REFERANSER

INNHOLD

1 INNLEDNING

 

Rapportens tema er omleggingen av telesektoren i Norge: Liberaliseringen av telepolitikken og, spesielt, omdanningen av den statlige forvaltningsbedriften Televerket til det delprivatiserte aksjeselskapet Telenor. Omdanningen av telesektoren har sammen med omlegging og restrukturering i en rekke andre statlige sektorer (post, forsvar, olje og energi m.fl.) bidratt til at vilkårene for utøvelse av statlig makt ble vesentlig endret i løpet av 1990-tallet.

 

Den første problemstillingen kan formuleres slik: Hvilke faktorer forklarer avviklingen av telemonopolet og hvordan har denne prosessen endret mulighetene for politisk styring av sektoren? Avviklingen av telemonopolet og omdanningen av Televerket til statsaksjeselskapet Telenor har fratatt politiske myndigheter de fleste direkte styringsmulighetene, mens ulike former for insentivstyring er kommet i stedet. Telemonopolet ble avviklet til fordel for konkurranse. Målet med liberalisering og fristilling var å gi brukere og forbrukerne tilgang til bedre og billigere tjenestetilbud og produsenter av telekommunikasjonsprodukter og -tjenester tilgang til nye markeder. Videre, hva var årsakene til endringene? Ulike forklaringsfaktorer blir diskutert: Først, forholdet mellom interne og eksterne drivkrefter i politikken, altså i hvor stor grad endringene i norsk telepolitikk kan forståes som resultat av nasjonale forhold, eller om det først og fremst er drivkrefter som teknologiutvikling, strukturen i den internasjonale økonomien og påverkningen fra internasjonale politiske aktører som EU, WTO/GATT o.l. som har vært utslagsgivende. Videre, hvilken rolle ulike politiske aktører og interesser, som f.eks. næringslivsorganisasjoner, fagbevegelse, politiske partier, har spilt, og hvordan disse interessene har bidratt til endringsprosessen og til å legitimere og forklare prosessen underveis.

 

Den andre problemstillingen vi forfølger er: Hvordan har reformene fungert? Er konsekvensene for tilbud, pris og tilgjengelighet i tråd med målsettinger og forventninger? Her blir effektene av omleggingen av sektoren drøftet. Først og fremst er det verkninger knyttet til politisk styring og innflytelse i sektoren som blir diskutert, mer spesifikt hvilke konsekvenser endringene har for statens muligheter til å gi et ensartet og kvalitetsmessig bra og likeverdig tjenestetilbud over hele landet. Gir det nye teleregimet muligheter til å opprettholde og/eller forbedre kvaliteten slik målsettingen med liberaliseringen var. Ut fra erfaringer i andre land, som Sverige, Storbritannia og USA, er det grunn til å vente at Telenor i lang tid vil fortsette å dominere de sentrale telemarkedene. Det vil sannsynligvis ta lang tid før telemarkedet blir et reelt konkurransemarked. Et beslektet tema internasjonale forskere har tatt opp, er om de gamle teleselskapene blir positivt forskjellsbehandlet av politiske myndigheter, ved at de blir nye nasjonale flaggskip, såkalte ’national champions’ (Davies og Hulsink 1996)?

 

To begrepspar kan brukes for å fange de sentrale konfliktene som har preget feltet helt siden den elektromagnetiske telegrafen ble bygget. Det første er stat - marked som oppsummerer konfliktene om hvilke interesser som skulle ha kontroll over sektoren, hvordan institusjonaliseringen skulle være, og hvilke reguleringsregimer som skulle settes i verk. Det andre begrepsparet, produsent - konsument, henspiller på motsetninger mellom teleoperatøren(e) og brukere/forbrukere som for eksempel at etterspørselen har vært større enn tilbudet, eller at variasjon og kvalitet på tjenestetilbudene har vært styrt av produsenten, og ikke av forbrukerne.

 

En tredje problemstilling er knyttet til hvilke aktører og interesser som har fått økt eller minsket innflytelse i sektoren. Har omleggingen utelukkende avgrenset folkevalgt kontroll, eller ser vi nye muligheter for at publikum og brukere kan påvirke utviklingen. Denne delen vil munne ut i en diskusjon av hvordan og i hvilken grad vilkårene for politisk styring og innflytelse i sektoren er endret.

Avgrensing og metode

Historisk avgrenses studien til perioden mellom 1980 og 2002. Det er bare endringene i denne perioden som er systematisk studert, men kapittel 1 inneholder også en beskrivelse av utviklingen av telesektoren fra 1855 til 1980, basert på sekundærkilder. I analysen er det lagt spesiell vekt på 1990-tallet, da de viktigste endringene i norsk telepolitikk ble gjennomført.

 

Rapporten bygger på data hentet inn med flere ulike metoder og i ulike perioder. Dokumentanalyser og litteraturstudier er hovedkildene i kartleggingen og analysen av regimeendringen, men også informasjon hentet fra intervjuer med bedrifter, bransjeorganisasjoner og andre berørte interesser inngår som kildemateriale. Det eldste intervjumaterialet ble samlet inn for prosjektet Creating a European Audiovisual Sector: National Responses finansiert av ARENA-programmet under Norges forskningsråd (NFR) i perioden 1995-1998. I kapitlet om konsekvensene av telemarkedet er ulike typer offentlig statistikk, nasjonal og internasjonal, og prislister og prisoversikter det viktigste kildematerialet, men også her inngår intervjuer med representanter for bedrifter og kommuner. Dette materialet er hentet inn for dette prosjektet og prosjektet Implementering og reguleringseffektivitet i nye teleregimer, finansiert av SKIKT-programmet under NFR i perioden 2001-2. Den sammenstillingen av data som rapporten bygger på, er med andre ord ikke fruktene av bare en persons arbeid, men inngår i et større forskningsssamarbeid.

2 UTVIKLINGEN AV TELESEKTOREN[1]

Fra midten av 1980-tallet har telesektoren i Norge blitt omlagt fra statlig monopolområde til konkurranseutsatt næringsvirksomhet. Liberaliseringen av markedene for telekommunikasjon, omdanningen av Televerket til Telenor med påfølgende delprivatisering, illustrerer at sektoren har gått over fra å være organisert som offentlig tjenesteyting til å bli en del av den globale informasjons- og kommunikasjonsindustrien. Dette er et av mange eksempler på endringer i former for statlig makt og styring som ulike deler av offentlig sektor har blitt utsatt for i denne perioden. Telesektoren er i denne sammenheng bare et av flere case som til sammen kan gi et bilde av hvordan vilkårene for statlig og folkevalgt styring har skiftet i de siste tiårene.

 

Utbyggingen av telekommunikasjon har hatt stor politisk betydning i Norge. Telegraf- og senere telefonnettet ble bygget ut fra midten av 1800-tallet og ble raskt en vesentlig del av infrastrukturen i landet. Anlegg, vedlikehold og drift av telegraf- og telefonsentraler skapte arbeidsplasser og bidro til utvikling av næringsliv og kommunikasjoner i sentrale strøk så vel som i distriktene. Samtidig er telekommunikasjon og medier blant de sektorer som kanskje sterkest er blitt preget av internasjonaliseringen i perioden fra midten av 1970-tallet og framover. Utviklingen av informasjons- og kommunikasjonsteknologi som mer eller mindre opphever begrensninger i tid og rom, blir ofte oppfattet som en av de sentrale forutsetningene for globaliseringsprosessene som har preget internasjonal politikk og økonomi i hele denne perioden. De har også fått økt betydning i vare- og tjenesteproduksjon ettersom informasjons- og kommunikasjonsindustrien er blant de kraftigst voksende økonomiske sektorer på verdensbasis. Kontroll over større eller mindre deler av denne sektoren betyr derfor kontroll med ressurser av vesentlig betydning både for politisk og økonomisk utvikling.

 

Fra begynnelsen av 1980-årene har telekommunikasjonssektoren i Norge og en rekke andre land endret seg fra å være en statsstyrt sektor til å bli kommersiell og privat vekstindustri av globalt format. En av årsakene til omstillingen av telesektoren har vært konfliktfull, er at kommunikasjonsressursene alltid har hatt og fremdeles har strategisk betydning både for økonomisk og sosial utvikling. Telesektoren er et godt eksempel på et område for statlig styring, tjenesteyting og regulering der målene for virksomheten har vært relativt klare, men virkemidlene omstridte. Sektoren har rommet de fleste varige spenninger som Grønlie (2001b) omtaler. Spørsmålet om telekommunikasjon skal være organisert som offentlig eller privat tjenesteyting, har fulgt sektoren helt siden 1880-tallet.

Stats- eller markedsstyring?

Kommunikasjon over lange avstander har i mange hundre år vært et behov som både stater, militærvesen, transportører og handelsstanden har forsøkt løse på ulike måter. Velkjente former var budbringere, vardebrenning, kurerer og andre former for budskapsoverføring. Fra slutten av 1700-tallet ble det første telegrafsystemet utviklet, den optiske telegrafen eller klapptelegrafen, som de også ble kalt. Dette markerer begynnelsen på den moderne telekommunikasjonens historie. Den optiske telegrafen var i virksomhet fram mot 1830-40 og hadde i dette tidsrommet krysset mange landegrenser i Europa, og fantes også i Norge. Etter napoleonskrigene var imidlertid linjene ødelagt og i forfall, samtidig som den elektromagnetiske telegrafen ble utviklet. Også den ble bygget ut i mange land samtidig, som et svar på behovet for raskere og mer pålitelig kommunikasjon (Rafto 1955, Winston 1998).

 

Som sektor har telekommunikasjon i hele sin historie vært arena for dragkamp mellom markedsaktører som har ønsket å utnytte potensialet i kommunikasjonsteknologien rent kommersielt, og offentlige interesser som har sett på utbygging av telekommunikasjon som en strategisk ressurs som burde forvaltes av staten. Fra midten av 1800-tallet var utbyggingen av den elektromagnetiske telegrafen et offentlig anliggende. I 1855 ble Telegrafverket opprettet som et resultat av at Stortinget året før hadde bevilget penger til å bygge ut telegrafnettet i Norge. Det var den gang lite strid omkring institusjonaliseringen av telegrafen, tvert imot var det bred politisk enighet i Stortinget om at staten måtte ha ansvaret for å bygge ut denne viktige kommunikasjonstjenesten (Rafto 1955, Christiansen 1995: 11). I praksis ble det likevel utbredt kombinasjonsbruk, i form av at staten og kommunene inngikk ulike former for samarbeid for å sikre utbygging over hele landet. Kommunene stilte lokaler, husvære og andre nødvendige driftsmidler til rådighet for telegrafstasjonen mot at Telegrafverket bygget linjene (Rafto 1955). Den første linjen ble bygget mellom Kristiania og Drammen og satt i drift 1.1.1855. Det ble også relativt raskt lagt kabler til andre land i Europa via Sverige og Danmark, og til Skottland og England. Slik sett ble Norge innlemmet i det internasjonale kommunikasjonsnettverket. Modellen for organisering av telegrafen under statlig styring var inspirert av hvordan tilsvarende institusjoner ble innrettet i andre land, først og fremst Sverige og Storbritannia. I et større perspektiv kan utbyggingen av telegrafen og spesielt sammenknyttingen av land og kontinenter gjennom sjøkabler ses som starten på den globaliseringsprosessen vi i dag diskuterer virkningene av (Thompson 1995).

 

Telegrafen ble nesten umiddelbart et effektivt og nødvendig hjelpemiddel i nærings- og samfunnsliv. Etterspørselen vokste raskt, spesielt på Vestlandet, der telegrafen ble integrert i fiskeriene. Kysten langs Sør- og Vestlandet ble også prioritert av Storting og regjering nettopp fordi fiskeriene ble definert som en næring av vital nasjonal interesse (Rafto 1955). Så tidlig som på 1860- og 1870-tallet kom det klager fra innlandet i Sør-Norge og hele Nord-Norge om at utbyggingen av telegrafen i disse områdene gikk altfor sakte. Representanter fra Nord-Norge poengterte at fiskeriene var minst like viktige i nord som i sør, og at den nye teknologien derfor måtte gjøres tilgjengelig også nord for Trondheim. Utbyggingen av telegrafen hadde sin storhetstid fra 1870 og framover, uten at forskjellene mellom landsdelene ble utjevnet i denne perioden. De forble store i flere tiår framover (Rafto 1955, Dahl m.fl. 1993). Allerede i utbyggingen av telegrafen ser vi mange av de problemer som både telefonen og kringkastingen senere kom til å slite med: Ulik utbyggingstakt i deler av landet, altfor stor etterspørsel i forhold til utbyggingstakten, store utbyggingskostnader grunnet klimatiske forhold, topografi og svært lange avstander, og manglende statlige ressurser til å forsere utbyggingen. Etterspørselen etter det nye mediet var langt større enn statens mulighet til å bygge ut kapasiteten. Spriket mellom tilbud og etterspørsel ble et varig kjennetegn ved det statlige telekommunikasjonstilbudet.

 

Problemene med utbyggingen av telegrafen, som kan ses på som produsentens manglende evne til å møte forbrukernes etterspørsel etter et gode, var en av flere grunner til at telefonen ikke ble prioritert av ledelsen for Telegrafverket da den ble introdusert i Norge i 1880. Den ble imidlertid raskt en reell konkurrent til telegrafen på dens mest lukrative markeder, innenfor og mellom de største byene og tettstedene i Sør-Norge. Telefonen ble i motsetning til telegrafen startet som en ren kommersiell tjeneste. Som i de fleste andre europeiske land fikk International Bell Company etablere seg i Kristiania og tilby telefontjenester til privatpersoner og næringslivet. Selskapet fikk etter bare noen måneder konkurranse fra det lokalt eide Christiania Telefonselskab. Disse to selskapene konkurrerte intenst i Kristiania i noen år. Utover på 1880-tallet kom det krav om statlig overtakelse av de private telefonselskapene, først og fremst for å sikre inntektene til Telegrafverket, men også for å sikre kvaliteten på infrastruktur og tjenester. Skiftet av telegrafdirektør i 1892, medførte også større interesse for det nye mediet fra statens side, samtidig som det i Sør-Norge ble etablert private telefonselskaper i byer og bygder.

Legalt monopol, reell blandingsmodell

Allerede i 1881 kom den første loven som ga staten enerett på telegraf, telefoni og andre kommunikasjonsformer, men loven gjaldt ikke innenfor kommunegrensene. Der hadde kommunene rett til å gi konsesjoner til telefoni, noe de også i stor utstrekning gjorde. De såkalte ”langlinjene”, grunnlaget for rikstelefonen, ble imidlertid Telegrafverkets enerett. Bare Telegrafverket hadde rett til å anlegge telegraf- og telefonlinjer over kommunegrenser og offentlig vei og jernbane. Dette prinsippet stod ved lag fram til slutten av 1980-tallet.

 

Reguleringsproblemer som samtrafikk[2] oppstod nesten umiddelbart. I Christiania kunne abonnenter i de to selskapene i utgangspunktet ikke snakke med hverandre uten å ha abonnement i begge selskapene. For kundene ble dette problemet etter hvert så stort at politikerne tvang gjennom en sammenslåing av selskapene i 1885. Samtidig økte kravene om samtrafikk på tvers av kommunegrensene. Telefonabonnentene ville ikke nøye seg med å kommunisere bare innenfor hver enkelt kommune, men ville ha forbindelse på tvers av selskaper og kommunegrenser. Staten måtte enten oppgi monopolet eller løse problemet, og svaret ble i første omgang den statlige rikstelefonen som bandt sammen de private selskapene over kommunegrensene, og bygde ut telefonen der private ikke hadde etablert seg. Rikstelefonen fikk monopol på all trafikk mellom kommuner og over offentlige anlegg som vei og jernbane.

 

Reguleringsproblemer, økende etterspørsel, økte behov for investeringer, og den lave kvaliteten på tjenester og nett levert av en del private selskaper, utløste utover på 1890-tallet en stadig mer intens debatt om institusjonaliseringen av den nye tjenesten. Konfliktene var ikke ulike dem som oppstod nøyaktig ett hundre år senere omkring omdanningen av Televerket, og handlet i 1890-årene om telefonen burde være på private eller offentlige hender. Spørsmålet om full fristilling fra staten var med andre ord aktuelt og levende i Stortinget allerede på 1890-tallet.

