9.5 Landsbyliv på norsk
Denne undersøkelsen har forsøkt å belyse et svært vanskelig spørsmål, nemlig: Hvor mye makt har den lokale administrasjonen i forhold til de valgte kommunepolitikere? Frykten har i mange sammenhenger vært, som Weber uttrykte det, at politikere – som er legfolk inne i korte perioder – alltid vil ende opp som dilettanter i forhold til en fast ansatt og profesjonelt utdannet administrativ stab. Dermed kunne man betrakte administrasjonen like mye som et problem som en hjelpende hånd, og dermed som en demokratisk trussel.
Men hvorfor skal administrasjonen anvende makt? Et grunnleggende utgangspunkt for maktbruk er det at det må foreligge en viss grad av uenighet mellom to parter før det skal være nødvendig å bruke makt. I en situasjon kjennetegnet av enighet vil heller samarbeid kunne bli en dominerende relasjonsform i stedet for konflikt og maktbruk (Axelrod 1984). Er det da slik at politikere og administratorer har grunnleggende ulike interesser? Også dette er svært vanskelig å måle, av den enkle grunn at interesser kan spenne fra grunnleggende ideologiske forskjeller til uenighet i en liten enkeltsak. I en tidligere rapport fra dette prosjektet (Jacobsen 2002a) forsøkte jeg å besvare spørsmålet om hvorvidt administrasjon og politikk har grunnleggende ulike synspunkter.
Skal man svare helt generelt, er svaret på dette spørsmålet ”nei”. Det er svært få tendenser til at administrasjonen som gruppe avviker i sine preferanser fra politikerne som gruppe. På noen forhold avviker administrasjonen systematisk fra medlemmer av noen politiske partier, men ikke fra politikerne generelt. Hvis vi ser på holdning til New Public Management-reformer og til spørsmålet om hvorvidt man bør ha flere kommunesammenslåinger plasserer administrative ledere seg omtrent midt i mellom de holdningene som dominerer i partier på høyresiden som Høyre og Fremskrittspartiet, og de som dominerer i partiene på venstresiden (Ap og SV). Mange av disse reformene er slik at de i seg selv ”truer” mye av den kommunale virksomheten, både gjennom privatisering og økt bruk av markedsmekanismer som konkurranse og resultatlønn (Pollit og Bouckaert 2000). Dermed skulle vi forvente, ut fra teorier om at administrasjonen maksimerer egeninteresser, at administrasjonen ville ha et interessefellesskap med de partiene som er mest skeptisk til slike reformer. Det er ikke tilfelle.
Et lignende resultat kommer fram når vi ser på utgiftsvillighet, et område der vi ut fra Niskanens tidligere teorier (1971) skulle anta at administrasjonen var mer ekspansiv for å maksimere vekst og dermed blant annet jobbsikkerhet. Heller ikke dette slår til. Tvert om er administrative ledere de minst ekspansive. Her ser vi også klare tendenser til interessefellesskap mellom grupper av politikere og grupper av administratorer. Konturene av et elitefellesskap trer til en viss grad fram, i den form at de mest sentrale politikere (og de med høyest utdanning) er de mest restriktive, og dermed har fellesinteresse med de mest sentrale og høyest utdannede administrative ledere.
Kun når det gjelder prioritering av ulike områder i den kommunale virksomheten ser vi en tendens til at det er forskjell mellom administrasjon og politikere som grupper. Her er det en tendens til at administrative ledere prioriterer interne oppgaver som planlegging, personal, m.m. som viktigere enn det politikergruppen som helhet gjør. Men ellers trer det her fram en ny linje for interessefellesskap mellom politikere og administratorer, nemlig hva slags hovedoppgave eller spesialfelt man arbeider med. ”Sektoriseringen” virker slik at man vil prioritere høyest de oppgaver man selv arbeider med, noe som er helt naturlig. Innenfor et og samme arbeidsfelt er det enighet mellom politikere og administratorer, mens det mellom saksfelt er uenighet.
Kort sagt: Det er svært lite som tyder på at politikere og administratorer som grupper har motstridende interesser. Til det er variasjonen innen politikergruppen og administratorgruppen for stor. På enkelte områder er administrasjonen uenig med medlemmer av enkelte politiske partier, men det er vanskelig å se en klar systematikk i at administrasjonen er enig med en spesiell politisk gruppering. Og på enkelte områder er det stor uenighet innad i administrasjonen, først og fremst når det gjelder ekspansivitet (der de mest sentrale er uenige med de mer perifere) og når det gjelder prioritering av saksfelt (der arbeidsområde i stor bestemmer hva man ønsker å prioritere).
