7.3 Forklaringen


7.3 Forklaringen

I en kronikk fra 1986 gis det uttrykk for at det gjelder et krysspress for tjenestemenn under sitt arbeid i forvaltningen: De dras mellom ønsket om å være effektivt målrettet (”nødvendig armslag for å ta beslutninger”) og ønsket om å være ”tro tjener” av systemet:

Den vesentlige forskjell er at det private næringsliv drives etter målstyring, mens det offentlige styres etter et komplisert regelverk.[229]

Som det fremgår av kronikken tar den regelorienterte beslutningsmodell ”knekken” på statens gode ledere og bidrar til å skape ”masseflukten” fra departementskontorene. Det følger av det jeg har sagt ovenfor, at virkeligheten ser annerledes ut i alle fall i Fiskeridepartementet: Regelverket er i seg selv ingen hindring om forvaltningen måtte ønske andre resultater enn det regelverket, rettsriktig fortolket, leder til. Fiskeriforvaltningen opptrer frittstilt fra det rettslige grunnlag. Enkelte ganger får en det inntrykk at byråkratene ikke engang har gjort seg umake med å konferere med hjemmelsloven.

Uansett gjelder at ”bukken passer havresekken”: Departementet lager de regler en vil. Deretter håndheves disse regler overfor gjenstridige aktører. I et slikt klima er regelstridig praksis vanskelig å påvise. Forvaltningen kan ha en lemfeldig omgang med rettsregler uten at noen oppdager det. En anvender den jussen en liker og dropper alt det andre. To eksempler fra min tid som konsulent i Fiskeridepartementet er illustrerende: I et tilfelle av ødelagt fiske ble det påpekt at saltvannsfiskeriloven av 17 juni 1955 § 12 (”Det er ... forbudt å hindre eller ødelegge fangstmulighetene ved skyting, støy o.l.”) kom til anvendelse på tildragelsen. Det var korrekt nok, men svaret fra byråsjefen (jurist) var at ”denne bestemmelse bruker vi ikke...” Og videre het det, ”vi hadde et tilsvarende tilfelle fra før din tid her i departementet. Gå i arkivet og se hva vi gjorde i fjor!” I et annet tilfelle ble departementet tilskrevet av en bergensadvokat. Brevet påpekte en kontrollpraksis som viste seg ikke å være hjemlet i en sildeforskrift fra begynnelse av 1970-tallet. Denne forfatter, som hadde saken, fikk i oppdrag ”å finne en hjemmel ett eller annet sted i vårt rikholdige regelverk” (byråsjefen). Videre het det seg at ”med et så rikholdig forskriftsverk måtte det da ett eller annet sted finnes en hjemmel”. Og riktig nok, i Lovtidende for 1938 fant vi svaret. Advokaten ble tilskrevet og forklart sin inkompetanse. Etter det ble det ikke mer behandling i den saken.

La meg avslutningsvis forklare visse fenomener i forvaltningen. Mye er forklart underveis og oppgaven her blir derfor å oppsummere funnene.

7.3.1 Regelorienterte forklaringsmodeller duger ikke

Aller først: Innholdet i forvaltningens beslutninger, kan ikke forklares ut fra en rettskildefaktortenkning eller rettsorientert beslutningsmodell alene. Det finnes en rekke kanaler for innflytelse. Den pluratariske kanal – som ”huser” rettsreglene – er bare en av disse. Stortinget er ikke den eneste arena for politisk kravartikulering. Legitimt eller ei; forvaltningen er langt på vei like ”politisert” som Stortinget. Hvis Stortinget var beslutningstaker ville korporative elementer funnet veien til Stortinget på samme måte som de nå finner sin vei til forvaltningen. Den sterke kravartikulør vil lett kunne komme til “å få sitt” uansett.

