8.2 Blir politikerne presset av administrasjonen?


8.2 Blir politikerne presset av administrasjonen?

Den andre delen av maktbegrepet var knyttet til hvorvidt administrasjonen kunne bruke sin kontroll over et sett ressurser til å ”presse” politikerne til å gjøre noe de ellers ikke ville gjort. Som jeg påpekte innledningsvis er de ressurser administrasjonen har kontroll over i liten grad av denne typen. Her vil andre aktører være mye viktigere. Politiske motstandere kan benytte forhandling om stemmer til å få politikerne til å ta en annen beslutning enn det man egentlig ønsket (for eksempel gjennom subsidiære forslag eller ved å ”bytte støtte” i forskjellige saker). Men først og fremst kan kanskje politikere i andre partier forhindre en fra å få gjennomslag for sine meninger. Også politikere i eget parti kan påtvinge en ting, for eksempel når partiet blir enige om noe man personlig er uenig i, og deretter bruker ”partipisken”. Her vil avvik i verste fall kunne bety eksklusjon fra partiet, eller utelukking fra sentrale og interessante verv i partiet. Ikke minst eksterne aktører vil ha muligheten til å presse politikerne. Media kan presse politikere til å endre vedtak eller oppfatninger ved å lage et sterkt mediapress der saken stadig blir belyst. På samme måte kan eksterne interessegrupper presse politikerne ved å true om ”strykningskampanjer”, eller rett og slett fravær av støtte ved neste valg. Til slutt må det påpekes at statlig nivå kanskje er den aktøren med størst formell makt til å presse kommunepolitikerne, da gjennom at kommunene formelt sett inngår i en hierarkisk relasjon i forhold til staten. Når det skal undersøkes hvordan politikerne føler et eventuelt press blir det for snevert å kun fokusere på administrasjonen, da denne kanskje er den aktør med minst mulighet til å utøve makt av denne typen.

I spørreskjemaet var det inkludert flere spørsmål som omhandlet hvorvidt lokalpolitikere følte seg presset eller hindret av ulike aktører.


Svært ofte
Ofte
Av og til
Sjelden
Aldri
Gj.snitt (std)
Politikere i eget parti
1
3
23
56
16
1,2 (0,78)
Politikere i andre partier
8
28
50
12
2
2,3 (0,87)
Administrasjonen i kommunen
1
8
38
41
12
1,5 (0,83)
Statlige myndigheter (fylkesmann, departement og andre)
7
24
40
23
6
2,0 (0,99)
Pressgrupper i lokalsamfunnet
1
6
35
46
12
1,4 (0,82)
Media (spesielt aviser)
1
8
23
48
20
1,2 (0,89)


Svært ofte
Ofte
Av og til
Sjelden
Aldri
Gj.snitt (std)
Politikere i andre partier
1
4
27
48
20
1,2 (0,84)
Politikere i eget parti
1
6
33
43
17
1,3 (0,86)
Administrasjonen i kommunen
1
5
31
43
22
1,2 (0,85)
Statlige myndigheter (fylkesmann, departement og andre)
6
19
34
26
16
1,7 (1,11)
Pressgrupper i lokalsamfunnet
2
7
34
42
15
1,1 (0,89)
Media (spesielt aviser)
2
5
19
48
26
1,2 (0,89)
Internasjonale organer (spesielt EU/EØS)
1
3
13
37
46
1,0 (0,84)

Hvis vi først fokuserer på forholdet mellom politikerne og den lokale administrasjonen, ser vi at politikerne bare i liten grad oppfatter administrasjonen som et hinder for iverksetting eller at administrasjonen presser politikerne til å fatte vedtak de egentlig ikke ønsker. I mye av teoretiseringen omkring administrasjonens makt vis-à-vis politikerne har administrasjonen mulighet for å trenere saker ofte vært trukket fram. Administrasjonen har vært fremstilt som en ”treg” og ”konservativ” masse som med sin lange og sene saksbehandling fører til at saker ”foreldes”, mister politisk interesse eller glemmes før de vedtas eller settes ut i livet (se Jacobsen 1997:62-63). Resultatene i tabell 8.5 viser at politikerne i liten grad oppfatter administrasjonen som et særlig hinder eller som å representere et press. Faktisk føler de fleste politikerne at presset er større fra medlemmer i eget parti, mens politiske motstandere og staten klart representerer de viktigste hindringene. Slik sett fremstår administrasjonen bare som en av flere aktører som alle legger begrensninger og føringer på det som skjer i det politiske liv. Likevel gir dette en indikasjon på at press og forhindring fra administrasjonens side ikke er fullstendig fraværende, men at det oppleves som relativt beskjedent.

