Mot et samfunnsøkonomisk optimum

Tilbake til Makt- og demokratiutredningens startside

Makt- og demokratiutredningens rapportserie, ISSN 1501-3065

Rapport 43, august 2002, ISBN 82-92028-46-3

Vitenskapelig økonomisk politikk som verktøy i et funksjonalistisk styringsregime

Espen Søilen

OBS - Vi beklager at nettrapporten inneholder en del konverteringsfeil. Vi arbeider med å rette opp disse.

FORORD

Rapporten tar for seg etableringen og gjennomføringen av et nytt norsk styringsregime etter den andre verdenskrig med klare funksjonalistiske trekk. Den økonomiske politikken kom etter dette til å få en særlig fremtredende plass i styringsapparatet, og det er nettopp økonomiske problemstillinger som vil stå i fokus. Den nye politikken ledet til en endret maktstruktur i det norske samfunn, karakterisert ved en rekke uformelle institusjoner og et konsensusorientert korporativt styringssystem. Sentralt i styringen stod Finansdepartementets makt over ressursallokering og inntektsfordeling, som for en stor del ble utøvd ved normativ styring gjennom departementets økonomiske analyser.

Da den økonomiske politikken havnet i et alvorlig uføre mot slutten av 1970-tallet, ble tiltroen til disse analyser sterkt svekket. Dette svekket departementets innflytelse og bidro antagelig til en mindre konsistent styring av norsk økonomi i første halvdel av 1980-årene. Innføring av fastkurspolitikken i 1986 og etablering av det såkalte "Solidaritetsalternativet" i 1992, kan sees som et svar på de problemene som oppstod. Makt over ressursallokering og inntektsfordeling ble i noen grad ført tilbake til Finansdepartementet og til Norges Bank. Heller ikke disse tiltak ble spesielt vellykket, og den økonomiske politikken kom i betydelig grad til å forsterke konjunktursvingningene. På bakgrunn av dette foretok Norges Bank i begynnelsen av 1999 en viktig omlegging av pengepolitikken som først ble formalisert ved den nye valutaforskriften våren 2001.

Rapporten konkluderer med at den uformelle maktstrukturen som ble etablert rett etter krigen for å styre ressursallokering og inntektsfordeling, ble etablert på sviktende vitenskapelig grunnlag. Resultatet har vært en uheldig ressursallokering og etableringen av styringstradisjoner som har gjort det vanskelig å få til en nødvendig omlegging av den økonomiske politikken. Det argumenteres derfor for å etablere mer robuste institusjoner med en større grad av formalisert maktstruktur.

Espen Søilen er dr.oecon fra Norges Handelshøyskole, og er tilknyttet Senter for økonomisk historie som forsker.

INNHOLD

1. INNLEDNING

2. GJENNOMBRUDDET FOR EN OVERORDNET SAMFUNNS-TENKNING

2.1 Organisk samfunnssyn og funksjonalistisk styring

2.2 Det konstitusjonelle grunnlaget

2.3 Forsøket på å innføre vitenskapelig planøkonomi

2.4 Debatten om det nye styringsregimet

3. Økonomisk politikk 1950 - 1980: sentralisert planlegging, styring av investeringer og korporativ inntektspolitikk

3.1 Sentral planlegging og numeriske styringsmodeller

3.2 Styring av investeringene: regulering og kredittrasjonering

3.3 Korporativ inntektspolitikk

3.4 Fra styringsoptimisme til styringssvikt

4. 1980-tallet: Systemkritikk og liberalisering

4.1 Kritikk av den økonomiske politikken

4.2 Liberalisering som samfunnsstyring

4.3 Maktutredningen

4.4 Den vanskelige liberaliseringen

4.4 Fastkurs og solidaritetsalternativ: et nytt styringsrasjonale?

5. Konklusjon: Kollektivistisk tradisjon i et liberalt samfunn

Litteraturliste

1 Innledning

Under Arbeiderpartiets lange regjeringstid ble det etter 1945 utviklet et styringsregime med klare funksjonalistiske trekk i Norge. Med funksjonalisme skal her forstås det syn at alle aspekter av et samfunn, institusjoner, roller, normer etc, tjener en hensikt, og er av betydning for samfunnets evne til å overleve. De står så å si i et organisk forhold til hverandre i pakt med romantikkens idealer. Samfunnsorganismen skal ut fra denne tankegang kunne utforskes, styres og forbedres på vitenskapelig grunnlag. I denne nye styringsfilosofien ble det kapitalistiske systemet, der egeninteressen og markedskreftene rådet, oppfattet som både urettferdig og ineffektivt, og historisk sett utdatert. Fra nå av skulle staten styre økonomien ut fra hensynet til de kollektive interessene, basert på vitenskapelig innsikt i samfunnets virkemåte.

