3.14 Undervisning


3.14 Undervisning

Dette avsnittet skal hovedsakelig dreie seg om universiteter og høgskoler som er statlige, i motsetning til skoler på lavere nivå som hovedsakelig er lokale.

Publisering av karakterer for videregående skoler

Det er likevel på sin plass å ta med to kommentarer til den nye ordningen med publisering av karakterer fordi den er et godt eksempel på konkurranse, i form av såkalt ”yard stick” eller ”bench marking” (målestokk-konkurranse, se punkt 2.2). Konkurranse er vanligvis knyttet til den individuelle etterspørrer eller beslutningstaker, men her er publiseringen av karakterer viktig nettopp fordi den påvirker mange beslutningstakere samtidig.

  • Alle – både motstandere og tilhengere - er trolig klar over at karakterer ikke gir uttrykk for alle sider ved skolen og at det finnes feilkilder. Det tilrås derfor at man skaffer seg tilleggsinformasjon. Uenigheten dreier seg om det er nyttig for elever og foreldre å få opplyst karakterene, og om hvordan det vil påvirke deres valg. Det har vært mye mindre diskusjon om hvorledes dette vil påvirke skolene og lærerne.
    En skole som gjerne vil ”gjøre det godt” kan blant annet sette i verk følgende tiltak:
  • Unngå å ta opp elever som ventes å gjøre det dårlig, for eksempel elever av ressurssvake foreldre eller fra ressurssvake boligområder
  • Prioritere jenter framfor gutter.
  • Kvitte seg med elever som ventes å gjøre det dårlig, ved å utvise dem eller ”oppfordre” dem til å slutte.
  • Vri undervisningen slik at den blir mer eksamensrettet.
  • I Dagbladet ble det først gitt opplysninger om standpunktkarakterer. Den ”beste” skolen var St. Sunniva, en privat skole i Oslo. Neste dag kom eksamenskarakterene og den skolen som hadde størst avvik mellom standpunktkarakterer og eksamenskarakterer var nettopp St. Sunniva. Spørsmålet er likevel om karakterene er det målet som er mest interessant. Kvalitetsreformen for høyere utdanning går i retning av mer kontinuerlig evaluering, som nødvendigvis må foretas av skolene selv. Da blir spørsmålet om man kan stole på slike evalueringer når skolen har en egeninteresse av et bra resultat.

Det er ellers forbausende at man ikke i større grad har diskutert å offentliggjøre hvilke forbedringer skolen bidrar med. Hvis elever ønsker best mulig karakterer ved avslutning av skolen er endringer i karakterene et bedre mål enn sluttkarakterene. Differansen mellom sluttkarakterer og karakterene fra tidligere skoler, eventuelt karakterer i første skoleår er et mye mer relevant beslutningsgrunnlag.

Kvalitetsreformen for universiteter og høgskoler

For universiteter og høgskoler foregår det nå en omlegging til øket økonomisk styring i forbindelse med Kvalitetsreformen. Denne sektoren har imidlertid alltid hatt relativt selvstendige enheter med ulike former for indre selvstyre. Den ytre styringen har lenge hatt stort innslag av økonomisk styring. Sektoren egner seg spesielt godt for økonomisk styring, men det er noen spesielle forhold med sektoren som det må tas hensyn til.[92]

Et av problemene med undervisningssektoren er spørsmålet om store faste kostnader (se boks H). Det er komplisert fordi det er så mange produkter, det vil si ulike studier, og målingen av mulige stordriftsfordeler er derfor ikke enkel.[93]

Tidligere studier av kostnader pr. student ga betydelige forskjeller mellom relativt like studier, som for eksempel grunnfag på Historisk-filosofisk og på Samfunnsvitenskaplig fakultet. En forklaring på dette er at det er mange små språkfag, og med store faste kostnader blir det derfor dyrere pr. student på Historisk-filosofisk fakultet.

Departementet har faktisk lenge brukt proporsjonale kostnader pr. student som grunnlag for tildeling av budsjettmidler. Satsene har imidlertid ikke vært offentliggjort før i 2000.[94] Departementet opererte med relativt få kategorier og unngikk en åpenbar forskjellsbehandling av like studier.