Hvis vi går litt videre, og slår sammen gjennomsnittsscorene på de to typene spørsmål får vi en interessant rangering som er vist i tabell 8.7.


Hindrer politikere å få gjennomført vedtak de ønsker/presser politikere
Statlig myndighet
1 (3,7)
Politikere i andre partier
2 (3,6)
Administrasjonen
3 (2,7)
Pressgrupper
4 (2,5)
Media
4 (2,4)
Politikere i eget parti
6 (2,4)
Internasjonale organer*
7 (1,0)

* bare ett spørsmål

De største hindrene møter politikerne fra to ulike fronter. Den første er, naturligvis, fra politiske motstandere. Dette er helt naturlig, ut fra at ulike politiske partier i prinsippet skal være uenige, og dermed vil legge hinder i veien for at motstridende politikk blir satt ut i livet. Dette er politikkens vesen, og ikke et demokratisk problem. Politikk er konflikt. Men vi ser også at mange kommunepolitikere oppfatter statlige myndigheter som et betydelig hinder. Dette forsterkes av at statlige myndigheter også oppleves som å representere det største presset for lokalpolitikerne. Det er her den formelle, hierarkiske makten blir utøvd. Likevel skal man ikke glemme hovedtrekket: De fleste rapporterer at statlig myndighet aldri eller sjelden representerer et ”utidig press”. Vi ser også at politikerne plasserer internasjonale organer som minst innflytelsesrike også i denne sammenheng.

Selv om oppfatningene er ganske like på tvers av ulike grupper, er det på mange spørsmål en betydelig variasjon. Det er heller ikke naturlig at alle politiske grupperinger vil oppfatte administrasjonen som et like stort hinder, eller som å representere et like stort press. Hvis administrasjonen opptrer lojalt mot den dominerende eliten (flertallet) er det klart at et politisk mindretall vil oppleve relasjonen til administrasjonen som mer problematisk enn det et medlem av flertallet gjør. På samme måte kan det tenkes at representanter fra mer radikale partier, både på høyre- og venstresiden, vil oppleve administrasjonen som et større problem, nettopp fordi administrasjonen kan tenkes å være mer kritisk til radikal politikk som krever store omlegginger.

For å forenkle den multivariate analysen ble det først forsøkt å redusere antallet avhengige variabler (ulike aktører som hindrer/presser politikerne) ved å kjøre en faktoranalyse på de samtlige påstander i tabell 8.5 og 8.6. Det var umulig å komme fram til en entydig løsning, og nettopp uklarheten viser noe interessant. Politikere i eget parti oppfattes klart som ett og samme problem. Derimot oppfatter politikerne lokale medier og lokale pressgrupper som en del av det samme problemkomplekset. Muligens kunne vi si at dette oppfattes som et lokalt press, der lokale medier og aksjoner inngår en slags symbiose. Interessant er det også å merke seg at internasjonale organer oppleves som en del av det samme problemkomplekset som statlig myndighet. Dette styrker en antakelse om at i den grad man på lokalt nivå merker presset fra internasjonale instanser, så skjer dette gjennom en videreformidling fra statlig nivå. Ellers bør man merke seg at det for mange politikere ser ut til å være vanskelig å skille mellom problemer man møter fra politiske motstandere og de man møter fra administrasjonen. Ja, for mange politikere er det tydelig at alt press fra andre aktører i lokalsamfunnet og internasjonale instanser (!) plasseres i en og samme kategori. Dette viser høyst sannsynlig hvor vanskelig det er å skille de ulike aktører fra hverandre.

Siden faktoranalysen ga såpass uklart svar valgte jeg kun å foreta en enkel sammenslåing av variablene ”hinder” og ”press” for hver av de seks gruppene som inngår i de 13 spørsmålene. Begge typen spørsmål sier noe om hvor store problemer den enkelte respondent opplever at de ulike instanser representerer.