I forhold til andre vestlige land innebar dette en forholdsvis aktiv stat, som gjennomførte betydelige inngrep i borgernes rett til å disponere over egne ressurser. Rundt det virkemiddelapparatet som ble bygget opp for å gjennomføre den statlige styringen, utviklet det seg en ny maktstruktur, dels på grunnlag av formelle kriterier i et korporativt system, dels mer uformelt basert på personlige relasjoner og posisjoner. Her skal vi se hvordan den økonomiske politikken som ble utformet etter 1945 la grunnlaget for et nytt styringssystem. Vi skal videre diskutere hvordan dette systemet virket i sosialdemokratiets storhetstid på 1950- og 1960-tallet, og hvordan det etter hvert ble endret i tråd med nye krav til liberalisering fra slutten av 1970-tallet.

Det nye norske styringsregimet ble grunnlagt på et organisk samfunnssyn, der samspillet mellom de enkelte deler kunne undersøkes vitenskapelig. Individene var ut fra dette syn underordnet den samfunnsmessige helheten. De hadde ingen naturgitte rettigheter, men fikk så vel rettigheter som plikter tildelt av samfunnet. Det idemessige grunnlaget ble først presentert av ledende jurister omkring første verdenskrig, og det fikk i 1930-årene tilført ny kraft fra sosialøkonomene. Etter annen verdenskrig la denne styringsideologien grunnlaget for en ny økonomisk politikk der de folkevalgte i prinsippet tok kontrollen over ressursallokering og inntektsfordeling. Fordelingen skulle ikke lenger overlates til markedskreftene, men aktivt styres på grunnlag av ny vitenskapelig innsikt.

Planøkonomien ble gjennomført med betydelig entusiasme i de første tiårene etter andre verdenskrig. Siden utviklingen ut fra en rekke kriterier ble meget bra, bidro dette til å styrke tilliten til det nye styringssystemet. Det var imidlertid hele tiden en viss tvil til stede om den nye økonomiske vitenskapen gav et tilstrekkelig styringsgrunnlag, og denne tvilen ble i betydelig grad forsterket som følge av motkonjunkturpolitikken midt på 1970-tallet. Samtidig ble de ytre rammebetingelsene for norsk økonomi endret, og den nasjonale autonomi i en viss grad redusert. Fra omkring 1980 ble kursen derfor lagt om i retning av mindre politisk styring ved at flere beslutninger ble overlatt til aktørene i markedet.

Omlegging i retning av et mer liberalt samfunn medførte store utfordringer i den økonomiske politikken. Tanken om plan og styring var nærmest blitt en del av samfunnsorganismen, og lot seg ikke uten videre avvikle. Rutiner og regler levde tilsynelatende sitt eget liv. Det har på denne bakgrunn blitt hevdet at vi ikke fikk noen egentlig liberalisering i Norge, men at det snarere var slik at markedsmekanismen ble tatt i bruk som et eget virkemiddel. Statens kompetanse til inngrep i privat sektor ble ikke prinsipielt endret, selv om markedet i stadig større grad ble sluppet til. Samtidig var det fortsatt store og stigende forventninger til statlig produksjon av offentlige goder, ikke minst på grunn av de store oljeinntektene.

2 Gjennombruddet for en overordnet samfunnstenkning

Utviklingen i Norge etter annen verdenskrig har viktige fellestrekk med utviklingen i andre vestlige land, men Norge var blant dem som gikk særlig langt i retning av sentralisert styring. Det kan tenkes flere forklaringer på denne utviklingstendensen. Her skal vi spesielt konsentrere oppmerksomheten mot utviklingen av en ny juridisk og økonomisk tenkning, som gjorde det mulig for Det Norske Arbeiderparti å finne en balansegang mellom markedsøkonomi og sosialisme med bred oppslutning i det norske folk.

