Forslag om en eller annen form for oppløsningsrett har vært fremmet nærmere femti ganger siden kong Carl Johan gjorde et første forsøk på å innføre dette i 1821. Et par ganger har forslag blitt støttet av flertallet, men aldri av et grunnlovsmessig flertall.
Grunnlovsforslag om investitur er et nyere fenomen. Forslag om dette ble aktualisert av den lange perioden med mindretallsregjeringer før Stoltenbergs rødgrønne koalisjon inntok regjeringskontorene i 2005.
Selv om sentrale politikere fra Ap, SV og FrP sto bak forslaget om oppløsningsrett og investitur, er det ikke så overraskende at det falt. Etter snart to perioder med flertallsparlamentarisme, virker det ikke like presserende å få vedtatt nye parlamentariske instrumenter som er egnet til å styrke regjeringssiden. Det vil også i utgangspunktet være vanskeligere å oppnå tilstrekkelig flertall for en pakke med investitur og oppløsningsrett, enn hvert av forslagene enkeltvis. Forslagene er dessuten nokså sammensatte, og det er vanskelig å overskue konsekvensene av reform på litt sikt; det foreligger ingen utredning eller analyse – kun noen enkle argumenter – i forslagsdokument og innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen. Det sistnevnte er et generelt problem med grunnlovsforslag: De er som regel langt dårligere utredet enn vanlige lovforslag, nettopp fordi det med få unntak er Stortinget selv (enkeltrepresentanter) som står for dem.
Reparere noe som fungerer?
Mandagens korte debatt om oppløsningsrett og investitur er neppe egnet til å imponere. Etter relativt greie redegjørelser fra saksordfører Anundsen (FrP) og Kolberg (Ap), gikk det raskt nedover. Én la vekt på at «investitur kan ikke hindre populisme», og at «det er en erfaring jeg ikke skal utdype nærmere». Naturlig nok. Mot slutten presterer en partileder å si at vi i grunnloven «burde hatt formuleringer knyttet til vår parlamentarisme» - grunnlovens §15 er åpenbart ukjent – og at det egentlig er «tradisjoner knytta til formannskapsloven som henger igjen i parlamentet vårt» (forstå det den som kan). Ut fra debattinnleggene var det på sett og vis en form for grunnlovskonservatisme som denne gangen ledet til at ingen ville støtte forslaget om oppløsningsrett og investitur: Vi vet hva vi har, men ikke hva vi får. Flere sier at de ser få problemer med dagens regelverk, og at det er usikkert om en reform vil gi noen som helst form for gevinst. Hvorfor reparere noe som over tid har vist seg å fungere rimelig godt?
Martin Kolberg signaliserer imidlertid at nye forslag bør vurderes: «… jeg kan forsikre om at vi i tiden framover vil vurdere, og det med det aller største alvor, om dagens ordning er i pakt med vår grunnleggende idé om hvordan samfunnet bør styres i tråd med de konstitusjonelle prinsipper.» Tiden er knapp, for forslag må fremmes innen utgangen av september i år for å kunne behandles i neste stortingsperiode.
I alle stortingspartiene, kanskje med unntak av Høyre, er det sterk skepsis til å innføre en effektiv oppløsningsrett, det vil si en rett til å skrive ut nyvalg lagt i regjeringens hender. Det eneste som vil kunne få grunnlovsmessig flertall er en oppløsningsrett som er så restriktiv at den ikke får praktisk betydning. Da er det kanskje like godt å la være.
Investitur uten oppløsningsrett
Spørsmålet om investitur stiller seg litt annerledes. Det er liten grunn til å koble investitur og oppløsningsrett, slik situasjonen er i Norge. Grunnen til at disse to tingene noen steder er koblet, er at nyvalg blir stående som ytterste konsekvens hvis parlamentet ikke lykkes i å stable en regjering på bena. Dette kan dermed påvirke regjeringsforhandlingene, og disiplinere partiene, selv om faktisk oppløsning aldri blir resultatet. Men gitt skepsisen til oppløsningsrett her til lands, er det fornuftig å se nærmere på ordninger med investitur uten oppløsningsrett.