Fiskarlaget har sitt departement. Lite eller intet kan gjennomføres i departementet uten at fiskarlaget har akseptert det. Forklaring på dette må søkes på flere hold: Jeg tror Torstein Eckhoff og Knut Dahl Jacobsen har rett når de sier at:

The demand for the just public servant who makes his decisions in the light of the principles of the rule of law and equality before the law, has gradually been supplemented by demands for a public servant who feels responsible for the achievement of the material aims of the administration.[230]

Og ”the aims of the administration” er siden råkjøret mot de lokale småsamfunn langs kysten startet i 1990, ekskludering av flest mulige fiskere. Den modernisering i fiskerinæringen som Arbeiderpartiets Reidar Carlsen mislykkedes med på 1950-tallet, skal endelig gjennomføres. Det hemmer ikke at bekjemping av ”the tragedy of the commons” er det godes sak, og at Fiskarlaget ikke akkurat beklager denne tenkning. Imidlertid har tragedien ikke vært mindre etter at konvensjonelt torskefiske ble stengt i 1990. Overbeskatningen synes å fortsette med uforminsket kraft. I denne kontekst er det ikke uten videre gitt at en ytterligere reduksjon av de 2 500 gjenværende kystfartøy vil bedre noe på ressurssituasjonen anno 2002.

Det stikkes under en stol at Fiskeridepartementet uten videre kan avsette f.eks. 40 000 tonn (kysttorsk-kvoten) til mindre kystfartøy og rekrutter i fiske. Men det er åpenbart utenkelig, fordi ufødte generasjoner og utkastede fiskere er uten talerør i Fiskarlaget og i departementet.

Det går ikke an å skylde på at juridisk tankesett og beslutningsmodell er ”over og ut” hos andre profesjoner og at juristene nok tidvis kan være i villrede om hvordan korrekte beslutninger skal treffes: Regelorienterte eller hensiktsorienterte?

Løsrevet fra regelorienteringen blir tjenestemennene lettere lydhøre både overfor signaler fra ”makta som rår”, næringsinteresser, lobbyistene, ”piratene” etc. I først rekke fordi en ønsker å tekkes næringslivet og det byråkratiske og politiske lederskap i departementet. At dette samtidig bedrer utsiktene for internt avansement, regnes av den underordnede neppe som noen ulempe. Et slikt beslutningssystem er imidlertid sårbart, både overfor indre og ytre påvirkning. Ofte kan påtrykk gjennom den politiske ledelse være vel så problematisk som fravær av politisk prioritering. Poul Meyer sa det slik på det 19. nordiske juristmøte i 1951:

...Når man f.eks. taler om forbedring af sagsbehandlingen må man ikke glemme, at en formel sagsbehandlng ganske kan tilsidesættes av en lille lap papir, som bringes ud fra ministeren med en resolusjon om hvorledes sagen skal afgøres. Så bliver der ikke mere sagsbehandling i den sag.[231]

Det er ikke uten videre gitt at slike beslutninger er mer demokratiske. Ofte kan de være et resultat av at kravartikulørene er så heldig å ha en statsråd i sin sfære. Det gripes inn for å fremme private mål, i strid med politiske anskuelser og vedtak. Vel så hyppig forekommer det at statsrådens inngrep uteblir. Da ligger beslutningsprosessen åpen for byråkratisk innflytelse. Denne situasjon kan nok mange ganger skyldes at tjenestemennene tar sine standpunkt; politiske eller ikke, uten å uteske statsrådens syn. Systemet med ekspedisjonskompetansen og ”etter fullmakt-avgjørelser”, legger til rette for ”byråkratiregjereri”. Det kan også skyldes at politiske prioriteringer glimrer med sitt fravær, også etter både en og flere etterlysninger. Et tredje og ikke så uvanlig tilfelle er at politikken er ren symbolbruk, det er noe som sies for velgeroppslutnings skyld. Det var aldri meningen at programfestet politikk skulle følges i praksis. Er situasjonen denne, er det mye som tyder på at politikerne ikke anser det heldig at spørsmålet blir politisert, men avgjort i ”det stille” av byråkratiet gjennom en rekke enkeltavgjørelser.

