9.2 Dikotomi og dualitet
Som en forutsetning for å utøve makt må det foreligge en relasjon (Engelstad 1999). Dermed ble det neste tema som ble tatt opp var hvor klart det eventuelle skillet mellom politikk og administrasjon fremsto for lokalpolitikere og administrative lederne i kommunene. Konklusjonen fra den empiriske undersøkelsen er relativt klar: Det er ikke noe helt klart skille mellom politikk og administrasjon på lokalt nivå. For det første er det en god del kontakt mellom de to sfærene. For det andre er det svært få som mener at forholdet mellom politikk og administrasjon er helt klart, samtidig som mange mener at det fattes politiske beslutninger på lokalt nivå. For det tredje er det en viss personellmessig sammenblanding av politikk og administrasjon ved at relativt mange politikere også er ansatt i den kommunen de arbeider i.
Men man skal likevel ikke konkludere med at det er en fullstendig sammenblanding, og dermed ikke noe skille mellom politikk og administrasjon. Som James Svara (1990) har påvist for det amerikanske systemets vedkommende, er det snakk om både dikotomi og dualitet. Samtidig er sammenblandingen til en viss grad avhengig av hvilken kontekst man befinner seg i. For de fleste er relasjonen relativt avklart, mens det for enkelte er mer vanskelig å trekke en klar grense. Hvor tett sammenvevingen mellom de to sfærene er, vil i all hovedsak avhenge av hvor sentralt man befinner seg i den politiske og den administrative strukturen.
Jo nærmere man er kjernen i det politiske og administrative system, desto tettere blir kontakten og interaksjonen. Jo mer perifer man er, desto mer avtar interaksjonen mellom sfærene. Aberbach et al. (1981) konkluderte ut fra en omfattende empirisk studie av forholdet mellom politikk og administrasjon på nasjonalt nivå at det i liten grad var mulig å trekke et klart skille mellom de to sfærene, i alle fall på øverste nivå i administrasjonen. Dette fikk Derlien (1987:131) til å oppsummere funnene på følgende måte:
(...) the actual threshold between politics and administration is located somewhere below the administratively defines top position, the exact borderline depends on the extent to which political criteria may be or actually are applied in staffing these positions, to what extent subjective role understanding is political rather than bureaucratic, and on the degree of civil servants’ involvement in the policy process.
Senere konkluderte Aberbach og Rockman (1988) at man ikke skulle trekke denne konklusjonen for langt, fordi det likevel bare i liten grad var snakk om en fullstendig sammenblanding av de to sfærene. Det de kalte for ”Image IV”, eller den rene politiske byråkraten, var mest en tankekonstruksjon, og fantes – ifølge forskerne – bare i liten grad empirisk. Mouritzen og Svara (2002:257) kommer omtrent til identisk konklusjon når de flytter blikket fra nasjonalt til lokalt nivå. I sin komparative studie konkluderer de med følgende:
One does not find separate spheres of politics and administration but rather a ”fusion of political and administrative influences”. The specifics of what happens at the apex vary, however, and are to a large extent framed by the context.
Denne undersøkelsen støtter opp under de tidligere konklusjonene, men utvider også bildet noe. Her har vi ikke bare undersøkt topplederne og de mest sentrale aktører, men også mer perifere administrative ledere og politikere. Selv om sammenvevingen mellom politikk og administrasjon er sterkest for de mest sentrale, så er det også en viss sammenveving på lavere og mer perifere nivåer. Ledere i en sektor, eller av en resultatenhet, har kontakt med politikere, men ikke på en så regulær basis som det de mest sentrale administrative lederne har. Det samme gjelder for politikerne. Dette kan vi oppsummere i en enkel figur som vi kan kalle en ”modifisert timeglassmodell”[2].
Det skraverte feltet symboliserer de mest sentrale politikerne og administrative lederne, og at man i dette toppunktet – ”the apex” – har en svært tett sammenveving mellom politikk og administrasjon. Men det utelukker ikke at det også er kontakt på mer perifere nivåer, men da vil nok kontakten være mer spesifikk og saksorientert. Det som er interessant å merke seg er at vi på et lavere administrativt nivå ser tendenser til at man samtidig også bekler en posisjon som kommunepolitiker. Dette er også med på å forsterke sammenbindingen av de to sfærene. Med en slik situasjon er det ikke overraskende at de færreste – både blant politikerne og administratorene – mener at det er et helt avklart forhold mellom politikk og administrasjon, samtidig som det bare er et fåtall som finner forholdet helt uklart hele tiden.
I begge sitatene fra Derlien (1987) og Mouritzen og Svara (2002) ser vi at konteksten understrekes og at situasjonen vil variere. Uten her å gå inn i detaljer er det klare, men ikke så veldig sterke variasjoner i sammenvevingen fra kommune til kommune. Både kommunestørrelse og trekk ved det politiske situasjonen i den aktuelle kommunen, skaper variasjoner, det samme gjør organisatoriske (sentralitet) og individuelle forhold (partimedlemskap). Dette tyder på at forholdet mellom politikk og administrasjon faktisk varierer etter hva som kjennetegner situasjonen, og at den i samme situasjon vil oppleves ulikt av ulike personer.
[2] Inspirert av Kommunenes Sentralforbunds idé om at kommunene burde organiseres som en ”timeglassmodell” for å klargjøre forholdet mellom politikk og administrasjon.