2.2 Fragmentering, makt og avmakt


2.2 Fragmentering, makt og avmakt

En sentral konklusjon i litteraturen om fragmenterte organisatoriske miljøer er at beslutninger ofte følger en svært tilfeldig og uavklart logikk.[20] Hvilke konsekvenser har dette for maktforholdene? I det følgende skisseres et begrepsmessig rammeverk som spesifiserer sammenhengene mellom fragmentering, makt og avmakt.

Makt

Makt slik vi vil anvende begrepet viser tilbake til situasjoner hvor gitte aktører med viten og vilje evner å sette sin vilje gjennom overfor andre aktører og på den måten oppnår en fordel som er ønsket. Dette er på mange måter den mest åpenbare anvendelsen av begrepet, også i litteraturen, og det ser ut til at de aller fleste bidrag innenfor maktforskningen enes om at denne typen av fenomener i hvert fall bør karakteriseres som makt.[21] Engelstad identifiserer tre avgjørende krav til kjernebetydningen av begrepet makt. For det første er makten intensjonal – aktør A søker med viten og vilje å påvirke forhold X. For det andre er makten kausal – aktør A oppnår et gitt utfall i forhold til X. For det tredje er makten relasjonell – aktør As påvirkning av X påvirker andre aktører på en ikke-triviell måte (Engelstad 1999a: 17-19).

Videre kopler Engelstad begrepet om makt til et begrep om sosial handling (1999a). Slik blir makt et trekk ved sosiale relasjoner som gjøres virksomt gjennom ulike mekanismer. Makt kan utøves direkte ved å påvirke en annen aktørs kunnskaper og oppfatninger, de verdier, preferanser og normer en aktør faktisk har, eller ved å påvirke hvordan disse tolkes av aktøren. En aktør kan videre ha makt ved å direkte kontrollere det relevante sett ressurser, eller ved å ha mer eller mindre direkte kontroll over de interesser som er på spill i den samhandlingen som foregår. Til sist kan en aktør ha makt i en mer indirekte forstand, ved å påvirke og kontrollere de rammebetingelser for handling som faktisk foreligger eller ved å evne å etablere en bestemt definisjon av den situasjon som handlinger foregår innenfor (Engelstad 1999a: 20-24).

Seip (1976) har definert tre hovedkilder for en aktørs makt. For det første kan den hvile på de ressursene aktøren innehar, eller for å si det med Seip selv, på hans ”personlige egenskaper og aktiva” (Seip 1976: 412).[22] Slike kan være relatert til forhold som en persons kunnskapsnivå, hans økonomiske evne, eller hans generelt karismatiske legning. Videre kan makten hvile på sosialt instituerte posisjoner. Her er en aktørs makt altså ikke fundert i hans personlige egenskaper, men i at han har en posisjon innefor et institusjonelt system, som gjennom de reglene som gjelder for institusjonen gir aktøren myndighet til å utøve makt. Til sist kan makten ha sin kilde i at aktøren inngår i koalisjoner. Disse kan inngås både mellom personer og mellom posisjoner. Effekten vil uansett være at man styrker sin makt gjennom å samarbeide med andre reelle eller potensielle makthavere.[23]

Avmakt

I følge Hernes (1975) er avmakt et fenomen som inntrer når betingelsene for målrettet handling ikke lenger er tilfredsstilt. På denne måten skiller Hernes avmakt fra graden av ressurstilgang, og poengterer at også resurssterke aktører kan rammes av avmakt (Hernes 1975; Gulbrandsen 1997; Engelstad 1999a). Hernes’ avgrensing av avmakt danner utgangspunktet for vår forståelse av begrepet. Samtidig vil vi hevde at Hernes’ analyser av mekanismene for avmakt fremstår som noe lite systematisert. Vi opererer derfor begrepsmessig med tre hovedformer for avmakt; kollektiv, kognitiv og institusjonell avmakt.

