Tverrbjelkar eller frie etatar?


Tverrbjelkar eller frie etatar?

Ei anna grunnleggjande og permanent spenning i den statlege politikken overfor det lokale og regionale styringsverket, går mellom det vi kan kalle horisontale styringsstrategiar – ei styrking av dei tverrgåande strukturane på dei ulike nivåa i styringsverket, og vertikale styringsstrategiar – vektlegging av verdiar knytt til sektoriell autonomi. Eitt perspektiv på det lokale og regionale styringsverket, er å sjå det som bygd opp av to komponentar: Vi har ulike politiske eller administrative «tverrbjelkar» på den eine sida, og ulike «sjølvstendige», sektorbaserte organ på den andre. Med omgrepet «tverrbjelke» meiner vi organ som har eit større spekter av oppgåver og funksjonar, og som såleis har eit klårt generalistpreg. I det norske styringsverket har vi tradisjonelt hatt tre slike tverrbjelkar: kommunen, fylkeskommunen og fylkesmannsembetet, med høvesvis dei lokalpolitiske sentra og fylkesmannen personleg som øvste ansvarlege. Motsatsen til å samle oppgåver og funksjonar kring desse, er å plassere dei i statlege eller kommunale organ som ikkje er administrativt eller politisk underordna eitt av generalistorgana, og som i hovudsak har eit klårt avgrensa oppgåvefelt. Døme på dette kan vere ulike formar for sær-/spesialkommunar,[18] eller frittståande statsetatar/sektororgan på lokalt eller regionalt nivå. Dei horisontale strategiane vil gje seg til kjenne som eit ynske om å styrkje generalistorgana, medan dei vertikale strategiane gjev seg til kjenne som eit ynske om å byggje ut eit «frittståande» distriktsapparat.[19]

I Noreg har dei horisontale strategiane stått sterkt over ein lang periode, og dei har særleg vore forsvara av generalistorgana sjølve, i tillegg til andre som har ynskt å fremje såkalla «heilskapstenking» (som til dømes ulike samordnande departement). Politikken som har vore basert på horisontale strategiar kan delast i to kategoriar:

Med eit positivt forteikn har strategiane lagt vekt på spesielle verdifulle kvalitetar ved generalistorgana. Fellesnemnaren er heilskapeleg styring og samordning. Nettopp ved at organa har eit vidt spekter av funksjonar og oppgåver er dei ideelt sett i stand til å sjå samanhengar «på tvers», koordinere innsatsen på ulike felt, og såleis oppnå stor slagkraft – ein synergieffekt, for å nytte eit omgrep som er vorte populært i våre dagar. Når det gjeld dei kommunale organa, har spekteret av oppgåver vore spesielt verdsett av di det har styrkt evna til å prioritere, noko som igjen har understreka kommunens rolle som politisk organ.

Med eit negativt forteikn har dei horisontale strategiane vore eit åtak på det som har vore oppfatta som viktige styringsproblem, nemleg mangelen på heilskap og samordning. Oppbygginga av solide tverrbjelkar på lokalt og regionalt nivå har i denne samanhengen vore eit verkemiddel for å temje sektorar, etatar og politikkområde som elles ville ha fått ei for sjølvstendig stilling. Frykta for dei for eigenrådige sektorane – sektorar som lèt snevre eigeninteresser få ha forrangen – og for at heilskapsomsyna ikkje kjem til sin rett, har lange tradisjonar i norsk politikk, og byggjer mellom anna på ei førestelling om at for stor sektoriell autonomi er både eit demokrati- og effektivitetsproblem.

Dei vertikale strategiane har hovudsakeleg vore drivne fram ut frå ei førestelling om at kompetanse og faglege omsyn får best rammevilkår i etatar med ei relativt autonom stilling, og med strake og relativt ukompliserte kommandoliner frå sentrale departement eller direktorat ned til dei administrative satellittane ute i distrikta.[20] Ei samordning under lokalpolitisk leiarskap eller fylkesmannens leiarskap har i denne samanhengen representert eit trugsmål om at faglege interesser lyt vike for andre interesser, eventuelt at dei vert eit offer for eit «politisk spel». Argumenta for ei sjølvstendig organisering har gjerne vore at visse oppgåver og funksjonar er så særeigne at dei bør haldast separate, at det ikkje finst noko reelt samordningsbehov, eller at samordningsbehovet like gjerne kan skje ved direkte kontakt mellom frie etatar, utan fylkesmannen eller andre som «kompliserande» mellomledd.

