3.1 Nasjonalstat og region


3.1 Nasjonalstat og region

Den enhetlige og territorielle stat, nasjonalstaten, har siden 1600-tallet og absolutismens gjennombrudd vært den dominerende form for politisk organisering i Europa og internasjonalt. I middelalderen var det bystaten, regionstaten, føderasjoner og ikke-territorielle politiske enheter som var fremtredende. Opp gjennom århundrer av europeisk historie har en mosaikk av regioner blitt føyd sammen til suverene stater. På 1500-tallet var det i Europa mer enn 1.500 mer eller mindre politisk selvstendige områder.

Etter en lengre periode der nasjonalstaten har stått sterkt er den nå satt under press fra utvikling av overnasjonale myndigheter på den ene siden og en markert regionalisering i mange land på den andre siden. For å forstå disse prosesser er det nødvendig å se nærmere på en del begreper.

3.1.1 Nasjon og stat

Nasjonalstaten er en territorialstat som har suverenitet over sitt territorium og er sentrum for organisering av det politiske liv i nasjonen (Østerud 1994; Rokkan 1995; Törnqvist 1998).

Ordet territorium er et rendyrket geografisk eller romlig begrep. Det kommer av det latinske ”terra” som betyr jord og land, og betegner et landområde. I dag brukes det ofte som en betegnelse på det området på land og sjø som en stat har jurisdiksjon over, eller det såkalte statsområdet. Mer generelt er det betegnelsen på et område som noen behersker og har midler til å styre over, enten dette er lite eller stort.

Ordet stat kommer fra det latinske ordet “status” som betyr ’tilstand’. Via tysk og fransk har det fått dagens betydning som er todelt. For det første betegner det et landområde med felles styre som er formelt suverent i forhold til andre stater. Det er også betegnelsen på et beslutningsnivå eller organer som organiserer og styrer et land(område). Videre kommer nasjon fra det latinske ordet ”natio” som betyr ’fødsel’, og betegner en større gruppe mennesker som er i ”slekt” eller føler seg som en enhet på grunn av felles historie og kultur, og gjerne felles språk.

Nasjonalstatsideen, som kombinerer makt og politikkutøvelse innen et avgrenset territorium, er en relativt ny utvikling i historien. Ideen om nasjonal suverenitet ble legitimert med Westphalen-freden i 1648. Den likviderte Pavens og den tysk-romerske keiserens overhøyhet, bidro til å etablere den suverene absolutistiske staten. Dette ledet til nasjonsbyggingsprosjekter med (utvikling av) felles språk og kultur. Denne nasjonalismen resulterte i en kraftig mobilisering som i stor grad har formet samfunnsutviklingen de siste 200-250 årene.

De første nasjonalstatene i Europa vokste imidlertid frem i senmiddelalderen, mens de siste større statene vokste frem mot slutten av 1800-tallet, slik som Italia og Tyskland. På denne tiden vokste det også frem en mer allmenn forestilling om at stats- og nasjonsgrenser burde falle sammen, utfra idealet om å skape den homogene nasjonalstat. I dag, særlig innen anglo-amerikansk litteratur, er det vanlig å bruke begrepene territorialstat, nasjonalstat og nasjon om hverandre som synonymer.

I den første fasen var det ikke folkets engasjement som bidro til statsbyggingen, men ledende eliters militære og dynastiske ambisjoner. Krigføring tvang frem sentralstyrte administrative system og behov for befestning og kontroll over eget landområde så vel som okkuperte områder. Under 1800-tallet vokser det frem en mer folkelig nasjonalisme, der det folkelige språk ble nasjonalt språk, og ideen om at språk/kultur/identitet og stat skulle falle sammen.

Nasjonen som begrep er knyttet til følelsen av fellesskap som utvikles gjennom sosial kommunikasjon. Dette gjøres mulig gjennom et felles språk, religiøst fellesskap og utvikling av en felles historie formidlet gjennom obligatorisk skolegang og fremvoksende nasjonale medier. Staten/kommunen, statskirken og folkebevegelsene var viktige aktører i utviklingen av dette nasjonale prosjekt. Politisk makt bygges og utøves gjennom ulike kanaler for informasjonsspredning og påvirkning.