I mellomkrigstiden ble idealet om den liberale rettsstaten og den begrensede statsmakt sterkt svekket som følge av de økonomiske krisene i den vestlige verden. Dette ideal hadde i sin tid utviklet seg som en reaksjon mot det politiske eneveldet på 1600- og 1700-tallet, og innebar et vern av borgernes personlige og næringsmessige frihet mot statlige overgrep. Fra slutten av 1800-tallet vant tanken om statlig ansvar for den økonomiske utviklingen en viss innflytelse, og under krisen i 1930-årene fikk denne tankegang et avgjørende gjennomslag i de fleste vestlige land. Statens engasjement ble vesentlig utvidet gjennom en serie tiltak for å påvirke aktivitetsnivået i økonomien, og samtidig bidra til et utvidet sosialt sikkerhetsnett.

En rekke innflytelsesrike økonomer, ikke minst svenske og norske, kom med viktige bidrag i denne sammenhengen. Utviklingen av den såkalte blandingsøkonomien knyttes likevel spesielt til den britiske økonomen John M. Keynes. I boken General Theory of Employment, Interest and Money, som utkom i 1935, trakk Keynes opp et scenario med en aktiv stat innen rammene av en liberal rettsstat. Produksjonen skulle fortsatt i store trekk overlates til markedet, men ved en aktiv penge- og finanspolitikk skulle staten påvirke aktivitetsnivået for å unngå arbeidsledighet. I denne forbindelse utviklet Keynes en ny makroøkonomisk teori som fikk meget stor utbredelse. Hans teorier ble i betydelig grad videreutviklet av andre økonomer, dels i retning av nasjonal planlegging og styring, og dels ved en sammenkobling av teorier om makroøkonomisk stabilisering og mikroøkonomisk effektivitet.

Også norsk økonomisk tenkning ble til en viss grad influert av Keynes. De norske sosialøkonomene av den såkalte Osloskolen, hvor Ragnar Frisch stod sentralt, gikk imidlertid vesentlig lenger enn Keynes i retning av detaljregulering på kollektivistisk grunnlag. I meget nært samarbeid med Arbeiderpartiet utviklet de et styringsapparat for ”bedriften Norge”. Vitenskapelig innsikt skulle avdekke samfunnets potensiale på viktige områder, og samtidig utvikle effektive virkemidler for å realisere dette potensiale. Det nye styringsregimet bygde i prinsippet på en uinnskrenket folkesuverenitet og på rasjonelle kollektive beslutningsprosesser, hvor en samfunnselite kunne trekke opp grunnlaget for de rasjonelle kollektive valg. Individene ble med dette underordnet helheten i samfunnet, og tradisjonelle individuelle rettigheter ble i stigende grad underordnet samfunnets behov.

Det nye samfunnssynet fikk først fotfeste i det juridiske miljøet i begynnelsen av det 20. århundre, men ble for alvor gjort operasjonaliserbart av sosialøkonomene i mellomkrigstiden. Den økonomiske vitenskapen kom på denne bakgrunn til å stå særlig sentralt ved utviklingen av det nye styringsregimet. Litt skjematisk kan vi si at juristene utviklet det nødvendige lovmessige grunnlaget, økonomene stilte opp målene og fastslo hvilke virkemidler som skulle benyttes, mens regjeringen bygget opp et hensiktsmessig administrativt apparat for å gjennomføre planlegging og styring.

2.1 Organisk samfunnssyn og funksjonalistisk styring

Med et funksjonalistisk styringsregime menes som tidligere nevnt et styringsregime basert på et romantisk samfunnssyn hvor samfunnet sees som en organisme. Funksjonalismen hadde sitt utspring omkring midten av 1800-tallet hos den franske filosofen Auguste Comte, og ble videre bearbeidet av Emile Durkhem og Léon Duguit mot slutten av århundret. Samfunnet ble gitt en overindividuell eksistens, og betraktet nærmest som en organisme som levde og utviklet seg på en bestemt måte. Alle sosiale fenomener var underlagt en bestemt orden som kunne studeres og bearbeides vitenskapelig. Individene var konstituert av helheten, de var nærmest å betrakte som celler i samfunnsorganismen, og de hadde ikke andre rettigheter enn det de til enhver tid ble tilkjent av samfunnet.

Funksjonalistisk styringsregime

¨ Utgangspunkt i fransk tenkning i det 19. århundre: Auguste Comte, Emile Durkheim og Léon Duguit. Ideene kom til Norge via rettsvitenskapen omkring 1900, formidlet blant annet av Ragnar Knopf og Wilhelm Thagaard.