 

I praksis stod politikerne i 1890-årene over for tre mulige institusjonelle løsninger: 1) Driften av telefon og telegraf kunne overlates til private interesser, i tråd med den amerikanske og kanadiske modellen. 2) Man kunne videreføre den blandingsmodellen som allerede eksisterte, med privat eller kommunal lokaltelefoni, statlig rikstrafikk, og statlig telegrafvirksomhet. Denne modellen ble rådende i Danmark og Finland. Det siste alternativet, 3) en helstatlig modell, var innført i Storbritannia og ble etter hvert rådende i Sverige: Det svenske Televerket løste inn alle private selskaper innen 1918, men den svenske Riksdagen vedtok aldri å gi institusjonen legalt monopol. Etter lang tids debatt og strid i Norge, fikk staten i 1899 enerett på å drive telefon og telekommunikasjon. På det tidspunktet var telefondriften i det all vesentligste privat og de fleste byene hadde hatt telefonselskaper siden 1880-årene. Statsmonopolet gjaldt også radiotelegrafi og det som seinere ble kalt kringkasting.

 

Etter at Telegrafloven av 1899 trådte i kraft, fortsatte den allerede eksisterende modellen med private eller kommunale telefonselskaper i mange kommuner, kombinert med statlig rikstelefon, og ikke minst, utbygging av telefonen i statlig regi der andre ikke hadde etablert seg. Kommunegarantiordningen var helt nødvendig for at utbyggingen ikke skulle stoppe opp, men likevel ble enkelte deler av landet hengende etter. Finnmarkslinjene som var det siste store løftet, var ikke ferdig bygget ut før i 1921. Stortinget forlangte heller ikke full innløsning av de private selskapene, til tross for vedtaket om at staten skulle ha monopol. I stedet ble loven tolket som at staten hadde enerett, men ”kunne overlate trafikken til andre” (Lenæs 1966). Så seint som i 1936 var det debatt i Stortinget om hvorvidt staten bør overta privattelefonen fullstendig (Rafto 1955, Lenæs 1966, Christiansen 1995).

 

Rundt århundreskiftet 1890-1900 var Norge likevel blant de best utbygde telekommunikasjonslandene i verden, målt i tetthet av telefonlinjer per innbygger (Rafto 1955). Denne posisjonen var først og fremst et resultat av at de private selskapene raskt bygde ut de mest folkerike og lønnsomme områdene. Norsk Landstelefonforening, interesseorganisasjonen for de private telefonselskapene, ble stiftet i 1895 og ble raskt en sentral politisk aktør på området. Det var imidlertid stor variasjon på størrelse og lønnsomhet blant de private selskapene, fra små, fattige telefonselskap som leverte tjenester av dårlig kvalitet, til store, topp moderne og lønnsomme selskap. Innløsingen av selskapene gikk i rykk og napp: De første selskapene ble innløst allerede i 1898, men det tok over 70 år før det siste private selskapet i Andebu i Vestfold ble overtatt. Rikstelefonen, utenrikstjenesten og utbyggingen av radiotelegrafen krevde investeringer, og gjorde at mange av de private telefonselskapene fikk fortsette sin virksomhet over lang tid. Mens Trondheims og Christianias telefonselskaper ble innløst allerede i 1898 og 1901, drev selskapene i Bergen og Stavanger til henholdsvis 1947 og 1952.

 

I løpet av 1950- og 1960-tallet nærmet Telegrafverket seg et reelt monopol, og det ble lagt planer om fullautomatisering av telefonnettet. I denne perioden ble telefonselskapene innløst fortløpende, nettene standardisert og kapasiteten bygd ut. Telefonkøene forble likevel lange og økende. Gjenreisingen, økende velstandsnivå i befolkningen, økende sosial og geografisk mobilitet, større krav til kommunikasjon i næringsliv og handel, økende reisevirksomhet og eksport, var noen av faktorene som ga opphav til stadig større etterspørsel etter telefontjenester. Telegrafverkets stilling i forhold til staten var under kontinuerlig debatt fra tidlig på 1900-tallet og fram til etter krigen, og debatten om tilknytningsform fortsatte med økende styrke i etterkrigsårene (Rafto 1955, Grønlie 2001, Bøen 1990, Christiansen 1995). Ulike telegrafdirektører framsatte med jevne mellomrom ønsker om større budsjettmessig og organisatorisk fristilling, både i forhold til Stortinget og departementet, og i 1955 tok blant andre de ansatte til orde for å omdanne etaten til statsaksjeselskap etter modell fra Norsk Jernverk og andre nye statsselskaper (Bøen 1990).

 

Hovedårsakene til at Norge i praksis hadde en reguleringsmodell som blandet private og statlige aktører helt fram til 1970-tallet, trass i monopolloven, var etter alt å dømme dels pragmatisk, dels ideologisk. Staten manglet midler til å gjennomføre sin egen politikk, og i tillegg fortsatte kampen for privattelefonen på Stortinget til etter annen verdenskrig. Fordi de borgerlige partiene kom svekket ut av annen verdenskrig, ble antakelig den politiske støtten til de private telefonselskapene mindre. Den private telefondriften hadde solide støttespillere i Høyre og enkelte andre partier (Rafto 1955). Tilhengerne av privattelefonen brukte de samme argumentene mot statsdrift i nesten hele perioden: Statlig drift var dyrt, byråkratisk, ineffektivt og hindret privat næringsvirksomhet. I store trekk var dette de samme argumentene vi kjenner fra 1980- og 1990-tallets telepolitiske debatter. Organisasjonsendring, fristilling og omstrukturering var også tilbakevendende tema gjennom hele perioden (Bøen 1990: 53, Christiansen 1995, Grønlie 2001a, Vatne 1998, Røvik 1998).

 

I løpet av 1960-tallet ble det klart at de siste private telefonselskapene ville bli innløst og at Televerket, som etaten het fra 1969, ville få fullt monopol på telefoni. Teknologisk ble det i samme periode gjennombrudd for digitalisering og nye distribusjons- og overføringsteknologier. Denne teknologiske utviklingen ble, sammen med økende internasjonalisering, utgangspunktet for at både tele- og kringkastingsmonopolet ble satt under press. Potensialene i ny kommunikasjonsteknologi ansporet imidlertid også til nye former for kulturelt, teknologisk og politisk samarbeid. Det elektroniske nettverket ARPANETT, senere Internett, som koblet sammen en rekke ulike forskningsinstitusjoner ble åpnet i USA i 1967, og i Norge ble de første ikke-amerikanske forskningsinstitusjonene koblet til nettverket i 1972. Kommunikasjonssatellitter ble i økende grad tatt i bruk for å overføre telefonsamtaler internasjonalt og til sjøs, og grunnlaget ble lagt for salg av overskuddskapasiteten i kommunikasjonssatellittene til fjernsynsoverføring. Fellesantenneanlegg og kabel-tv ble viktige alternativer til eterformidlet kringkasting i tettbygde strøk i Norge så vel som i mange andre land. Mobiltelefoni, mobilt radio- og fjernsynsutstyr og annen kommunikasjonsteknologi var også i sterk utvikling disse årene, teknologisk så vel som markedsmessig.

 

Det kan framstå som noe paradoksalt at samtidig med at Televerket endelig befestet sitt legale monopol over det nasjonale telemarkedet, ble det klart at teknologiske nyvinninger sannsynligvis ville undergrave det samme monopolet i løpet av relativt få år. Dette var realiteten i Norge: Statsmonopolet var så vidt realisert før det ble utfordret, men de første utfordringene kom ikke i kjernevirksomhetene telefoni og drift av infrastrukturen, men i det vi kan kalle ”randsonene” av verkets virksomhet: Salg og utvikling av utstyr, kabel-tv-utbygging, datakommunikasjon og andre typer tjenester. Hovedårsakene til at Televerket, det senere Telenor, kunne oppnå den sterke stillingen som selskapet har i dag, ligger i monopolene på infrastruktur og telefoni ikke for alvor ble satt under press før på 1990-tallet.

Press utenfra, konkurransetilpassing innenfra

På 1970-tallet var Televerket preget av rasjonalisering og sentralisering, med overgang fra en desentralisert en sentralisert styringsmodell i 1972 (Bøen 1990). Overtakelsen av de siste private selskapene markerte slutten på den lange perioden med blandingsmodell, men løste ikke Televerkets evige problem: Telefonkøene og manglende ressurser til investeringer og oppgradering av telefonnett. Innløsingene av de private selskapene hadde i seg selv liten virkning på misforholdet mellom tilbud og etterspørsel. Forbrukernes mangeårige kamp for et bedre tjenestetilbud ble ikke vunnet ved at staten fikk full kontroll med tjenesteproduksjonen. Fra 1974 til 1979 steg antallet husstander som ønsket telefon fra 40 000 til 100 000 (Bøen 1990: 4). Ved inngangen til 1980-tallet rommet ventelistene for å få telefon 83 000 husstander, og automatiseringsgraden i nettene var på 96 %. Dette hadde både med kapitalmangelen i Televerket å gjøre, men også med distriktspolitikk og sysselsettingshensyn.

 

Televerket fungerte ikke bare som leverandør av infrastruktur, men var en vesentlig arbeidsgiver i distriktene. Utover landet var telefonsentralene blant de få arbeidsplassene som var forbeholdt kvinner, mens andre arbeidsoppgaver ga menn stabil sysselsetting. Med automatisering og innføring av ny teknologi forsvant mange av disse arbeidsplassene. På 1970-tallet argumenterte derfor fagbevegelsen og representanter for ulike partier på Stortinget for at tempoet i automatiseringen burde senkes for å unngå tap av arbeidsplasser i distriktene, noe som også ble gjort (Vatne 1998, Thue 1995: 18). Motstanden var så sterk at det ble dannet en egen folkeaksjon mot automatiseringen av nettene på dette grunnlaget.[3]

 

Til sammenligning var ventelistene avskaffet i alle de andre nordiske landene i løpet av 1960- og 1970-tallet, og automatiseringsgraden i det norske telefonnettet var den laveste i Vest-Europa med unntak av Irland (NOU 1982: 2). Denne situasjonsbeskrivelsen, som blant annet kom fram i Teleutvalgets to utredninger (NOU 1982: 2 og NOU 1983: 32), var en av årsakene til at offentlige investeringer i nett og infrastruktur økte vesentlig i løpet av 1980-tallet. Telefonkøene forsvant samtidig som produktiviteten ble forbedret og selvfinansieringsgraden i Televerket økte fra 29 % i 1980 til 100 % i 1986 (Bøen 1990: 58). Innen midten av 1980-tallet var telefonnettene fullautomatisert og digitaliseringen av sentraler og nett påbegynt.

 

Parallelt med opprustingen av nettet ble de første politiske beslutningene om avvikling av det nylig implementerte telemonopolet tatt. Teknologiutviklingen først og fremst mobiltelefoni, digitalisering og økt bruk av satellittkommunikasjon, bidro også til å endre tjenestetilbudet og dermed etterspørselsmønsteret. I Norge så vel som i en rekke andre land ble det gjennomført større forsøksprosjekter med nye teletjenester, og den nordiske mobiltelefonstandarden (NMT) ble tatt i bruk som kommersiell tjeneste. De nordiske televerkene var også sentrale i utviklingen av nye digitale standarder for både mobiltelefoni (GSM) og fastnett (ISDN).

 

Den tiltakende politiseringen av det telepolitiske området både i Norge og Europa for øvrig, påvirket norsk politikk. I Sverige ble det statlige Televerket utfordret av konkurrenten Comvik fra 1983, som etablerte egne telefonautomater og på flere andre måter gikk inn i det svenske telemarkedet. Det faktum at AT&T i USA og British Telecom (BT) i Storbritannia ble fratatt sine respektive monopoler i 1982, spilte heller ikke en uvesentlig rolle i norsk politikk. AT&T ble brutt opp i flere selskaper, mens BT ble privatisert i 1984. Kommisjonen for det europeiske fellesskapet (EF) publiserte sine første retningslinjer om telepolitikk i 1984 hvor den signaliserte at telekommunikasjon ville bli et framtidig område for liberalisering, til tross for at sektoren på dette tidspunktet ikke var innlemmet i EFs kompetanseområde.

 

De borgerlige regjeringene ledet av Kåre Willoch i perioden 1981-86 hadde som uttalt målsetting å markedstilpasse Televerket. Dette ble også foreslått av Stetteutvalget (NOU 1984: 29) og hadde støtte hos et flertall i Televerkets styre (Moberg 1994). Den første oppmykingen av telemonopolet ble initiert av borgerlige regjeringer, men reformene ble gjennomført av arbeiderpartiregjeringen som overtok etter en regjeringskrise i 1986. Disse prosessene bidro både til å fornye og modernisere telekommunikasjonene og Televerket som markedsaktør. Nye kontrakter ble satt ut på anbud, og det gamle systemet med faste leverandører ble revet opp (Moberg 1994). For leverandørene, i første rekke Standard Telefon og Kabel og Elektrisk Bureau betydde dette at kontraktene med Televerket ikke lenger sikret fast sysselsetting for de norske utstyrsprodusentene. For Televerket betydde endringen at noe av det nasjonale ansvaret for sysselsetting ble skjøvet til side og erstattet med større vekt på at innkjøpene skulle være prismessig konkurransedyktige. Med den endrede innkjøpspraksisen tok Televerket nok et skritt i retningen av å bli en vanlig markedsaktør.

 

I 1988 ble monopolet oppmyket ved at bedrifts- og husstandsinterne nett, samt nett for kabel-tv ble unntatt fra monopolet, og det ble innført konkurranse på terminaler og annet teleutstyr. Like viktig var de institusjonelle endringene: Utskilling av reguleringsoppgaver i et nytt organ, Statens teleforvaltning (STF) i 1987, og utskilling av konkurranseutsatte områder i en egen virksomhet, TBK i 1988. Til tross for at det var betydelig motstand mot oppmykingen av telemonopolet både i fagbevegelsen, i deler av Arbeiderpartiet og andre partier, ble disse endringene vedtatt uten vesentlig motstand i Stortinget (Bøen 1990, Thue 1995: 33, Storsul 1997).

 

Fra 1989 skjøt endringene i telesektoren for alvor fart. Med publiseringen av Grønnboken om telekommunikasjon i 1987 (COM(87)290), hadde EF-kommisjonen, i allianse med telekommunikasjonsindustrien, blitt en reell pådriver for at de europeiske telemarkedene skulle totalliberaliseres og inkluderes i EFs indre marked (Dang-Ngyuen m.fl. 1993). Derfor ble sektoren også inkludert i innledende forhandlingene mellom EFTA og EF om regulering av EFTA-landenes adgang til det indre markedet fra 1992, EØS-avtalen. Samtidig ble det fattet beslutninger som gradvis liberaliserte alle deler av televirksomheten med unntak av fastnettet og ansvaret for å levere telefontjenester. Parallelt med liberaliseringen kom imidlertid også konturene av de nye telepolitiske regimene i Europa og Norge til syne.

 

En rekke tjenester og områder ble i perioden 1989-1993 satt ut i full eller begrenset konkurranse. Dette gjaldt for eksempel verdiøkende tjenester, dataoverføringstjenester, leide linjer og digital mobiltelefoni, GSM. På sistnevnte felt, GSM, vedtok Stortinget å åpne for begrenset konkurranse og tildele konsesjoner til to ulike operatører. Det var debatt i Stortinget om Televerket skulle få delta i konkurransen, noe televerkets ledelse argumenterte sterkt for (Thue 1995: 36, Grønlie 2001a). Dette ble også resultatet. Tele Mobil og Netcom fikk begge konsesjoner til å drive GSM-telefoni i 1993, med pålegg om å bygge ut hvert sitt landsdekkende nett for mobiltelefoni. På denne måten ville Stortinget sikre reell konkurranse mellom de to operatørene. Kravene til landsdekning ble imidlertid moderert, slik at de ikke skulle være uoverkommelige for de nye aktørene. Dette er et karakteristisk trekk når nye konsesjonærer på gamle monopolområder får pålegg om samfunnsmessige ytelser: Påleggene har generelt blitt mindre omfattende eller vagere formulert enn for de gamle statsmonopolene (Syvertsen 1997, 2001).

Liberalisering, konkurranse og statsaksjeselskap

Televerkets ledelse framstod som pådriver for liberalisering, og ikke, som man kanskje skulle vente, forsvarer av telemonopolet. Offentlige tjenesteytere som har befunnet seg i spenningsfeltet mellom stat og marked, har tradisjonelt ønsket å delta på lik linje med kommersielle aktører når tjenester ble satt ut i konkurranse. Denne ambisjonen hadde også Televerkets ledelse gjennom lang tid, og i Kjell Hollers og senere Tormod Hermansens perioder som toppsjefer ble Televerkets rolle som konkurranseaktør ytterligere understreket.