Ulydigheten kan altså forklares. Og unnskyldes. Kan det påvises at regelverket kun har symbol- og ingen realfunksjon, kan det vel knapt snakkes om ulydighet overhodet. Slike slutninger kan imidlertid ikke trekkes i allmenningssakene. For det første fordi politiske utsagn vedrørende eiendomsretten til fisket, hevdsgrunnlaget for allmenningen og den lange historiske tradisjon for alminnelig høstingsrett for kystens befolkning ikke er ”windows-dressing” og talemåter. Dette er eldgamle, nedarvede rettslige forestillinger, intet ”nymotens” påfunn. For det annet, Stortinget har gjentatte ganger vedtatt at allmenningen tilhører det norske folk i fellesskap, at konsesjoner skal allokeres fiskere ved offentlig beslutningsprosess og således ikke omsettes. Likevel turer departementet frem som om lovverket ikke fantes og som om Stortinget ikke har presisert at allmenningen eksisterer og at konsesjoner og kvoter skal tildeles i henhold til politiske vedtaksprosesser. Forestillingen om ”Lov og lov... Jeg tenker at vi gjør som vi gjorde i fjor!” lever videre i departementet.[232]

I det hele: Selv om byråkratiet ofte har handlingsrom vis –à vis den politisk ledelse, og det skal mye til før byråkratiske vedtak bryter lover og politiske utsagn, har forvaltningen i allmenningssaken ”frigjort seg fra grevinnens kvelende favntak”. I noen tilfelle vil statsråden kunne ”snakkes til rette”, slik vi så det under sentrumsregjeringens utspill om fritt fiske for fartøy under 10 meter. Her ble bruddet eklatant og dramatisk, ikke bare i forholdet mellom fag og politikk, men også i forhold til velgerne (noe Senterpartiet fikk merke ved Stortingsvalget 2001).

Forholdet mellom Stortinget og forvaltningen er problematisk og dramatisk.[233] Ulydigheten overfor Stortingets lovverk og intensjoner er omfattende og gjennomført. Stortingets gjentatte vedtak om fisket som folkets felles eiendom blir ignorert og sabotert. Resultatet er byråkratisk maktfylde hvor Fiskarlagets politikk synes å være det eneste som når frem. Til en viss grad kan Stortinget takke seg selv for miséren, fordi det ikke er etablert noen mekanisme som følger opp gjennomføringen av egne vedtak.

7.3.2 Stortingets passivitet

Jeg har vist at stortingsmeldinger upåtalt får glimre med sitt fravær og at lover brytes og uthules. Følgen er at Stortingets intensjoner om folkets felles rett, en rimelig distriktsfordeling og allokering i henhold til det eldgamle jevnlikhetsprinsipp – ("ollum äeim jamnheimil") blir kastet om kull. Stortinget ser hva som skjer, men innskrenker seg til politiske erklæringer.

7.3.3 Byråkratisk ulydighet

Vi har sett at resultater av fiskeripolitikken til dels avviker betydelig fra ordninger som Stortinget har initiert og at dette resulterer i ”ranet av odelen”, slik det fortelles i Egil Skallagrimssons saga. At noen er hevet over loven slik Fiskeridepartementet er det, er et eksempel på maktfylde.

Vi er således for lengst havnet i det uføre som eidsvollsmannen Peter Motzfeldt advarte mot i 1814, nemlig i et permanent “lovgivende Corps” der “ei alene er farlig for Folkets Frihed, men ogsaa skadelig for den udøvende Magts Myndighet”.[234] Jon Lyng konstaterte klarsynt at ”innen et demokratisk byråkrati har aldri så få hatt så meget makt overfor så mange”.[235] Dette lovbyråkrati influeres av dominante ekstraparlamentariske grupper.[236] I fiskerisegmentet har Fiskarlaget, der Fiskebåt spiller første fiolin, en markant posisjon.[237] Laget er pådriver for privatiseringen av fiske og tilkarringen av ressurser. Ifølge øyvind Østerrud var det allerede i 1972 “ikke lenger ... sensasjonelt at det finnes andre kanaler for politisk innflytelse enn de folkevalgte politiske organer”.[238] Herfra går ingen enkel utvei fordi et “byråkrati som er blitt gjennomført helt og fullt, hører til de sosiale strukturer som er aller vanskeligst å ødelegge ... Der byråkratisering av administrasjonen er blitt gjennomført fullstendig, der er det skapt et herredømme som i praksis er så godt som ubrytelig”.[239] Selv den franske revolusjon mislyktes i å erstatte byråkratiet med liberale former for lokalt selvstyre.[240]

Byråkratisk manipulasjon er en langt verre trussel mot demokratiet enn flertallets maktfylde (“the tyrrany of the majority”[241]), folks demokratiske likegyldighet (“democratic despotism”[242]) som “spare[d] them all the care of thinking and all the trouble of living”[243] eller ”bottom up”-styring gjennom den over lang tid forhatte sedvaneretten.[244] Siden maktfylden ligger i den utøvende makt, blir sosiale og politiske forhold i byråkratiet et sentralt spørsmål.[245] Disse kan analyseres gjennom resultatene av implementeringen, både generelt ved etablering av forskrifter og spesielt ved initiering av enkeltvedtak.