¨ Basert på en erkjennelsesteori som tillegger samfunnet en overindividuell eksistens, en organisme som utvikler seg etter lovmessige sammenhenger.

¨ Vitenskapens oppgave er å avdekke de lovmessige sammenhengene innen økonomi, sosiologi, rettsvitenskap og historie. På grunnlag av denne kunnskapen avdekkes samfunnets potensiale, eller utopi, og de virkemidler som må til for å realisere det.

¨ Gjennom innsikt i hvordan samfunnsorganismen fungerer skal eliten i samfunnet, med kompetanse fra ”folket” (Stortinget), styre utviklingen mot samfunnets utopi.

¨ Etableringen av et funksjonalistisk styringsregime innebar at den liberale rettsstats institusjoner skulle erstattes av en dynamisk statsmakt med kompetanse fra vitenskapelig kjennskap til samfunnets lovmessigheter. Individuelle rettigheter eksisterte bare i den grad de var tildelt av samfunnet, og kunne når som helst trekkes tilbake.

Samfunnsorganismen var slett ikke statisk, men utviklet seg etter bestemte lover, historisk, økonomisk og sosialt. Utviklingen var ikke predeterminert, men ble påvirket av individuelle og kollektive valg. Det kunne derfor være avvik mellom den faktiske tilstanden og den som er teoretisk optimal. Nettopp dette var statsmaktens styringsrasjonale, å sikre at samfunnsorganismen utviklet seg lengst mulig i retning av sitt potensiale.[1]

Ifølge funksjonalismen kunne altså samfunnet, eventuelt nasjonen, klassen eller kulturen, oppfattes som en organisk enhet. Fellesskapet eller kollektivet hadde en selvstendig eksistens. Den var altså mer enn en sum av enkeltindivider. I samfunnet fantes en elite, for eksempel vitenskapsmenn, teknokrater og dyktige politikere, som i kraft av sin innsikt hadde kjennskap til de lovmessigheter samfunnet utviklet seg innefor. Elitens oppgave skulle derfor være å styre utviklingen slik at samfunnet kunne realisere sitt potensiale på ulike områder. Elitens redskap i denne sammenheng var statsmakten. I prinsippet kunne det tenkes ulike kompetansegrunnlag for statsmakten, men i et demokrati basert på folkesuverenitet hentet statsmakten sin kompetanse i folket, basert på representative demokratiske organer. Noen avgrensning av statsmakten var dermed ikke relevant, fordi folkeviljen ikke kunne binde seg selv for fremtiden. Det var også et poeng at staten skulle ha et stort handlingsrom, slik at det raskt kunne settes inn adekvate virkemidler for å møte ulike utfordringer.

Styringen skulle skje på objektivt vitenskapelig grunnlag, basert på eksklusiv kunnskap om de lover samfunnsorganismen utviklet seg etter. Tankegangen hadde oppstått innen sosiologien, men fikk kanskje særlig stor betydning innen rettsvitenskapen.[2] Flere ulike vitenskaper var tiltenkt praktiske oppgaver i forhold til styringen av samfunnsutviklingen. Av særlig betydning var ressursallokering og inntektsfordeling, områder som ble ansett som sosialøkonomenes domene. De metoder som ble benyttet for å avdekke og beskrive slike fenomener, statistikk, økonometri etc, ble regnet som teknisk kompliserte. Det var stort sett bare en liten gruppe av økonomer som hadde innsikt i dette, og disse inntok snart strategisk viktige posisjoner.

2.2 Det konstitusjonelle grunnlaget

Den norske konstitusjonen var grunnlagt på klassisk liberalisme og et maktfordelingsprinsipp hvor domstolene sørget for balanse mellom statsmakten og borgerne. Økonomisk og politisk liberalisme var basert på anglosaksisk atomisme og naturrettstenkning. Her var samfunnet ansett som en samling av autonome individer, alle med medfødte rettigheter som frie mennesker. Funksjonalismen var basert på en nærmest motsatt tilnærming, og man skulle derfor i utgangspunktet tro det ville kreves en nokså radikal omlegging av vår konstitusjon for å gi statsmakten nødvendig handlingsrom for å kunne styre ressursallokering og inntektsfordeling.

