5.5 Konklusjoner


5.5 Konklusjoner

Sektorer

Gjennomgangen av eksemplene fra ulike sektorer gjør det mulig å trekke ganske mange konklusjoner når det gjelder markedssvikt, reguleringer og konkurranse.

  1. Konkurranse og markeder vil i mange sammenhenger ha klare praktiske fordeler. Det gjelder blant annet de største delene av bank og finansmarkedet (3.7 og 3.15), media (3.13), undervisning på universitets- og høgskolenivå (3.14) aksje- og obligasjonsmarkedet (3.15) og konsulentmarkedet (3.16). Se også forslagene til nye anvendelser av konkurranse og markeder (5.1).
  2. Det er klare begrensinger på hva man kan få til med konkurranse. Har man for mange andre målsettinger, kreves det tiltak ved siden av konkurranse. Det gjelder blant annet apoteker (3.12) og undervisning (3.14).
  3. Det er vanskelig å få tatt ut grunnrente på en effektiv måte med fri tilgang i et fritt marked. Se spesielt punktene 2.8, 3.1 – 3.4 og 3.10.
  4. Transaksjonskostnader kommer inn som et kompliserende element i mange sammenhenger. Bortsett fra de tre første sektorene (3.1-3.3) er det av betydning for alle de andre. I noen tilfelle er det mulig å redusere transaksjonskostnadene og så få konkurransen til å fungere bedre. Det kunne kanskje gjelde telemarkedet (3.11.3) og drosjer (3.11.5). I andre tilfelle kan transaksjonskostnader motvirke ustabilitet som ligger i egenskaper med markedet. Det kan gjelde boligmarkedet. Jamfør også diskusjoner om en avgift på valutatransaksjoner, den såkalte Tobin-skatten.
  5. Store faste kostnader og stordriftsfordeler skaper drivkrefter i retning av naturlige monopoler som gjør det vanskelig å få til effektiv konkurranse. Det gjelder nesten alle de analyserte sektorene. Dette gjør det påkrevet med overvåkning av markedene. Se kapittel 4. Store faste kostnader er spesielt fremtredende i samferdselssektorene (3.11). For for eksempel jernbane kan det være vanskelig å få til særlig konkurranse i et så lite marked som i Norge.
  6. En del tiltak som er gjennomført for å få til konkurranse, eller med begrunnelse ut fra fordelene med konkurranse, har ikke vært helt vellykket eller har ikke virket etter sin hensikt. Det gjelder blant annet salg av elektrisk kraft (3.6), post (3.11.3), drosjer (3.11.5) og apoteker (3.12).
  7. Det er i en del sammenhenger mulig å gjøre konkurransen mer effektiv i seg selv og mer målrettet for samfunnet som helhet. Se også forslagene til nye områder (5.1).
  8. I noen tilfelle kan det være mulig å gå bort fra markeder og konkurranse og få til effektivitet på andre måter. Eventuelt kan man legge konkurransen på andre nivåer. Det kan vurderes for salg av elektrisk kraft (3.5).
  9. I noen tilfelle har bruk av konkurranse gitt høyere priser. Det gjelder blant annet drosjer (3.11.5).
  10. Ved anbudskonkurranser er det viktig med gode kontrakter som spesifiserer begge siders plikter. Det er betydelig vanskeligere å lage slike kontrakter om anbudet gjelder for lang tid.
  11. Vertikal integrasjon er på en måte et tegn på at markeder ikke fungerer. Det kan være gode grunner til det, spesielt om det er synergieffekt mellom leddene. Da må man imidlertid ta hensyn til det i reguleringen. Vertikal integrasjon der et nivå er regulert er i alle tilfelle problematisk. Gode eksempler er her elektrisk kraft (3.5), apoteker (3.12) og media (3.13).
  12. Makt kommer inn der markeder fungerer dårlig. Det gir imidlertid også incentiver til å få markeder til å fungere dårlig fordi det kan gi makt. Det ekstreme tilfellet er korrupsjon (boks F), men samme mekanisme gjelder i forhold til markeder som fungerer både mer og mindre bra fordi svekket markedsmekanisme gir opphav til ekstra profitt (rent seeking, boks C).

Generelle spørsmål

Det er også grunnlag for å trekke noen generelle konklusjoner. Noen av disse konklusjonene dreier seg om en utvikling som ser ut til å fortsette. Se vedleggene A og B om tilsynsmeldingen og forslagene til ny konkurranselov.

Gjennomgangen i disse vedleggene og det som er skrevet om Konkurransetilsynet (se punkt 4.2) og andre som overvåker konkurranse, viser at det ofte er problemer med effektiv konkurranse. Disse problemene dreier seg også om regulering av og tilsyn med markeder som ikke har, eller har hatt, nær tilknytning til offentlig sektor. De er mer generelle og kommer i tillegg til problemene knyttet til omleggingene som har utgangspunkt i offentlig sektor.