Kollektiv avmakt. Den kollektive avmaktens kilde er samhandlingsproblemet. Kollektiv avmakt inntrer når en gruppe aktører ikke evner å samordne sine interesser. Det er denne type av avmakt som i all hovedsak er vektlagt hos Hernes. Ut over den kilden han selv benevner som kollektivproblemer kan også hans kilder basert i ”summerings-prosesser og totalvirkninger”, ”systemtvang” og ”organisasjonshindringer” betraktes som variasjoner over kollektive avmakstkilder. Spillteoretiske problemer som ”fangens dilemma” og ”the problem of the commons” fremstår som sentrale eksempler. Kollektiv avmakt vil slik raskt kunne arte seg som ”gratispassasjer-problemer” hvor utfallet av en prosess blir suboptimalt fordi alle forventer at de andre tar ansvar. Men kollektiv avmakt kan også oppstå som fenomen fordi en institusjonell aktør ikke evner å få egen organisasjon til å jobbe mot felles mål. Avmakt kan da knyttes til interne motsetninger og maktkamper i en organisasjon, og resultatet kan igjen bli suboptimalitet.

Kognitiv avmakt. Den kognitive avmakten er knyttet til at aktøren ikke vet hvordan han skal få realisert sine interesser. Det kan være flere grunner til en slik avmakt. Hernes snakker eksempelvis om uvitenhet og feiloppfatninger som en kilde til avmakt. Aktøren kan kort sagt mangle adekvate kunnskaper om sentrale mål/middel sammenhenger, og ser av den grunn ingen strategier tilgjengelig for å realisere sine mål.[24] Videre kan aktøren anta at konsekvensene ved en gitt strategi blir for omfattende, og av den grunn velge å avstå fra å gjennomføre denne. På samme vis kan oppfatninger om graden av støtte for en gitt strategi samt kunnskaper om egne ressurser, medvirke til at strategier frafalles. Kjennetegnet ved kognitiv avmakt er dermed at en aktør oppfatter verden på en gitt måte og av den grunn avstår fra å handle.

Institusjonell avmakt. Denne formen for avmakt har sin kilde i institusjonelle ordninger, etablert av aktørene, men som på et senere tidspunkt hindrer aktørene i å sette igjennom egen vilje. Dermed er det de faktisk foreliggende institusjonelle rammebetingelsene som skaper objektive hindringer for hensiktsrettet handling. Særlig sentralt i denne forbindelse står lover og regelverk, samt retningslinjer og etablert kutyme for arbeidsfordelingen innad i og mellom institusjoner. Nå er det åpenbart noe søkt å snakke om at avmakt umiddelbart inntreffer når man rammes av et lovverk eller en retningslinje. Det er jo eksempelvis ikke slik at en kriminell er konstant avmektig fordi lover forbyr ham å drive på med sin kriminalitet. Avmakt i en institusjonell forstand vil ha sin basis i institusjonelle ordninger som er etablert uten at man har overskuet de reelle effektene av en slik etablering. Dermed er den institusjonelle avmakt dels å betrakte som en form for uintendert og uønsket konsekvens av en tidligere meningsrettet handling (Merton 1936).[25] Kilden til avmakten kan på den ene siden ligge i at man ikke har evnet å overskue effektene av egne handlinger, og dermed vedtatt lover og retningslinjer som kun viser sin begrensende effekt når de aktualiseres i forbindelse med konkrete saker. Dette korresponderer med Mertons begreper om ”inadequate knowledge” og ”error” som årsaker til uintenderte konsekvenser (1936: 898ff.). Man blir altså fratatt handlingsmuligheter som følge av at de institusjonelle føringer man selv har etablert, viser seg å virke til å begrense det handlingsrommet man opprinnelig opplevde var tilstede. Hernes er inne på en dels overlappende type av kilde når han drøfter utilsiktede bivirkninger som en mekanisme som kan generere avmakt (Hernes 1975: 155). Institusjonelle ordninger som generer avmakt kan imidlertid også etableres som følge av mer åpent erkjente interesseavveininger. I slike tilfeller må aktørene forventes å ha sett hvilke avmaktsgenererende effekter etablering av ordningen kan skape, men sett opp mot fordelene ved ordningen har man likefullt valgt å etablere dem. EØS-avtalen kan fungere som et godt eksempel i så måte.