Spørsmålet om stordriftsfordeler ble indirekte behandlet i NOU 1998:6 Økonomien i den statlige høgskolesektoren. Denne utredningen tar hovedsakelig for seg økonomien for sektoren samlet. I sammenheng med styring av høgskolene er det mer interessant med beregningene av effektivitet og kostnader.[95] Disse bygger i denne utredningen på en rapport fra Stiftelsen for Samfunns- og Næringslivsforskning (SNF) (Erlandsen m. fl. 1998). I den rapporten ble det ikke funnet stordriftsfordeler.

Utredningen fra SNF bygger på sofistikert teori, men har betydelige datasvakheter. Et viktig moment i denne sammenhengen er at dataene bare foreligger for de enkelte avdelinger, ikke for de enkelte studieretninger. Også Erlandsen mfl. er klar over dette. De har antakeligvis derfor foretatt en regresjonsanalyse der det måles om antall studieretninger har innvirkning på effektiviteten. De finner en meget svak negativ sammenheng, men denne er langt fra signifikant.

Hovedproblemet er imidlertid at man regner med at kostnadstallene kan brukes til beregninger av effektivitet. Det kan man som oftest i privat sektor. I dette tilfellet er det imidlertid en feilslutning fordi det man faktisk måler er inntektene pr. student. Tildelte midler blir jo brukt opp, og kostnader blir lik inntekter. Siden inntektene er proporsjonale med antallet studenter får man at beregnede kostnader er proporsjonale med antall studenter. Undersøkelsen fra SNF gir derfor ikke grunnlag for å forkaste en forutsetning om faste kostnader.

Ser man imidlertid på hva som inngår i produksjonen av studenter, er det klart at det for hvert enkelt fag nesten alltid vil være faste kostnader. Kostnadene for forelesninger varierer lite med antall studenter, og så lenge undervisningen inkluderer forelesninger vil det derfor være stordriftsfordeler.

Når det er stordriftsfordeler for de enkelte fag, og institusjonene får tildelt midler pr. student, lønner det seg å ha så mange studenter pr. fag som mulig. Reaksjonene på kutt i bevilgningene til universitetene for noen år siden var nettopp at nå måtte små fag nedlegges.

Det ser imidlertid ut til at departementet nå har et bedre grep på kostnadsstrukturen. I et intervju i forbindelse med dette prosjektet høsten 2002 sa statssekretæren at man forsøkte å finne marginalkostnadene og ville bruke dem i styringen av institusjonene. Gjetningene på omtrent hvor marginalkostnadene lå, var imidlertid ganske forskjellige fra mine. Departementet hadde et høyere anslag og dermed lavere anslag for de faste kostnadene enn mine anslag. Det kan skyldes problemet i neste avsnitt, men det er både viktig og vanskelig å få gode målinger.

Et problem er hvilken marginalkostnad som brukes. Marginalkostnadene vil være forskjellige etter som hva som forandrer seg. Hovedforskjellen ligger på endringer i antall studenter med og uten endring i hvilke studier som tilbys. I en situasjon med mer tilbud enn etterspørsel etter studieplasser kan noen av institusjonene måtte komme med nye tilbud for å få flere studenter mens andre har muligheten til å øke antallet studenter for eksisterende studier.

Kvalitetsreformen skal også inneholde en omlegging av studiene til mer individuell undervisning. En slik omlegging påvirker forholdet mellom faste og variable kostnader. En ekstra student vil kreve mer innsats, og marginalkostnadene blir høyere.

Et annet aspekt ved Kvalitetsreformen er at institusjonene selv skal kunne opprette og nedlegge studier av inntil tre års varighet.[96] I en slik sammenheng kan den økonomiske styringen bli overbelastet. Uten administrativ tilleggsstyring er det ikke mulig å skape incentiver til alle ønskede endringer:

  1. Incentiver til kostnadseffektivitet.
  2. Incentiver til omlegging av undervisningen til nye modeller.
  3. Incentiver til at studier blir gjennomført raskt/på normaltid.
  4. Konkurranse som sørger for opprettelse og nedleggelse av fag/studier der det er henholdsvis billigst og dyrest.
  5. Konkurranse som sørger for dimensjonering av fag ut fra etterspørsel fra studenter og samfunnet.