 

Televerket ble under Kjell Holler som var generaldirektør fra 1980 til 1991, modernisert og konkurranserettet. En rekke større og mindre organisasjonsendringer ble foretatt, ofte teknologisk begrunnet (Thoresen 1992, Thue 1995). I 1990 foreslo Televerkets styre at etaten skulle bli statsaksjeselskap fra 1.1.1992, men fikk ikke gjennomslag for dette synet i Storting og regjering (Thue 1995: 45-6, St.meld. 67 (1991-92). Derimot fikk forslaget om å reorganisere Televerket under navnet Tele-gruppen tilslutning i Stortinget. Endringen ble gjennomført fra 1993. Modellen som ble introdusert med TBK, heleide datterselskaper som opererte som mer eller mindre selvstendige aktører på konkurransemarkedene var tatt i bruk på felt etter felt, og Televerket fikk etter hvert karakter av å være holdingselskap for disse. Også erfaringene med dette første konkurranseutsatte området ble skjellsettende for Televerket og fungerte som lærestykker for nye bedrifter som etter hvert ble skilt ut. TBK gikk raskt på store tap og måtte nedbemannes etter kort tid. Televerket ble i starten på 1990-tallet organisert som et konsern, der styret og ledelsen fremdeles var underlagt forvaltningspolitiske retningslinjer og begrensninger, mens store deler av virksomheten befant seg i et nasjonalt og internasjonalt konkurransemarked.

 

Med Tormod Hermansens tiltreden som toppsjef for Televerket i 1991, ble prosessen mot fristilling forsterket. Hermansens fortid som departementstråd i Finansdepartementet og leder for Hermansen-utvalget som utredet omstilling i offentlig sektor, ga ham økt tyngde i prosessen med å omdanne Televerket til konkurransebedrift. Samtidig var hans tilknytning til arbeiderbevegelsen en ressurs som åpnet dørene både i regjeringsbygningen og i Folkets Hus. Evnen til å opprettholde og bygge videre på tillitsforholdet mellom fagbevegelsen, Televerkets ledelse og støttespillere i regjering og storting bidro til at omdanningen til aksjeselskap i 1994 fikk tilslutning også fra Arbeiderpartiets stortingsgruppe. I sin studie av tjenestemannsorganisasjonenes rolle i omdanningsprosessen bekrefter Jarle Sørlie (1996) inntrykket av at de tyngste tjenestemannsorganisasjonene valgte samarbeid foran konfrontasjon. Et hovedargument fra styret i Telenor som ble støttet av ledelsen i de fleste berørte fagforbundene, var at konkurransen uansett ville komme, og at det var bedre å være i forkant av utviklingen. Dette ville bidra til økt inntjening, dermed mindre nedbemanning og flere arbeidsplasser.

 

En sentral og medvirkende grunn til Televerkets ledelse var pådrivere både for omdanning av bedriften og for ytterligere liberalisering, var at erfaringene fra Storbritannia og USA viste at de gamle monopolene har beholdt store deler av sine markedsandeler selv etter mange år med konkurranse. Av analytikere tilskrives dette at forbrukerne er lojale mot de gamle teleoperatørene. Dette gjelder spesielt for BT og andre tidligere statsselskaper som selv 20 år etter fristillingen kontrollerer 70-80% av markedene. Merkevarebygging og bruk av den tilliten som kan hentes ut av statstilknytningen har i markedssammenheng vist seg å være et vinnende konsept. Mot denne bakgrunnen er også Televerksledelsen ønske om rask liberalisering, avmonopolisering og fristilling enkel å forstå.

 

Med fristilling ville selskapet stå friere til å utnytte sin dominerende posisjon til å konkurrere med andre tjenestetilbydere, utvikle sin egen prispolitikk og -struktur, i tillegg til å øke tjenestespekteret på lønnsomme områder og kutte i ulønnsomme. Samtidig kontrollerte selskapene strategiske ressurser som tilgangen til og kontroll over nettverkene for telefoni og kringkasting, kundedatabaser og faktureringssystemer som konkurrentene måtte bygge opp fra grunnen av. Denne strategien kom også til uttrykk i at Televerkets ledelse, som andre store teleoperatører i Europa, gjennom hele denne perioden øvet press på myndighetene for å få fortgang i liberaliseringsprosessen og få innført en så ”mild” konkurranseregulering som mulig.

 

Televerket presset i denne sammenheng på for å samordne norsk lovgivning på tele- og kommunikasjonsområdet med EUs politikk på disse områdene. Dette skjedde også i stor grad, først og fremst gjennom forhandlingene om EØS-avtalen (Muggerud og Skogerbø 1995). Det ble arbeidet for å unngå at de norske påleggene om å levere universelle tjenester ikke skulle inkludere annet enn analog telefoni og andre basistjenester og for å redusere konkurranseregulerende tiltak som ofte legges på aktører som har en dominerende posisjon i markedet.

Konsesjoner og pålegg erstatter offentlig monopol

Tildeling av konsesjoner og pålegg om bestemte ytelser ble med den nye Teleloven fra 1995 satt inn som de sentrale styringsredskapene i det nye norske teleregimet. For å opprettholde leveringsplikt og forbrukernes rett til å få telekommunikasjonstjenester ble den dominerende teleoperatøren pålagt å gi alle som ønsker det tilgang til grunnleggende teletjenester til en rimelig pris. Bruken av privilegier som motytelse for plikter er ikke nytt innenfor offentlig forvaltning: Både kringkasting og andre offentlige sektorer har vært styrt ved at visse institusjoner har fått særretter mot å påta seg et ansvar for å yte tjenester av god kvalitet til hele landet. Det er heller ikke et norsk fenomen: Begrepet public service eller public utility brukes om offentlig regulerte tjenester i en rekke land, som for eksempel kringkasting, der begrepet public service betegner kringkastingsinstitusjoner med bestemte pålagte oppgaver (Syvertsen 1992, 2001). I telepolitisk sammenheng brukes begrepet ’universal service obligations’ (USO) om ytelser teleoperatører er pålagt. Parallelt med liberaliseringen økte oppmerksomheten, og dermed konfliktnivået om hvilke tjenester som skulle anses som universelle. Det finnes ingen entydig definisjon av hvilke ytelser som inngår i påleggene om universell tjenesteyting. Dette varierer fra stat til stat, alt etter hvilke oppgaver teleoperatørene historisk har vært satt til å løse. I de fleste tilfeller rommer imidlertid begrepet et sett av tjenester som skal være tilgjengelig over hele landet til en rimelig pris og kvalitet (Skogerbø 1996, se også kapittel 3 i denne rapporten).

 

Konfliktene rundt Televerkets rolle i det nye teleregimet gjenspeilte seg allerede i utkastet til ny telelov i 1994. Lovutkastet som ble sendt på høring i april 1994 ble møtt med krass kritikk, delvis fordi mange høringsinstanser mente den favoriserte Televerket, delvis fordi den ikke var offensiv i forhold til liberaliseringen, men bare passivt tilpasset det norske reguleringsregimet i forhold til EØS-avtalen. Kritikken var så omfattende at utkastet ble trukket og lagt fram først et år senere uten at kritikken forstummet av den grunn. Fra 1995 fulgte norsk telepolitikk EUs tidsplan slik EØS-avtalen forpliktet regjeringen til, med full liberalisering av telekommunikasjonsmarkedet fra 1.1.1998. I de første årene etter omdanningen var det lite konflikt om telepolitikken i Stortinget, men spørsmålet om statlig, privat eller blandet eierskap ble mot slutten av 1990-tallet et tilbakevendende stridstema. SV og SP som de eneste partiene som gikk imot omdanningen til statlig aksjeselskap, framstod i denne perioden også som de klareste forsvarerne av statlig og, ikke minst, nasjonalt eierskap for Telenor.[4]

 

Omdanningen til statsaksjeselskap ble vedtatt i Stortinget i april 1994, etter at en arbeidsgruppe hadde konkludert med at forvaltningsmodellen var lite hensiktsmessig for Televerket. Beslutningen ble fattet mot stemmene til Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, og på bekostning av en splittet fagbevegelse og relativt stor motstand innad i Arbeiderpartiet. LO sentralt støttet ikke omdanningen, mens ledelsen i det daværende Tele- og dataforbundet gikk inn for denne løsningen. En konsekvens av beslutningen var at liberaliseringstakten i telepolitikken ble senket. Konfliktene omkring omdanningen var så store at verken Arbeiderpartiet som satt med regjeringsmakten eller andre interesser ser ut til å ha ønsket å forsere liberaliseringen av infrastruktur og taletelefoni, som var de to store gjenværende monopolområdene (Skogerbø og Storsul 1999).

 

Det var ingen automatikk i kravet om at omdanningen til aksjeselskap også skulle innebære privatisering. Som i alle andre saker der statsaksjeselskapene er involvert, dannet spørsmålet utgangspunkt for splittelser både i regjeringen, i Stortinget og innad i de politiske partiene. Den såkalte ”sentrumsregjeringen” ledet av Kjell Magne Bondevik fra 1997-1999 var dypt splittet i synet på privatisering av Telenor. Senterpartiet ønsket ikke å selge ut selskapet til private, mens Venstre med næringsminister Sponheim i spissen var talsmann for både videre privatisering og fusjonen mellom Telia og Telenor.[5]

 

Etter omdanningen av Telenor kom det statlige eierskapet under press. Telenor med Tormod Hermansen som toppsjef framstod som en pådriver også for hel eller delvis privatisering av bedriften. I en rekke avisintervjuer ga han uttrykk for mistillit til staten som eier, og at det var lagt for store begrensninger i selskapets handlefrihet i vilkårene.[6] Grønlie (2001a) omtaler de spesielle betingelsene for fristillingen som ga Stortinget relativt stor innflytelse over selskapet i saker som gjaldt store investeringer, distriktsprofil, prisutvikling og lignende, den såkalte ”Telenorparagrafen”. Disse begrensningene er på ulike måter blitt utfordret av selskapet, både i kritikken av statens håndtering av eierskapet, utbyttepolitikken og konsesjonsvilkårene. Det var likevel da det i januar 1998 ble kjent at Telenor var i samtaler med Telia om sammenslåing at de politiske begrensningene på selskapets handlefrihet virkelig ble utfordret. Regjeringen var ikke blitt orientert om fusjonsplanene, til tross for at prosessen berørte både eierskapet og politiske styringsmuligheter. Forhandlingene ble derfor stanset umiddelbart, men da stortingsflertallet gikk inn for at samtalene skulle fortsette ble de gjenopptatt. Prosessen førte likevel ikke fram og fusjonsplanene ble i første omgang skrinlagt. Omkring et år senere, i januar 1999 ble fusjonsforhandlingene gjenopptatt. Fusjonen mellom de to selskapene ble forhandlet fram i mars 1999, og deretter godkjent av begge lands regjeringer og EU-kommisjonen. Den brøt sammen på nytt i desember 1999.

 

De direkte årsakene til at fusjonen mellom Telia og Telenor sprakk var at det var uenighet om tolkningen av aksjelovgivningen og de to eiernes innflytelse. Da den svenske styrelederen brukte sin dobbeltstemme for å tvinge gjennom at mobildivisjonens hovedkvarter skulle ligge i Sverige og ikke i Norge, brøt samarbeidet sammen. I løpet av høsten 1999 hadde det imidlertid vært en rekke problemer og undertegningen av den endelige avtalen var utsatt flere ganger. Det var klart at både de to lands regjeringer og toppledelsen i de to selskapene hadde problemer med å samarbeide og finne løsninger. Spesielt rollene til de to toppsjefene, Tormod Hermansen og Jan-Åke Kark, var problematiske. Det var derfor ikke til å unngå at årsakene til fusjonen gikk i oppløsningen ble gjenstand for spekulasjoner.

 

I pressens dekning av begivenhetene ble de såkalte ”kulturforskjellene” mellom Norge og Sverige vektlagt. Årsaken til at fusjonen ikke lot seg gjennomføre skulle være at svensker og nordmenn hadde helt ulike former for bedriftskultur, politisk kultur og skilte seg fra hverandre på en rekke ulike måter. Det er imidlertid mange gode grunner til å tvile på forklaringskraften til ”kulturhypotesen”. Likhetene mellom nordmenn og svensker er antakelig flere og viktigere enn forskjellene. En alternativ forklaring er at de to selskapene var svært forskjellige, historisk, strukturelt og i sitt forhold til staten. Telenor var og er et såkalt ”diversifisert” selskap - det opererer på en rekke ulike delmarkeder gjennom underselskaper. Gjennom hele 1990-tallet fulgte selskapet en strategi der konkurrenter ble kjøpt opp og lagt inn i Telenors ”portefølje”. Telia framstod på 1990-tallet som et mer ”integrert” selskap. I stedet for å kjøpe opp konkurrenter, utviklet Telia først og fremst sine egne tilbud og produkter.

 

De to fusjonspartnerne ser med andre ord ut til å ha fulgt to ulike forretningsstrategier, og dette alene hadde sannsynligvis betydning for utfallet av fusjonsprosessen. Det at begge selskapene var statseid, men med ulike vilkår for eierskapet, hadde åpenbart betydning. Begge hadde sterke bindinger til staten, men på ulik måte, ettersom det er helt forskjellige tradisjoner for statlig eierskap i de to landene. I Norge har staten i etterkrigstida vært en betydelig industrieier, i Sverige er privat eierskap helt dominerende. Det betyr også at statlig eierskap utøves forskjellig i de to landene. En observasjon som ble satt fram i pressen gikk på at eierne, altså den svenske og norske staten, hadde ulike mål med eierskapet. Dette er en rimelig antagelse, ut fra den kunnskapen vi besitter om de to selskapenes posisjoner på henholdsvis det svenske og norske markedet. Telia hadde en klarere og mer framtredende rolle i utbyggingen av det svenske digitale kringkastingsnettet enn det Telenor inntil 2002 har hatt i Norge, en rolle som også har involvert utstyrsprodusenten Ericsson som leverandør av såkalte ”set-top-bokser”, dekodere. I Norge finnes det ikke tilsvarende forhold mellom teleleverandører og utstyrsleverandører, og Telenor hadde inntil september 2002 ikke en liknende posisjon i forhold til bredbåndutbygging. Det man i norsk og svensk presse har kalt kulturforskjeller, kan altså like godt kamuflere at de to selskapene ikke hadde stort mer til felles enn at de begge var produsenter av telekommunikasjonstjenester og -infrastruktur. Selskapene konkurrerer på de fleste markeder i Norden.

Fra forvaltningsbedrift til ’national champion’?

Telenor var i 2001 fremdeles den dominerende aktøren i det norske telemarkedet, målt i både markedsandeler og inntekter. Med et overskudd i 2000 på omkring 10 milliarder var det vanskelig for det gamle verket å argumentere for at den nye konkurransesituasjonen hadde skapt spesielle vanskeligheter for selskapet. Selskapet hadde fremdeles markedsandel på 88 prosent i 2000 i markedet for fasttelefoni, det er størst på mobiltelefoni og internett (Post- og teletilsynet 2001a), og hadde store andeler både i satellitt- og kabel-tv. I perioden fra liberaliseringen startet fram til skrivende stund, høsten 2002, ble Telenor av sine konkurrenter anklaget for at selskapet utnyttet sin dominerende posisjon i markedet til å trekke ut monopolgevinster, vanskeliggjorde konkurrentenes situasjon ved å hindre fri prisdanning, skapte barrierer for aksess til nettene, og på mange andre måter bidro til at konkurransen i telemarkedet ikke fungerer. Telenor var i hele perioden dominerende på de fleste delmarkeder (fasttelefoni, mobiltelefoni, internettilkobling m.m.), i tillegg til at selskapet kontrollerte store deler av den sentrale infrastrukturen (Post- og teletilsynet 2001b).

 

I samme periode ble staten som eier anklaget for at Telenor positivt forskjellsbehandles, direkte og indirekte. Det er ikke et unikt norsk fenomen å gi de gamle statsmonopolene status som ”national champions”, nasjonale storbedrifter som tillegges spesielle roller og som også kan få særbehandling. Dette kan ses på som en mulig måte for staten å ta tilbake litt av de styringsmulighetene som gikk tapt i liberaliseringsprosessen (Davies og Hulsink 1996). Som nevnt var en av de kritiske innvendingene mot Teleloven at den favoriserte Telenor. Plasseringen av eierskapet hos Samferdselsdepartementet, som også er øverste reguleringsorgan i telepolitikken og manglende avklaring av ansvarsforholdet mellom departementet og Post- og teletilsynet, bidro også i lange perioder til å forsterke kritikken fra andre teleoperatører om at verken reguleringer eller håndhevelsen av reguleringene var tilpasset et fritt telemarked. Forslaget fra samferdselsdepartementet i 1995 om å la Telenor få enerett til å leie NSBs kommunikasjonsnett, er et eksempel på at kritikken ikke var ubegrunnet. Dette ble senere stoppet av EFTAs tilsynsorgan ESA. ESA og EU-kommisjonen har flere ganger grepet inn mot Telenors ekspansive strategi. Det kan se ut som de europeiske tilsynsmyndigheter hittil har vært mer villige til å gripe inn overfor Telenor enn norske tilsvarende norske organer har vært. For å skape større avstand mellom statens ulike roller som eier av Telenor og reguleringsmyndighet for telemarkedet, ble forvaltningen av eierskapet flyttet fra Samferdsels- til Næringsdepartementet i 2000.