Teorier om makt og avmakt i fragmenterte beslutningsmiljøer

I et segmentert miljø vil makt i all hovedsak innebære styring gjennom etablerte, byråkratiske virkemidler. Dermed kan teorier om segmentering koples til analyser av makt gjennom tradisjonelle begreper om autoritet og kommandoforhold hvor aktørene opptrer innenfor stabile rammer med hensyn til deltagere, løsningsalternativer, teorier, etablert fagkunnskap etc. I vår analyse velger vi å nedtone denne typen av kontroll og makt, ikke fordi det ikke er viktig, men fordi slike analyser i stor grad har en etablert terminologi, og fordi denne typen av maktforhold i mindre grad vil være viktige i den videre analysen. Som allerede konkludert er den strukturpolitiske beslutningsarenaen preget av å være fragmentert langs en serie av dimensjoner. I det følgende skal vi derfor drøfte hvordan en fragmentert beslutningsarena kan analyseres i relasjon til fenomener som makt og avmakt. Spørsmålet er hvordan fragmenterte beslutningsarenaer skaper grunnlag for fenomener som makt og avmakt.

Makt som organisering. Vi har påpekt hvordan fragmenterte miljøer kan konseptualiseres i lys av ideen om organiserte anarkier. Begreper som makt og avmakt synes imidlertid å være definert ut av denne litteraturen. I den grad makt er et tema i disse arbeidene, er det nettopp gjort til et poeng at anarkiske beslutningsprosesser preges av fravær av makt: ”I et rendyrket anarki vil [...] resultatet [...] i mer begrenset grad bli fastlagt av en enkelt aktørs, eller gruppes, intensjoner og makt” (Olsen 1978: 87). Den makt aktører kan ha i et slikt miljø vil være forankret i evnen til å reorganisere selve systemets karakter.

Dermed vil organiseringen [...] bli et potensielt viktig styringsvirkemiddel. Folkevalgte organ kan påvirke den offentlige politikken gjennom å skape beslutningsmuligheter og beslutningsarenaer, ved å påvirke rekrutteringen til, og dagsordenen, spillereglene og relevans-kriteriene for, ulike beslutningsmuligheter (Olsen 1978: 90).

Makt oppnås med andre ord gjennom å redusere det organisatoriske anarkiet. Denne tilnærmingen overser imidlertid det enkle faktum at aktører også kan evne å benytte selve det organisatoriske anarkiet som en kilde til makt. I tillegg er det selvfølgelig ikke alle aktører som kan påvirke hvordan et gitt system er organisert. Dermed er det behov for en bredere forståelse av hvordan makt og avmakt kan fremtre på fragmenterte arenaer.

Makt som ledelse. En av få eksplisitte koplinger av ideen om organiserte anarkier og muligheten for maktutøvelse er gjort av Choen og March i en studie av ”The American college president” (Choen og March 1986; jf. også March og Olsen 1986). Et av flere fokus i denne boken er nettopp rettet mot å vurdere lederes muligheter for innflytelse i organisatoriske miljøer som preges av høy grad av uklarhet, og videre hvilke strategier for makt som må forventes å være effektive i en slik organisatorisk kontekst. Analysen peker på åtte strategier eller ”regler” for effektiv ledelse i organiserte anarkier. Vi vil her raskt presentere og kommentere noen av dem.[26] Det pekes for det første på viktigheten av å ha mye tid til rådighet på saker man ønsker å få gjennom. Beslutninger i organiserte anarkier vil være preget av at deltakerne i systemet har begrensede ressurser og dermed må prioritere graden av oppmerksomhet om hver enkelt sak. En aktør som har mulighet til å bruke mye tid på en sak vil raskt bli oppfattet som en kyndig støttespiller og vil øke sin mulighet til å få innflytelse over den endelige beslutningen. Videre blir det påpekt som viktig å ikke ta et nei for et nei. Slik systemet er etablert, med skiftende deltakere og uklare kunnskaper, vil beslutninger kunne ha svært kort levetid. Om man sørger for å bli værende (”persist”) i beslutningsfeltet er sjansen stor for at man kan få snudd den endelige beslutningen til egen fordel. For det tredje er det viktig å ”gå stille i dørene”. Ettersom organisatoriske miljøer av denne typen ofte vil være preget av en viss treghet, vil det være vanskelig å lede dem mot en bestemt beslutning uten samtidig spille på lag med de standardprosedyrene som er innarbeidet. En effektiv maktstrategi bør derfor vektlegge små ”drypp” av innflytelse ved mange små anledninger, snarere enn å søke store omveltninger raskt.[27] For det fjerde eksisterer klare muligheter til å skaffe seg makt og innflytelse gjennom aktiv og strategisk bruk av situasjonsdefinisjoner. Ettersom miljøet generelt er preget av en rekke uklarheter, vil evnen til å strategisk fremsette bestemte typer av fortellinger og fortolkninger av hva som skjer, hva som har skjedd, hvem man er og hva man gjør, kunne være en svært virkningsfull strategi for å skaffe seg innflytelse over hva som til sist blir besluttet.