Alt i alt tyder disse to hovedfunnene på at det ikke foreligger de store interesseforskjellene mellom politikk og administrasjon i de kommunene vi har undersøkt. Dermed faller en del av motivet for å anvende makt bort. Hvorfor skal administrasjonen benytte makt når den i stor grad har sammenfallende interesser med store grupper av politikere? Et antakeligvis mye riktigere utgangspunkt er at det ikke foreligger en permanent konfliktsituasjon mellom politikk og administrasjon. Derimot vil det kunne ligge mulige konflikter mellom grupper av politikere og grupper internt i administrasjonen, dog avgrenset til spesielle saker. At det vil være en potensiell (og muligens reell) konflikt mellom aktører (både politikere og administratorer) i ulike sektorer når det gjelder ressursallokering mellom sektorer virker sannsynlig. På samme måte kan det tenkes å være en potensiell/reell konflikt mellom mer sentrale aktører (både politiske og administrative), og mer perifere når det gjelder grad av utgiftsvillighet. Og slik kunne vi fortsette. Konklusjonen er at det kan tenkes mange mulige konflikter i en kommune, på basis av ulike saker, ulike aktører og ulike situasjoner, men neppe en generell konflikt mellom politikk og administrasjon.
Helt generelt, og nå ser vi bort fra alle de variasjoner som er påvist gjennom denne studien, er det lite som tyder på at norske kommuner står fram som ”rådmannsvelde” eller ”byråkratiske diktaturer”. Bildet som trer fram er nærmere det Heclo og Wildawsky (1974) kalte for ”landsbyliv”. Begrepet ble brukt for å betegne de relasjoner, den kultur og det klima som betegnet forholdet mellom aktører – både politiske og administrative – det engelske regjeringsapparatet (Whitehall). Hovedfokus i den studien var på forholdet mellom Finansdepartementet (the Treasury) og de andre departementer/ministre. Her beskrives det politiske og administrative miljø som å bestå i stor grad av felles verdier, en felles kultur og en felles utdanningsbakgrunn. Og:
(...) it would be entirely misleading to begin by describing the inevitable conflicts. To talk with officials in the treasury and spending departments is to enter a fundamentally cohesive world of insiders. Their conflicts are comprehensible only against the broader background of their co-operation. Treasury and departments live off and through each other. And they know it (op.cit.:78).
Også i denne studien er det et generelt klima av tillit mellom sfærene, lav grad av konflikt, liten uenighet i mange sentrale spørsmål, og en respekt for ulike ståsteder og verdier. Det betyr selvfølgelig ikke et totalt fravær av konflikter, men at de er mer saksavgrensede og skiftende. Men det er helt klart at samarbeid et vanligere fenomen enn maktbruk og konflikt. At dette gir administrasjonen en stor innflytelse er også klart, men det er en innflytelse oppnådd gjennom et samarbeid mellom folkevalgte og fast ansatte spesialister. Legkunnskap kobles med fagkunnskap, og sammen utøver dette en betydelig innflytelse over utviklingen i kommunen.
Men det er også tydelige tegn til en ”elitedannelse” innad i den kommunale organisasjonen. De mest sentrale politikerne og administratorene har stort grad av sammenfall mellom interesser på flere områder, de opplever forholdet til hverandre som mest avklart og de har høyest tillit til hverandre. Samtidig kan vi ane konturer av de mindre sentrale politikere og administratorer er mer villige til å benytte andre kanaler for påvirkning. Dette får til en viss grad støtte i funnene om at de mer perifere administratorene i større grad synes det er greit å gi seg inn i et mer politisk spill, til å tilpasse informasjon og til å kritisere politikerne utad. De er kort sagt mer villige til å benytte det Hirschman (1970) kaller for ”voice”, muligens fordi den mer formaliserte kanalen går gjennom elitene, en kanal de ikke har god tilgang til. For igjen å bruke Heclo og Wildawskys (op.cit.:37) metafor, kan vi si at det finnes ulike ”kjernefamilier” innen ”landsbyen”. De mest sentrale politikerne og administratorene utgjør en mulig slik ”kjernefamilie”. På den ene siden er dette slik man skulle forvente ut fra sentrale verdier knyttet til norsk offentlig administrasjon, nemlig at den også skal være politisk lojal. Dette vil i praksis bety lojal mot de vedtak som fattes, som igjen vil bety lojalitet mot det politiske flertallet som står bak vedtaket (Jacobsen 1960). De politikere som innehar de mest sentrale posisjoner vil ofte falle sammen med å være representanter for det som danner en politisk majoritet. Dermed kan de med rette til en viss grad hevde at administrasjonen er et apparat for iverksetting av ”deres” politikk. At dette ikke nødvendigvis er populært blant politiske motstandere er ikke vanskelig å forstå. En slik fortolkning støttes av den systematisk avvikende holdning som medlemmer av Frp utviser. Frp er om noe et marginalisert parti i de studerte kommunene, og kan godt befinne seg i en situasjon der de føler seg ”utstøtt av det gode selskap” og dermed ikke får noe politisk gjennomslag.