Denne fasen med demokratisering og nasjonalisme gikk sammen med en fremvoksende kapitalisme og store tekniske fremskritt. Dette åpnet større markeder og gav rom for økt spesialisering og arbeidsdeling, som videre drev frem stordrift og romlig konsentrasjon av virksomhet og forvaltning og derigjennom byvekst og urbanisering.

3.1.2 Regionbegrepet

Begrepet region betegner et område, men brukes i svært ulike og skiftende sammenhenger. Det kan omfatte såkalte makroregioner som omfatter flere land eller store deler av flere land, slik som Middelhavs- eller Barents-regionen. I denne sammenheng har vi valgt å bruke begrepet om områder som ligger mellom det nasjonale og snevert lokale, eller mellom nasjonalstaten og primærkommunen. Det gjelder større landskapsområder eller landsdeler/provinser. I ulike land kan disse områder bli svært ulike, ikke minst med hensyn til folketall.

Ulike regioner

Det er ulike forhold og krefter som bidrar til å skape en region og avgrense den mot en annen. Innen geografi opererer man med et skille mellom fire hovedformer for regioner, knyttet til henholdsvis natur, kultur, økonomisk-funksjonelle forhold eller administrasjon (Törnqvist 1998).

I eldre tider var det naturforholdene som satte grenser mellom regionene. Naturforhold og transportmuligheter formet også det tidlige bebyggelsesmønsteret som ble en viktig kjerne i regionen. Øyer, fjorder, daler og sletteområder i Norge er eksempler på denne type naturgeografiske regioner.

Etnisk og kulturell likhet innen et område skaper det vi kan kalle en identitetsregion. Felles etnisk bakgrunn, språk og historie skaper felles identitet som gjerne oppstår innenfor en naturgeografisk region. Den skaper avstand utad og fellesskap innad som er nødvendig for å utvikle denne type region.

En funksjonell region avgrenses i forhold til omgivelsene av funksjonelle koplinger mellom mennesker og anlegg. Det gjelder transport og kontakter av ulike slag, enten det er mennesker, varer, tjenester eller informasjon man flytter, eller flytter seg i forhold til. Pendling, handlereiser, transportårer, terminaler, m.v. er elementer i avgrensning av en slik region. Den er gjerne sentrert med en kjerne eller et sentrum som betjener et omland. Dette er en type region der grensene tilpasser seg samfunnsutvikling og som kan endre seg raskt i enkelte perioder og områder, som for eksempel storbyregioner.

Den administrative region er formet av administrative regler eller en historisk fordeling av makt mellom nivå i det politiske system. Dette er en beslutningsregion som forvalter og utvikler tjenester og oppgaver for befolkningen. Det kan være italienske regioner, sveitsiske kantoner eller norske fylker.

Disse ulike regiontyper kan ha inndelingsprinsipper eller en form som faller sammen eller spriker. Regioner der naturlige grenser, identitet, kontakter og samhandling faller sammen med administrative grenser er robuste og sterke eller såkalte homogene regioner. Det finnes imidlertid mange eksempler på at det ikke er samsvar her. En (ny) administrativ grense kan skjære gjennom en opprinnelig homogen og sterk region, eller en funksjonell region (storby) han vokse utover sine administrative grenser.

Regionenes Europa og euro-regioner

Nært knyttet til europeisk integrasjonspolitikk finner vi ideen om regionenes Europa. Ifølge Østerud (1999) går denne ideen ut på at

politisk autoritet, makt og kollektiv identifikasjon siver ut av nasjonalstatene både oppover, til Den europeiske union, og nedover, til regionene. Slik skal EU kunne løse de problemene som nasjonalstatene er for liten til – økonomien og økologien – mens regionene skal ivareta de behovene som nasjonalstaten er for stor til – lokaldemokratiet og den kulturelle identiteten. Regionene forutsettes samtidig å være mer fleksible og tilpasningsdyktige innenfor et overnasjonalt Europa enn et system med fastlagte statsgrenser; de utvikler seg i større grad spontant og funksjonelt i forhold til både markedsstyrt vekst og politisk samarbeidsbehov (:118).