Langtidslina når det gjeld kommunens utvikling heilt sidan 1837 og fram mot slutten av 1900-talet, var at han vart gradvis styrkt nettopp som generalistkommune, både som følgje av interne prosessar og av kommunalpolitiske initiativ frå statleg hald.[21] Hybridforma kommunen vart gjeven allereie frå Formannskapslovene, som halvvegs «sjølvstyrd» og halvvegs del av eit nasjonalt styringsverk, kan sjåast som eit signal om at evna til å leggje heilskapsomsyn til grunn for avgjerdene sine alltid har vore ein sentral del av verdigrunnlaget for kommunen: Han skulle kunne sjå nasjonale, statlege pålegg i samanheng med lokalt initierte tiltak, og ta omsyn til dei lokale føresetnadene ved iverksetjinga. Styrkinga av kommunen som generalistorgan har sidan den gong gått gjennom fleire etappar, med gradvis lokalpolitisk maktsentrering, stegvis utviding av det kommunale oppgåvefeltet og stendig betring av det kommunale ressursgrunnlaget som viktige element i utviklinga. Mange av dei viktigaste milepålane i utviklinga av generalistkommunen har vore av utprega ideologisk karakter, som til dømes brotet med den mest markante sparepolitikken ein gong i andre halvdel av 1800-talet, og den aukande aksepten for kommunen som eit aktivt, politisk organ frå byrjinga av 1900-talet og utover. Eit viktig mål for den statlege politikken overfor kommunane, slik han stod fram dei fyrste tiåra etter den andre verdskrigen, var nettopp å styrkje generalistkommunen, det sterke, samordnande lokale fellesskapet.

Generalistkommunen har heile tida vore under press av «realitetane», om vi med det meiner ulike forhold som skapar vanskar for handlekrafta og samordningsevna (dvs. alt frå svakt ressursgrunnlag til manglande politisk handlefridom). Det kvalitativt nye dei seinare åra, er at generalistkommunen er komen under eit sterkare press også som ideal. Nyare tids kommuneideologisk utvikling (jf. kapittel 5) synest innebere at dei politiske sidene ved kommunen vert mindre verdsette frå statleg hald, og at det tidlegare så høgt skatta rammestyringsidealet tapar i høve til meir «nærgåande» statlege styringsverkemiddel. At ideen om ein meir differensiert oppgåvestruktur i dag i det heile vert utgreidd, inneber at tanken på at nokre kommunar kan klare seg med berre nokre få «kjerneoppgåver» ikkje lenger er framand. Ideen om å statleggjere tidlegare kommunale oppgåver, som i dag gjev seg til kjenne m.a. gjennom arbeidet med å lage ein eigen samla sosial-, arbeidsmarknads- og trygdeetat, ber òg bod om at generalistkommunen går ei uviss framtid i møte.

Når det gjeld mellomnivået i styringsverket, er det grunn til å kategorisere fylkesmannsembetet og fylkeskommunen som to element i ein og same tverrbjelke frå 1837 og fram til den politiske og administrative «frigjeringa» av fylkeskommunen midt på 1970-talet.[22] Den tidlegare symbiosen mellom dei to fylkesorgana gav fylkesmannen ei heilt sentral maktstilling. Han var statens fremste representant i fylka, og i tillegg til ei heil rekkje spesifikke funksjonar og oppgåver han var direkte ansvarleg for, hadde han eit prinsipielt og generelt ansvar for å samordne all statleg verksemd innan fylkets grenser. Som statleg representant hadde han mellom anna ei avgjerande viktig rolle når det gjaldt kontroll og styring av kommunale disposisjonar. I tillegg hadde fylkesmannen den administrative leiarskapen i fylkeskommunen, og eit generelt ansvar også for å fremje den sosiale, kulturelle og økonomiske utviklinga i fylket. Såleis vart han det fremste knutepunktet mellom sentrale styresmakter og lokale folkevalde krefter, og ein krumtapp i mest alt som heitte politikk og administrasjon innan fylkets grenser.