 

Det er alltid grunn til å behandle anklager og uttalelser fra markedsaktører med motstridende interesser som det de er, uttrykk for interessekonflikt, maktkamp og legitimeringsbehov i en pågående kamp om markedsandeler og markedsadgang. Post- og teletilsynets analyse (2001b) bekreftet imidlertid inntrykket av at Telenor i kraft av sin dominerende posisjon satte til side konkurransens spilleregler. Våren 2001 falt også en dom som delvis støttet synet på Telenor som en aktør med liten vilje til å rette seg etter konkurranseregelverket, og av styresmaktene som lite villige til å sanksjonere selskapets atferd. Det lille teleselskapet Teletopia fikk etter seks års kamp mot Telenor medhold i retten om at tilgangen til Telenors nett var for høyt priset. Telenor ble dømt til å betale i overkant av 23 millioner i erstatning til Teletopia. Samtidig ga retten uttrykk for at verken Post- og teletilsynet eller andre reguleringsorganer hadde opptrådt i henhold til det regelverket de var satt til å håndheve. Retten viste til at ansatte i reguleringsorganene ikke oppfattet sin rolle som upartisk, men som forsvarere av statsbedriftens interesser, og at konkurrentene derfor ikke hadde fått rettferdig og lovlig behandling. Domsavsigelsen var den første i en serie rettssaker som konkurrenter har reist mot Telenor. Domstolens krasse kritikk av selskapets praksis og ikke minst av reguleringsorganenes unnfallenhet er et nytt element i norsk sammenheng, og signaliserer at den lange perioden med tette bånd mellom ansatte, styresmakter og ledelsen i Telenor kanskje går mot slutten. For noen år siden beskrev en tidligere forbundsleder i Tele- og dataforbundet konfliktløsningsmekanismen mellom fagbevegelsen, ledelsen i Televerket og regjerningen som møter over matpakken på statsrådens kontor (Skogerbø 1996). Dette var antakelig en effektiv form for politisk samarbeid, men det kan være liten tvil om at den favoriserte Telenor på bekostning av konkurrentene med hensyn til informasjonsflyt og påvirkningskraft overfor regjeringen.

 

Reguleringsorganene i Norge har også vært gitt mindre uavhengighet og svakere sanksjonsmidler enn i land med lengre tradisjoner for konkurranse. Et eksempel på slike forskjeller finner vi i reglene om kryssubsidiering i Norge og Finland. I Norge finnes det mange eksempler på at nettoperatører som Telenor, Netcom og Canal Digital har subsidiert salget av utstyr ved å knytte det til tegning av abonnement på en teletjeneste. Mobiltelefoner er for eksempel blitt solgt for et svært lavt beløp mot at kundene tegnet abonnement og dermed ble bundet til én operatør for en lengre periode. Ved å subsidiere utstyr oppnådde operatøren såkalte ”captive customers”, kunder som gjennom ulike kontrakter, avtaler eller bruk av bestemte utstyrspakker ble bundet til en operatør eller vare-/tjenesteleverandør i kortere eller lengre perioder. I Finland tillates ikke slik kryssubsidiering fra operatørenes side. Det er forbudt i henhold til teleloven fra 1997, fordi det ses på som en urimelig konkurransevridning og fratar kundene retten til fritt å velge mellom ulike tilbydere både i utstyrs- og tjenestemarkedet.

 

Denne type konkurranseregulering har vært lite brukt i Norge, noe som kanskje skyldes at Teleloven og andre reguleringsverktøy er mindre spesifikke og mer basert på gjensidig tillit enn tilsvarende regulering i andre land. De to eksemplene som er referert ovenfor, Teletopiadommen og Post og teletilsynets tilstandsrapport (2001b), var blant de første eksemplene på at det stilles spørsmålstegn ved om konkurransen fungerer. Det kan også spørres om det har vært politisk aksept for at Telenor og andre institusjoner med spesielle pålagte oppgaver, ikke skal underlegges samme konkurranseregime som andre operatører. I kommunikasjonsfeltet er det spesielt NRK, Telenor og til dels TV2 dette gjelder. Telenor er ikke bare nettoperatør for begge de to andre, selskapet har selv store interesser i satellitt og kabel-tv, og er dermed en betydelig distributør av innhold. De tre selskapene forhandlet lenge om samarbeid om digitalisering av kringkastingsnettet.[7] Telenor trakk seg imidlertid fra samarbeidet med begrunnelsen at det var et for risikofylt prosjekt.[8]

Endrede vilkår for statsstyring?

Teletopiadommen og Post- og teletilsynets analyse av telemarkedet er også to av flere indikasjoner på at forvaltningen og domstolene får større innflytelse i sektoren. Makt er blitt forskjøvet fra Storting og regjering til markedet og markedsaktørene, og ansvaret for tjenesteyting er flyttet fra forvaltningen til markedet. Staten kunne tidligere bruke Televerket som styringsinstrument, og gjennom ulike former for gjensidighet og samarbeid regne med at etaten fulgte opp politiske målsettinger. Med innføringen av konkurranseregimet og omdanningen av Telenor, ble disse forutsetningene for statlig styring endret. Telenors omstilling til konkurransebedrift har også medført at oppgaver som tidligere var lagt inn i selskapets ”mandat”, som betjening av ulønnsomme kunder, sikkerhets- og militærberedskap, drift av kystradio, drift av tjenester for funksjonshemmede og lignende, ikke lenger blir utført uten at de blir spesifisert i konsesjonsvilkårene eller betalt for ved avtaler.

 

Det er også andre indikasjoner på at maktforholdene endres i telesektoren. En stor endring har foregått innenfor fagbevegelsen, med sammenslåingen av to store sektorforbund, Elektriker- og Kraft og Tele- og dataforbundet i 1999. Det nye forbundet, El og It-forbundet, organiserer arbeidstakere fra bedrifter som opererer i hele informasjons- og kommunikasjonsbransjen, fra programvareprodusenter og dataselskap til leverandører av infrastruktur for telekommunikasjon og energi. Dette er en vesentlig strategiendringen i forhold til de tradisjonelle televerksarbeiderforbundene. Tele- og dataforbundet var, selv etter tidligere å ha skiftet navn og utvidet medlemsgrunnlaget til å omfatte hele telekommunikasjonsbransjen, i hovedsak et forbund for televerksansatte. El & It-forbundet arbeider på tvers av gamle sektorer som mer eller mindre er i ferd med å smelte sammen. Globalisering og konvergens har ført til at en rekke bedrifter som tidligere hørte til i atskilte sektorer og på nasjonale markeder, nå hører inn under det samme internasjonale informasjons- og kommunikasjonsteknologiske feltet.

 

I hvilken grad og på hvilken måte har så liberaliseringen av telemarkedene og omdanningen av Televerket forskjøvet makt mellom folkevalgte organer, forvaltning og markedet? Det åpenbare svaret er at mulighetene for direkte politisk styring forsvant med avviklingen av monopolene. Instruksjonsmulighetene for sentrale myndigheter er blitt svekket. Dette er imidlertid også en politisk realitet som har oppstått gradvis, etter hvert som marked etter marked er blitt åpnet for konkurranse, og det har vært lite politisk opposisjon mot denne utviklingen. Etter at taletelefoni og infrastruktur ble liberalisert i 1998, har dette blitt tydelig, spesielt sett i lys av strategiene ulike regjeringer og stortingsflertall har valgt for å fremme utbygging av avanserte elektroniske nett og tjeneste.

Drivkrefter og styringsambisjoner

Telekommunikasjon er fremdeles et felt av stor politisk og økonomisk betydning slik det var for 1855 da telegrafutbyggingen ble lagt inn under staten. En av hovedbegrunnelsene for innføringen av monopolet på telegraftjenesten på midten av 1850-tallet at telegrafen var et så viktig kommunikasjonsmiddel både for det offentlige og for private at den ikke kunne overlates til private utbyggere. Over tid fikk argumentet noe av den samme betydning for telefontjenesten, selv om det tok mange år før tjenestetilbudet var på tilnærmet samme nivå over hele landet. Utbyggingen av kommunikasjoner er et trekk ved både nasjonsbygging og modernisering, i den forstand at både telegraf, telefon, kringkasting og internett er teknologier som har bidratt både til standardisering av verdier og språk på bekostning av større mangfold, og samtidig medvirket til demokratisering av vilkårene for politisk deltakelse og utjevning av forskjeller i levekår. Den lange perioden fram til Telenor ble delprivatisert i 2000, har rommet ulike former for statlig aktivitet og styring av sektoren. Telenors rolle som delvis statseid selskap er langt fra unik i internasjonal sammenheng. Innenfor OECD-området var delvis statseierskap av de største teleoperatørene mer vanlig enn det motsatte, til tross for at det i organisasjonen oppfattes som en barriere for å etablere full konkurranse (OECD Communication Outlook 2001: 27).

 

Hva var drivkreftene bak avmonopoliseringen? Gjennomgangen ovenfor har vist at telemonopolet ikke var særlig gammelt da forslagene om oppmyking ble satt fram. Det i seg selv kan forklare hvorfor Norge ble en såkalt ”early mover” i telepolitisk forstand. Det er ikke mulig å forklare avviklingen av monopolet som bare en følge av teknologisk endring. Teknologien utvikles i samspill med økonomiske, sosiale og politiske variable, som etterspørsel, brukervennlighet og politiske reguleringer. Telehistorien forteller om tekniske nyvinninger som vekselvis har fremmet monopolisering og konkurranse, og, som Grønlie poengterer, om varige spenninger mellom krav om økt fristilling og krav om sterkere statlig styring. Det er mer korrekt å si at utviklingen av nye produksjons- og distribusjonsteknologier i slutten av det 20. århundre var nødvendige, men ikke tilstrekkelige vilkår for å forklare avviklingen av det statlige monopolet og innføringen av konkurranseregimet. Uten utvikling av nye overførings- og produksjonsteknologier hadde kanskje ikke monopolene blitt avviklet. Utviklingen av disse teknologiene skjedde heller ikke i et vakuum, men blant annet fordi de hadde større kommersielt potensial enn konkurrerende plattformer. Sammensmeltingen av telekommunikasjon og datateknologi har vært avgjørende innsatsfaktorer i en stadig ekspanderende internasjonal økonomi, samtidig som disse industriene selv er blitt globale. Avviklingen av telemonopolet i Norge er en del av dette. Prosessen i Norge ble som i en rekke andre land, også fremmet av skiftet til en økonomisk liberal politikk på 1980-tallet. Det nylig innførte telemonopolet ble raskere oppmyket, men televerket ble seinere omdannet og privatisert i Norge enn i mange andre europeiske land. Dette kan ikke forklares uten å trekke inn både betydningen av de borgerlige regjeringenes politikk på 1980-tallet, og motstanden mot å gi slipp på sentrale styringsredskaper i Senterpartiet og de sosialistiske partiene på 1990-tallet.

 

3 KONSEKVENSER FOR FORBRUKERE OG BRUKERE

 

Da telekommunikasjonssektoren ble liberalisert var en av hovedbegrunnelsene, slik vi finner dem i politiske dokumenter, at konkurranse ville gi bedre, flere og billigere teletjenester (se bl.a. Statssekretærutvalget 1996, St.prp. 70 (1995-96). Videre var utviklingsmulighetene i industrien et moment, ikke minst at telekommunikasjon, IT og medier var sektorer der det ble forutsatt stor vekst, høy inntjening og dermed nye muligheter for industriell og økonomisk utvikling. I dette kapitlet gis en første gjennomgang av noen av effektene av liberaliseringen, i form av tilbud, kvalitet og pris til ulike brukere.

 

Omdanningen av telesektoren har gitt opphav til nye spenninger og interessekonflikter på teleområdet. Det nye teleregimet i Norge slik det er blitt utformet i Teleloven av 1995 og en rekke forskrifter, er et sektorspesifikt reguleringsregime i tråd med EUs telekommunikasjons- og konkurransedirektiver. De politiske målene for regimeendringene har stort sett vært identiske i hele Europa: Konkurransen skulle bidra til å øke lønnsomheten og effektiviteten i kommunikasjonsindustrien, og gi brukerne bedre og billigere kommunikasjonstjenester. I dette kapitlet rapporteres noen resultater fra analysene av hvordan teleliberaliseringen har påvirket pris og kvalitet på telekommunikasjon i Norge. I et pågående prosjekt undersøkes konsekvensene av liberaliseringen for næringsliv og forbrukere. Noen foreløpige resultater fra dette prosjektet gjengis i denne rapporten. Disse resultatene omhandler for det første, konsekvenser for vanlige forbrukere på ulike områder i) Utviklingen av det ”universelle” tjenestetilbudet, ii) pris- og kostnadsutvikling, og iii) utviklingen av tjenestetilbud i ulike deler av landet. For det andre omtales for andre brukere som næringsliv og kommuner.

Universell tjenesteyting – hva og hvordan

Begrepet ”pålegg om universelle tjenesteyting” (universal service obligations - USO) er gammelt, men ble helt sentralt i den telepolitiske debatten i Europa og USA da de nasjonale monopolene ble avviklet. Gitt historiske og institusjonelle og politiske rammer i ulike land, har begrepet hatt litt ulik definisjon, men fellesinnholdet er at staten på ulike vis har pålagt teleoperatører å gi et universelt tilbud om tilknytning til telefonnettet (Hills, 1993, Skogerbø 1996, Storsul 2002). Omfanget av tilbudet er ulikt, fra at tilbud om analog telefontjeneste (EUs definisjon) til tilbud om digital tilknytting (Norge og Danmark) (Skogerbø og Storsul 2000). Det er også store variasjoner i synet på om tilbudet skal være geografisk definert (alle steder skal gis et tilbud) eller om det også skal være rettet mot sosiale grupper (Schement og Forbes 2000). Tilbud om gratis telefon til de fattigste finnes i enkelte stater i USA, mens USO i Zimbabwe er definert som at alle innbyggere skal ha tilgang til telefon innenfor en radius av fem kilometer fra sitt eget bosted (Mazango 1998).

 

I Norge er begrepet definert som ” pålagte landsdekkende, tjenester” som den dominerende teleoperatøren, altså Telenor, skal yte brukere og forbrukerne. Disse tjenestene omfatter at alle steder med fast helårlig bosetting eller næringsvirksomhet skal tilbys tilknytting til det offentlige telenettet. Når det gjelder innholdet i påleggene om hvilke grunnleggende tjenester forbrukerne har krav på er norsk lovgivning relativt vag (Skogerbø og Storsul 2000). Tilbudet skal omfatte tilbud om tilknytting til digitalt nett (ISDN), og tjenestene skal i tillegg til vanlig telefoni omfatte tonesignalering, sperring av utgående samtaler, direkte innvalg og viderekobling av samtale. Verken leveringstid, pris eller feilrettingshastighet er nærmere spesifisert, men konsesjonsvilkårene pålegger Telenor å sikre at dersom trådløs tilknytting til nettet tilbys på steder hvor det er ulønnsomt å opprettholde eller drifte andre typer nett, ”skal kostnaden for kunden ikke overstige det samlede beløp for abonnement og trafikk (inngående og utgående) beregnet ut fra Telenors standard prisliste for tjenester/produkter omfattet av Telenors offentlige telefontjeneste i fastnett”.[9]

 

Det er også blitt innført pristak på en ”kurv” av de regulerte tjenestene. I 2002 bestod ”kurven” av tjenester som ble fakturert med både abonnements- og minuttpriser, og det var den totale prisen på kurven som fikk pristak, ikke enkelttjenestene. I praksis har dette betydd at prisstrukturen er blitt endret slik at prisene på tilkobling og abonnement har gått opp, mens minuttprisene har gått ned. Prisen på den totale kurven av tjenester har gått ned i henhold til kravene fra regulerende myndigheter (Post- og teletilsynet 2002). Utover dette reguleres verken pris eller kvalitet på tjenestene som inngår i det pålagte tjenestetilbudet.

 

Internasjonalt har det vært mye debatt om behovet for å gi teleoperatører pålegg om å yte visse kommunikasjonstjenester på universelt grunnlag. De store teleoperatørene argumenterte tidlig med at slike pålegg ville svekke deres konkurransesituasjon, men nådde i liten grad fram overfor politiske myndigheter. I flere land, deriblant Norge, ble det imidlertid åpnet for at det kunne det opprettes et fond for finansiering av disse tjenestene, dersom de viste seg å bli en uforholdsmessig tung byrde for den dominerende operatøren. Over tid har det vist seg at påleggene ikke utgjør noen stor belastning for teleoperatørene, heller ikke for Telenor, og selskapet har ikke bedt om at fondet blir opprettet. Det er imidlertid fremdeles omstridt hvorvidt målsettinger om likhet i tilbud bør hjemles i kommunikasjonslovgivningen, eller om slike tiltak bør finansieres over sosialbudsjettene.