Det er to hovedformer for investiturordninger om en ser stort på det: Enten dreier det seg om former for valg av regjeringssjef, hvor selve regjeringen settes sammen i etterkant, eller det er tale om en form for godkjenning av statsminister, regjering eller plattform etter at kollegiet og dets styringsgrunnlag er kjent. Dette kan kalles henholdsvis ex ante og ex post investiturer. Ex post variantene vil typisk være en form for tillitsvoteringer; den konstellasjonen som har gått seirende ut av regjeringsforhandlingene presenterer seg for parlamentet og er avhengig av en viss oppslutning for å ta sete.
Videre er det variasjon i hvilken flertallsregel som benyttes, og det gjelder innenfor begge hovedtyper av ordninger. Mange steder kreves absolutt flertall, dvs. støtte fra minst halvdelen av parlamentsmedlemmene. Ellers er vanlig flertall en utbredt regel, altså minst halvdelen av de avgitte stemmene for eller mot. Atter andre kombinerer ulike flertallsregler, slik at flertallskravet er høyest i første avstemning. Blir det ikke noe resultat i første runde, senkes flertallskravet i neste runde. Hva flertallskravet er, og om det senkes i nye avstemningsrunder, er egnet til å påvirke partienes forhandlingsstyrke og regjeringsforhandlingenes gang. Absolutt flertall som aldri mykes opp kan gi små partier i vippeposisjon uforholdsmessig stor makt; senkes flertallskravet i senere runder, tas noe av makten deres bort.
Det forslaget om investitur som Stortinget nå har avvist, var av ex post typen så lenge det dreide seg om regjeringer som vil fortsette etter valg. Ellers var det tale om en ex ante variant med valg av en statsminister som så får i oppdrag å danne regjering. Ved neste korsvei bør en vurdere om det ikke på dette området er tilstrekkelig å satse på en ukomplisert ex post ordning i form av obligatorisk tillitsvotering etter hvert valg, og ellers når nye regjeringer presenterer seg for Stortinget.
Eksempler fra andre land
Storbritannia har i realiteten en slik ordning, selv om landet i all statsvitenskapelig litteratur om regjeringsdannelser klassifiseres som et uten investitur. Nye regjeringer presenteres gjennom Queens Speech, og den påfølgende debatten avsluttes med en tillitsvotering. Taper regjeringen denne avstemningen, er det slutt. Det er meget sjelden det er oppmerksomhet om denne voteringen, fordi valgordningen som oftest resulterer i at et av de to store partiene får flertall alene. Men det rettslige er klart: Vinn eller forsvinn.
Et land som i litteraturen alltid klassifiseres som ett med investitur er Belgia. Den belgiske grunnloven har imidlertid ikke noen bestemmelse om innsettingsvedtak. Den tillitsvoteringen som i de aller fleste tilfeller har kronet belgiske regjeringer, er en politisk norm heller enn en rettslig. Slik sett er Belgia i samme situasjon som Norge: Også her kan tillitsvoteringer tas i bruk som instrument om en vil det, uten at grunnloven endres. I Frankrike er normen svakere enn i Belgia: Enhver ny regjering som har tro på at den får flertall, ber om parlamentets tillit. Svake mindretallsregjeringer har imidlertid styrt utenom, i og med at konstitusjonen bestemmer at tillitsvoteringen er valgfri.
La oss trekke frem Spania som et siste eksempel. En ny regjering må ha parlamentets (underhusets) tillit. Etter valget i 2008 fikk ikke Zapatero absolutt flertall for sin regjering. Tre dager senere ble det holdt en ny avstemning, og denne gangen var vanlig flertall tilstrekkelig. Representanter for en del småpartier unnlot å stemme, og dermed ble det flere stemmer for enn mot Zapatero. Beslutningsregelen i andre runde er den samme som i Belgia og Storbritannia. Her berører vi et forhold som ingen norske investiturforslag så langt har problematisert: Siden det er antatt å gjelde stemmeplikt i Stortinget, forstått slik at det ikke er anledning til å avholde seg fra å stemme eller stemme blankt, blir en regel om vanlig flertall i praksis (i alle viktige saker) ensbetydende med absolutt flertall. Det er et høyt hinder, og gir ikke samme fleksibilitet som i land der det er mulig å avholde seg fra å stemme.