2.2 Forholdet politikk – administrasjon: fra dikotomi til gjensidighet


2.2 Forholdet politikk – administrasjon: fra dikotomi til gjensidighet

Svært mye av det som har vært skrevet om forholdet mellom politikk og administrasjon de siste hundre årene har tatt utgangspunkt i en dikotom modell, det vil si at det antas at politikk og administrasjon er to separate sfærer med ulike oppgaver, logikker og virkemåter (se Jacobsen 1997 for en oversikt, Rutgers 1997; Svara 1998). Hvis vi oppsummerer Webers syn på hvordan et byråkrati bør fungere ideelt i forhold til sine herskere kan dette oppsummeres i følgende enkle oversikt:


POLITIKK
ADMINISTRASJON
HANDLINGSLOGIKK
Følelser og engasjement (”ira et studio”)
Analyse og avstand (”sine ira et studio”)
RASJONALITET
Valg mellom verdier (målrasjonalitet)
Valg mellom tiltak (virkemiddelrasjonalitet, teknisk rasjonalitet)
OPPGAVE
Utforming av lover og regler (prinsipper)
Anvendelse av regler og lover

I Webers oppsett er virksomheten på politisk og administrativt nivå svært forskjellig. Politikere skal ta stilling til saker som ikke lar seg løse på en vitenskapelig måte, og som inneholder valg mellom verdier, for eksempel der saker kan ha spesielle fordelingsvirkninger der det er umulig å si hva som er ”riktig”. I utformingen av lover og regler ligger det en tanke om at politikk er å ta de prinsipielle valg, det vil si de valg som får konsekvenser for fremtidige handlinger. Når prinsippene er utformet skal administrasjonen iverksette disse på den faglig beste måten. Det skal de også gjøre med en betydelig faglig avstand og kjølighet, og de skal unngå å involvere seg i den ”kamp” som ifølge Weber er en naturlig del av det politiske spillet. Selv om Weber, som ofte trekkes fram som opphavsmannen til denne dikotome oppfatningen, var svært klar på at dette var en idealmodell som ikke var mulig å oppnå i virkeligheten, har ideen om et klart skille et sterkt fotfeste i dagens oppfatning av forholdet mellom politikk og administrasjon.

Mer enn 60 år er gått siden Carl Friedrich påpekte at det ideelle skillet mellom politikk og administrasjon var illusorisk, og at politikk og administrasjon mer måtte ses som en sammenhengende prosess der de to sfærene var tett sammenvevd (Friedrich 1940/1965). Senere tids forskning har da også ganske klart vist at det klare skillet mellom politikk og administrasjon neppe har røtter i empiri (se Jacobsen 1997 for en oversikt).

I dagens litteratur om forholdet mellom politikk og administrasjon brukes heller begrepet ”dualitet” enn ”dikotomi”(Svara 1999 og 2001; Rutgers 2001). Svaras hovedpoeng er at det ikke bare er umulig å skille politikk og administrasjon, men at det også er uhensiktsmessig, eller en ”uhyrlighet” (”abherration”) (Svara 1998). Her påpekes det at et klart skille, en dikotomi, antakeligvis heller ikke er ønskelig. Dermed utfordres også det normative idealet som Weber så sterkt fremhevet.

Det er vanskelig å skille klart og entydig mellom ulike oppgaver, mellom ulike ansvarsområder eller mellom aktivitet i ulike faser av en beslutningsprosess. Politikk og administrasjon vil måtte være delvis, men neppe helt, overlappende. Likevel er det et empirisk spørsmål hvorvidt de to sfærene er sterkt eller svakt overlappende. Og, som tidligere nevnt, må man være åpen for at forholdet kan variere etter forskjellige situasjoner.

Det er denne overlappingssfæren som er den mest interessante i et maktperspektiv. Her vil det høyst sannsynlig foreligge en sterk grad av avhengighet mellom politikk og administrasjon, og det vil være slik at politikere vanskelig kan få gjennomført noe uten at administratorene spiller på lag, og vice versa. I et slikt perspektiv nærmer vi oss også mange av de klassiske definisjonene på makt der avhengighet ofte trekkes fram som en forutsetning for maktutøvelse eller som en del av selve definisjonen på makt (se for eksempel Dahl 1957; Emerson 1962; Hernes 1975). I en situasjon med avhengighet kan den ene parten hindre eller vanskeliggjøre for den andre, og man må arbeide for å påvirke den andre parten for å få gjennom sine interesser. Makt blir dermed en relasjon mellom avhengige aktører (Engelstad 1999). Jo større en slik overlappingssone er, desto mer rom er det også for maktrelasjoner mellom aktører. Jo mer uavhengige de blir, desto mindre rom for maktutøvelse.

Empirisk vil denne undersøkelsen se nærmere på hvordan den faktiske arbeidsdelingen mellom politikk og administrasjon fortoner seg for dem det gjelder: lokalpolitikere og kommunale administrative ledere.


Publisert 25. nov. 2010 13:52