Pris- og kostnadsutvikling

Foreløpig har vi få og vanskelig tilgjengelige data om hvordan teleliberaliseringen har påvirket prisene for forbrukerne. Selskapene vil ikke gi fra seg opplysninger om prisutvikling over tid. Det å få fram den historiske prisutviklingen har derfor vært et stort arbeid, der data har vært hentet fra en rekke ulike kilder. Som nevnt ovenfor, er de såkalte ”regulerte tjenestene” regulert med pristak, og den samlede prisen på denne kurven med tjenester har gått ned. Norge hadde også blant de laveste teleprisene i verden i 2001, men det var store variasjoner mellom privat- og bedriftskunder, og mellom ulike typer av tjenester (Post- og teletilsynet 2002). Mens vanlig telefoni er relativt billig, er mobiltelefoni og internettbruk i Norge vesentlig dyrere enn i naboland som Finland og Danmark (Communication Outlook 2001, Post og teletilsynet 2002: 39-40).

 

I løpet av perioden 1990-2002 ble strukturen på prissetting, takseringssystemer og tjenestespekter ble vesentlig endret. For å fram den reelle prisutviklingen på vanlig telefoni, må vi se på hvordan takseringsmodellene har endret seg og hvordan dette har påvirket prisnivået. Prisstrukturen for telefontjenester i fastnettet, dvs. det vanlige telefonnettet (ikke mobil) er for det første blitt sterkt forenklet. Dette gjelder for Telenor så vel som for andre tjenestetilbydere. I 1990 var prisene på vanlig telefoni delt inn i fire takstgrupper: Lokal, nabotakst, rikstakst 1 og rikstakst 2. Takstene ble avregnet i tellerskritt, som varierte i lengde mellom tider på døgnet og mellom de ulike takstsonene. Ett tellerskritt var lokalt 3 minutter på dagtid og 9 minutter kveld og natt. I tillegg betalte abonnenten en fast månedspris. I 2002 fantes bare en nasjonal takst, men det var i tillegg kommet inn en fast oppkoblingsavgift, som ble belastet hver gang det ble oppnådd kontakt mellom to terminaler. For Telenors abonnenter var oppkoblingsavgiften i 2002 på NOK 0,59, månedsprisen på telefonabonnementet på NOK 159,- og taksten pr minutt NOK 0,21 mellom 0800 og 1700, og NOK 0,14 mellom 1700-0800.

 

Endringen i prisstrukturen var en direkte følge av konkurransen. Ingen teleoperatører skilte i 2002 mellom lokal og nasjonal takst, men det var prisforskjeller mellom telefonsamtaler til egne abonnenter eller konkurrenters abonnenter, og variasjon i døgnprisen, som tidligere. For å opprettholde inntektsnivået, satte Telenor og andre operatører opp de faste prisene, altså abonnement, oppkoblingsavgift og lignende, mens prisene per minutt for de fleste typer telefonsamtaler ble satt ned. Unntaket var etableringsavgiften for telefonabonnement, som er en konkurranseutsatt pris. Den gikk ned i perioden. Konsekvensene av at prisstrukturen ble lagt om, er at prisene har gått for fjernsamtaler og utenlandssamtaler.

 

For lokalsamtaler er bildet mer komplekst. For Telenors abonnenter gikk prisen på en lokalsamtale nominelt opp fra 1990 til 2002. I 1990 kostet en lokalsamtale på dagtid med varighet på tre minutter NOK 1,03, mens den samme samtalen i 2002 kostet NOK 1,22. En lokalsamtale mellom 1700 og 0800 på 9 minutter kostet i 1990 NOK 1,03, og i 2002 NOK 1,85. Denne prisendringen skyldes overgangen fra tellerskritt til minuttpris, og innføring av startavgift for alle samtaler. Den store prisnedgangen finner vi imidlertid på fjernsamtalene: En ni minutters samtale med rikstakst 2, kostet i 1990 NOK 16,11, mens en tilsvarende samtale i 2002 kostet NOK 1,85. Også prisene på samtaler til utlandet gikk mye ned i tiårsperioden.

 

Den største endringen for forbrukerne var, i tillegg til prisene, at antallet operatører har steget enormt. Tabell 1 er hentet fra Post- og teletilsynets prisguide for fasttelefoni, og kan tjene som illustrasjon på situasjonen i dagens telekommunikasjonsmarked. Tabellen viser en oversikt over hvilke tjenestetilbud som fantes i markedet for fasttelefoni i august 2002, og hvilke priser de ulike tilbyderne opererte med.

 

Tabell 1. Prisoversikt fasttelefon, august 2002. Norske kroner.

 

 
Samtalekostnader dagtid
hverdager til mottakere i:
Samtalekostnader kveld /
helg hverdager til mottakere i:

Abonnement

Etabl.
avgift
Måneds
avgift
Start
avgift
fastnett
Telenors
mobilnett
Netcoms
mobilnett
fastnett
Telenors
mobilnett
Netcoms
mobilnett
Bredbåndsfabrikken: Fast telefoni
100.00
50.00
0.00
0.00
1.40
1.40
0.00
1.40
1.40
Combitel Networks AS: Combitel Analog
0.00
159.00
0.58
0.18
1.22
1.69
0.13
1.22
1.69
Combitel Networks AS: Combitel ISDN
0.00
239.00
0.58
0.18
1.22
1.69
0.13
1.22
1.69
Hafslund Tele AS: Analog
760.00
159.00
0.59
0.20
1.22
1.89
0.13
1.22
1.89
Hafslund Tele AS: ISDN
760.00
239.00
0.59
0.20
1.22
1.89
0.13
1.22
1.89
Tele2: Tele2 analog
0.00
159.00
0.58
0.20
1.19
1.85
0.13
1.19
1.85
Telenor: ISDN
1,490.00
239.00
0.59
0.21
1.22
1.89
0.14
1.22
1.89
Telenor: Mini abonnement
990.00
126.00
1.18
0.42
2.44
3.78
0.28
2.44
3.78
Telenor: Ordinært abonnement
990.00
159.00
0.59
0.21
1.22
1.89
0.14
1.22
1.89
UPC: Basis
600.00
120.00
0.52
0.20
1.22
1.50
0.13
1.22
1.50
UPC: Pluss
700.00
175.00
0.52
0.20
1.22
1.50
0.13
1.22
1.50
Wan: WAN Telefoni Privat
0.00
159.00
0.54
0.17
1.49
1.49
0.12
1.49
1.49

Kilde: Post- og teletilsynet, http://www.telepriser.no/, 15.8.2002.

 

I følge tabellen var det i august 2002 12 ulike tjenester for fast telefoni å velge mellom, med til dels svært ulike priser og tjenestetilbud. Et par av tilbyderne, Bredbåndsfabrikken og UPC, var ikke tilgjengelige i hele landet, og Bredbåndsfabrikken hadde i tillegg midlertid investeringsstopp i Norge og betjente derfor ikke nye kunder. De andre tilbyderne opererte på Telenors nett, og var tilgjengelige for alle som hadde telefonabonnement hos Telenor. Tabellen er ment som en illustrasjon på situasjonen slik den fortonte seg for forbrukerne knapt fem år etter at telekommunikasjonssektoren ble fulliberalisert. Det fantes en rekke ulike operatører, men Telenor hadde beholdt sitt monopol i aksessnettet, dvs. at selskapet hadde beholdt eierskap og kontroll over telefonlinjene til den enkelte abonnent.

 

Et vesentlig aspekt ved effektene av liberaliseringen, er at samtidig som konkurransen økte, og prisene per samtaleminutt gikk ned, så økte trafikken i telenettene. Det skyldes først og fremst utvidelsen av tjenestetilbudet, som utbyggingen av digital mobiltelefoni og kommersialiseringen av Internett. I løpet av 1990-tallet ble disse kommunikasjonsformene en del av vanlige folks arbeids- og hverdagsliv. Det fantes i 2001 omkring 2 millioner mobiltelefonabonnement i Norge, kontantkort ikke medregnet (Post- og teletilsynet 2002), og i midten av 2002 hadde 1,2 millioner husstander internettilgang (Norsk Gallup Institutt, Forbruker og Media-undersøkelsen [10]). I tillegg hadde ca 75 % av befolkningen hjemme-PC (Norsk mediebarometer 2001[11]). Med utbredelsen fulgte også at de samlede utgiftene til kommunikasjon og medier fortsatte å øke for norske husholdninger på 1990-tallet (Skogerbø og Syvertsen 1999). Figur 1 viser hvordan økningen i nye kommunikasjonstilbud og prisendringene har slått ut i husholdningenes kostnader til telekommunikasjon.

 

Figur 1. Andel av totale forbruksutgifter som går til post- og teletjenester. Prosent.[12]

(Illustrasjon mangler)

Det mest slående i figur 1 er at kurven har endret retning. Husholdningenes kostnader til post og telekommunikasjon ble redusert fra å utgjøre 2,2 % av husholdningsbudsjettene i 1985 til 1,6 % i 1993. Deretter steg forbruket igjen, til ca 2 % i 2000. Hovedforklaringen på at kostnadene økte i perioden ligger sannsynligvis i at utbredelsen av mobiltelefon økte voldsomt etter at den digitale mobiltelefonstandarden, GSM, ble tatt i bruk i 1993. Da ble det også innført begrenset konkurranse på tjenesten, med resultat at de to selskapene, Tele Mobil (nå Telenor Mobil) og Netcom, begge fikk konsesjon til å bygge ut og drive landsdekkende mobiltelefonnett. Begge selskapene satset på rask utbygging og spredning og kjørte omfattende kampanjer for å oppnå et høyt antall abonnenenter på kort tid, noe som også lyktes. På midten av 1990-tallet var vekstraten for GSM-abonnementer på over 60 % i året. Veksten hadde flatet ut i 2001, men fremdeles lå den på over 10 %. I siste halvdel av 1990-tallet økte også utbredelsen av hjemme-PC med oppkobling mot Internett. For de fleste husstander, har internettoppkoblingen vært knyttet til telefonabonnementet. Nye kommunikasjonsformer og –tjenester fikk dermed husstandenes kostnader opp igjen. Økt utbredelse av mobiltelefoni og internett var som nevnt over, sannsynligvis hovedårsakene til dette, men den endrede prisstrukturen, der lokalsamtalene stort sett er blitt dyrere, kan også være en del av forklaringen. De fleste samtaler i nettet er korte, i snitt litt over 3 minutter (Post- og teletilsynet 2002).

Geografiske og regionale forskjeller

Geografiske og regionale forskjeller har alltid har preget telekommunikasjonen i Norge, og det har i alle år vært et sentralt politisk mål å unngå for store forskjeller mellom de ulike landsdelene. Også de politiske dokumentene som begrunner liberaliseringen betoner dette hensynet (Storsul 2002). Av den grunn er det interessant å undersøke i hvilken grad det er forskjeller mellom husstandenes utgifter til telekommunikasjon i ulike typer kommuner og på ulike steder i landet. Figur 2 viser forskjellene i gjennomsnittshusstandenes kostnader på ulike typer bosted: De tre største byene, tettbygd og spredtbygd.[13] Tendensen i figuren er lik for alle gruppene: Utgiftene til telekommunikasjon steg mot slutten av 1990-tallet, men forskjellene mellom de tre største byene og andre tettbygde strøk var store. Utgiftene steg minst i de tre største byene og mest i andre tettbygde strøk. Mest overraskende var det at kostnadene til telekommunikasjon for husholdningene i spredtbygde strøk lå i en mellomposisjon mellom de to mest urbane husholdningsgruppene.

 

Figur 2. Utgifter til post- og teletjenester per gjennomsnittshusstand pr år, fordelt på type bosted. Norske kroner.

(Illustrasjon mangler)

 

Årsakene til at utgiftene var minst i de tre største byene, kan være mange. Den første forklaringen er økonomisk, og knyttet til virkningene av konkurransen: Disse husholdningene har et bedre tilbud enn folk andre steder. På de største markedene er det flere aktører, mer konkurranse og dermed muligheter til å oppnå lavere priser på både utstyr og tjenester enn på mindre steder. Byene er de mest lønnsomme markedene for aktørene å gå inn i, og en del tjenestetilbydere har få tilbud andre steder. En annen forklaring er sosial: I de store byene er avstandene mindre og tilbudet av fritidsaktiviteter større enn andre steder. Det kan derfor være at husholdningene bruker mindre til telekommunikasjon fordi de bruker mer tid og penger på andre gjøremål. Det var liten forskjell i utbredelsen av utstyr som hjemme-PC mellom spredtbygd, tettbygd og byområder i 2001 (MedieNorge 2001[14]), så det er lite sannsynlig at det er forskjeller i tilgang til utstyr som forklarer forskjellen i utgifter. En tredje forklaring kan være at andelen som går til telekommunikasjon av husholdningsbudsjettene til byhusholdningene er mindre fordi levekostnadene i byene er større enn alle andre steder, og at hver husholdning derfor har relativt sett mindre penger å bruke på telekommunikasjon.

 

Regionale forskjeller har alltid vært et tema i telekommunikasjonshistorien (kap. 1). Geografiske, topografiske og befolkningsmessige forskjeller har historisk ført til at dekningsgrad, priser og tjenestetilbud i perioder har vært ulikt i forskjellige deler av landet. Figur 3 viser regionale forskjeller i utgifter til post- og teletjenester, slik de kom fram i Forbruksundersøkelsen 2000.

 

Figur 3. Utgifter til post og teletjenester for gjennomsnittshusholdningen pr. år, fordelt på landsdel 1998/2000. Norske kroner.[15]

(Illustrasjon mangler)

Det var til dels store forskjeller mellom landsdelene, målt i gjennomsnittshusholdningens utgifter i 2000. I Agder og Rogaland brukte gjennomsnittshusholdningen i knapt 5000 kroner, mens den nord-norske husholdningens utgifter beløp seg til nærmere 2000 mer. I Trøndelag lå gjennomsnittsforbruket også over landsgjennomsnittet. Uten å gå inn på årsakene, viser det seg altså at de gamle skillelinjene i telehistorien kommer til syne: Dess lenger nord, dess høyere utgifter. Ser vi på utviklingen over tid, forsterkes dette inntrykket. Vi har ikke fullt ut sammenlignbare tall over noen lengre periode, men figur 4 viser at nye regionale forskjeller har utviklet seg i perioden fra 1998 til 2000.

 

Figur 4. Utgifter til post- og teletjenester for gjennomsnittshusholdningen pr år, fordelt på landsdel 1998-2000. Norske kroner.

(Illustrasjon mangler)

Selv om husstandene i alle de tre landsdelene vi har tall fra, opplevde at utgiftene til telekommunikasjon steg mot slutten av 1990-tallet, var økningen eksplosiv for husholdninger i Nord-Norge. I 1998 brukte en gjennomsnittshusholdning i Nord-Norge ca 3800 kroner til teletjenester og porto, mens den samme husholdningen i 2000, nesten hadde doblet sitt forbruk til ca 6900 kroner. I 1998 brukte den nordnorske husholdningen minst til dette formålet, mens vestlandshusholdningen brukte mest, rundt 4800 kroner i året. I 2000 hadde forbruket for vestlandshusholdningen ikke økt med mer enn noen hundrelapper. Det sentrale østlandsområdet plasserte seg i en midtposisjon: Veksten i utgifter var kraftig, men mindre enn i Nord-Norge.

 

Det er vanskelig å finne fullgode forklaringer på disse forskjellene, og tallene bør tolkes forsiktig ettersom det bare er endringer over en tre-års periode som vises i figuren. Det kan være helt spesielle forhold som forklarer hvorfor endringene i de regionale forskjellene var så store. Figur 5 (under) antyder imidlertid en mulig forklaring: I perioden 1999-2000 investerte gjennomsnittshusstanden i Nord-Norge tre-fire ganger mer i teleutstyr enn gjennomsnittshusstanden på Vestlandet. Det er rimelig å anta at økte kostnader til teletjenester kan forklares med at flere husstander har kjøpt inn utstyr som krevde kjøp av nye tjenester, som f.eks. internettabonnement og/eller ISDN-abonnement. Det er også rimelig å anta at både utstyr og tjenester generelt var dyrere i Nord-Norge enn på det sentrale Østlandet, men ingenting av dette kan forklare forskjellene mellom Vestlandet og Nord-Norge.

 

Figur 5. Utgifter til teleutstyr for gjennomsnittshusholdningen pr år fordelt på landsdel 1999-2000. Norske kroner.

(Illustrasjon mangler)

Det finnes ikke detaljerte oversikter over tilgang til ulike typer utstyr i de ulike landsdelene, men dersom tilgangen til hjemme-PC legges til grunn, er det kun små forskjeller mellom Nord-Norge og andre landsdeler (tabell 2). Det eneste som skilte Nord-Norge markant fra andre landsdeler, var at andelen som hadde hjemme-PC i 1998 var vesentlig lavere i Nord-Norge (46 %) enn i alle andre landsdeler. I 2000 var andelen fremdeles lavest (65 %), men forskjellene hadde minsket, noe som bekrefter inntrykket av at noe den voldsomme økningen i husholdningenes kostnader sannsynligvis skyldes investeringer i denne type utstyr.