Opp gjennom historia vart det ein viktig del av fylkesmennenes sjølvforståing at det var dei som framfor nokon representerte heilskapen og overblikket i og overfor det lokale og regionale styringsverket. Heilt sidan fylkesmennene byrja å møtest jamleg til overlegningar og opptre nærast som eit kollegium, dvs. sidan den fyrste verdskrigen, har dei vore opptekne av å forsvare denne posisjonen. Dette har dei i fyrste rekkje gjort gjennom stendige initiativ overfor sentrale styresmakter, med bøn om at tendensen til å opprette statlege særorgan utanfor fylkesmannsembetet vart stogga, og om at embetskontora vart tilført tilstrekkjeleg med ressursar til å løyse dei i prinsippet endelause samordnings- og utviklingsoppgåvene. Kampen mot dei eigenrådige sektorane og for å styrkje fylket som generalistnivå var lang og seig, og støytte dei fyrste etterkrigsåra saman med ein relativt sterk rikspolitisk motvilje mot å styrkje fylkesmannsembetet. Særleg innan Arbeidarpartiet fanst det krefter som meinte at fylkesmannen allereie hadde ei for sterk maktstilling, og at fylkesmannens breie og generelle kompetanse i staden for å vere eit verdifullt statleg styringsverkemiddel, var eit styringsproblem i seg sjølv.

På byrjinga av 1960-talet tok Rasjonaliseringsdirektoratet eit viktig initiativ for å styrkje fylkesmannens funksjon som samordnar av den statlege verksemda i fylket. Sjølv om dette på sett og vis var ein siger for fylkesmennene, var det ein siger med bismak: Det vart nemleg meir og meir klårt at fylkesmennene, trass i den klårare leiarstillinga i høve til dei reint statlege oppgåvene i fylket, ville få ein svekka generalistfunksjon alt i alt. Den sterke planleggingsiveren på 1960-talet innebar ei førestelling om at sektorane hadde fått leve sitt eige liv i alt for stor grad, og at dei laut kome under fastare styring for å gjere det lettare å føre ein heilskapeleg og målretta politikk. Fylkesplanen ville ha ein viktig plass i det norske planapparatet. Men samstundes var det eit underliggjande premiss at planlegging var ein utprega politisk funksjon, som fullt og heilt laut vere på folkevalde hender. I dette skiljet ser vi altså konturane av dei politisk-administrative reformene i fylket midt på 1970-talet: Einskapsfylket vart delt i to delar, fylkeskommunen og fylkesmannsembetet, som kvar for seg skulle fungere som høvesvis politiske og administrative «tverrbjelkar».

Som vi skal gjere nærare greie for i kapittel 4, var prosessen kring dette skilsmålet både lang og komplisert. Sjølv om det i samband med reformene vart uttrykt store voner om kor sterke dei to separate fylkesorgana kvar for seg skulle verte som generalistar, vart desse signala ikkje følgde opp med handling. Fylkesmannsembetet skulle, meinte dei aller mest optimistiske, støypast om til eit statsdirektorat med mest all statleg direkteforvaltning i fylka samla under seg. Dette lukkast ikkje. Fylkeskommunen vart på si side førespegla at det ville verte tilført ei rekkje nye funksjonar etter ei tid, og at fylkesplanen skulle verte ein kraftfull reiskap. Dette lukkast i endå mindre grad enn for fylkesmannsembetet, og i løpet av nokre få år var fylkeskommunen kraftig vengeklipt som generalist i høve til det som hadde vore føresetnaden i førekant av fylkesreformene.