Alt før første verdenskrig, 1914-1918, var det foretatt en viss oppmykning av de liberale prinsippene bak vår konstitusjon. Arbeidsmarkedet ble underlagt offentlige reguleringer og staten grep inn i den private eiendomsretten til naturressurser. Under krigen tok staten på seg et overordnet ansvar for forsyninger av viktige varer og tjenester, foruten en rekke andre oppgaver av hensyn til det samlede samfunnets interesser. Denne utviklingen i retning av økt statlig engasjement fortsatte under de økonomiske krisene i mellomkrigstiden.

Den organiske samfunnsforståelsen fikk et gjennombrudd i Norge omkring 1900 som en moteretning innen rettsteori. Norske jurister lot seg inspirere av franske rettsteoretikere som forklarte rett som en sosial funksjon: Rett, var det samfunnet til enhver tid var best tjent med, eller i økonomiske termer: det som maksimerer samfunnets velferdsfunksjon. Samfunnet skulle styres ved hjelp av lover, og ingen skulle kunne hevde rettigheter på grunnlag av arv, sedvane eller naturgitte forhold. Kompetansegrunnlaget for staten var gitt i folkesuvereniteten.[3]

På en rekke områder utvidet statsmakten sitt kompetanseområde i første del av det 20de århundre. I første omgang var dette for en stor del pragmatiske løsninger på problemer som fulgte i overgangen fra bondesamfunn til industrisamfunn, med økt urbanisering og stadig flere lønnsarbeidere. Løsningene var ofte basert på modeller fra andre land som lå foran Norge i denne utviklingen. På arbeidsmarkedet hadde for eksempel økt organisering ført til at bruk av kampmidler, streik eller lockout, hadde fått samfunnsmessige virkninger i en helt annen grad enn tidligere. Vekslende regjeringer forsøkte derfor å få det organiserte arbeidsmarkedet underlagt en form for offentlig styring. I 1903 ble det fremmet en proposisjon for å fastsette bestemmelser om megling og voldgift i lovs form. Dette mente Justisdepartementet var nødvendig for å

”bidrage mæktig til at hindre arbeidsstansninger, som vel fra alle hold maa erkjendes at medføre uheldige følger, både for partene selv og for samfundet i det hele.” [4]

Først i 1913, etter en langdryg politisk drakamp, vedtok Stortinget Lov om arbeidstvister, begrunnet med de samfunnsmessige konsekvenser av arbeidskamper.

Et annet velkjent eksempel er konsesjonslovene som Stortinget vedtok i perioden etter 1906.[5] Konsesjonslovene holdt disposisjonsretten over naturressurser i privat eie opp mot hva som ville være best for det norske samfunnet. På et visst nivå virket bestemmelsene ikke-diskriminerende mellom aktørene. Man kunne jo alltids velge ikke å selge, eller selge til norske borgere som ikke var underlagt konsesjonsplikt. Allikevel var det utvilsomt et inngrep i disposisjonsretten over privat eiendom. Videre var bestemmelsen om vederlagsfri hjemfallsrett til staten etter en viss tid både en ny begrensning i eiendomsretten og i strid med prinsippet om at statsmaktens disposisjoner i minst mulig grad skulle påvirke ressursallokeringen i samfunnet. Endelig ble beslutninger om konsesjon underlagt administrativ saksbehandling og avgjort ved politiske vedtak. Etter en vanlig oppfatning gikk dette langt i retning av å bryte med sentrale rettslige prinsipper om forutsigbarhet og likebehandling.

Konsesjonslovene var sterkt omstridt i samtiden. Høyesterett fikk Konsesjonsloven av 1909 til vurdering i 1917, både i forhold til Grunnlovens §97 om tilbakevirkende kraft, og §105 om erstatningsplikt ved ekspropriasjon av privat eiendom. Høyesterett delte seg i dommen. Flertallet på 4 stilte seg bak førstevoterende dommer, som uttalte at lovgiver:

”… har ment eller frygtet for, at erhvervelse av vandfald fra de i § 2 nevnte erhververes side rummer væsentlige farer for den sociale eller samfundsøkonomiske utvikling i fremtiden […] som den […] har anset det nødvendig at verge samfundet mot”.[6]

For flertallet i Høyesterett var det tilstrekkelig at et flertall på Stortinget la til grunn for loven at den ville ivareta hensynet til samfunnet beste. Det ble ikke ansett å høre inn under rettens oppgave å vurdere hvilke kriterier dette var vurdert ut fra, eller om ”… den lovgivende magts opfatning av disse samfundshensyn og av de virkelige eller mulige farer for samfundsutviklingen er berettiget eller uberettiget.” Flertallet fastslo videre at denne type begrensninger i eiendomsretten var innenfor kompetanseområdet til den lovgivende makt, og at dette ikke var i strid med Grunnlovens § 105.[7]