Av disse målsettingene er det i første omgang naturlig å ta ut nr 2. Det er opprettet et akkrediteringsorgan, og dette kan naturlig føyes til deres oppgaver. Det nye karaktersystemet der det skal legges mindre vekt på en slutteksamen, vil redusere kontrollen fra eksterne sensorer og gjøre det mer nødvendig med kvalitetskontroll av karaktergivningen.[97]

Punkt 4 og i litt mindre grad punkt 5 krever relativt grundig kunnskap om kostnadsforholdene.

Når det gjelder punkt 5 kreves det i tillegg mye kunnskap om etterspørselen, det vil si gode prognoser. Særlig når det gjelder nye fag er det fordeler med en desentralisert beslutningsprosess. Når det gjelder nedlegging eller reduksjoner av fag vil imidlertid lokal treghet og manglende kunnskap kunne gi dårlig tilpasning. Her har departementet to muligheter for styring: Indikativ styring ved å anslå behov for studieplasser, eller differensiering av satsene i form av høye satser for studier der en forventer underskudd av studieplasser og lave satser der en forventer overskudd.[98]

Det er klart at etterspørselen fra studentene i hovedsak vil moderere uheldige utslag i den økonomiske styringen. Det er imidlertid tre problemer i forbindelse med denne etterspørselen.

  1. Etterspørselen vil bli påvirket av markedsføring fra institusjonene.
  2. Studentene mangler kunnskaper om det fremtidige arbeidsmarked.
  3. Etterspørselen vil ha et visst motepreg og være noe ustabil.

Økonomisk styring krever frihet for institusjonene som skal styres. Friheten for akademiske institusjoner er et viktig moment når det sies at de egner seg godt for økonomisk styring. Det legges også opp til en institusjonell endring som gir enda friere stilling. På et område går man imidlertid den motsatte veien: Sammensetningen av styret endres slik at det blir flere departementsoppnevnte styremedlemmer og Departementet får mer kontroll med rektorvalg. Dette vil svekke institusjonenes selvstendighet og spesielt gjøre det vanskeligere å få til samhørighet innen institusjonene.

Konklusjonen blir at selv om Departementet har fått et litt bedre grep på den økonomiske styringen, er antakelig styringen mer kompleks og krever mer nøyaktighet enn man er forberedt på. Forestillingen om at øket effektivitet skal finansiere kvalitetsreformen er i alle tilfelle feilaktig.


[92] Seip 2000b:2. Denne utredningen ble gjort for Mjøsutvalget. Ting tyder på at utvalgets sekretær synes utredningen ga for kompliserte svar og at få av utvalgets medlemmer leste utredningen. Se rapporten s. 66-69 for en kommentar til Mjøsutvalget. Siste avsnitt lyder: ” Min hovedinnvending er at Mjøsutvalget har tatt for lettvint på den økonomiske styringen. Nettopp fordi forholdene ligger godt til rette for økonomisk styring i universitets- og høgskolesektoren kreves det at man lager et opplegg som er tilpasset sektoren. Økonomisk styring, konkurranse og marked er ikke lettvinte løsninger som virker bra uansett.”[]

93 Se Seip 2000a for en mer fyldig drøfting av dette problemet.[]

94 Den oppmerksomme leser av budsjetter og tildelingsbrev kunne imidlertid regne ut satsene også i tidligere år.[]

95 Kapittel 7 Effektivitet og tverrsnittsanalyser.[]

96 Dette blir det nye bachelor-nivået og vil omfatte det store flertallet av antall studenter. Departementets forslag var opprinnelig 2 år, men det ble øket til 3 av Stortinget.[]

97 Det er forbausende hvor mange politikere som har uttrykt tillit til undervisningspersonalet når det gjelder objektiv karaktergivning. Den tilliten er sikkert berettiget når det gjelder flertallet. Man kan likevel ikke bruke relativt sterke økonomiske virkemidler og vente at alle klarer å holde seg objektive. Fra folk som arbeider som eksterne sensorer, har jeg fått høre om press for å sette bedre karakterer også i det nåværende systemet som er mindre resultatstyrt.[]

98 Seip 2000b inneholder blant annet forslag om at institusjonene skal kunne konkurrere om studier (s. 34f).


Publisert 25. nov. 2010 13:52