Dei politiske ambisjonane om å utvikle nye sterke, samordnande organ på fylkesnivå til erstatning for den gamle einskapsfylket, forvitra overraskande raskt. Går vi inn i dagens debatt overfor mellomnivået i styringsverket, kan vi få inntrykk av at regional samordning som eit middel for å temje sektorar eller å få til ei heilskapeleg regional styring har forvitra som politisk ambisjon. Trass i at einskilde røyster har heva seg til fordel for eit gjenreist «einskapsfylke» eller for å erstatte fylket med «regionar» av eitt eller anna slag, er trenden snarare den motsette. Fylkeskommunen står lågt i kurs, og sterke krefter arbeider for å avskaffe han heilt. Sjukehusreforma og opprettinga av dei regionale sjukehusføretaka, ei kraftig årelating av fylkeskommunen, vart gjennomført med brei politisk støtte – og synleggjer at det no vert rekna som prinsipielt lite problematisk å «frigjere» viktige politikkfelt politisk og administrativt frå dei eksisterande generalistorgana. Tendensen er den same om vi studerer det frisleppet som har vore når det gjeld val av geografisk inndelingsprinsipp for statlege etatar. Det er no langt større aksept enn tidlegare for at etatane kan organiserast ut frå geografiske strukturar som er skreddarsydde i kvart einskild tilfelle, og som ikkje fell saman med fylkesgrensene. Tradisjonelt har val av andre inndelingseiningar enn fylket vore problematisk nettopp av di det gjorde samordningsoppgåvene vanskelegare.

Den historiske langtidslina når det gjeld spenningar mellom horisontale og vertikale styringsstrategiar vert følgjeleg, for å oppsummere, at dei horisontale strategiane har vore dei aller mest framgangsrike i størstedelen av perioden vi studerer – men at dei vertikale strategiane synest å ha fått eit markant overtak i nyare tid.


[18] Med dette meiner vi sjølvstendige kommunale fellesskap med eitt eller nokre heilt få oppgåvefelt. Vi lyt i hovudsak gå langt attende i historia for å finne gode døme, som soknekommunar (fram til 1950), brannkommunar, bygningskommunar og hamnekommunar. Sjå Hovland 1987, s. 74ff.[]

19 Dei kan òg gje seg andre utslag enn det som vert handsama her: Dei vertikale strategiane og frykta for at ei viktig oppgåve skal verte «samordna vekk» av lokale/regionale generalistorgan, har òg gjeve seg til kjenne ved at ei sentralisert løysing vert føretrekt framfor ei desentralisert – eller at ei organisatorisk løysing under fylkesmannsembetet vert valt framfor ei organisatorisk løysing under eit kommunalt og politisk organ, mellom anna av di fylkesmannen representerer ei mindre nærgåande og såleis meir «ufarleg» form for samordning. Sjå her t.d. analysen av prosessen kring plasseringa av det regionale ansvaret for miljøvern- og landbruksavdelingane i Flo 2000a, og kapittel 4 i denne rapporten. Det skal elles strekast under at spenninga mellom vertikale og horisontale strategiar ikkje berre utspelar seg som ein organisatorisk kamp om kvar ei oppgåve eller ein funksjon skal plasserast, men at kampen i høgste grad òg vert ført i høve til funksjonar som formelt sett allereie er tilknytte generalistorgana. Sektorar, fagavdelingar o.l. som organisatorisk er underlagt dei samordnande maktene kan reelt ha ein relativt høg grad av autonomi i høve til dei lokale overordna – det vere seg politiske organ eller fylkesmannen – og tilsvarande tette bindingar til sentrale departement og direktorat. Kampen mellom dei to strategiane vil då ofte gje seg til kjenne som ein kamp om kva styringsverkemiddel som skal nyttast, og om kva stengsel eller høve det skal vere for at «generalistane» skal kunne fungere i tråd med intensjonen om å vere samordnande makter. Men her har vi teke steget over frå det som i denne samanhengen er vesentleg – tilhøvet mellom generalistorgan og frie sektororgan – og over til dei større spenningane i den kommuneideologiske striden, i tillegg til spørsmål om fylkesmannsembetets interne verkeområde. []

20 Når det gjaldt sær-/spesialkommunane, var desse òg motiverte av at dei gav høve til å fordele utgiftene på dei som reint faktisk hadde utbyte av ein teneste, i staden for på heile fellesskapen. []

21 Avsnitta om generalistkommunen byggjer hovudsakeleg på Flo 2002.[]

22 Gjennomgangen av mellomnivået/fylket nedanfor byggjer hovudsakeleg på Flo 2000a, jf. også kapittel 4.


Publisert 25. nov. 2010 13:52