Byråkratisk makt sikres ved vanntette skott mellom departementene. Ett departement vil neppe lykkes i å påvirke utfallet av saksbehandlingen i et annet. Den samiske historikeren Steinar Pedersen som inntil 19. september 2001 var statssekretær i Kommunaldepartementet, spurte hvordan et særlig regelverk for samisk fiske ble støttet og fremmet av Stortinget. ”Svaret er enkelt. Det ble ikke gjennomført.”[246] Posisjonen som statssekretær har ikke åpnet samiske kjerneområder for småfiskerne. Statssekretæren i Kommunal flytter ikke “milesteiner” i Fiskeri. Inntrengen i det fiskarlagsdominerte korporative fiskerisegment er fånyttes.

Selv innenfor segmentet er polisk innflytelse begrenset. Embetsmann Odd Chr. Gøthe (Arbeiderpartiet) refererer ekspedisjonssjef Carl Platous (Høyre) kjente uttalelse om at “statsråder kommer og går, men embetsverket består”,[247] men tar ikke selv standpunkt til politikeres innflytelse i departementale organ. Det lengste han strekker seg i den retning er at matematiske modeller i Finans “har nok påvirket mer enn én finansminister og regjering” og at “[p]resedensvirkningene er et farlig ord i et departementalt byråkrati ... Her skal statsråden ha god rutine og erfaring for å fravike byråsjefens tilråding”.[248] Uansett hvordan dette forholder seg, kan en si at forvaltningsmakten er strukturelt betinget, og et resultat av den omseggripende fullmaktslovgivning. Studier av beslutninger blir da innrettet mot forvaltningsvedtaket, og ikke stortingsavgjørelsene. Alene i kraft av ekspedisjons-kompetansen på embetsmannsnivå, øver embetsverket tung innflytelse over alle viktige vedtak. Dette kjenner mektige organisasjoner som Fiskarlaget, som i lang tid har visst å vedlikeholde hegemoniet over sitt segment. En statsråd kan selvsagt ha ”negativ innflytelse”. Det gjelder å få en statsråd som lar seg styre, og ikke la seg styre av statsråden. Det har fiskarlaget også maktet i ”vanskelige tider”, det vil si i perioder med en statsråd i stolen som var programforpliktet til å åpne allmenningen, slik tilfelle var under Peter Angelsen: ”En sentrumsregjering vil innføre fritt fiske for båter under 10 meter”.[249] Dette ble elegant torpedert i den korporative kanals innerste rom. Lukkingen kunne fortsette med full styrke.

Innføring og opprettholdelse av markedet for fiskerettigheter har vært Fiskarlagets viktigste oppgave fra 1980-tallet og frem til i dag. Etterhvert som fylkefiskarlagene forsvinner, kommer dette mål klart til syne. Null kystfiskere betyr nedlegging av fylkesfiskarlagene. Fiskebåt blir fiskarlaget. Ikke demokratisk valgte organer som fiskarlaget har sterk kontroll over vedtakene i departementet.

Gjeninnføringen av demokratiet er intet enkelt prosjekt.[250] Et svar kan være ren deregulering, det vil si en overgang til sedvanerett, styrt av selvregulerende aktører. Uten staten i ryggen vil ”lukkingen av fellesgodene bryte sammen”.[251] Det kan hevdes at det er problematisk at

Stadig flere beslutninger træffes af mennesker, der ikke selv er afhængige af beslutningerne, og hvis ret til at træffe beslutninger for andre drages i tvivl.[252]

Siste del av observasjonen treffer godt i fiskeriforvaltningen. Kun en liten klikk av redere – hovedsaklig organisert i Fiskebåt – synes å binde opp Fiskeridepartementet og dermed også hele kystbefolkningen.

