5.3 Begrensninger generert via EU/EØS

5.3 Begrensninger generert via EU/EØS

Den norske regionalpolitikken har som nevnt i stor grad vært av distriktspolitisk art, selv om stimulering av landsdelsplanleggingen og tilrettelegging for fylkenes egen utviklingsinnsats også har vært viktige elementer. Flere av de distriktspolitiske virkemidlene er nå satt under press fra EU/EØS med hensyn til innsats og virkeområde.

Den distriktspolitiske innsatsen har historisk blitt forvaltet fra statens side, ved at Distriktenes utbyggingsfond har forvaltet lån, garantier og tilskudd til investeringer og bedriftsutvikling i det distriktspolitiske virkeområdet. Selve virkeområdets avgrensning og soneinndeling, budsjetrammer samt maksimal-satser for tilskuddsandeler ble bestemt fra departementets side, mens det utøvende organ, Distriktenes utbyggingsfond, sto for søknadsbehandling og forvaltning forøvrig. Distriktsstøtten ble en direkte relasjon mellom statsforvaltningen og distriktsbedriftene, de folkevalgte organer på regionalt og lokalt nivå hadde intet inngrep i denne prosessen i utgangspunktet.

Et annet viktig distriktspolitisk virkemiddel er den differensierte arbeidsgiveravgiften. Differensieringen av avgiften startet opp i 1975 og økte deretter i omfang fram til 1991. Den er idag et viktig distriktspolitisk virkemiddel, som beløpsmessig har større omfang enn den ordinære distriktsstøtten. Ordningen er av automatisk art, det er ingen søknadsprosedyrer etc., det er skattemyndighetene som i praksis forvalter ordningen ut fra et statlig regelverk som ikke åpner for forvaltningsmessig skjønn. Ordningen er nærings- og geografimessig avgrenset, hvor næringsavgrensningen ble påtvunget gjennom EFTA-domstolens kjennelse av 1999 i henhold til EØS-avtalen.[20] Ordningen vil bli avviklet etter utgangen av 2003, med unntak av nullsatsen for Nord-Troms og Finnmark, bortsett fra for ikke-EØS-regulerte næringer i privat sektor (jordbruk, fiske). Den vil dessuten bli videreført for bedrifter hvor avgiftsletten kommer under taket for bagatellmessig støtte (i praksis med mindre enn 10-20 ansatte avhengig av sone). Avviklingen skjer etter krav fra ESA, begrunnet med at ordningen er i strid med EØS-avtalen.

I tillegg til distriktsstøtten (DU-midlene, som fra 1994 av ble SND-midler uten at systemet forøvrig ble endret[21]) og den differensierte arbeidsgiveravgiften, er det også en rekke andre regionalpolitiske tiltak fra statens side. Det gis statlige tilskudd til kommunale næringsfond. Det gis spesielle tilskudd til kommuner som møter særlige utviklingsproblemer. Fylkeskommunene kan få statlige midler for å stimulere til samordning for regional utvikling innen sine områder, og for tilrettelegging i områder med større omstillingsbehov. Også etablererstipend for nyskaping av bedrifter gis ut fra en regionalpolitisk profilering.

Det er særlig gjennom EØS-avtalen at EUs regelverk får en betydning for norsk distrikts- og regionalpolitikk. EØS-avtalen har de samme regler som EU når det gjelder det frie markedet, herunder bedriftsstøtte og annen støtte som kan påvirke konkurransen mellom landene. Etter EØS-avtalen er konkurransevridende statsstøtte til bedrifter i utgangspunktet forbudt, med mindre slik støtte er hjemlet særskilt i avtalen.

Norge har tidligere hatt som offisielt standpunkt at den differensierte arbeidsgiveravgiften er en del av skattepolitikken og ikke en regionalpolitisk statsstøtte som reguleres av EØS-avtalen. Etter at Norge tapte disputten om dette i EFTA-domstolen i 1999, ble også den differensierte arbeidsgiveravgiften begrenset ut fra EØS-avtalens regler. I utgangspunktet la ESA seg på en svært lempelig tolkning, slik at en slapp med endel næringsvise unntak ved revisjonen pr. 1. januar 2000. Tolkningen er nå strammet inn, all driftsstøtte utenom transportstøtten er ulovlig. Transportstøtten må dokumenteres konkret for den enkelte bedrift for å sikre at støtten holdes lavere enn støtteberettiget transportkostnad.