Makt som organisert institusjonskamp. Det finnes også noen få analyser som på et mer generelt plan utvikler ideer i retninger som åpner for en makt og avmaktsanalyse innefor fragmenterte organisasjoner (Heimer 1999; Heimer og Stinchombe 1999). I en analyse av beslutningsprosesser i en sykehusavdeling kritiserer Heimer ideen om at organiserte anarkier er konfliktfrie. Beslutningene fremstår som mer tilfeldige enn de faktisk er (Heimer 1999). Særlig gjelder dette for beslutninger i organisasjoner der det eksisterer en eller annen form for interessekamp, og der de ulike potensielle deltakerne i beslutningsprosessen kjemper for å bli oppfattet som legitime. I et mer teoretisk orientert arbeid gjentar Heimer og Stinchombe (1999) denne påpekingen, og hevder blant annet at dersom en adekvat forståelse av beslutningsprosesser skal kunne utvikles, må man legge mer fokus på hvordan elementer i en beslutningsprosess har en distinkt historie, og videre hvordan denne historien påvirker utfallet av beslutningene. En aktørs potensielle innflytelse i en ”garbage-can” prosess vil kunne forsterkes om han eksempelvis tilhører eller representerer en institusjon med en historisk legitimitet for deltakelse i den typen av beslutningssituasjoner som foreligger. Dette kan skje ved at slike aktører har en særlig mulighet til å påvirke hvilke problemer som oppleves som problemer, hvilke løsninger som oppleves som relevante og hvilke situasjoner som utgjør den endelige beslutningssituasjonen.


[20] Jf. eksempelvis Choen, March og Olsen (1972).[]

21 Vår forståelse er mer eller mindre direkte utledet av de mer klassiske definisjonene av makt, slik de blant annet er fremsatt av Weber (1971a) og Dahl (1961) (jf. Engelstad (1999a: 17), og Wrong (1997).[]

22 Her betegnes aktørene utelukkende som personer. Imidlertid vil de samme kilder også omfatte aktører forstått som organisasjoner og firmaer, slik diskusjonen tidligere tok utgangspunkt i.[]

23 Jf. også Engelstad (1999b: 311).[]

24 Jf. Hernes (1975: 153-154). En slik mekanisme grenser åpenbart opp mot lite makt, ettersom fravær av relevante kunnskaper/informasjon må kunne betraktes som en ressursmangel.[]

25 Merton skiller mellom uorganiserte handlinger og formelt organiserte handlinger (Merton 1936: 896). Uorganiserte refererer til enkeltindividers handlinger mens de formelt organiserte til handlinger utført av organisasjoner (i en vid betydning). I vår sammenheng vil det selvfølgelig være de formelt organiserte handlinger (for eksempel vedtak om å etablere visse lover og retningslinjer) som står i fokus. Uintenderte konsekvenser som følge av formelt organiserte handlinger” [...] seem to afford a better opportunity for sociological analysis since the very process of formal organization ordinarily involves an explicit statement of purpose and procedure” (Merton 1936: 896, vår uthevning).[]

26 Det følgende er mer eller mindre fritt etter Choen og March (1986: 207-215) og March og Olsen (1986: 26-27).[]

27 Eller som March og Olsen så langt mer elegant og informativt uttrykker det: ”Sail the organization, rather than powerboat it” (March og Olsen 1986: 27).


Publisert 25. nov. 2010 13:52