“Etter å ha fulgt med i prosessen som ledet frem til Landsmøtevedtaket, må jeg slå fast at det hele har vært en kamp om kvoteandeler og rettigheter. Drøfting av generelle samfunnsinteresser har vært nesten totalt fraværende. Drøfting av internasjonale avtaler, som pålegger oss å fiske ansvarlig og reduksjoner i utslippene, blir heller ikke gjort. En evaluering av de reguleringene som har vært gjennomført de siste 15-20 år, med stenging av allmenningen, rettighetsoverføringer fra kyst til hav og tildeling av særrettigheter, blir heller ikke gjort”.[253]

Intet av de brede samfunnsmessige forhold er reflektert. Ingen konsekvensvurdering er foretatt. Om virkningene heter seg kun at ”Jeg har en god magefølelse etter årets reguleringer som har vært spesielt kompliserte”.[254] Det brede fiskerimessige skjønn som forvaltningen ikke bare har rett, men også en plikt til å utøve,[255] glimrer med sitt fravær.

Går vi over til første del av Brydensholts observasjon – de frittstilte beslutningstakere – treffer uttalelsen ikke like godt. I fisket er problemet snarere det motsatte. Statsråden og statssekretær består så absolutt av personer som er avhengig av beslutningene. De er så avhengig av beslutningene at det grenser til inhabilitet.[256] Og spørres næringen, les Fiskarlaget sies intet negativt.[257] Hva annet kan forventes når kun lagets folk settes i statsrådsstolen.

Byråkratene i departementet har en ”fingerspitzgefühl” for hva som ”går” i Stortinget. De vet at omsettelige konsesjoner er av de ting som ”ikke går”. Derfor gjennomføres prosessen ”i det stille” fra sak til sak og ved at de materielle regler nedfelles i forskrifter vedtatt på lavt nivå i forvaltningshierarkiet, slik tilfelle er i torskereguleringen.[258] Det følges en brannslukkingsstrategi: Markedet praktiseres konsekvent og omfattende. Så langt som mulig holdes lav profil. Dersom man må ut i den offentlige arena er strategien at departementet er lovlydigheten selv. Sml. strategien i Berghornsaken. Når departementet er utenfor offentlig innsyn kan markedet igjen hentes frem som allokeringsmekanisme.

Departementet sier det de må si, og gjør det de må gjøre: Politiske vedtaksprosesser nedfelt i lov- og forskriftsverk, er tilintetgjort til fordel for ren markedsstyring. Konsesjoner får skyhøy pris, som kjøper må lånefinansiere. Dette fører til kostnadspress, overfiske, ressurskriminalitet, flytting av ressursrente fra lokalsamfunn til sentrale finansinstitusjoner og en klar skjevdeling av ressursverdiene. Marginene skrumper og rederne fester grepet om ressursrenten. Kystfolket er utestengt. Siste nye er brannslukkingsmanøver nr. 2: Statsråden foreslår at trålere skal tvinges til å avgi fisk til ofrene i Finnmark.[259]

Privatiseringsprosessen som trolig ble igangsatt ved byråkratisk sløvhet og manglende implementering av lovverket, ble utnyttet til fulle av redere som solgte seg ut av næringen. De tok hva de kunne få, ikke bare for fartøyet, men også for retten til å fiske (konsesjonen). Fordi ingen tjenestemann slo ned på ”geskjeften”, men strødde sand på transaksjoner i markedet og tildelte konsesjoner til den som betalte best, var markedet et faktum. Etterhvert som prisen skrudde seg opp, ble lånefinansiering dominerende. Konsesjonsadelen fikk mektige allierte i bank og finans.

Nå er oppgaven å sikre lukkingen for rederadelen. Fiskarlaget får imidlertid en tøff oppgave fordi kystfolket har fått øynene opp for det som skjer. Siste utvei for rederne er EU-medlemskap fordi lukkingen trolig kun kan forsvares gjennom norsk medlemskap. Et fremtidig medlemskap i NHO, og tapet av ”småkårs-imagen” bringer imidlertid atskillige skjær i sjøen for denne strategi.