Uavhengig av de særlige reglene for regionalpolitisk motivert støtte kan det gis såkalt bagatellmessig støtte til bedrifter uten at dette oppfattes å være av konkurransevridende betydning. Grensene for slik bagatellmessig støtte er for tiden satt til et nivå på 100.000 EUR pr. bedrift over en treårsperiode.

5.3.1 Begrensninger for bedriftsrettet distriktstøtte

EØS-avtalen opererer med to typer klassifiseringer av områder som kan motta regionalpolitisk motivert bedriftsstøtte.

Støtte i forhold til EØS-avtalens §61 punkt 3 litra a kan gis til områder med et inntektsnivå (målt ved regional BNP/capita) under 75 prosent av EØS-snitt. I slike områder kan det gis investeringsstøtte med opptil 75 prosent av investeringskostnadene, og det kan også gis driftsstøtte. Hvilke støtteformer som skal tillates og hvilke støttegrenser som gjelder skal imidlertid notifiseres særskilt for hvert enkelt område. For Norge har Finnmark og Nord-Troms vært godkjent under litra a fram til april 1998, etter dette har ingen del av landet vært akseptert som støtteberettiget etter disse reglene.

Støtte etter EØS-avtalens §61 punkt 3 litra c gis til områder som fyller ett av følgende kriterier: høy ledighet, lav inntekt, eller lav befolkningstetthet. Kravet til lav befolkningstetthet er satt til høyst 12,5 innbyggere per kvadratkilometer. For Norges del er det så store deler av landet som fyller kravet til lav befolkningstetthet at begrensningsreglene for ledighet og inntekt ikke har kommet til anvendelse.

Områder godkjent etter litra c kan ikke motta driftsstøtte, og investeringsstøtten kan ikke overstige 30 prosent av kostnadene (de faktiske støttegrensene notifiseres særskilt for hver enkelt region ut fra dennes problemnivå). Dette har medført en merkbar begrensning i maksimal støtteintensitet for større deler av det distriktspolitiske virkeområdet.

At et område fyller avtalens kriterier etter de ovennevnte grensene, gir ikke statene ensidig myndighet til å fastsette sitt virkeområde. Statene må foreslå et område overfor kontrollorganet (dvs. ESA for EFTA-landene under EØS), som så skal godkjenne forslaget for en gitt gyldighetsperiode. Til hjelp i denne godkjenningsprosessen har en i EØS vedtatt retningslinjer som ESA skal forholde seg til. Disse retningslinjene gir mer detaljerte krav som må oppfylles for at et område skal godkjennes.

Også støttegrensene skal godkjennes, og det vurderes ut fra graden av problemnivå hvilke støttetak som skal gjelde innenfor de ulike sonene. Det er en generell forutsetning i retningslinjene at en skal søke å begrense regionalpolitisk motivert bedriftsstøtte, noe som medfører et press i retning av å gradvis redusere støtteintensitetene over tid. Det medfører også at en kan redusere støtteområdets befolkningsandel, men neppe få tillatelse til å øke. For Norges del blir dermed eksisterende virkeområdets samlede befolkningsandel den skranken som et framtidig virkeområde også må holde seg innenfor.

Det er videre et krav at så vel det samlede virkeområdet som sonene dette er inndelt i, skal utgjøre samlede geografiske områder. Hvert område må utgjøre kompakte soner med minst 100.000 innbyggere, unntak her kan gjøres når fylkets totalbefolkning ligger under dette nivå og når en har øyer eller andre områder med tilsvarende isolert beliggenhet. For Norges del innebærer dette bl.a. at sone A for Finnmark og deler av Nord-Troms er akseptert selv om befolkningstallet her er lavere enn 100.000 innbyggere.