Regionenes størrelse, selvstendighet og styrke varierer imidlertid stort mellom ulike land i Europa. I Tyskland er det 16 ”länder” med i gjennomsnitt 4,9 mill. innbyggere, mens i Sveits er det 26 kantoner med i gjennomsnitt 250.000 innbyggere. Begge disse landene er føderalstater og regionene har stor autonomi og styrke. De norske regioner er fylkene som har en størrelse som i snitt ligger noe under de sveitsiske kantoner, men har svært liten makt i forhold til disse. Nylig ble de fratatt sykehusfunksjonen og flere ønsker å legge dem helt ned.

Administrative regioner i Europa variere i størrelse og autonomi. Innen enkelte enhetsstater er det identitetsregioner (historisk-kulturelle regioner) som har kjempet frem større autonomi de senere tiårene, slik som Skottland og Wales, Bretagne og Korsika, Flandern og Valonia, og Baskerland og Catalonia. I enkelte av disse (og andre områder) kan seperatismen fortsatt stå sterkt, men nasjonalstaten er ikke direkte truet som system. Det som skjer er at statsformen gradvis kan justeres. Belgia beveget seg fra enhetsstat til føderal, mens Italia er gått fra en sentralisert enhetsstat til en regionalisert enhetsstat.

En regionform som i stor grad formes og endres av globaliseringen og europeifiseringen av økonomi og politikk er funsjonelle regioner av byer og by-nettverk. Det kan være storbyer med omland, eller by-nettverk som Randstat eller Ruhr-Gebiet. Det er produksjons- organisasjons- og informasjonsnettverk som manifesterer seg romlig gjennom denne type regioner, og som i en del tilfelle kan være en dynamisk utfordring for nasjonalstaten.

Grenseoverskridende regioner er en spesiell gruppe av regioner som har vokst frem innen rammen av EU. Dette er nasjonale regioner som på tvers av grensene utvikler et samarbeid med støtte fra EU’s Interreg-program (Veggeland 2000).[8]

3.1.3 Regionalisering, regionalisme og regionstat

Regionalisering er prosesser som bidrar til økt makt og ansvar til regionalt nivå. Det kan være prosesser og organisering i økonomien, kulturlivet, sivilsamfunnet og/eller politisk-administrativ endringer. Enkelte av disse prosessene kan vokse frem relativt ubemerket og ukoordinert. I andre sammenhenger er de en del av politiske og ideologiske krefter som arbeider for større regional autonomi, regionalismen. Hvor formalisert og autonom en region er, vil variere avhengig av statsformen.

Regionstat

I likhet med foretak og andre større organisasjoner kan en stat også ha ulik form og organisering. Keating og Loughlin (1997) gjør et skille mellom følgende former for politisk institusjonalisering:

  • Føderale stater er preget av at regionene med basis i forfatningen har lovgivningskompetanse på definerte områder, rett til deltagelse i utforming av nasjonal politikk, rett til å inngå internasjonale avtaler og egen skatterett. Stater som Tyskland, Sveits, Østerrike og Belgia hører til denne kategorien.
  • Regionaliserte stater har gjerne regionale parlament, men med svært begrenset autoritet og kompetanse i forhold til lovgivning, deltagelse i utforming av nasjonal politikk og skattlegging, m.v. Den regionale organisering kan være asymmetrisk i slike stater ved at regionene har ulik grad av selvstyre. Spania og Italia er eksempler her.
  • Desentraliserte enhetsstater har ikke regionenes rettigheter nedfelt i forfatningen, men de er gjennom nasjonal lovgivning blitt tilført beslutningskompetanse på enkelte områder. Det kan gjelde planlegging/arealdisponering og ressursfordeling til sektorer som videregående skole og sykehus. De nordisk land og Nederland regnes vanligvis med her.
  • Sentraliserte enhetsstater har ikke regioner med egne rettigheter, men plan- og administrasjonsregioner som primært iverksetter statlig politikk. Hellas, Irland og Portugal er fortsatt i denne gruppen.

