8.1 Politisk tillit til informasjon fra administrasjonen

8.1 Politisk tillit til informasjon fra administrasjonen

Å undersøke empirisk om informasjon og fagkunnskap bevisst benyttes for å få politikere til å gjøre noe de ellers ikke ville gjort, er mildt sagt vanskelig. Derfor har vi i denne delen av undersøkelsen valgt å fokusere på politikernes tillit til den informasjonen administrasjonen presenterer, og som i all hovedsak utgjør politikernes beslutningspremisser. Begrepet tillit ble definert som det å stole på noen (usikkerhet), selv om det kan ha uheldige konsekvenser for en selv (risiko) (se Gambetta 1988; Rousseau et al. 1998). For å måle denne tilliten ble det stilt syv spørsmål/påstander til lokalpolitikerne som alle omhandlet den informasjonen de mottar fra administrasjonen.

(r) betyr at påstanden er reversert kodet i den påfølgende analysen for å få påstandene i samme retning.

Det første inntrykket fra disse enkle svarfordelingene er at politikernes tillit til den informasjon de mottar fra administrasjonen er svært høy. Det direkte spørsmålet om administrasjonen aktivt skjuler informasjon får de aller fleste politikerne til å plassere seg på den siden som svarer ”uenig”. Ellers er det flere svar som faller på midtkategorien ”av og til”, men med en hovedvekt på den siden som uttrykker tillit til administrasjonen. Svært få er direkte uenig i at de kan stole på administrasjonen. Likevel er det såpass stor variasjon at det kan være interessant å studere denne litt nærmere.

Spørsmålene/påstandene inneholder elementer både av informasjonens form (kvalitet, vanskelig å forstå), dens innhold (om informasjon skjules, om alternativer ikke presenteres), fremstilling (argumentasjon), samt et generelt spørsmål om tillit. Dermed kan vi si at dette i utgangspunktet måler mange, til dels svært ulike sider av begrepet tillit til informasjon. Når disse kjøres i en faktoranalyse resulterer det likevel kun i en enkelt og klar dimensjon med faktorscorer fra 0,612 til 0,846 som forklarer 57 prosent av total varians i de syv spørsmålene/påstandene. Slik som spørsmålene er kodet (”ladet”) måler de det vi kan kalle mistillit, ikke tillit. For videre analyse ble de syv påstandene slått sammen til en summativ indeks; ”mistillit til informasjonen fra administrasjonen”. Jo høyere verdi, desto mer skeptisk er politikerne til informasjonen de mottar (variasjonsbredde: 0-28, gjennomsnitt = 12,2, STD = 4,8, Chronbachs Alpha = 0,87). En regresjonsanalyse som forklarte 12 prosent av variasjonen ble så gjennomført.

To klare resultater kan trekkes fram. For det første er det slik at de politikerne med høyest utdanning og de mest sentrale er de som i minst grad føler at de blir manipulert av administrasjonen. En mulig tolkning er at dette er en gruppe som har sterkest interessefellesskap med administrasjonen (Jacobsen 2002a), samtidig som de muligens har de beste forutsetningene for å tilegne seg informasjon fra administrasjonen. Dermed er dette en gruppe som mindre enn andre kanskje trenger å ”frykte” å bli manipulert av administrasjonen, samtidig som det kan være den gruppen med best muligheter for å utøve kontroll. Nærhet, kombinert med fagkunnskap (utdanning) kan øke tilliten til administrasjonen. På den annen side kan dette også tyde på at det finnes en politisk-administrativ ”elite” i kommunene, der tilliten innad er sterk.

Et mer overraskende funn kommer fram når vi ser på interaksjon, en interaksjon som er atskilt fra den som følger med å ha en sentral politisk posisjon, der økt interaksjon med administrasjonen fører til økt mistillit. Dette kan bety at mistilliten øker, kanskje fordi man får innsikt i at man faktisk blir manipulert, når kontakten øker. En annen forklaring er at denne analysen setter årsakspilene feil vei når det gjelder denne variabelen. Det kan tenkes at de som har liten tillit til administrasjonens informasjon og til at den ikke spiller et politisk spill prøver å ”sjekke” dette, noe som naturligvis vil bringe dem i kontakt med administrasjonen. Interaksjon blir her mer en konsekvens av manglende tillit, enn at interaksjon i seg selv fører til mer tillit. Dette er da også påpekt av mange som hevder at tillit kan fungere som et substitutt for direkte kontroll (Das og Teng 1998; Ouchi 1980; Perrow 1986; Sørhaug 1996). Og interaksjon kan nettopp være en indikasjon på at politikere driver direkte kontroll med administrasjonen. Problemet med data i denne undersøkelsen er at det ikke er mulig å si hva som er innholdet i interaksjonen. Er det utveksling av ideer og samarbeid, eller er det kontroll og overvåking? Hvis vi ”snur” ligningen, og setter interaksjon inn som avhengig, og mistillit som uavhengig får vi et interessant resultat. For det første øker forklart varians til 19 prosent. For det andre har mistillit en klar effekt på interaksjonen (beta = 0,137, sig = 0,000) slik at økt mistillit fører til mer interaksjon. Det interessante her er at vi i en slik multivariat analyse har ryddet bort de effekter ens formelle posisjon har på interaksjonen, samt andre forhold som påvirker denne i positiv eller negativ retning. Resultatet kan ses som at interaksjon bare i liten grad er noe som skaper tillit, men heller noe som følger mistillit til administrasjonen. Siden vi her ikke har tidsseriedata er det umulig å si klart hva som er årsak eller virkning.

