggeland, Frode (1997): Internasjonalisering og nasjonale reformforsøk. EU, GATT og endringsprosesser i Landbruksdepartementet og jordbrukssektoren. Rapport 3/97. Oslo: ARENA.
Weaver, R. Kent og Bert A. Rockman, red. (1993): Do Institutions Matter? Government Capabilities in the United States and Abroad. Washington, D.C.: The Brooking Institution.
Weigård, Jarle (1995): “Representasjon og rasjonalitet”, i Erik Oddvar Eriksen (red.): Deliberativ politikk. Oslo: TANO.
Wiberg, Matti (red.1994): Parliamentary Control in the Nordic Countries: Forms of Questioning and Behavioural Trends. Helsinki: Finnish Political Science Association.
Wiberg, Matti (1995): “Parliamentary Questioning: Control by Communication?” i Herbert Döring (red.): Parliaments and Majority Rule in Western Europe. Frankfurt: Campus Verlag / New York: St. Martin’s Press.
Wiberg, Matti (1997): Trying to Make Democracy Work. The Nordic Parliaments and the European Union. Stockholm: Riksbankens Jubileumsfond & Gidlunds Förlag.
Willoch, Kåre (1987): “Tid for reformer - i forholdet mellom storting og regjering”, i T. Moe, Per Schreiner og Hermod Skånland, red.: Full sysselsetting og økonomisk vekst. Festskrift til Eivind Eriksen. Oslo: TANO.
Wyller, Thomas Chr. (1990): “Det norske Storting”, i Krister Ståhlberg, red. Parlamenten i Norden. Åbo: Åbo Akademi.
Østbø, Ivar Buch (1995): Stortinget. ‘All makt i denne sal’. Oslo: Schibsted.
Aardal, Bernt (1998): Electoral Systems in Norway 1814-1997. Paper til Nasjonal fagkonferanse i statsvitenskap, Geilo, 12-14. januar 1998.
Aardal, Bernt, og Henry Valen (1989): Velgere, partier og politisk avstand. Oslo: Statistisk sentralbyrå.
Aasland, Tertit (1963): “Representantenes deltakelse i stortingsdebattene”, Tidsskrift for samfunnsforskning 5: 163-176.
Noter
(1) Vi vil takke Harald Espeli, Knut Heidar, Leif Helland, Richard Matland, Hanne Marthe Narud, Trond Nordby og Henry Valen for nyttig hjelp.
(2) Eksempler på studier knyttet til bestemte saksområder kan være Olsen 1989 (oljepolitikk), Roness 1995 (forvaltningspolitikk), Espeli 1992 (industripolitikk), Klausen og Rommetvedt 1996 (miljøpolitikk), H.K. Hernes 1996 (fiskeripolitikk), Nyborg og Spangen 1996 og Elvik 1995 (samferdselspolitikk). Når det gjelder konkrete saker eller saksforløp, se f.eks. Berrefjord 1982, E. Strøm 1996, Midgaard 1990, Fredriksen 1991 og Leirvik 1993.
(3) I tillegg finnes komparativ oversiktslitteratur av typen Olson 1980, Olson 1994, Mezey 1979, Loewenberg og Patterson 1979, Norton 1990, o.l., hvor vekten mest ligger på å gi perspektiv og teoretisk forståelse, foruten referanseverker av typen Laundy 1989, Parliaments of the World 1986 og Kurian 1998.
(4) Innenfor rasjonalistisk teori opereres det i denne sammenheng med begrepene “equilibrium institutions” og “institutional equilibrium” (Shepsle 1989).
(5) En finner spørsmål om stortingsrepresentantenes verv i institusjoner utenfor Stortinget, kontakthyppighet med organisasjoner, organer og (myndighets)personer utenfor Stortinget, hvilke grupper eller organisasjoner de folkevalgte legger vekt på å representere, deres oppfatninger om maktforhold (herunder egen innflytelse), hvem representantene rådfører seg med i ulike sammenhenger, den enkeltes forhold til hjemdistriktet, til direkte aksjoner, til massemedia, til næringslivet. En rekke spørsmål gjelder sider ved saksbehandlingen i Stortinget, både for å bringe klarhet i hvordan den arter seg og hvordan representantene vurderer den. Det er senere gjennomfør en rekke spørreundersøkelser i Stortinget, men de fleste av dem som postenqueter heller enn personlige intervjuer (som Hernes foretok). I noen grad er spørsmål fra Maktutredningens stortingsintervjuer blitt stilt på nytt i senere undersøkelser.
(6) Se stortingsmeldingen om Maktutredningen, og debatten om meldingen (St. meld. nr. 44, 1982-83).
(7) En fyldig kritikk av analysen til Hernes og Nergaard (1989) vil finnes i Nordby (1999).
(8) Det siktes her til kapitlet “The Ups and Downs of Parliament” i Olsen (1983), som er basert på et konferansepaper av Lægreid og Olsen (“The Role of Parliamentarians in Contemporary Democracies”, 1981).
(9) Muligheten av antesiperte reaksjoner har lenge vært erkjent (Olsen 1983, Wyller 1990), men har i liten grad blitt vektlagt. Egeberg, Olsen og Roness (1980) representerer et unntak. Her så en bl.a. på byråkratenes tilbøyelighet til å legge vekk saker som en følge av tilpasning til forhold i omgivelsene.
(10) Østbø (1995) gir en god oversikt over Stortingets oppgaver, organisering og arbeidsmåte. Se også Stortingets informasjonstjener (www.stortinget.no).
(11) Sveits er alene om å ha en regjering som utgår fra parlamentet for en fast tidsperiode; ministeriet blir i motsetning til det som kjennetegner parlamentariske regjeringer å betrakte som en fast komite.
(12) I dag er det 41 medlemmer av Lagtinget og 124 i Odelstinget. Det betyr at det kan oppstå praktiske problemer med stemmelikhet i Odelstinget. Hvis det er tale om to jevnstore blokker, den ene blokken har presidenten og den andre visepresidenten i Odelstinget, så vil det politiske flertallet avhenge av hvem som leder møtene (president og vise president leder møtene annenhver måned).
(13) Det er bare den nye Kontroll- og konstitusjonskomiteen som i noen grad har en initiativrett (i kontrollsaker).
(14) Jf. Innstilling fra utvalget for vurdering av reformer av Stortingets behandling av stats- og nasjonalbudsjettet, avgitt den 20. mars 1997, og Innstilling fra Stortingets presidentskap om reformer av Stortingets behandling av stats- og nasjonalbudsjettet (Innst.S.nr. 243 for 1996-97).
(15) Se det som senere sies om Stortingets lovgivningsmyndighet under EØS-avtalen, jf. Nordby og Veggeland (1999).
(16) Jf. også avsnittet om “konstitusjonsanalyse” i Makt og avmakt (Hernes 1975).