Over tid vil det være bevegelse mellom disse gruppene. Belgia gikk over fra å være en regionstat til en føderal stat i 1993 gjennom en endring av forfatningen (Murphy 1995). Italia gikk fra sentralisert enhetsstat til regionstat i 1970 etter innføring av en omfattende regionreform (Putnam 1993). Storbritannia og Frankrike har tradisjonelt tilhørt sentraliserte enhetsstater, men har de senere årene innført regionale reformer (Veggeland 2000). I 1999 fikk Skottland og Wales egne parlament, og i 2002 kom hvitboken til Blair-regjeringen som åpner for innføring av et parlament i Nordøst-England og folkeavstemning om tilsvarende muligheter i de andre syv regionene i England (DTLR 2002).

En føderasjon og regionstat er preget av det som kalles ”multi-level governance” eller flere-nivå-styring. De har et regionalt nivå med eget parlament med en viss lovgivningsmyndighet, dernest et nasjonalt beslutningsnivå, og videre eventuelt EU som et tredje beslutningsnivå. På denne måten skapes en styrings- og beslutningskjede med fordeling av kompetanse mellom nivåene. Hvem som har kompetanse til å avgjøre hvordan denne kompetansen fordeles avgjør om vi står overfor en regionstat eller føderasjon. I en føderasjon er det i prinsippet regionen eller delstaten som har denne kompetansen, mens i en regionstat er den forankret i det nasjonale parlament.

Regionalisme

I stater der regioner har svakt utviklet autonomi kan vi finne politiske bevegelser (ideologi) som arbeider med å dyrke frem det som er særegent for en region/landsdel i motsetning til hele landet, og å styrke det regionale beslutningsnivå. Denne regionalismen kan ta ulike former og ha ulik styrke i ulike land.

Veggeland (2000) gjør et skille mellom den tradisjonelle og nye regionalismen. Den tradisjonelle regionalismen legger vekt på kulturell (og etnisk) identitet og forestiller seg en ”historisk gjenkomst” av små oversiktlige politiske regionenheter. Det er dette som har skjedd i tidligere sterkt sentraliserte og heterogene stater som for eksempel Spania, Frankrike og Storbritannia. De har gitt utstrakt indre selvstyre til flere provinser/regioner med sterk historisk og kulturell identitet som Katalonia, Korsika, Skottland og Wales. Den fredelige skilsmissen mellom Tsjekkia og Slovakia var uttrykk for det samme forhold.

På den annen side er den nye regionalismen klarere knyttet til økonomisk funksjonalitet, foruten demokratisk maktfordeling mellom politiske nivåer. Mens tradisjonell regionalisme er knyttet til etniske, historiske og kulturelle faktorer (identitetsregion), som kan komme frem igjen i dag på grunn av institusjonelle endringer drevet frem av globaliseringskrefter, er den nye regionalismen i enda sterkere grad formet av globaliseringskreftene. Det er den økonomiske globalisering som går hånd i hånd med den økonomiske og funksjonelle regionalisering og nye og mer fleksible former for styring og samhandling eller ”governance”.

Nyregionalismen som politisk doktrine bygger selvfølgelig på identitetsregioner, men i tillegg får funksjonelle regioner dynamiske grenser som i hovedsak bestemmes av det økonomiske system. Denne type regioner er et begrep og en utviklingsidé knyttet til europeisk og global integrasjon og utvikling. Storbyregioner som Oslo, Stockholm og Hamburg er eksempler på dette, og sees i denne sammenheng som fortropper i den internasjonale konkurransen.