Et mindretall på tre mente derimot at Grunnlovens bestemmelser ga en sikker beskyttelse av individuelle rettigheter og en forpliktende garanti mot overgrep fra statsmakten:

” … av bestemmelsene i §§ 97 og 105, deres eget inhold, fremgaar, at de er tænkt som en beskyttelse for den private borger mot overgrep fra statsmyndigheterne, er tænkt som en anerkjendelse fra statens side av de privatborgerlige rettigheter som hvilende paa et selvstændig retslig grundlag. Jeg mener, at der ligger ganske utenfor grundlovens tankegang en saadan opfatning, som at privat eiendomsrett eller private rettigheter overhodet skulde bero paa en naadesakt fra statsmyndigheternes side”.[8]

Utover i mellomkrigstiden ble holdningene til statens rolle i samfunnet ytterligere endret, ikke minst som følge av økonomiske kriser og sosial uro. En av de mest fremtredende juristene i Norge, professor dr. juris. Ragnar Knopf, formaliserte grunnlaget for nytolkningen av Grunnloven i 1930-årene. Knopf laget en rettsteoretisk begrunnelse for, som han uttrykte det, at eiendomsretten måtte underlegges en ”samfunnsnyttens domstol”.[9] Hva som var rett, var et spørsmål om hva som var nyttig for samfunnet samlet sett. Særlig eiendomsretten til produksjonsmidler og dermed retten til å fastsette produsert kvantum og utsalgspriser var sentralt i denne sammenheng. Knopf omtalte eksplisitt samfunnet som en organisme, og avviste at individer kunne påberope seg noen form for naturgitte rettigheter slik det ble lagt til grunn i naturrettstenkningen:

”Det vi kaller ’rettigheter’ hviler ikke på apriorisk grunnlag, men på rent fornuftsmessige, praktiske overveielser fra rettsordenens side. Og deres opgave er ikke å virkeliggjøre døde og abstrakte prinsipper om viljens autonomi eller lignende, men å beskytte levende og konkrete interesser, som rettsordenen vil holde hånd over. […] Alle rettigheter virker jo i samfundet. Men samfundet er som andre ’organismer’ aldri i hvile – tingene, forholdene og menneskene forandrer seg stadig. Derfor er heller ikke det reelle interessegrunnlaget for rettighetene noensinne i ro, men skifter uophørlig.”[10]

Grunnlovens bestemmelser kunne dermed ikke sees på som en stadfesting av menneskenes medfødte rettigheter. Det var i stedet en tidsbestemt meny av rettigheter tilordnet borgerne av nasjonalforsamlingen, en meny som kunne endres ut fra demokratiske spilleregler.

Dermed kunne Grunnlovens §97, om at lover ikke måtte gis tilbakevirkende kraft, ikke hindre statsmakten i å innføre begrensninger på individuelle rettigheter, enten det gjaldt utnyttelsen av naturressurser eller i forhold til avtale- og næringsfrihet. Bare når det gjaldt straffeloven slo Knopf fast at bestemmelsen i Grunnlovens §97 skulle tolkes bokstavelig. I andre sammenhenger, og særlig overfor næringslivets rettigheter, mente han Grunnlovens bestemmelse måtte oppfattes som

”smidige og utviklingsdyktige standarder der prøver å realisere rettferdstanken i forholdet mellom staten og borgerne under vekslende tider og samfunnsforhold.”[11]

I et radioforedrag om vår konstitusjon i 1937 forklarte Knopf hvordan ny samfunnsøkonomisk innsikt hadde ført til at tiden på enkelte områder var løpt fra Grunnloven. Det var avslørt samfunnsøkonomiske lovmessigheter i strid med prinsippene bak Grunnloven:

”Prinsippet om økonomisk liberalisme, som den [Grunnloven] forutsatte i sin artikkel om næringsfrihet, har således ikke vist seg å kunne holde stand overfor utviklingen og dens krav.”[12]