På den annen side er de mest sentrale politikere og administratorer også mennesker som har hatt kjennskap til hverandre over lengre tid. De mest sentrale politikerne er også dem med lengst fartstid i politikken, og de har vært flere perioder i kommunestyret og innehatt flere sentrale verv. Det er ikke denne gruppen politikere som skiftes ut ved hvert valg. De mest sentrale politikerne er også sannsynligvis de mest stabile. På samme måte ser vi at de aller fleste av de mest sentrale administratorene alle har lang fartstid i kommunen. De fleste (nesten 70 prosent) kommer fra en tidligere stilling i samme kommune, og svært få kommer fra andre institusjoner enn kommuner. Samtidig har de fleste lang fartstid som administrative ledere. At en slik gruppe skulle utvikle seg til en ganske tett ”kjernefamilie” burde ikke overraske.
Til sammen tegner dette et komplekst bilde av ”elitepolitikere og eliteadministratorer” som avviker fra mer perifere aktører i både det politiske og det administrative systemet. Den politiske tilliten til det administrative systemet er klart størst blant de mest sentrale politikerne, mens mistillit er mer utbredt blant de mer perifere politikere. Dette vil antakeligvis også bety at de mest skeptiske politikerne er de som til stadig sitter i opposisjon, og som ikke bekler sentrale politiske verv. Men det kan også tenkes, slik Olsen (1970) påviste, at det finnes enkelte elitepolitikere innen et parti, og at en stor gruppe med mer perifere politikere mer fungerer som en form for ”demokratisk staffasje”. Den lavere tilliten disse har til administrasjonen kan skyldes at de på mange måter føler seg utestengt fra den tette interaksjonen elitepolitikerne har med eliteadministratorene. Det kan være følelsen av at mange sentrale beslutninger tas i ”de lukkede rom”, der kun et fåtall politikere og administrative ledere er gjengangere. Dermed utvikles et elitefellesskap mellom politikk og administrasjon, mens de mer perifere politikerne utvikler mer skepsis til administrasjonen.
Tross noen tendenser til elitedannelse står hovedkonklusjonen fremdeles fast, nemlig at samarbeid ser ut til å dominere relasjonen mellom politikk og administrasjon i de studerte kommunene, ikke konflikt og maktbruk. Variasjonene som finnes er relativt små. Dette burde vel neppe overraske alt for mye. For det første er det ikke noe nytt at de skandinaviske land, og kanskje spesielt Norge, er et land preget av en grunnleggende harmonisk kultur. I sin store kulturstudie viste Hofstede (1997) at Norge var et land preget av svært stor grad av sikkerhet (lav ”uncerntainty avoidance”) og middels til lav forskjell mellom grupper (”power distance”). Dette funnet blir i all hovedsak støttet sterkt av funnene gjort av Mouritzen og Svara (2002:75 og 296). Norge er med dette, også ifølge Hofstede (1997), dominert av en kultur som nettopp fremhever samarbeid mellom aktører på like fot. En person som Lijphart (1984) beskriver Norge som et homogent og ikke-pluralistisk land med få eller ingen dype konfliktlinjer. Lane og Ersson (1991) beskriver Norge som et rikt land med jevn inntektsfordeling, liten forekomst av klassebasert stemmegivning og som et land med generelt sett få sosiale og økonomiske konfliktlinjer. Olsen (1983:19) går enda lenger og siterer Heisler og Kvavik (1974) som beskriver:
(...) Norway as the archetype of the ”European Polity” model: A state which has institutionalized a stable political process characterized by little politization, public debate, or mass appeals; a decline in the role of parliaments, political parties, and elections; the delegation of authority to administrative sub-systems and to experts, (...) and an emphasis on compromise and trust.