Kravet om kompakte soner kan være gjenstand for fortolkning. Dagens virkeområde består av tre deler som ikke har geografisk sammenheng: så vel Utsira som Østfolds grensekommuner er med i virkeområdet uten felles grense til de øvrige deler av virkeområdet. Sone B er firedelt: Utsira for seg, en del i Nordland og nordlige Trøndelag, en nordre innlandsdel med utspring til Hitra/Frøya/Smøla, og en sørlig del for indre Telemark med Åmli. Men ESA nektet å akseptere en oppgradering fra C til B for ytre Sogn bl.a. av hensyn til krav om mest mulig sammenheng for B-områdene. Slik oppgradering ble akseptert for kommuner i Innlandet som lå opp til tidligere B-sone.

De tre nordnorske fylkene er de eneste som i sin helhet er med i virkeområdet. Disse tre fylkene tilfredsstiller kravet om samlet befolkningstetthet under 12,5 prosent, og ytterligere begrunnelse er derfor ikke påkrevd for disse fylkenes del.

Befolkningsandelen i det eksisterende (og foreslåtte) virkeområdet er lavere (25,8 prosent) enn den andelen en ville fått om en isteden lot området bestå av alle de 9 fylkene som fyller kravet til lav befolkningstetthet (30,15 prosent). Det innebærer at de kommunene som tas ut fra de 9 fylkene er tettere befolket enn de kommunene fra andre fylker som isteden tas inn i virkeområdet.

Tabell 5.2 Soneinndeling og støttetak i det distriktspolitiske virkeområdet

¹: Uavhengige bedrifter med under 250 ansatte
²: Departementet har kunnet endre enkeltkommuners plassering i perioden. Bef.andeler regnet pr. 1987/88
³: Opp til 5 prosent ekstra om det kan påvises ekstra stor regional effekt, gjelder ikke C-kommuner i Vest-Agder, Rogaland og Hordaland
⁴: Endringen i befolkningsandel for sone A skyldes endret folketall, ikke endret sonegrense

Kilde: Mønnesland et al. 2002

Tabell 5.2 viser utviklingen i støtteintensiteter og befolkningsandeler i de ulike sonene for perioden etter 1984. Samlet sett har det vært en nedgang i befolkningsandelen ved hver revisjon fram til 1994, som var det året EØS-avtalen trådte i kraft. Det er rimelig å tro at også 1994-revisjonen var påvirket av EØS-avtalens regler, selv om den formelle godkjennelsesprosessen først skjedde i ettertid. For støtteintensitetenes del medførte EØS-avtalen klare reduksjoner for de to høyest prioriterte sonenes del, selv om en for Nord-Troms og Finnmark fikk en viss økning i intensiteter for små- og mellomstore bedrifter fra 1995. Dette ble imidlertid reversert ved senere revisjoner.

Samlet sett har EØS-avtalen medført en klar avgrensning både av maksimale støtteintensiteter som størrelsen på virkeområdet målt ved befolkningsandeler. Det er selvsagt ikke mulig å si med sikkerhet hvorvidt norske myndigheter av eget initiativ ville gjennomført en tilsvarende innstramming, den jevnlige reduksjonen i bevilgede midler til slik distriktsstøtte kan tyde på at det også har vært et nasjonalt politisk press i retning av begrensning. EØS-begrensningene har uansett gjort det lettere å legitimere nasjonalt en slik innskrenkning av distriktspolitikkens omfang og innretning.

5.3.2 Begrensninger for den differensierte arbeidsgiveravgiften

Den differensierte arbeidsgiveravgiften oppfattes som en driftsstøtte (avgiftsreduksjon) innrettet mot bruk av produksjonsfaktoren arbeidskraft. Det er på dette grunnlaget at EFTA-domstolen (og ESA) har ment at ordningen er en statlig bedriftsrettet støtteordning som omfattes av EØS-avtalens regler. Dette var også et uttalt politisk formål da ordningen ble innført i 1975 (se nærmere omtale i Effektutvalget 2002).

Etter EØS-avtalens regler kan driftsstøtte bare tillates i områder klassifisert etter avtalens §61 punkt 3 litra a. Norge har etter april 1998 ingen slike områder. De områdene som er godkjent for regionalpolitisk motivert støtte i Norge (det distriktspolitiske virkeområdet) er notifisert i henhold til EØS-avtalens §61 punkt 3 litra c, hvor driftsstøtte ikke aksepteres.