Siden denne undersøkelsen har et spesielt fokus på forholdet mellom politikk og administrasjon skal vi først omhandle dette forholdet. Innledningsvis så vi at relativt få politikere opplevde administrasjonen som et hinder, eller som å utøve et ”press” på politikerne. Det er likevel en viss variasjon i disse oppfatningene. Det er for det første interessant å merke seg hvilke effekter vi ikke finner. For det første er det ingen variasjon knyttet til hvilket politisk parti den enkelte tilhører. Dette står til en viss grad i strid med mange teoretiske antakelser om at administrasjonen vil ha en viss politisk slagside i retning av mer venstre-orienterte politiske partier (se for eksempel Blaise og Dion 1991c), og i forhold til de funn som er gjort tidligere i denne undersøkelsen der respondenter fra Frp systematisk har hatt avvikende meninger fra medlemmer av andre politiske partier. Ut fra dette skulle vi forvente at spesielt medlemmer av et parti for Frp ville oppleve administrasjonen som et stort hinder. Det viser seg ikke å være tilfelle, noe som kan tyde på at administrasjonen i stor grad fungerer som en partipolitisk nøytral enhet.

Igjen har sentralitet hatt stor betydning, her i den – klart forventede og lite overraskende – forstand at jo mer sentral politiker man er, desto mindre opplever man administrasjonen som et problem. Dette underbygger de tendenser vi har sett tidligere om at det klart er forskjeller mellom sentrale og mer perifere politikere i hvordan de opplever forholdet til administrasjonen. Interessant nok slår interaksjon ut i motsatt retning, nemlig at økende interaksjon med administrasjonen øker følelsen av at administrasjonen er et problem. Her vil nok samme argument som det vi benyttet i kapitlet om tillit kunne brukes, nemlig at det her kan stilles spørsmålstegn ved hva som er årsak og virkning. Husk at vi her har ”ryddet” bort effekten av sentralitet, det vil si den effekten knyttet til at en sentral posisjon nødvendigvis vil øke interaksjonen med administrasjonen. Her kan det dermed godt tenkes at nettopp de politikere som opplever administrasjonen som et problem forsøker å gjøre noe med dette, blant annet ved å ha en mer utstrakt kontakt med administrasjonen.

Vel så interessante er de strukturelle variablenes effekter. For det første ser vi en klar tendens til at det med økende kommunestørrelse følger en økende følelse av at administrasjonen fungerer som et hinder for å få igjennom politiske vedtak. Dette kan være en indikasjon på at Downs (1957) antakelse om at økende størrelse på et byråkrati ville minske politikernes innflytelse, både fordi større organisasjoner betyr mer treghet og mindre oversiktlighet. For det andre minsker god kommuneøkonomi oppfatningen av administrasjonen som et problem, noe som heller ikke virker særlig overraskende. En mer romslig økonomi vil minske den generelle opplevelsen av problemer, og konflikter.

La oss så kort summere de andre signifikante effektene. Presset og hindringene fra andre politiske partier varierer klart etter hvilket parti man tilhører. Mest motstand møter medlemmer av SV og Frp , noe som understreker disse to partienes posisjon som relativt ytterliggående partier som i mange saker avviker betydelig fra sentrum i politikken, og også som relativt marginaliserte partier i de undersøkte kommunene. Ellers ser opplevelsen av at politikere i andre partier er et problem, ut til å øke med kommunestørrelse. En mulighet er at større kommuner ofte medfører større politisk pluralisme, med flere og mer ulike partier (Jacobsen 2002a). I stedet for i et lite kommunestyre der konfliktlinjene er ganske oversiktlige, vil et større kommunestyre føre til mer uoversiktlige politiske forhold, og muligens en større følelse av at politiske motstandere legger hindre i veien for politiske vedtak. Derimot ser vi at jo sterkere konsentrasjonen blir, desto mindre blir opplevelsen av hinder og press. Det siste er helt naturlig ved at konsentrasjon gir politisk styrke, slik at flere ikke trenger å bøye av for press samtidig som man i større grad kan tvinge sine saker igjennom. Litt overraskende slår politisk stabilitet ut i motsatt retning. Muligens kan dette skyldes at politisk stabilitet kan oppstå i situasjoner uten sterk politisk konsentrasjon, men ved at flere partier danner en relativt stabil koalisjon. Denne stabiliteten kan muligens likevel oppfattes som ”skjør”, det vil si at den kan gjøres noe med ved at man får brutt opp koalisjonen. Forsøk på å få en koalisjon til å sprekke kan oppleves som sterk motstand.