Man trenger ikke i dag å være enig i hele beskrivelsen, men hovedpoenget er at Norge generelt sett er et land preget av relativt få dype konflikter. Og selv om Norge er blitt et betydelig mer pluralistisk land med mange flere potensielle konflikter siden 1970-tallet (Rommetvedt 2002), er det liten tvil om at landet må betegnes som et absolutt ”lavkonflikt-land". At dette også vil smitte over på forholdet mellom politikk og administrasjon burde ikke forbause noen.
Videre er det høyst sannsynlig at konflikt er enda mindre fremtredende på lokalt enn på sentralt nivå. De oppgaver som er delegert og overført til lokalt nivå er i liten grad forhold som egner seg til ideologisk debatt. Mye går på produksjon og fordeling av sentrale velferdsgoder, mindre på generell politikk, og dermed blir ofte konfliktnivået lavere (Ringkjøb 2002). Samtidig er, som vi tidligere diskuterte, den kollegiale modellen på mange måter en politisk styringsform som vektlegger samarbeid og konsensus, i motsetning til den mer konfliktfremmende parlamentariske styringsmodellen. Dermed burde man også kunne forvente at relasjonen mellom politikk og administrasjon i enda større grad enn på sentralt nivå vil bli preget av samarbeid.
Funnene har da noen viktige teoretiske og empiriske implikasjoner. Den kanskje viktigste teoretiske implikasjonen er at det høyst sannsynlig er svært lite fruktbart å betrakte forholdet mellom politikk og administrasjon i norske kommuner som et generelt konfliktforhold der begge parter forsøker å maksimere ulike interesser. Selv om enighet nok også kan fanges opp via prinsipal-agent-modeller, så innebærer dette at denne typen modeller antakeligvis er mindre anvendbare for å forstå spillet mellom politikk og administrasjon på lokalt nivå. Mer interessant må det være å fokusere på hvordan samarbeidet utfolder seg i praksis, og hva som har skapt den store graden av fellesinteresser som fører til et slikt samarbeid. Teoretiske innfallsvinkler som kan modellere ulike former for samarbeid, og som betrakter konflikt som en avvikssituasjon, vil nok være mer fruktbare enn de som tar utgangspunkt i en konfliktmodell. Hvis man tar utgangspunkt i en konfliktrelasjon bør man i det minste spesifisere og klargjøre hvorfor akkurat den relasjonen skulle kjennetegnes av konflikt og ulike interesser når den generelle relasjonen preges av harmoni og samarbeid.
Empirisk er det videre en utfordring å ytterligere spesifisere og forstå hvilke forhold det er som kan forklare variasjon i rolledefinisjon, tillit, og lignende. Analysene her antyder bare noen mulige sammenhenger. Samtidig ville det vært nyttig med mer inngående studier av tilfeller av godt og dårlig samarbeid, og av situasjoner der maktbruk har vært benyttet. Det vil i tillegg til økt forståelse gi noen mulige normative indikasjoner på hva som konstituerer gode og dårlige samarbeidsrelasjoner slik de oppleves av ulike parter.
Men kanskje den største utfordringen er knyttet til funnet om at det generelle samarbeidet mellom politikk og administrasjon er godt, men det ser ut til å være ekstra godt mellom en elite av politikere og en elite av administratorer. Dette er et funn som åpner flere viktige spørsmål som angår det lokale demokratiet. For det første burde det gjøres tettere studier av forholdet mellom politisk/administrativ elite og de mer perifere aktører. Kanskje dette er relasjoner som kan betraktes ut fra et principal-agent ståsted? Er det slik at eliten har ”løsrevet” seg fra de mer perifere aktørene, eller opptrer de som agenter for eller representanter for sine ulike grupper? For det andre bør man utvide perspektivene til også å inkludere befolkningen i kommunene. Er det slik at samarbeidet mellom politikk og administrasjon er til det beste for folket, eller er det slik at denne eliten ”meler sin egen kake”? Er det interessesammenfall også mellom befolkningen og den politisk-administrative gruppen i kommunen, eller er det store interesseforskjeller. Det siste måtte undersøkes ved å trekke inn direkte sammenlignbare data ikke bare fra politikere og administratorer, slik som her, eller mellom befolkning og politikere, som hos Hagen og Sørensen (1997), men fra alle tre gruppene samtidig. Dermed kunne man si noe mer om hvorvidt samarbeidet mellom politikk og administrasjon også skjedde i tråd med lokalbefolkningens preferanser, og dermed kunne si enda mer om hvor demokratisk dette systemet fungerer.