I forbindelse med medlemskapsforhandlingene før EU-utvidelsen pr. 1995 ble det behov for EU å forholde seg til at de nordiske kandidatlandene hadde en annen regionalpolitisk situasjon enn de tidligere medlemslandene (se omtalen i avsnitt 5.2.1 ovenfor). Dette ga seg flere utslag. Dels ble det etablert et eget strukturfond innrettet mot områder med lav befolkningstetthet og perifer beliggenhet. Dels ble det akseptert at lav befolkningstetthet kunne være et eget primær-kriterium for klassifisering av litra c-områder for regionalpolitisk støtte (tidligere var det bare lav inntekt og/eller høy ledighet som var primær-kriterier). Det siste punktet ble også implementert for EØS-avtalens del.

Det ble dessuten etablert et nytt EU-direktiv pr. juni 1994 om transportstøtte, som senere ble implementert også i EØS-avtalen. Transportstøtte kan etter disse reglene gis i områder med en befolkningstetthet lavere enn 12,5 innbyggere pr. km². Støtten skal kompensere for merkostnader til transport pga. avstands-ulemper til markedene. Støtten til den enkelte bedrift kan ikke være høyere enn dokumenterte påløpte transportkostnader. Kostnader til eksport skal ikke medregnes, dvs. at det bare er transporten til grensepassering som kan medregnes.

Transportstøtte etter disse reglene kan ikke gis til stedbundne næringer uten alternativ lokalisering. Det kan heller ikke gis transportstøtte til næringer som er underlagt særlige EØS-regler som stål, skipsbygging etc.

Da reglene ble innført pr. juni 1994 ble det akseptert at landene skulle få en overgangsperiode (fram til utgangen av 1996) til å tilpasse eksisterende transportstøtteordninger til de nye reglene. Det ble i den sammenheng sendt et brev fra EUs konkurransekommisjon til den norske regjering hvor EU uttalte at den differensierte arbeidsgiveravgiften kunne oppfattes som en norsk analogi til transportstøtte og dermed komme inn under overgangsreglene.

Etter utløpet av overgangsperioden foretok ESA en gjennomgang av reglene for differensiert arbeidsgiveravgift i henhold til transportstøttereglene. Konklusjonen ble at de vareproduserende sektorer som var unntatt fra transportstøtteordningen heller ikke kunne aksepteres for den differensierte arbeidsgiveravgiften. Dette gjelder de stedbundne (ressursbaserte) næringer samt de næringer med særegne konkurranseregler. For de øvrige vareproduserende næringene fant en at den samlede støtten gitt i form av nedsatt arbeidsgiveravgift var på et lavere beløp enn de transportkostnader en etter regelverket kunne kompensere ved en bokstavtro transportstøtteordning.

For tjenestesektorene fant ESA at de fleste bransjene hadde en lokal markedsinnretning slik at støtten ikke ble av konkurransevridende karakter EØS-landene imellom. For de som hadde ekstern konkurranseflate fant en at selv om en ikke hadde store kostnader til inn- og utgående varetransport, hadde en likevel kostnadsmessige avstandsulemper knyttet til kommunikasjons-kostnader, særlige klimakostnader etc. som kunne rettferdiggjøre en kostnads-kompensasjon på det aktuelle støttenivå. For en del tjenestesektorer fant imidlertid ESA at den eksterne konkurranseflaten var såpass sterk at den differensierte arbeidsgiveravgiften måtte avvikles.

Etter at EFTA-domstolen avviste Norges påstand om at ordningen ikke var omfattet av EØS-avtalen, ble de begrensningene ESA foreslo implementert pr. 1. januar 2000. Godkjennelsen gjelder fram til utgangen av år 2003, dvs. at det må en ny godkjenningsrunde til før ordningen kan videreføres for en ny periode fra og med 2004.