 

 

 

Tabell 2. Prosentandel som har tilgang til hjemme-PC fordelt på landsdel. Prosent.

  Landsdel  
  1995
  1996
  1997
  1998
  1999
  2000
  2001
  Oslo/Akershus
   47
   53
   59
   65
   72
   73
   76
 Østlandet ellers
   35
   40
   46
   54
   65
   71
   74
 Agder/Rogaland
   3
   40
   49
   54
   69
   72
   78
  Vestlandet
   36
   42
   48
   59
   70
   72
   76
  Trøndelag
   41
   40
   52
   56
   67
   72
   74
  Nord-Norge
   36
   37
   44
   46
   56
   65
   69
  Alle (9-79 år)
   39
   43
   50
   57
   67
   71
   75

Kilde: Norsk mediebarometer (bearbeidet) 1995, 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001.[16]

Tabell 3 gir for øvrig et bilde av at IT-utstyr er relativt jevnt fordelt i befolkningen, og motsier tilsynelatende inntrykket av økende regionale forskjeller. Hvorvidt forskjellene i de gjennomsnittlige husholdningskostnadene mellom landsdelene er et forbigående eller vedvarende fenomen, vet vi derfor foreløpig lite om.

Sosiale forskjeller

Ser vi på hvordan ulike forbrukergrupper nyter godt av endringene, finner vi at forskjellene mellom grupper med høyere og lavere inntekter økte i perioden etter innføringen av konkurranse i ulike deler av telemarkedet. Figur 6 viser utviklingen over tid for de tre laveste og de tre høyeste inntektsklassene[17] i perioden 1985 til 2000. Mellom 1985 og 1994 økte forskjellene mellom inntektsgruppene. I 1985 brukte både gruppene med de høyeste og de med laveste inntektene godt over to prosent av husholdningsutgiftene til post- og teletjenester. Ni år senere var det store forskjeller mellom gruppene: De høyeste inntektsklassene brukte i 1994 så vidt over 1 % av sine totale forbruksutgifter til telekommunikasjon, mens folk i de tre laveste inntektsklassene ikke fikk utnyttet prisfallet, men ble stående på samme nivå som i 1985. I siste halvdel av 1990, ble ulikhetene nesten jevnet ut igjen. For de tre laveste inntektsklassene hadde prisfallet på teletjenester med andre ord nesten ingen betydning, mens kostnadsutviklingen innenfor telekommunikasjon fram til midten av 1990-tallet var mest fordelaktig for gruppene med de høyeste inntektene. I 2000 var forskjellene mellom gruppene nesten den samme som i 1985. Årsakene til utjevningen er ikke klare, men det kan være så enkelt som at folk i de høyeste inntektsklassene bruker dyrere produkter og tjenester enn de med lavere inntekter.

 

Figur 6. Andel av totale forbruksutgifter i gjennomsnittshusholdningen til post- og teletjenester 1985-2000. Prosent.

(Illustrasjon mangler)

Kilde: Forbrukerundersøkelsene 1983/85, 1992/94 og 1996/98, 1998/2000, Statistisk sentralbyrå.

 

Figuren gir imidlertid bare et grovt mål på endringene. Forbrukerundersøkelsene fra Statistisk sentralbyrå opererer med seks inntektsklasser, og det er til dels store forskjeller mellom hver klasse. Det som dokumenteres i figuren er imidlertid at prisnedgangen på teletjenester tidligere slo ulikt ut for husholdninger med høy og lav inntekt, men at husholdningene over tid igjen er blitt mer like.

 

For bedriftskunder har vi intervjudata med svar på spørsmål om pris, tjenestekvalitet og tjenestetilbud. I undersøkelsen er det inkludert 18 intervjuer med brukere av telekommunikasjonstjenester på Østlandet, Vestlandet og i Nord-Norge. Brukerne var lokalisert i tre større bykommuner, Oslo, Bergen og Tromsø, og tre mindre tettsteder, Askim, Førde og Finnsnes (Lenvik kommune), og omfattet en mediebedrift, kommuneadministrasjonen og en mellomstor bedrift på hvert sted. Intervjuene ble foretatt med de ansvarlige for IT og telekommunikasjon i bedriftene. Intervjuene ble i hovedsak gjennomført vinteren 2001-2002. Dette materialet gir ikke noe representativt bilde av tilstanden i hele landet, men innholdet illustrerer hvordan sluttbrukerne oppfattet Telenors rolle og telekommunikasjonsmarkedets virkemåte etter fire år med konkurranse.

 

Når det gjelder prisutviklingen, er situasjonen annerledes for større bedrifter, institusjoner og offentlig forvaltning enn for private husholdninger. Alle brukerne opplevde, på samme måte som husholdningene, at kostnadene til telekommunikasjon hadde gått opp i løpet av de siste årene, men de fleste, og spesielt bedriftene med størst volum på bruken, poengterte at de fikk mer igjen for hver krone. Bedrifter og forvaltning kan få rabattavtaler som sikrer langt billigere telefontjenester enn vanlige forbrukere får tilgang til, men volumet var som regel avgjørende for hvor store rabattene ble. Mye av konkurransen på bedriftsmarkedet handler om å ”selge rabatt”. Det er imidlertid vanskelig å dokumentere innholdet i slike avtaler ettersom de har karakter av kontrakter mellom parter. I intervjuene oppgir imidlertid alle brukerne at de har rabattavtaler med leverandørene, men det er store forskjeller mellom de minste og de største bedriftene. Tidligere daglig leder i en bedrift i Nord-Norge med 8 ansatte beskrev sin forhandlingsposisjon slik:

 

 

Selve prisen var det liten forskjell på mellom de to tilbudene vi vurderte. Avtalen gir fastpriser på samtaler internt, også på mobiltelefoni. Vi regner med å spare rundt 50.000 i året på den kontrakten. Det er ganske mye, men den koster å etablere og vi må ha den i to år for at den skal lønne seg. Vi opplever at vi har ganske liten innflytelse på kostnadene. Det kan godt hende det er mulig å innflytelse, men det er i så fall ganske ressurskrevende.

(Intervju med Kjell Eriksen, tidligere daglig leder i Videomaker, filmprodusent, lokalisert på i kommunesenteret Finnsnes, Lenvik kommune i Troms, 19.12.2001.)

 

Tele- og dataansvarlig i Aftenposten, en av Norges største aviser med 950 ansatte, opplevde sin forhandlingsposisjon som noe bedre:

 

På tale-telekommunikasjon har vi veldig bra avtaler. Det er helt andre prismodeller enn det som privatkunder eller småbedrifter kan oppnå. Rabattene kan være på 15 %, 20 %, kanskje helt opp i 40 % av listeprisen. Noen ganger mye mer enn det.

(Intervju med Tor Fleime, ansvarlig for tele- og datakommunikasjon i Aftenposten, lokalisert i Oslo, 13.3.2002.)

 

Brukere utenfor Oslo og Bergen sier nesten samstemt at de opplever at det ikke er reell konkurranse, spesielt på datakommunikasjon. Telenor er ofte den eneste, eller en av to, tjenestetilbydere på stedet, eller den eneste som kan tilby den linjekapasiteten som etterspørres. De har vanskeligere for å komme i forhandlingsposisjon, og det er ikke bare størrelsen på bedriften som avgjør:

 

Når det gjelder datakommunikasjon, så er det jo færre tilbydere her i Tromsø, og dermed færre valgmuligheter. Det er jo stort sett bare Telenor som bygger ut her oppe, bortsett fra noe radiokommunikasjon og Catch i Bodø. Det er veldig få.

(Intervju med Eilif Pettersen, IT-sjef i Nordlys, lokalisert i Tromsø, 20.12.2001.)

 

Vi hadde egentlig ikke noe valg (når det gjaldt leverandør av fasttelefoni). Det var Telenor som var der.

(Intervju med Ole John Østenstad, assisterende rådmann, Førde kommune, 17.12.2001.)

 

Dette avsnittet om pris- og kostnadsutvikling kan oppsummeres med at de største endringene kanskje ikke er at prisene på teletjenester har gått ned, men at det har utviklet seg en prisstruktur som er svært vanskelig å overskue. Dette gjelder både for vanlige forbrukere og for bedrifter, og for de fleste typer tjenester. Forhandlingsposisjon i form av volum og lokalisering er sannsynligvis avgjørende for hvilke avtaler bedriftene klarer å oppnå på ulike typer tjenester, mens private forbrukere har færre maktmidler til rådighet.

Tjenestekvalitet

I politiske dokumenter som begrunner liberaliseringen, er tjenestekvalitet et gjennomgående argument. Teletjenestene ville bli bedre og billigere med liberaliseringen. I avsnittene over framgår det at husholdningenes kostnader ikke har gått ned etter teleliberaliseringen, men økt i takt med at nye tjenester og kommunikasjonsformer er kommet på markedet. Selv om prisene på enkelttjenester har gått ned, brukte folk en større andel av sine husholdningsutgifter på telekommunikasjon i 2000 enn de gjorde fem år før. Når det gjelder kvaliteten på tjenestene som tilbys, er det vanskeligere å få fra sikker kunnskap. Under monopoltida var feilrettingstid et mål på tjenestekvalitet, og fram til 1993 ble det publisert statistikk om feilrettingstid i telenettet, men etter omdanningen av Televerket til Telenor er denne statistikken ikke lenger tilgjengelig.

 

For privatkunder har vi bare såkalt ”anekdotisk” empiri om tjenestekvalitet. Det finnes noen eksempler hentet fra medieomtale på at abonnenter som defineres som ”for dyre” får dårligere service og tjenestetilbud enn mer ”lønnsomme” abonnenter. De fleste eksempler kommer så langt fra Finnmark, som alltid har vært det dyreste og minst lønnsomme fylket i telekommunikasjonssammenheng (se kapittel 1). I et konkret tilfelle måtte en privat abonnent, en eldre syk kvinne, vente i over tre uker på at telefonlinjen ble reparert. Begrunnelsen for at det tok så lang tid, var at hun ikke var en prioritert kunde. I andre tilfeller er feilene reparert, men abonnenter som bor langt fra nærmeste servicesentral, har måttet betale uforholdsmessig store reiseregninger for reparatørene, eller abonnenter er blitt tilbudt mobiltelefon som erstatning for fasttelefon. Det finnes også mange eksempler på feil i fakturaer og lignende, men lite eller ingen systematisk kunnskap.

 

Intervjuene med bedriftene viser at det er ulike erfaringer med teleliberaliseringen. Uten at det gir mening å kvantifisere data med så få enheter, var det likevel en gjennomgående tendens til at bedriftene ikke var fornøyd med kvaliteten. Det mest slående var kanskje at både en liten bedrift som Troms Folkeblad, lokalisert på Finnsnes, og en storbruker som Oslo kommune oppga at de var til dels var svært misfornøyd med tjenestekvaliteten:

 

Vi hadde en avtale med Enitel (nå Banetele), som hadde hovedlinja fra Finnsnes til Tromsø, men i hver ende måtte selskapet leie siste biten av linja fram til våre lokaler fra Telenor, og inngå serviceavtale med Telenor. Vi opplevde at linja datt ned et par ganger. Når man gir ut avis, er det litt kjipt å komme med mandagsavisa på torsdag. Så i ett av tilfellene ringte vi tidlig, og fikk beskjed om at den skulle repareres på torsdag. Vi har jo ikke noen dokumentasjon, men det er lett å tro at Telenor ikke var særlig happy for å drive service for Enitel som var konkurrent. Forståelsen for vårt individuelle kundebehov som avis var totalt fraværende i denne situasjonen. I vår avtale med Enitel hadde vi avtale om 2 timer responstid, dvs. to timer fra linja går ned til ned er oppe igjen. Hvis dette ikke blir opprettholdt får vi økonomisk kompensasjon. Men vi skal tross alt ut med avis hver dag, slik at det er viktig at vi blir tatt på alvor når situasjonen oppstår. I tillegg er det forskjell på om linja går ned kl 10 på formiddagen eller kl 18 på kvelden, siden vi har deadline rundt kl 21.

(Intervju med Ørjan Johnsgård, disponent i Troms Folkeblad, lokalisert i kommunesenteret Finnsnes i Lenvik kommune i Troms, 19.12.01.)

 

Vi opplever fallende kvalitet på tjenestene og har gjort det over flere år. Kritiske feil, til og med dem som rammer nødnummertjenestene blir ikke reparert, leveringstidene på samband kan være flere dager og ventetiden på nye installasjoner flere uker. Kapasiteten i mobilnettet sprenges nesten daglig, slik at nettet faller ut.

(Intervju med Svein Rustad, avdelingsleder for byrådsavdelingen for service- og administrasjonsutvikling, Oslo Kommune, 12.3.2002.)

 

Disse brukerne var ikke alene om å framheve lang feilrettingstid og vanskelig tilgjengelighet som noen av hovedproblemene med å være avhengig av Telenor som leverandør av tjenester. Dette var gjennomgangstemaer i flere av intervjuene, selv om ikke alle informantene hadde slike problemer. Likevel er det påfallende at tjenestekvaliteten opplevdes som dårlig av både av brukere som holder til i sentrale bystrøk og brukere lokalisert i distriktene.

 

Når det gjelder priser og tjenestetilbud, er det imidlertid forskjeller mellom by og land og nord og sør. Analysen av intervjuene gir i store trekk sammenfallende resultater med analysene av husholdningenes kostnader og tilgang til nye tjenester.

Tjenestetilbud: båndbredde og tilgjengelighet

Utbygging av elektronisk infrastruktur har vært et satsingsområde siden midt på 1990-tallet, i Norge så vel som i store deler av verden for øvrig. På midten av 1990-tallet presenterte USA, EU og deretter fleste vestlige land egne planer for hvordan befolkningen skulle gis tilgang til informasjonsnettverk (se for eksempel Bangemann m. fl 1994, Dybkjær og Christensen 1994, Statssekretærutvalget 1996). Sentrale elementer i disse planene var at telemonopolene måtte avvikles, markedene internasjonaliseres, og markedene stimuleres (Skogerbø 1996, Storsul 1999).

 

Norske regjeringer på 1990-tallet valgte stort sett en strategi med å overlate utbyggingen av digital infrastruktur til markedsaktørene, både når det gjaldt valg av teknologier, og lokalisering av utbyggingen. Den norske staten har slik sett vist mer vilje til å la markedet regulere seg selv og mindre vilje til å ta i bruk gjenværende styringsmidler enn det som har vært tilfelle både i Danmark og Sverige. En rapport laget på oppdrag av Nærings- og handelsdepartementet, konkluderte i 2001 med at med dagens satsing på bredbåndsutbygging ville de politiske mål om dekning i kommunene ikke bli nådd. Det krevdes mer omfattende statlig innsats dersom målene om full landsdekning av biblioteker skoler og kommuner skal bli realisert (Norsk Telekom 2001).

 

I 2002 var utbyggingen av båndbredde, eller bredbåndstjenester, et av de viktigste telepolitiske spørsmålene. Bredbånd var opprinnelig definert som et høykapasitetsnett som gir brukerne mulighet til å bruke nettet til å overføre store datamengder på relativt stor hastighet, minimum 2 Mb/s. Over tid har forståelsen av breibånd forskjøvet seg, spesielt fordi teleoperatørene har markedsført nye og raskere linjer, som for eksempel ADSL, som breibånd, selv om denne teknologien ikke har på langt nær så stor kapasitet.

 

I Norge, i motsetning til Sverige, er det ikke definert noe statlig ansvar for å bygge ut større båndbredde i regi av verken den dominerende teleoperatøren eller norske myndigheter. Med liberaliseringen av telesektoren ble utbyggingen av nettene overlatt til markedet, og det har ofte vært gjentatt fra politisk hold at statlig utbygging er uaktuell politikk. Norske politikere har på dette feltet tolket gitt markedet større mandat enn sine skandinaviske kolleger: Både danske og svenske myndigheter har hatt mer offensive strategier for å gi husholdningene tilbud om større båndbredde enn det Norge har hatt. Danmark definerte allerede i 1997 ISDN-kapasitet som en universell tjeneste kundene hadde krav på å få (Storsul 1997), og den svenske Riksdagen vedtok i 1999 utbyggingen av et jordbundet digitalt kringkastingsnett som ikke bare rommer fjernsyn, men en rekke nye informasjonstjenester. Så langt har den norske regjeringen begrenset tiltakene til å oppfordre til og veilede kommunene i forhold til å planlegge og samordne sin breibåndssatsing.[18]

 

I 2002 er det få tjenestetilbydere som tilbyr reelt bredbånd. Leide linjer med 2Mb/s kapasitet eller mer er tilgjengelige for bedriftsmarkedet, men til relativt høye priser. Selv på mindre båndbredde som ADSL, er det store variasjoner i forhold til landsdekning. Etterspørselen er større enn tilbudet, spesielt i Nord-Norge. Blant våre intervjuobjekter kommer dette klart til uttrykk:

 

Tilbudet av linjer og aksess er veldig betinget av hvor du er lokalisert. Er man lokalisert i Tromsø i dag, har man et bra tilbud. Hvis du drar ut på bygda i Nord-Norge, er det stort sett telefonnettet som er i bruk. Så i forhold til lokalkontorene på Finnsnes og Storslett har vi ikke all verden å jobbe med.

