6. Mellom lojalitet og autonomi – konturene av en kommunal forvaltningskultur?


Som vi har vist tidligere er det lite som tyder på at en administrativ leder kan hevde at han eller hun ikke er berørt av det som skjer på det politiske nivå. Tvert i mot viser de empiriske funnene i denne undersøkelsen at både politikere og administratorer opplever politikk og administrasjon som to delvis overlappende sfærer, der overlappingen også vil avhenge av hvilken situasjon man befinner seg i. Dermed må administrasjonen i et hvert politisk system måtte forholde seg til politikere. Spørsmålet er bare hvordan.

Et grunnleggende trekk ved forholdet mellom politikk og administrasjon er at administrasjonen står overfor kryssende, og til dels konflikterende forventninger fra det politisk nivå. I sin nå klassiske artikkel påpekte Knut Dahl Jacobsen (1960) hvilke konflikter dette kunne føre til for den enkelte administrator. Spesielt viktig var forholdet til politisk lojalitet – det å rette seg etter politiske signaler og iverksette politikk etter politikernes intensjoner uansett om det stred mot egne meninger – på den ene siden, og behov for autonomi – nøytralitet og faglig uavhengighet – på den andre.

Innledningsvis påpekte jeg at denne rolleuklarheten åpner for ulike tolkninger fra den enkelte administrator, samt at det kan tenkes at hva slags trekk ved rollen som blir aksentuert vil avhenge av situasjonen (i alle fall til en viss grad) (Aberbach et al. 1981; Aberbach og Rockman 1988; Christensen 1991; Jacobsen 1996a; Mouritzen og Svara 2002; Statskonsult 1997). For å kunne avdekke hvordan administrasjonen definerer sin rolle i forhold til politikerne ble to sentrale dimensjoner i denne delen av forvaltningsrollen trukket fram: 1) autonomi i forhold til politikerne og vektlegging av faglighet i forhold til politisk lojalitet, og 2) aktivitet overfor det politiske nivå, det vil si hvor mye man er villig til å involvere seg i det vi kan kalle det ”politiske spillet”.

I tillegg ble det påpekt at disse kryssende forventningene til den administrative lederen vil variere etter hva slags fase av beslutningsprosessen man befinner seg. Idealet ser ut til å være at administrasjonen skal opptre faglig uavhengig og partipolitisk nøytralt – det vil si autonomt – i den delen som foregår før en politisk beslutning fattes. Når et politisk vedtak er fattet skal administrasjonen derimot opptre lojalt mot vedtaket, og legge bort eventuelle faglige synspunkter. Politiske vedtak skal gjennomføres slik som politikere ønsker det, selv om man faglig sett er uenig i vedtaket.

Det vi forsøker å måle er om det finnes noen rådende sett av oppfatninger i administrasjonen av hva som er den ”korrekte” måten å forholde seg overfor politikerne på. Sagt på en annen måte: Finnes det en felles administrativ kultur knyttet til dette området, eller er det slik at det finnes mange ulike kulturer avhengig av hvor i strukturen man befinner seg, hvilken kommune vi ser på eller hvem man er (Martin 1992; Sackman 1997; Schein 1987). Kan vi snakke om en kommunal forvaltningskultur, eller må vi snakke om flere ulike varianter?


Publisert 25. nov. 2010 13:52