For geografiavgrensningens del er transportstøtteordningen oppfattet som regionalpolitisk motivert støtte. I utgangspunktet forutsettes det derfor at slik støtte bare kan gis i det området som er godkjent for regionalpolitisk motivert støtte etter EØS-avtalens §61, dvs. det distriktspolitiske virkeområdet.

Dersom det oppstår problemer med overkompensasjon, dvs. at avgiftslettelsen overstiger antatte transportrelaterte kostnader ut over godtatt de-minimi-nivå, må dette løses enten ved at de berørte sektorer trekkes ut av ordningen, eller ved at sonekartet innskrenkes slik at overkompensasjon unngås.

ESA har i beslutning av 25. september 2002 varslet at en ikke lenger aksepterer gjeldende ordning som i tråd med EØS-avtalen. Norge pålegges derfor å endre ordningen slik at den samsvarer med kravene i transportdirektivet (at ingen bedrift kan motta støtte ut over dokumentert transportkostnad), eller ordningen må avvikles.

Regjeringen har meldt ESA at en retter seg etter dette, med ett unntak. For sone 5 (sats 0 prosent) som dekker Nord-Troms og Finnmark, vil en opprettholde null-satsen med begrunnelse i en paragraf i avtalen som hjemler unntak når det kan henvises til usedvanlige omstendigheter. Dette er en paragraf hvor ESA (ihvertfall etter Norges syn) ikke har tolkningskompetanse. For sone 3 og 4 har Norge bedt om en overgangsperiode med gradvis økning opp til sone 1-nivå fram til 2007. Dette har ESA motsatt seg. Endelig avklaring av denne uenigheten vil først foreligge høsten 2003.

For fiske og jordbruk vil Norge opprettholde differensiert arbeidsgiveravgift, da disse næringene ikke omfattes av EØS-avtalen. Den samme begrunnelse kunne en brukt for kommunesektorens del. Her har en isteden valgt å avvikle den differensierte arbeidsgiveravgiften, og å kompensere tapet ved økt Nord-Norge-tilskudd utenfor sone 5, samt økt skjønnstilskudd. Samlet sett skal dette gi full kompensasjon (ifølge Kommunaldepartementet 2003), men for den enkelte kommune har en ingen eksakt garanti for kompensasjonsgraden. Den differensierte arbeidsgiveravgiften blir også opprettholdt for mindre bedrifter hvor avgiftslettelsen kommer under grensen for bagatellmessig støtte.

Effektutvalget (2002) har gjort beregninger som viser hvor mye av ordningen som vil kunne opprettholdes ved hjelp av reglene for tillatt bagatellmessig støtte. Av dagens provenyeffekt for differensiert arbeidsgiveravgift på 6,6 mrd. kroner bør etter Effektutvalgets tall 2,5 mrd. kroner kunne videreføres innen ordning hvor en holder seg innenfor denne grensen (100.000 EUR over 3 år). Avgiftsletten for fylker og kommuner, som samlet sett skal kompenseres gjennom andre overføringer, har en provenyeffekt på 2,3 mrd. kroner. Det gjenstående bortfall vil utgjøre et støttebeløp på 1,8 mrd. kroner. Ved opprettholdelse av ordningen for sone 5 samt for jordbruk og fiske vil den endelige provenyeffekten bli litt lavere enn dette. Uansett blir støttetapet mer enn den samlede statlige bevilgning til regional- og distriktspolitikk (inklusive bedriftsrettet distriktsstøtte og utviklingsmidler) i dagens statsbudsjett. I hvilken grad dette bortfallet kan kompenseres ved å innføre en transportstøtteordning etter EUs opplegg, noe regjeringen varsler i Revidert nasjonalbudsjett (Finansdepartementet 2003), er foreløpig uklart. Uansett vil en slik EU-tilpasset ordning få en helt annen regionalpolitisk innretning enn dagens ordning med differensiert arbeidsgiveravgift.

[20] Se Mønnesland et al. 2002 samt Effektutvalget 2002 for en nærmere beskrivelse av ordningens utforming og historikk.

[21] Statens nærings- og distriktsutviklingsfond overtok fra 1994 funksjonene til flere tidligere statsbanker, herunder Distriktenes utbyggingsfond.