Ser vi på i hvilken grad politikere i eget parti oppleves som et problem kommer det fram noen meget interessante funn. Mest interessant er effekten av sentralitet. Her ser vi at de mest sentrale politikerne også er de som i størst grad opplever motstand fra egne partifeller. Dette kan være nok en indikasjon på at det går et skille mellom sentrale og perifere politikere, også i den grad at det danner konfliktlinjer innad i samme parti. At økt alder minsker følelsen av motstand fra egne rekker kan kanskje ha noe å gjøre med at eldre politikere sjelden tilhører fløyene i eget parti, som muligens heller befolkes av de yngre politikerne. Interessant er det også at økt størrelse på kommunestyret øker følelsen av motstand fra eget parti. Egentlig er ikke funnet særlig overraskende. Et større kommunestyre vil bety større partigrupper, og ved økende størrelse øker helt klart sannsynligheten for heterogenitet. I klartekst betyr dette at en stor partigruppe antakeligvis vil ha større variasjon i synspunkter internt i gruppen enn en liten partigruppe.

Statlig myndighet oppleves i sterkest grad som et problem blant de mest sentrale politikerne, og øker også med interaksjon med administrasjonen. Antakeligvis er dette politikere som først merker statlige pålegg og begrensninger fordi man er mest med i den daglige politikken. Det er lettere å avfeie statlige pålegg og instrukser for en mer perifer politiker som muligens ikke har satt seg så godt inn i sakene. Dette støttes oppved at de med høyest utdanning også opplever staten som et større hinder enn de med lavere utdanning. Hvis man kan anta at høy utdanning øker innsikten i relasjonen stat-lokalt, kan dette være en forklaring.

Funnene for medias og pressgruppers virkninger er sammenfallende i stor grad. De effektene som finnes knyttes sterkest til strukturelle forhold. For det første er det i de store kommunene at disse gruppene oppleves som å være et hinder og å utøve et press, noe som vel bare tyder på lokale medier og pressgrupper i all hovedsak oppstår i større kommuner (Arstein 1997; Bjørklund 1999). Videre oppleves disse først og fremst som et hinder i større kommunestyrer. Det er mulig at disse to aktørene har mer å ”spille på” jo større kommunestyret blir. Det er flere personer å henvende seg til, større muligheter for ”lekkasjer”, og lignende. Det er også entydig at jo sterkere den politiske konsentrasjonen er, desto mindre opplever politikerne disse media som noe problem. Det er mulig at politisk konsentrasjon gjør det lettere – mer mulig – å trekke saker og beslutninger unna pressen og medier, mens det i situasjoner med mer politisk spredning vil være flere åpne debatter, som igjen blir lettere for media å få belyst. Til slutt bør det her påpekes at de med mest interaksjon med administrasjonen også opplever pressgrupper som det største problemet. Dette kan tolkes som at de med mye interaksjon gjør dette for å forsøke å få igjennom saker overfor administrasjonen, og at de i en slik prosess møter motstand fra ulike pressgrupper. Men det kan også tolkes slik at de som opplever mest press forsøker å få sine saker gjennom via andre kanaler, for eksempel administrasjonen, der selve gjennomføringen blir mer skjult enn den ville blitt gjennom en politisk debatt.

Helt til slutt ser vi at internasjonale instanser – som generelt sett oppleves som et svært lite problem – oppleves som et større problem blant de mest sentrale politikerne. Igjen kan vi anta at dette er politikere som merker eventuelle pålegg fra slike instanser fortere enn mer perifere politikere. Vi ser også at størrelsen på kommunestyret øker følelsen av at internasjonale instanser er et problem. Det kunne virket fornuftig at større kommuner merker mer enn små, blant annet fordi flere av de store kommunenes prosjekter vil falle inn under anbudsreglementene. Men her er altså effekten av kommunestørrelse ”ryddet bort”. En mulig tolkning er at dette blir mer debattert i større kommunestyrer der man høyst sannsynlig har flere politiske synspunkter. Dette støttes ved at størrelsen på kommunestyret ser ut til å øke følelsen av at ulike grupper representerer et problem. Både politikere i eget parti, pressgrupper, lokale media og internasjonale organer oppleves som et økende problem ved økende kommunestyrestørrelse.


Publisert 25. nov. 2010 13:52