Videre kan vi merke oss at politikernes skepsis til administrasjonens informasjon er størst blant medlemmer av Fremskrittspartiet, et funn som føyer seg fint inn i det totale bildet, der Frp systematisk avviker på de fleste områder når det gjelder oppfatning av administrasjonen.

Men like interessant er det å se at vi får svært få variasjoner mellom kommuner, noe som også indikerer at tillit, i alle fall slik det er målt her, er relativt uavhengig av den kommunale konteksten. Kun kommunestørrelse har effekt i den form at politikernes tillit til administrasjonens informasjon synker med økende kommunestørrelse. Som tidligere påpekt er det en sterk og entydig korrelasjon mellom kommunestørrelse målt i antall innbyggere og størrelse på kommuneorganisasjonen målt i antall ansatte. Dette funnet kan tyde på at

(...) many of the informal social mechanisms and interpersonal processes that contribute to the development of trust and cooperation in small, homogenous groups lose their efficacy in the more complex socially diverse environments of larger organizations (Kramer et al. 1996).

Store organisasjoner vanskeliggjør den personlige kontakten som skaper tillit. I tillegg kan det være, slik Downs (1957) antydet, at store organisasjoner fører til en mer autonom administrasjon og øker sannsynligheten for at informasjon bevisst blir skjult.

Sett under ett må hovedkonklusjonen ut fra funnene i dette kapitlet være at kommunepolitikerne i stor grad har tillit til sin administrasjon. Det er i alle fall ingen tegn til en allment utbredt mistillit. Dette kan vi få en enda klarere indikasjon på ved å standardisere en tillitsskala i tråd med Gambetta (1988:218) som uttrykker det som følger:

(...) trust is better seen as a threshold point, located on a probabilistic distribution of more general expectations, which can take number of values suspended between complete distrust (0) and complete trust (1), and which is centered around a midpoint (0.50) of uncertainty.

Maksimal verdi på den opprinnelige skalaen – som da uttrykker fullstendig mistillit til administrasjonen blir da 28 – mens minimal verdi – som uttrykker fullstendig tillit eller det Luhmann (1988) kaller ”blind faith” – er 0. Dette måler da en skala der det finnes ulike grader av tillit og mistillit. For å holde oss til Luhmans og Gambettas terminologi er den før nevnte skalaen da standardisert slik at den varierer mellom 0 og 1 ved å dividere på maksimalt sum på skalaen (28). I motsetning til nevnte forfattere er data i denne undersøkelsen konstruert slik at verdien 1 symboliserer fullstendig mistillit, mens 0 er ”blind faith”. Politikernes fordeling på denne tillitsskalaen er vist i tabell 8.3.

Går vi inn i fordelingen viser det seg at hele 77 prosent av politikerne plasserer seg på verdien 0,50 eller lavere, noe som indikerer at man ligger på den siden som Gambetta vil kalle ”inclined to trust” (op.cit.:218). 10 prosent plasserer seg så mellom 0,51-0,60, 7 prosent mellom 0,61 og 0,70, og bare 6 prosent mellom 0,71 og 1,0. Ut fra medianen ser vi også at mer enn halvparten av politikerne har en høy tillit til administrasjonen (verdier under 0,39). Likevel er det ikke på noen måte snakk om noen ”blind tillit” til administrasjonen, mer en form for reservert tillit.

Også når denne skalaen benyttes i en multivariat analyse avviker medlemmer av Fremskrittspartiet fra medlemmer av andre partier. Dette kan vi vise helt generelt ved å se på hvordan medlemmer av de ulike politiske partiene plasserer seg på skalaen ”mistillit til administrasjonen”.

Likevel skal vi merke oss at Frps medlemmer likevel ikke utviser noen sterk mistillit. De plasseres seg like over det ”nøytrale” midtpunktet. Dermed er det vel riktigere å si at Frp utviser en mer avmålt holdning til administrasjonen enn at de utviser en sterk mistillit. Hvis vi går litt videre ser vi også at lengde på utdanning påvirker tillit til administrasjonen, i den forstand at lenger utdanning fører til mer tillit. Politisk sentralitet virker på samme måte. Begge disse forholdene kan forsterke den marginaliseringen medlemmer av Frp kan oppleve i de aktuelle kommunene. Frps medlemmer har systematisk lavere utdanning enn politikere i andre partier. På samme måte viste vi tidligere at Frp kan betraktes som et marginalisert parti som i stor grad holdes utenfor politiske lederposisjoner i de 30 kommunene, på tross av relativt mange representanter i kommunestyrene.

Generelt sett er tilliten høy, men den varierer som vi har sett tidligere fra politiker til politiker og etter hva slags kontekst man befinner seg innenfor. Dette understreker at tillit både er et individuelt fenomen (en persons vilje til å stole på noe eller noen) og et sosialt fenomen (visse kontekster som fremmer eller hemmer tillit)(se for eksempel Zucker 1986; Putnam 1993). I dagens debatt om kommunesammenslåinger burde det være interessant å merke seg at tilliten til administrasjonen har en tendens til å synke med økende kommunestørrelse. Hvis det er en ”trade-off” mellom tillit og kontroll, slik både de empiriske data fra denne undersøkelsen kan tyde på og ikke minst litteraturen om makt og tillit, kan mye av de gevinster man ser for seg ved større enheter spises opp av større ressursbruk til kontroll av administrasjonen.