I Norge har regionalismen, det politiske og ideologiske arbeidet for mer autonome regioner, stått relativt svakt i forhold til i mange andre land. To representanter for nyregionalismen i Norge er Sverre Jervel (1998) og Noralv Veggeland (2000). I en periode stod imidlertid kommunalismen sterk innen deler av venstresiden i norsk politikk (Slagstad og Hansson 1981). I sterke politiske miljø i dag er det de som ikke vil ha et regionnivå, men kun større kommuner og staten. Dette representerer en slags anti-regionalisme.

Regionalisering

I snever forstand betyr regionalisering overføring av makt og ansvar til regionalt folkevalgt nivå. I vid forstand betyr regionalisering å dele noe i regioner. – Vi skal se nærmere på hvordan bredere prosesser kan påvirke de mer snevre politiske endringer. I likhet med globalisering er det ulike krefter som bidrar til regionalisering.

Primært er politisk-administrative prosesser i fokus, og omfatter den romlige organisering av staten (overføring av myndighet ovenfra) eller samarbeid mellom kommuner (samordning av myndighet nedenfra). Vi har vært inne på tidligere at det hevdes at nasjonalstatens makt i mange land er blitt svekket ved at noe makt har beveget seg oppover til overnasjonale myndigheter som en del av globaliseringen, noe nedover til regioner, og noe sidelengs til markedet og sivil sektor også som en del av en internasjonal trend, mens noe bare har forsvunnet (Veggeland 2000).

Andre regionaliseringsprosesser er knyttet til identitetsskapende aktiviteter innen kultur, sivilsamfunn og folkegrupper. Disse prosessene er ofte sterke i større og mer heterogene enhetsstater enn i lille homogene Norge. Wilhelm Krags begrep om Sørlandet fra 1902 har imidlertid slått rot og ble feiret med en rekke identitetsskapende aktiviteter sist sommer, bl.a. utgivelsen av boken ”Fra hvit stakitt til fiberoptikk” (Skjeie og Knudsen 2002). Samenes kamp for eget språk og kultur er en enda mer markant identitetskamp.

En sterk drivkraft både for og mot regionalisering er den funksjonelle integrasjon mellom foretak og organisasjoner. Dette er prosesser som i stor grad foregår relativt uavhengig av politisk ideologi og retorikk, men er avhengig av politiske rammevilkår nasjonalt og internasjonalt. Noen kan undergrave regionaliseringen, ved at regionale selskaper forsvinner eller mister sitt hovedkontor eller regional forankring gjennom konkurs eller fusjon, mens nye aktiviteter og konstellasjoner kan bidra til en regionalisering.

Maskell (2000) understreker at det ikke er noen enkel sammenheng mellom nasjonalstatens svekkelse og styrkelse av regionene, men at endringene må sees i sammenheng med globaliseringskrefter.

There is thus no simple correspondence between the weakening of the state and the strengthening of the regions. The attention directed towards the regional level is in fact not so much the result of changes taking place at the level of the nation, as of changes associated with globalisation: the increased necessity for firms to innovate and learn when faced with new low-cost competitors, as well as the opinion that regions might be in a better position than nations to help accumulate and protect valuable social capital instrumental for the process (:50).

I fortsettelsen vil vi særlig fokusere på disse økonomiske og funksjonelle faktorene og hvordan de spiller sammen med andre prosesser og påvirker den politiske organisering. Den økonomiske dynamikk er en svært viktig drivkraft ikke bare for globaliseringen, men også for regionaliseringen.


[8] I både Europarådet og EU finnes det organ som har til oppgave å ivareta de europeiske regionenes interesser, foruten at det er etablert egne foreninger av regioner. Congress of Local and Regional Authorities (CLRAE) er Europarådets kommunal- og regionalkongress etablert i 1994. Committee of the Regions er EUs regionkomité opprettet i 1993. Videre finnes Council of European Municipalities and Regions (CEMR) og Assembly of European Regions (AER).


Publisert 25. nov. 2010 13:52 - Sist endret 13. mai 2019 13:57