Knopf slo fast at målet for statsmakten var å realisere samfunnets økonomiske potensiale. Økt økonomisk velferd ville gi økt politisk frihet og tanke- og ytringsfrihet. De tradisjonelle rettighetene næringslivet hadde hatt, var ikke lenger hensiktsmessige ut fra samfunnsøkonomiske betraktninger. At det kunne være noen sammenheng mellom økonomisk frihet på den ene siden, ytringsfrihet og åndsfrihet på den andre, slik blant annet den østerrikske økonomen Friedrich August von Hayek hevdet i debatten om sosialismen, ble avvist på det mest bestemte:

”Det hevdes stundom at […] uten full kontraktsfrihet og næringsfrihet, ingen åndsfrihet og personlig frihet, og i lengden heller ingen politisk frihet, det vil si intet folkestyre. Dette resonnement er imidlertid så uriktig som vel mulig. […] Visst kan det sies at det er en beslektet idéinnstilling som ligger til grunn for hele linjen, men et øyeblikks eftertanke må overbevise om, at noen nødvendig sammenheng mellom dem er det ikke, og at frihetskravet på det økonomiske området har en ganske annen relativ og tidsbestemt verdi enn når talen er om åndslivet og personlig og politisk frihet og sikkerhet. I pengenes verden, og i det hele, når det gjelder ytre ting, kan det være nyttig og effektivt å løfte i flokk, men å tenke i flokk, har aldri vist seg å bringe verden fremover. For mens ytre organisasjon og disiplin, planmessig ledelse, rasjonalisering og gleichschaltung kan bringe store resultater når det gjelder den økonomiske produksjon og omsetning, er tenkning og forskning i lengden utelukket når den skal skje på geledd og efter kommando.”[13]

Så lenge domstolene kunne prøve gyldigheten av Stortingets lovvedtak i forhold til Grunnloven, og administrasjonens maktutøvelse i forhold til lovens og rettens rammer, mente Knopf at vi likevel hadde en rettsstat. Han viste spesielt til innføringen av parlamentarismen i 1884, hvor ”folkeviljen” hadde fått fullt gjennomslag. Det var ”folkeviljen” som utgjorde statsmaktens kompetansegrunnlag. Beslutninger i Stortinget var en syntese av ”folkeviljen”, og denne var det verken nødvendig eller mulig å legge juridiske beskrankninger på.

Da Ragnar Knopfs bok Rettslige standarder, ble utgitt post mortem i 1939, hadde økonomiske kriser og sosial nød alt ført til at statens rolle i samfunnet var blitt en annen enn det som var idealene for en liberal rettsstat. På begge politiske fløyer var de ekstreme alternativene på fremmarsj, kommunismen og sosialismen i Øst-Europa, fascismen i Sentral- og Sør-Europa. Selv hadde Knopf sett ”modernisering” av Grunnloven som et forsvar mot fascismen. Det organiske samfunnssyn han la til grunn var imidlertid ikke vesentlig forskjellig fra den høyre-hegelianske tenkningen som lå til grunn for nazismen i Tyskland eller den venstre-hegelianske sosialismen i Øst-Europa. Det fantes også et mer liberalt alternativ, men av forskjellige grunner, som vi skal komme tilbake til, fikk ikke dette særlig sterk gjennomslagskraft i Norge.

2.3 Forsøket på å innføre vitenskapelig planøkonomi

Innsikt i de økonomiske lovmessighetene i samfunnet var grunnlaget for det funksjonalistiske styringsregimet. Økonomene skulle avdekke samfunnets økonomiske potensiale, og foreskrive hvilke virkemidler som måtte benyttes for å realisere dette. I Norge spilte professor Ragnar Frisch og hans elever hovedrollen når det gjaldt å formidle ny økonomisk innsikt og utvikle nye metoder for kalkyle, analyse og planlegging. Frischs mål for økonomifaget fra 1930-årene var å sette opp en determinerbar ”samfunnets velferdsfunksjon” som grunnlag for å finne frem til det som var samfunnsmessig optimalt.[14] Da den norske sivile statsadministrasjonen skulle reetableres etter 1945, lå forholdene vel til rette for å ta i bruk det nye planøkonomiske verktøyet.

Inspirert av den franske fysiokratiske økonomen Francois Quesnay, som virket på 1700-tallet, oppfattet Ragnar Frisch samfunnsøkonomen som et organisk kretsløp. Han utarbeidet et omfattende sett definisjons-sammenhenger, eller bokholderi-sammenhenger, for å beskrive dette kretsløpet. Dette såkalte økosirksystemet har senere generasjoner av norske sosialøkonomer måttet pugge utenat, nærmest som en katekismus. Det kom også til å danne grunnlaget for det norske nasjonalregnskapssystemet. Økosirksystemet delte økonomien inn i to hovedstrømmer, den realøkonomiske strøm og den monetære strøm, som gikk hver sin vei og per definisjon var like store. For Frisch og hans elever var det realøkonomien som var viktig, mens den monetære siden spilte en underordnet rolle.