  • Deregulering innebærer og krever reregulering.
    De nye regimene krever til dels mer nøyaktig regulering. Blant annet fordi virkningene er indirekte og kan gi større utslag. Den teknologiske utviklingen krever også mer samarbeid og forhandlinger som kan innskrenke konkurransen. Det må lages skarpere skiller mellom det som fortsatt er regulert og der man forsøker å få markeder til å virke.
    Den teknologiske utviklingen har også medført problemer med konkurransen på områder som ikke tidligere var gjenstand for offentlig produksjon. Også i slike markeder der det er monopoltendenser eller andre markedsproblemer trenger vi reregulering i form av kontroll med monopolene og faktiske inngrep i forhold til misbruk av monopolmakt.
  • Det mangler kunnskap på alle plan.
    Forskere vil alltid ha mer kunnskap, men også politikere, byråkrater og næringslivsfolk ser at det skorter på kunnskap. De vil imidlertid ofte ha interesse av beholde både kunnskap og informasjon for seg selv fordi det gir makt. Det er behov for mer åpenhet. Det gjelder ikke bare virksomheter i overgangen mellom offentlig og privat eierskap, men også for private selskaper som vil konkurrere med eller om offentlig virksomhet, eller på områder der informasjonen i markedet ikke gir tilstrekkelig beslutningsgrunnlag.
  • Arbeidet med endringene har i mange tilfelle vært preget av dårlig håndverk.
    Mange av problemene som er beskrevet kunne vært unngått eller redusert med bedre håndverk. Eventuelt kunne det vært funnet bedre løsninger om man hadde ventet med ting som var for vanskelig. Det kan se ut til at man ikke har tatt på alvor at det er grunner til at mye økonomisk virksomhet har vært organisert i offentlig sektor. På den annen side kunne det nok ha vært brukt mer fantasi på å finne fram til områder der markeder eller annen form for konkurranse kan brukes.
  • Noen kostnader ved omleggingen er skjøvet over på brukere.
    Økte transaksjonskostnader treffer i noen tilfelle andre enn beslutningstakerne. Det gir ineffektivitet og feil i målinger av effektivitet både i mikro og makro.
  • Samfunnet er fortsatt i høy grad preget av forhandlinger.
    Det er imidlertid ikke de samme forhandlingene som før, og heller ikke alltid de samme aktørene. Resultatene fra andre deler av Makt- og demokratiutredningen kan tyde på at juristene er blitt mer sentrale. Om forslagene i tilsynsmeldingen (se vedlegg A) blir gjennomført vil den trenden bli videreført. Juristene vil likevel ofte bare være et instrument for mange som søker å oppnå økonomisk gevinst ved å dreie markedsorganiseringen til sin fordel, det vil si ”rent-seeking”.
  • Den demokratiske kontrollen er svekket.
    Mange spørsmål er flyttet bort fra folkevalgt kontroll. Mye av flyttingen er rasjonelt begrunnet, men det er ikke opprettet alternative former for demokratisk kontroll. Ulike grupper utenfor demokratisk kontroll har derfor fått mer makt og overtatt mange beslutninger med stor betydning for enkeltmennesker og samfunnsutviklingen.
  • Markeder kan brukes i mange, men på langt nær alle tilfelle.
    Spørsmålet om bruk av markeder er et hensiktsmessighetsspørsmål. I mange tilfelle er marked en god løsning fordi det er effektivt og gir den informasjonen man trenger. I andre tilfelle er det vanskelig å få til effektive markeder og informasjonen kan bli feilaktig.
    For å se på hvilke tilfelle som egner seg for markedsløsninger, må man se på hvilke former for markedssvikt som er involvert og hvor alvorlige de er. Det må vurderes om det er mulig å finne løsninger som ikke ødelegges av markedssvikt.
  • Endringer i samfunnet har gjort at det bør gjøres endringer i hva staten bør gjøre selv og hva som bør kjøpes fra selvstendige virksomheter.
    For områder som har vært i offentlig sektor, er det normalt en grunn til at de var der. Grunnen har vanligvis sammenheng med markedssvikt eller inntektsfordeling. Man må se på hvordan dette har endret seg for å se hvordan arbeidsdelingen i samfunnet bør endres.

Kunnskap

Eksemplene på dårlig håndverk ved rereguleringene i de enkelte markedene ser ut til å peke på manglende kunnskap. Manglende kunnskap kan være et selvstendig element, men noen har også interesse av endringene. Mulighetene for å manipulere markeder er mange. Det gjelder også via teoriene om hvordan markedene virker og bør virke. Jeg har vist en del områder der markeder og konkurranse ikke fungerer helt bra uten at det ser ut til være særlig mye generell diskusjon omkring mange av problemene. Vi må derfor se på maktstrukturene som har ført til den situasjonen vi har nå. Hva vi kan gjøre med dem, er det evige politiske spørsmålet.

Makt- og demokratiutredningen kan sees som ett svar. Kunnskaper er et grunnlag for å gjøre noe. Men det er mye kunnskap vi gjerne skulle ha ut over det man kan vente å få dekket av Makt- og demokratiutredningen.

Mer åpenhet er et annet svar. Noe av grunnen til at det er lite generell og politisk diskusjon, er at bare insidere sitter på kunnskap. Kritiske røster utenfra vil da ofte bli avfeid med at de ikke har den nødvendige kunnskapen. For mange av de områdene som er behandlet her er det imidlertid legitime interesser lang ut over insiderne. En del av det som kalles forretningshemmeligheter kunne med fordel kreves offentliggjort. I forhold til effektiviteten i enkelte markeder kunne også offentlige organer bearbeide og publisere informasjon i langt større grad.

Likevel er det kunnskap nok til å ta fatt i noen vesentlige ting som kunne skape forbedringer for flertallet i Norge ut fra rene effektivitetsbetraktninger. Hvordan man skaper den nødvendige motmakten i forhold til dem som tjener på, eller tror de tjener på, dagens svakheter, går imidlertid ut over denne utredningen.


Publisert 25. nov. 2010 13:52