(Intervju med Eilif Pettersen, IT-sjef i Nordlys, lokalisert i Tromsø, 20.12.2001.)

 

Lenvik var den eneste kommunen i vårt utvalg der flere av informantene oppga at de ikke kunne få den båndbredden de trengte på intervjutidspunktet, men tilbudet ble forbedret i ettertid. Forskjellen på tilbudet i kommunesentrene og andre deler av kommunen kunne imidlertid være stor både i Sør- og Nord-Norge. Tilbudet av andre tjenester som fast telefoni og mobiltelefoni var stort sett likt overalt, men forskjellen i dekning mellom Telenor og Netcom på mobiltelefonnettet, var i enkelte tilfeller avgjørende for om det var mulig å velge mellom tilbydere. Dette gjaldt også spesielt i Nord-Norge.

Oppsummering

Selv etter nærmere fem år med et konkurranseregime, viser rapporter fra Post- og Teletilsynet at konkurransen ikke fungerer. Telenor er dominerende operatør både innenfor fasttelefoni, mobiltelefoni og internettmarkedene. Konkurrentene har vanskelig med å innarbeide og oppnå tillit i markedene (Post og teletilsynet 2001, 2002). Intervjuene med brukerne støtter denne situasjonsbeskrivelsen: De fleste oppfatter Telenor som svært dominerende på alle markeder, og at selskapet kontrollerer det meste av verdikjeden i telebransjen. Flere av brukerne uttrykker seg sterkt kritisk til at selskapet har fått beholde eierskapet til aksessnettet, fordi dette fungerer konkurransevridende og som en barriere for nye tilbydere. De fleste av brukerne vurderer liberaliseringen som positiv fordi prisene har gått ned, men bare brukerne i de største byene oppgir at de opererer i et reelt konkurransemarked.

4 KAMPEN OM MARKEDENE

 

Det er i mange år blitt henvist til at kommunikasjonsindustrien er blant de raskest voksende industrisektorer i verden (se bl a Herman & McChesney 1997). Kommunikasjon er en forutsetning for globalisering, og et aspekt ved denne utviklingen er at telekommunikasjonsselskaper de siste tiårene har endret profil fra å være institusjoner forankret i nasjonale markeder til å bli kommersielle aktører på det internasjonale kommunikasjonsmarkedet. Dette bildet er også gyldig i Norge. Telesektoren består i dag av flere markedssegmenter med en rekke operatører, hvorav mange er verdensomspennende teleselskaper (AT&T, IBM m.fl.)), avdelinger av regionale operatører (Tele2 m.fl.) eller selskaper som i hovedsak er eid av selskaper med dominerende posisjon i andre land (Netcom/Telia m.fl.). I 2001 og 2002 har turbulensen i markedet vært enorm, med flere store konkurser (f.eks. Enitel, KPNQuest) som har endret tjenestetilbudet og markedsutviklingen. Det som imidlertid lå fast var at Telenor var dominerende aktør i de fleste markedssegmenter, og at selskapet heller konsoliderte enn svekket sin posisjon i løpet av disse årene.

 

Telenor som dominerende markedsaktør i Norge dannet ikke noe unntak fra mønsteret med at nasjonale teleoperatører transformeres til internasjonale selskaper. Lenge før omdanningen av selskapet hadde Televerket mye internasjonalt engasjement, og spesielt samarbeidet i Norden om utviklingen av NMT-standarden for mobiltelefoni hadde gitt stor forretningsmessige gevinst. På 1990-tallet skiftet imidlertid det internasjonale engasjementet karakter fra samarbeid til strategiske allianser på den ene siden, og konkurranse om nye markeder på den andre. Tidlig i 1994 ble det kjent at forvaltningsbedriften Televerket hadde gått i allianse med British Telecom (BT), noe som vakte en viss oppsikt i det norske politiske miljøet. Alliansen med BT kom på et tidspunkt der de fleste vesteuropeiske teleselskapene inngikk liknende avtaler. Disse tidlige alliansene hadde varierende grad av suksess, og var symptomatisk for fasen før monopolene ble fullt liberalisert, men etter at de fleste statsselskapene var fristilt.

 

Disse strategiene må ses på som en forberedelse til åpningen av de gjenværende monopolområdene. Alliansen med British Telecom og fusjonsforsøkene med Telia må også ses som ledd i en internasjonaliseringsprosess. Telenor skilte seg på dette punktet lite fra andre, tidligere nasjonale eller regionale, televerk som brukte overskudd hentet fra hjemmemarkedet til å skape seg en posisjon i det internasjonale markedet. De internasjonale investeringene var sjelden lønnsomme på kort sikt, men bidro til å gi selskapene flere bein å stå på når deres posisjon i hjemmemarkedet ble svekket som en følge av at det blir åpnet for konkurranse. Betydningen av alliansen med BT er i ettertid vanskelig å anslå, men den største økonomiske uttellingen fikk Telenor trolig i forbindelse med sin satsing i Irland, der selskapet inngikk en avtale med BT om eierskap og salg av det irske mobilselskapet ESAT Digifone.

 

Salget av ESAT Digifone til BT ga Telenor anslagsvis ca 10 milliarder i inntekter i 2001 (Telenor 2001: 18). Telenor og svenske Telia valgte på midten av 1990-tallet å gå inn i konkurrerende allianser. Telia dannet alliansen Unisource sammen med nederlandske PTT Telekom (senere KPN), Swiss Telecom og det spanske Telefonica. Unisource ble aldri noe vellykket samarbeid, og ble oppløst etter et par år dominert av indre konflikter. Telenor dannet sammen med BT og Tele Danmark selskapet Telenordia som skulle operere på det svenske markedet som en konkurrent til Telia. Telenors og Telias ulike valg av strategiske allianser undergravde mye av grunnlaget for det mangeårige nordiske samarbeidet innenfor telekommunikasjonsforskning og utvikling. Det var også en av de første indikasjonene på at konkurranse hadde overtatt for samarbeid i Norden ettersom begge selskapene definerte hele regionen som sitt hjemmemarked.

 

Etter at fusjonen brøt sammen, har både Telenor og Telia forsøkt andre måter å få kontroll over så store deler av det nordiske markedet som mulig. Tele Danmark/TDC har vært aktuell som fusjonspartner for begge selskapene flere ganger. Telenor har kjøpt opp store deler av Sonofon, Danmarks største mobiltelefonoperatør, og begge selskapene har vært interessert i å fusjonere med det finske selskapet Sonera. Både Telia og Telenor har investeringer i andre deler av verden, Telenor i for eksempel Ungarn, Irland, Bangladesh, deler av Øst-Europa, Russland, Kina og Malaysia. Denne ekspansjonen må ses som en strategi for å kompensere for den konkurransen selskapet møter på sine hjemmemarkeder, spesielt etter at konkurransen på infrastruktur og telefoni ble åpnet 1. januar 1998. I 2001 og 2002 var imidlertid IKT-bransjens verdi fallende på verdensbasis og denne utviklingen ser ut til å ha lagt en midlertidig demper på fusjonslysten.[19] Den nye toppsjefen i Telenor, Fredrik Baksaas, bekreftet i juli 2002 at det ikke forelå planer for nye fusjoner[20]. Telenors aksjeverdi falt imidlertid mindre enn mange andre selskaper i 2001 og 2002.[21]

 

OECD lager årlige rapporter om utviklingen på kommunikasjonsmarkedene. I 1992 var det 40 selskap med inntekt over en milliard USD, 1995 var det 51, 1997 var det 64 og i 1999 var det 74. I 1999 var Telenor plassert som nummer 32 på listen, med en inntekt på knapt 4,3 millioner USD. Til sammenligning var Telia nummer 26 med 6,3 millioner USD, Tele Danmark nummer 28 med ca 5,8 millioner USD, og Sonera nummer 57 med 1,8 millioner USD i inntekt. Forskjellene mellom det finske selskapet som aldri hadde nasjonalt monopol og de tre andre som i kortere eller lengre perioder har kontrollert hele hjemmemarkedet var med andre ord tydelig. Forskjellene mellom de tre skandinaviske selskapene var små, og kanskje mindre enn forventet gitt at Telias hjemmemarked er større enn de to andre selskapenes. Forklaringen på dette kan være at konkurransen er større på det svenske telekommunikasjonsmarkedet.

 

I internasjonal sammenheng er Telenor et lite telekommunikasjonsselskap, et poeng som selskapet heller ikke har unnlatt å bruke som argument mot å få tyngende pålegg fra norske styresmakter. Det er likevel verdt å merke seg at bare 19 av de 74 selskapene på OECDs liste hadde inntekter over 10 millioner USD i 1999. Japanske NTT skiller seg ut ved å ha inntekter som var nesten en halv gang større enn neste selskap på lista, amerikanske AT&T, som igjen er vesentlig større enn det tredje største. Den store nyetableringen i perioden 1998-2000 var en viktig faktor til at fortjenesten for de fleste selskapene var relativt lav. Antallet telekommunikasjonsselskaper vokste med 38 prosent i perioden (OECD Communication Outlook 2001).

Telenor som medieaktør

Telenors rolle som mediekonsern kommenteres ofte i nyheter og presse. Selskapets overgang fra å være leverandør av rene telekommunikasjonstjenester, til å bli operatør for satellitt-TV og tjenestetilbyder på Internett, reiser spørsmålet om selskapet er i ferd med å bli en stor og mektig medieaktør som kontrollerer både innhold og formidling av informasjon. Denne problemstillingen antyder at Telenor ikke bare har endret rolle fra å være en forvaltningsbedrift til å bli en av flere markedsaktører, men også at selskapet har en så dominerende rolle innenfor medieproduksjon at det berører prinsippene for ytringsfrihet og mediemangfold.

 

Det er den teknologiske og økonomiske konvergensen innenfor medieproduksjon og mediemarkeder som gjør Telenor til en spesiell aktør i det norske mediebildet. Digitaliserings- og komprimeringsteknologier har ført til at både produksjon og distribusjon av informasjon er blitt løsrevet fra tidligere teknologiske plattformer. På produksjonssiden er digital produksjon av fjernsyn, film, musikk og meldingstjenester noen av utviklingstrekkene. På distribusjonssiden har utviklingen ført til at medieproduksjonen er blitt, eller er i ferd med å bli løsrevet fra distribusjonsteknologien, i og med at ethvert digitalt innhold i prinsippet kan formidles over enhver type nett. Utviklingen av nettaviser, som distribueres over Internett eller mobilteknologi som WAP, SMS, og mange andre typer medier, er eksempler på hvordan teknologisk endring også endrer mediebildet (Skogerbø 1997).

 

Konvergensen har også endret forutsetningene for regulering både av telekommunikasjon og medier. Syvertsen (2001) går gjennom utfordringene som konvergensen stiller kringkastingsreguleringen overfor, der knappheten på distribusjonsressurser tidligere var en av de viktigste begrunnelsene for å regulere sektoren spesielt. Med konvergensen forsvinner mye av denne begrunnelsen og reguleringsregimets legitimitet blir svekket. Innenfor telekommunikasjon er situasjonen parallell: Telekommunikasjon ble fram til 1990-tallet regulert som en knapp og strategisk ressurs. Med utviklingen av nye teknologier utnyttes knappe ressurser som frekvenser bedre, mens tilgangen på nett som kan utnyttes til å overføre informasjon på er mangedoblet. Begrunnelsen for å opprettholde de gamle telemonopolene ble, på samme måte som for kringkasting, undergravd. Det fantes ikke noen kulturpolitisk begrunnelse for å opprettholde telemonopolet. Det var sannsynligvis en av årsakene til at liberaliseringen av teleområdet i Norge møtte mindre motstand enn liberaliseringen av kringkastingen. I telepolitikken ble det i perioden 1995-2002 fra norske myndigheter heller ikke tatt initiativ til nye reguleringer utover implementeringen av EUs direktiver på teleområdet.

 

Televerket hadde allerede før omdanningen til aksjeselskap, organisert bedriften som et konsern med datterselskaper som engasjerte seg i ulike delmarkeder innenfor kommunikasjonsfeltet. Selskapet kontrollerte store deler av det norske kabelfjernsynsmarkedet, var en av Europas største operatører av satellittfjernsyn, og blant de største innenfor mobiltelefoni da omdanningen fant sted. Som operatør av kabelfjernsynsanlegg hadde selskapet imidlertid ikke anledning til å være programprodusent, og betydningene av å være operatør for satellittfjernsyn begrenset seg også stort sett til å overføre fjernsynskanaler, ikke sammensetning av kanalpakker eller oppkjøp av fjernsynsrettigheter. Det var først med Telenors satsing på Internett fra midten av 1990-tallet at det ble klart at selskapet hadde beveget seg inn mot innholdssiden. Selskapet har imidlertid aldri hatt noen strategi om å bli innholdsprodusent verken på Internett eller fjernsyn.

 

På tross av dette har Telenors økende betydning som medieaktør stadig vært i offentlighetens søkelys. Fra omkring 2000 er det den omfattende satsingen på satellittfjernsyn som har tiltrukket seg oppmerksomhet, fordi operatørvirksomheten har medført at selskapet langt på vei har gått inn på å ”redigere” fjernsynstilbudet. Dette gjelder både i sammensetningen av det kanaltilbudet kundene får, og fordi selskapet har kjøpt rettigheter til sportsarrangementer som f.eks. norske tippeligakamper.[22] I 2001 var selskapet som nevnt også inne i forhandlinger med NRK og TV2 om å søke konsesjon på å bygge ut det bakkebaserte nettet for fjernsyn i Norge, uten at dette samarbeidet ble realisert.

 

Telenors rolle som medieaktør er likevel uklar. Både som operatør av internettjenester og fjernsynstjenester betoner selskapet at det ikke har noen ambisjon om verken å være ”redaktør” eller produsent av innhold. Det er i kraft av å være aktør på flere områder: Operatør for det analoge kringkastingsnettet, for store deler av satellittfjernsynsmarkedet, og dominerende aktør i markedene for internettilgang og mobiltelefoni at selskapet framstår som medieaktør. I alle disse markedssegmentene er innholdet en mer eller mindre viktig del av det produktet Telenor selger, men det foreløpig bare innenfor satellittfjernsynsvirksomheten at innholdssammensetningen er avgjørende. Folk kjøper ikke dekodere for satellittfjernsyn fordi de vil ha NRK og TV2, eller fordi dekoderboksen har fin design eller gir status, men fordi de ønsker seg et utvidet programtilbud. Det er dette som kommer til uttrykk i oppkjøpene av rettigheter og sammensetningen av kanalpakker. Telenor har ressurser til å gå inn i kampen om de mest attraktive rettighetene, mens de tradisjonelle fjernsynsselskapene som NRK og TV2 oftere og oftere har måttet gi tapt i den konkurransen. Slik sett har selskapet bidratt til å forskyve konkurransen om innholdet bort fra den tradisjonelle fjernsynsbransjen og over mot det vi kanskje kan kalle en konvergerende kommunikasjonsbransje. Hvorvidt dette betyr at selskapet vil bevege seg videre inn på dette markedet er usikkert. Selskapet er nærmest monopolist på nettsiden, men det betyr ikke nødvendigvis at monopolmakten vil bli brukt i redaksjonell sammenheng.