[229] Harald Skuggedal. ”Målstyrt ledelse”. Dagbladets kronikk 21. mars 1986.[]

230 Torstein Eckhoff og Knut Dahl Jacobsen. “Rationality and responsability in administrative and judical decisionmaking.” I Interdisciplinary Studies from the Scandinavian Summer University, vol.V, Copenhagen 1960 s.9.[]

231 Sitert etter Ragnhild Øvrelid. Rettssikkerhet eller demokrati? Innflytelse og kontroll i fullmaktslovgivningen (1984) s. 81.[]

232 Sagt av en overordnet jurist til undertegnede i Fiskeridepartement i 1977.[]

233 Motsatt nestleder i Fiskarlaget, åge Remøy til Fiskaren 23 november 2001.[]

234 Peter Motzfeldt, dagboknotater fra eidsvollsforsamlingen, 1814, Riksarkivet.[]

235 John Lyng. Veksten i statens makt. Streiftog i reguleringspolitikken (1958) s. 224.[]

236Se Ragnhild Øvrelid. Rettssikkerhet eller demokrati? Innflytelse og kontroll i fullmaktslovgivningen (Universitetsforlaget 1984)[]

237 Laget økte representasjon fra 12 til 18 ved landmøtet oktober 2001. []

238 Øyvind Østerud. Samfunnsplanlegging og politisk system. En analyse av offentlig planlegging som politikk og ideologi (Oslo 1975) s.59.[]

239 Max Weber. Makt og byråkrati, (Pax 1975) s. 141. []

240 Se Otto Hinze: Staat und Verfassung (2nd ed. Göttungen, 1962) s. 505. []

241 Alexis de Tocqueville. Democracy in America, 2 vols. (1835, 1840) Ed. Phillip Bradley (Alfred A. Knopf, New York 1990), Bd. 1, Kap. 15 note 6.[]

242 Op.cit. s. 318.[]

243 L.c.[]

244 “[T]his new found ‘doctrine of custom’ is a fiction”, US Chief Justice Scalia i Lucas v. South Carolina Coastal Council, 505 U.S. 1003 (1982) at. p. 1335. Se også Jeremy Bentham: The Limits of Jurisprudence Defined (Columbia University Press 1945) p. 274.[]

245 S. M. Lipset. Political Sociology i R.K. Merton (red.). Sociology Today (1959) s. 9.[]

246 Steinar Pedersen. Bruken av sjøressursene i Finnmark. En kortfatta oversikt med hovedvekt på samiske interesser (12. Oktober 1994) s. 30.[]

247 Odd Chr. Gøthe. ærlig talt! (Tiden 1988) s. 207.[]

248 Odd Chr. Gøthe. ærlig talt! (Tiden 1988) s. 208[]

249 Voksenåserklæringen - Politisk grunnlag for en Sentrumsregjering - s. 26 sp. 2.[]

250 Et tilsvarende prosjekt i oljeforvaltningen for å oppnå “reell folkevalgt styring av oljevirksomheten” (Mellby-utvalget 1983), ble avvist av Statoils styre og heller ikke gjennomført, se Arve Johnsen. Statoil-år. Gjennombrudd og vekst (Gyldendal Norsk Forlag 1990) s. 181. []

251 B. Sagdahl. Ressursforvaltning og legitimitetsproblemer. En studie av styringsproblemer ved forvaltning av norsk-arktisk torsk. Rapport (Nordlandsforskning nr. 15/92).[]

252 Hans Henrik Brydensholt. Dette Ustyrlige Samfund. (Gyldendal, dansk forlag 1979) s.244.[]

253 Pål Jensen, nestformann i Kystlaget, pressemelding av 21 november, 2001.[]

254 Fiskeridirektøren etter Reguleringsrådets møte i ålesund, i intervju til Fiskaren 23 november 2001 s. 3.[]

255 Se T. Eckhoff. Forvaltningsrett (Tanum 1984) s. 120-21.[]

256 Justisdepartementet Lovavdelingens vurdering av statsråd Ludvigsen av 30 oktober 2001 (01/9903 EO).[]

257 Fiskaren 29 oktober 2001, første side, omtaler Fiskarlagets unisone støtte.[]

258 Kgl. res. av 11. februar 2000 om delegering av Kongens myndighet i henhold til. lov av 26. mars 1999 § 21 om retten til å delta i fiske og fangst. []

259 NRK 3. juli 2002.


Publisert 25. nov. 2010 13:52