5 KONKLUSJONER

Innledningsvis ble tre problemstillinger presentert. Den første om handlet årsakene til avviklingen av telemonopolet, og i hvilken grad denne prosessen har endret styringsmulighetene. Denne problemstillingen ble behandlet i kapittel 2, der det ble pekt på at telesektoren alltid har vært i et spenningsfelt mellom ulike interesser, der spørsmålet om privat eller statlig drift har vært et tilbakevendende tema helt siden slutten av 1800-tallet. Når telemonopolet ble avviklet på 1990-tallet, skyldtes dette flere faktorer i kombinasjon. For det første at utvikling av ny teknologi på flere områder, spesielt i randsonene av Televerkets virksomhet, undergravde monopolet. For det andre at troen på statsmonopoler som instrumenter for offentlig tjenesteyting ble svekket som en følge av politisk endring fra begynnelsen av 1980-tallet. Dette var en internasjonal tendens som først ble målbåret av de borgerlige regjeringene fra 1981 og framover, men som gradvis vant tilslutning i andre politiske partier og organisasjoner. Mange offentlige monopoler ble avviklet eller myket opp som en følge av at dette, og markedet har på en rekke områder helt eller delvis overtatt som fordelingsmekanisme av tjenester som tidligere ble formidlet gjennom statsmonopolene. Innenfor telesektoren skjedde disse endringene gradvis, og med liten grad av konflikt med unntak av beslutningen om omdanningen av Televerket fra forvaltningsbedrift til statsaksjeselska. For det tredje har internasjonalisering og regionalisering av politisk makt hatt betydning, spesielt etter 1995. Med Norges inntreden i EØS, ble telesektoren lagt inn under det indre marked, og norsk telepolitikk og – lovgiving tilpasset EUs regelverk om full konkurranse fra 1998. En fjerde og viktig grunn, er at kommunikasjonsindustrien, nasjonalt, regionalt og globalt, har presset på nasjonale regjeringer, EU og internasjonale organer for å åpne telemarkedene, ettersom sektoren lenge har blitt sett på som et felt med stor lønnsomhet. Med overgangen til et konkurranseregime fra 1998, er mulighetene for politisk styring blitt avgrenset til lovgiving og utforming av konsesjonsvilkår for tilbydere av enkelte typer tjenester, men disse instrumentene gir også et visst handlingsrom for nasjonale særløsninger. Med omdanningen av sektoren er makt forskjøvet fra politikk til marked og fra nasjonale til internasjonale arenaer, men ikke slik at all politisk innflytelse er forsvunnet fra sektoren. Både Telenors konsesjonsvilkår, reguleringsorganenes mandat og teleloven med tilhørende forskrifter er politisk påvirkbare størrelser.

 

Det andre settet av problemstillinger, var knyttet til reformenes konsekvenser. Liberaliseringen skulle gi brukerne bedre og billigere teletjenester, og bidra til effektiv konkurranse blant tilbyderne. I kapittel 3 var hovedproblemstillingen i hvilken grad har de fungert etter hensikten på disse punktene? Konklusjonene er flere, men gir ikke noe entydig bilde: Prisene på en del telekommunikasjonstjenester har gått ned. Dette gjelder først og fremst telefoni. Rikstelefontakstene er fjernet, utenlandssamtaler er blitt rimeligere til en del land og mobiltelefoni er blitt noe rimeligere. Samtidig er imidlertid prisstrukturene endret slik at de faste kostnadene er steget, og mange nye tjenester er innført, som internettilkobling, personsvar, SMS og mye mer. Differensiering av tjenestetilbudet, økt forbruk og ny prisstruktur har ført til at utgiftene til telekommunikasjon har gått opp igjen for gjennomsnittshusholdningene, slik at utgiftene i 2000 nærmet seg 1985-nivå. Ulikhetene mellom husholdninger i byer, tettsteder og spredtbygde strøk har økt, og det samme har forskjellene mellom landsdelene. Nordnorske husholdninger brukte mer penger og større andeler av husholdningsbudsjettet til telekommunikasjon enn folk i andre landsdeler. Tjenestekvalitet og –tilbud er varierende, mellom typer av tjenester og mellom ulike typer kommuner og landsdeler. Det er for tidlig å komme med klare hypoteser om årsakssammenhengene, men det er indikasjoner på at gamle konfliktlinjer i telepolitikken knyttet til ulikheter mellom by og land og nord og sør, er i ferd med å revitaliseres.

 

Det tredje settet av problemstillinger var knyttet til spørsmålet om reguleringsregimet i telesektoren var effektivt for å fremme målene om bedre og billigere tjenester. Konklusjonen er heller ikke her entydig. Det norske reguleringsregimet har flere svakheter: Konkurransereguleringen har vært for svak til å demme opp for Telenors dominans, og USO-reguleringene ikke sterke nok til at skjevhetene som skyldes konkurransen, er blitt utjevnet. Det er flere årsaker til dette. For det første er det gått kort tid siden innføringen av konkurranse på nett og taletelefoni. Ut fra internasjonale erfaringer vet vi at den dominerende aktøren vil beholde store deler av markedet over lang tid, og at det tar tid før konkurranseregelverket har effekt. Dette ser ut til å være uunngåelig. For det andre har Telenors rolle som den nasjonalt eide teleoperatøren gitt opphav til at både politiske myndigheter og reguleringsorganer har sett med relativt stor velvilje på at selskapet både har beholdt sin dominerende posisjon og ekspandert både i sine hjemmemarkeder og internasjonalt. Telenor har store deler av ekspertisen, ressursene og kundene og er dermed et sterkt norsk selskap som langt på vei har fått sette premissene for utviklingen. Fordelene med dette er at selskapet er lønnsomt, skaper sysselsetting og kan fungere som et ”lokomotiv” for andre deler av bransjen, ulempene er at enkelte grupper av forbrukere og brukere får færre fordeler og større ulemper enn om regelverket hadde vært klarere og håndhevet sterkere.

Bangemann, Martin m.fl., 1994. Europe and the Global Information Society, Recommendation to the European Council, Brussels.

 

Bøen, Godtfred, 1990. ”Vi må fungere som om vi hadde konkurranse”. Arbeidsorganisering i Televerket, - fra forvaltningsbedrift til markedsorganisasjon. Hovedoppgave. Bergen: Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap, Universitetet i Bergen.

 

Christiansen, Espen, 1995. Forretning eller forvaltning? Reform av Telegrafverkets sentraladministrasjon og forhold til statsmyndighetene på 1950- og 1960-tallet: Bergen: Hovedoppgave i historie, Universitetet i Bergen.

 

COM(87)290: Green Paper on the Development of the Common Market for Telecommunications Services and Equipment.Brussels: Commission for the European Communities.

 

Dahl, Tor Edvin; Terje Ellefsen & Anne Solberg, 1993. Hallo?! Norges telefonhistorie, Oslo: Gyldendal

 

Dang-Nguyen, Godefroy, Volker Schneider, og Raymund Werle, 1993. Networks in European Policy-Making: Europeification of Telecommunications Policy. In Making policy in Europe: The europeification of national policy-making, red. S. Andersen og K. A. Eliassen. London: Sage.

 

Davies, Andrew og Willem Hulsink, 1996. The return of the nation state, Telecom International, September 1996: 20-23

 

Dybkjær, Lone og Søren Christensen, 1994. Info-samfundet 2000. Rapport fra udvalget om informationssamfundet år 2000, København: Forskningsministeriet

 

Grønlie, Tore, 2001a. Mellom politikk og marked – organisering av statlig næringsdrift 1945-2001. I Tranøy B.S og Østerud Ø. (red.) Den fragmenterte staten. Oslo: Gyldendal

 

Grønlie, Tore, 2001b. Varige spenninger – styrings- og forvaltningspolitikk gjennom 50 år. I Tranøy B.S og Østerud Ø. (red.) Den fragmenterte staten. Oslo: Gyldendal

 

Herman, Edward S og Robert W. McChesney, 1997. The global media: the new missionaries of corporate capitalism. London: Cassell, 1997.

 

Hills, Jill, 1993. Universal service: Connectivity and consumer rights. In Telecommunications: Limits to Deregulation, eds. M. Christoffersen and A. Henten. Amsterdam: IOS Press.

 

Lenæs, Ingolf, 1966. Privattelefonen i Norge. Norsk Landstelefonforening.

 

Mazango, Eric M., 1998. Telecommunications Sector Reform. Liberalisation and Universal Service Policy in Zimbabwe. Dissertation submitted for the degree of Master of Philosophy, Oslo: Universitetet i Oslo, Institutt for media and kommunikasjon.

 

MedieNorge 2001

 

Moberg, Jannicke, 1994. Institusjonell endringstreghet og utviklingen av Televerket. Nye organisasjons- og styringsformer i telesektoren. Hovedoppgave. Bergen: Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap, Universitetet i Bergen.

 

Muggerud, Bjørn og Eli Skogerbø, 1995. Consequences of the EEA Agreement in the telecommunications sector in Norway and other EFTA countries. TF-Notat 11/95. Kjeller: Telenor.

 

Norsk Telekom, 2001. Det norske bredbåndsmarkedet. Kartlegging og analyse gjennomført for Nærings- og handelsdepartementet, Eiksmarka.

 

NOU 1982:2 Teleutvalgets utredning I. Televerkets situasjon og oppgaver i 80-årene. Oslo: Universitetsforlaget.

 

NOU 1983:32 Teleutvalgets utredning II : Telematikk. Oslo.

 

NOU 1984: 29 Organisering av Televerket i Norge. Oslo.

 

OECD Communication Outlook. Information Society2001. Paris: OECD.

 

Rafto, Thorolf, 1955. Telegrafverkets historie 1855-1955. Bergen: AS John Griegs Boktrykkeri.

 

Post- og teletilsynet, 2001a. Det norske telemarkedet 2000.

 

Post- og teletilsynet, 2001b. Rapport – analyse av det norske telekommarkedet, 13. februar 2001, Oslo.

 

Post- og teletilsynet, 2002. Telestatistikk 2001. Oslo.

 

Røvik, Kjell Arne, 1998. Moderne organisasjoner. Trender i organisasjonstenkningen ved tusenårsskiftet. Bergen-Sandviken: Fagbokforlaget.

 

Schement, Jorge Reina og Scott C. Forbes, 2000. Identifying Temporary and Permanent Gaps in Universal Service. The Information Society, 16: 117-126.

 

Skogerbø, Eli, 1996. IT-planar - tilpassing eller strategisk posisjonering? eller: korleis alle vil bli ‘best i verda’. Norsk Medietidsskrift 2/96:33-57.

 

Skogerbø, Eli, 1997. Konvergens mellom telekommunikasjon og kringkasting: Kultur- og mediepolitiske problemstillinger. TemaNord 1997:560, København: Nordisk Ministerråd

 

Skogerbø, Eli og Tanja Storsul, 1999. Telepolitikk - fra trendsetting til tilpasning. I Claes, D.H og Tranøy, B.S. (red.): Utenfor, annerledes og suveren? Norge under EØS-avtalen., Bergen: Fagbokforlaget.

 

Skogerbø, Eli og Tanja Storsul, 2000. Prospects for Expanded Universal Service in Europe: The Cases of Denmark, the Netherlands, and Norway. The Information Society. 16: 135-146.

 

Statssekretærutvalet for informasjonsteknologi (1996): Den norske IT-veien. Bit for bit, Oslo.

 

Storsul, Tanja, 1997. Liberalisering og likhet. En analyse av den telepolitiske debatten i Norge og Danmark og spenningsforholdet mellom liberalisering og universelle tjenester. Hovedoppgave. Oslo: Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo.

 

Storsul, Tanja, 1999. Konvergering og konsentrasjon - om eierskap og mangfold i det nye mediebildet. I Braa, K., Hetland, P., Liestøl, G. (red.): Netts@mfunn. Tano Aschehoug: 141-156.

 

St.meld. nr. 67 (1991-92) Om omorganisering av Televerket.

 

St.prp. nr. 70 (1995-96) Om avvikling av resterende eneretter i telesektoren.

 

Syvertsen, Trine, 1992. Public television in transition: A comparative and historical analysis of the BBC and the NRK. Levende bilder no. 5/92. Oslo: Norges allmennvitenskapelige forskningsråd.

 

Syvertsen, Trine, 1997. Den store TV-krigen. Norsk allmennfjernsyn 1988-96. Bergen-Sandviken: Fagbokforlaget.

 

Syvertsen, Trine, 2001. Kommersialisering, globalisering og konvergens. Utfordringer for mediepolitikk og medieregulering. Oslo: Makt- og demokratiutredningens rapportserie, Rapport 31.

 

Sørlie, Jarle, 1996. Tjenestemannsorganisasjoner og endring av tilknytningsform. En studie av tjenestemannsorganisasjonenes deltakelse og medvirkning i omorganiseringen av Televerket til statsaksjeselskap, Bergen: Hovedoppgave i administrasjon og organisasjonsvitenskap, Universitetet i Bergen.

 

Telenor, 2001. Annual Report 

 

Thompson, John B., 1995. Media and Modernity: A Social Theory of the Media, Cambridge: Polity Press.

 

Thoresen, Anne Brit, 1992. Televerket som ingen kunne målstyre? Innføring og effekt av målstyring 1976-1990. Hovedoppgave. Oslo: Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo.

 

Thue, Lars,1995. Gode forbindelser. Televerket 1980-1995. Oslo: Gyldendal.

 

Tranøy, B.S. og Ø. Østerud (red.), 2001. Den fragmenterte staten. Oslo: Gyldendal

 

Vatne, Thomas, 1998. Fra forvaltning til forretning: mot opprettelsen av Telenor AS 1968-1994. LOS-senter rapport 9805: Bergen: LOS-senteret.

 

Winston, Brian, 1998. Media technology and society. A history. From the telegraph to the Internet. London: Routledge.

 


[1] Dette kapitlet bygger på artikkelen ”Fra Televerket til Telenor” i Tranøy, B.S. og Østerud, Ø. (red.) (2001) Den fragmentariske staten. Reformer, makt og styring, Oslo: Gyldendal: 364-388.[]

2 Interconnection er den engelske betegnelsen på samtrafikk, altså forbindelse mellom ulike nettverk. Samtrafikkspørsmål er også i dag gjenstand for kompliserte reguleringstiltak.[]

3 Omtalt i NRKs program Manns minne i mai 2001.[]

4 ’Omfavnet av Høyre’, Klassekampen 20. juni 1996; ’, Teleliberalisering’, 8. juli 1996, Klassekampen. Innlegg av Inge Myrvoll i SV om teleliberaliseringen.; 16. mai 1995, Dagens Næringsliv. []

5 ’Sponheim ønsker ’Telenor på børs’. Dagens Næringsliv 30.10.1997. []

6 Staten ustabil eier (Dagbladet 4.1.97), protest mot statens utbyttepolitikk (Aftenposten 10.1.97, Dagbladet ), delprivatisering (Klassekampen 20. og 22.1.97, Dagens Næringsliv 28.1.97).[]

7 ”Frykter monopol: FrP og Konkurransetilsynet spørrende til digitalfusjon”. Digi.no 15.01.2001, ”Samtalene mellom NRK, TV2 og Telenor: Ellen Horn frykter ikke monopol”, Digi.no 17.01.2001.[]

8 ” NRK og TV2 trolig alene om digital-TV”, Digi.no, 9.8.2002.[]

9 Konsesjon for Telenor AS, http://odin.dep.no/sd/norsk/aktuelt/konsesjoner/028021-990028/index-dok000-b-n-a.html, 13.8.02

[10] Statistikken er hentet fra MedieNorges database på http://medienorge.uib.no, 15.9.2002.

[11] Statistikken er hentet fra MedieNorges database på http://medienorge.uib.no, 15.9.2002.[]

12 Tallene for 1985, 1988, 1991, 1994 og 1998 er hentet fra Lodberg-Holm, Anne og Mørk, Eiliv: Forbruksundersøkelsen 1998, SSB. Tallene for 1999 er henta fra Forbruksundersøkelsen 1999. Tallene for 2000 er hentet fra Forbruksundersøkelsen 2000.[]

13 Grunnlagstallene for figuren er hentet fra Forbrukerundersøkelsen 1998-2000, Statistisk sentralbyrå. Inndelingen i by, tettbygd og spredtbygd er foretatt av SSB.[]

14 Statistikken er hentet fra MedieNorges database på http://medienorge.uib.no, 10.9.2002.[]

15 Tallene er henta fra Forbruksundersøkelsen 2000.[]

16 Statistikken er hentet fra MedieNorges database på http://medienorge.uib.no, 15.9.2002.[]

17 Inntektsklassene er definert av Statistisk sentralbyrå, og framkommer i Forbruksundersøkelsene for årene 1985-2000.[]

18 Bredbånd i kommunene - Hva er bredbånd, hvorfor er det nyttig og hvordan kan det brukes? http://odin.dep.no/sd/norsk/publ/veiledninger/028021-120002/index-dok000-b-n-a.html, 17.9.2002.[]

19 ”Dropper nordisk telefusjon”. Intervjuer med konsernsjef Marianne Nivert i Telia og konsernsjef Tormod Hermansen i Telenor. Digi.no 18.9.01.[]

20 ”Vil ha samlet Telenor uten partner”. Intervju med Fredrik Baksaas, Dagens Næringsliv, 16.7.02.[]

21 Opplysninger hentet fra Telenors årsrapport for 2001 og kvartalsrapporter for 2002.[]

22 ”Telenor vil lage betal-tv-kanal av Tippeligaen. I går fikk telegiganten konsesjon for å sende fotballkampene fra den norske toppserien via satellitt”.kampanje.com, 26.6.2002.

Publisert 25. nov. 2010 13:52 - Sist endret 2. mai 2017 21:54