Varebyttet i markedet var det mest nærliggende eksempel på en slik sirkulasjon, men for Frisch var markedet bare en av flere tenkelige måter for ressursfordeling, og en høyst ufullkommen sådan. En markedsøkonomi med desentraliserte beslutningsprosesser ville etter Frischs syn med nødvendighet føre til sløsing med ressurser som følge av unødvendig konkurranse og feilslåtte beslutninger. I en planøkonomi ville disse ressursene kunne anvendes til felles beste. For å drive planøkonomi krevdes store mengder informasjon og et system for analyse av denne informasjon. For dette formål utviklet Frisch og hans elever et nasjonalregnskap for ”bedriften Norge” i løpet av krigen. Høsten 1945 startet arbeidet med å utvikle et nasjonalbudsjett som et nasjonalt planleggingsverktøy. Dette mer praktisk orienterte arbeidet ble ledet av Frischs tidligere elever, Erik Brofoss, Petter Jakob Bjerve og Odd Aukrust.

I 1950-årene arbeidet Frisch videre langs de linjer som var trukket opp på 1930-tallet. Målet var å kunne stille opp og maksimere samfunnets velferdsfunksjon. I motsetning til mer tradisjonell nyklassisk velferdsteori gikk Frisch ikke veien om å aggregere individuelle nyttefunksjoner, men foretrakk å gå direkte til makronivået. For å finne samfunnets preferanser utviklet han spesiell teknikker for å intervjue ledende politikere. Frisch gikk altså ut fra at politikerne hadde spesiell innsikt i å vurdere de nasjonale preferanser. Når den nasjonale preferansefunksjonen var kartlagt, gjaldt det å fastlegge strukturmodellen, det vil si virkningsmåten for samfunnsøkonomien. Dette ble oppfattet som et rent faglig spørsmål og altså en sak for økonomene. Deretter var det et rent teknisk spørsmål å løse maksimeringsproblemet:

«At the Oslo University Institute of Economics considerable effort has been directed towards working out a technique for preference function determination in the macroeconomic field. On the basis of our experience with actual interviewing of responsible politicians according to our technique and the construction of the ensuing preference function and its experimental use for determing an optimal solution, I am confident that the problem can be given a practicable workable solution if a sufficiently careful analysis is made in each case.»[15]

Mens Frisch forfulgte sine visjoner på Sosialøkonomisk Institutt forsøkte hans elever å gjennomføre ideene i praksis. Dette fikk de i rikt mon anledning til å gjøre da Erik Brofoss ble finansminister i Einar Gerhardsens andre regjering som ble dannet etter stortingsvalget i oktober 1945. Brofoss satte raskt i gang med å bygge et økonomisk planleggingsapparat som en integrert del av sentralforvaltningen. Programmet for den nye økonomiske politikken ble rimelig ambisiøst:

”Menneskene har etter hvert gjennom vitenskapelige og tekniske framsteg klart å fri seg fra naturkreftenes voldsherredømme. De har klart å sprenge de bånd som naturen har lagt over menneskenes liv. Det ville være et steg mot økt frihet å kunne frigjøre oss fra den blinde underkastelse av tilfeldighetene i det økonomiske liv, som overfor den enkelte synes å virke som naturkrefter. Vi må søke å gjøre oss til herre over de økonomiske krefter, i stedet for å bli behersket av dem. Til det kreves en målbevisst og planmessig samordningsøkonomi.”[16]

Økonomene behersket etter rådende oppfatning, en forholdsvis eksklusiv kunnskap om sammenhengene i økonomien, såkalte økonomiske lovmessigheter. De så på seg selv som en slags samfunnsingeniører. Skulle det bygges en bro, var det naturlig å spørre en ingeniør. Økonomene hadde svar på hvordan et samfunn skulle oppnå økonomisk vekst og en sosialt rettferdig inntektsfordeling. Økonomiske analyser fra Finansdepartementet ga på denne bakgrunn det aktuelle handlingsrom for politikerne. Det var like meningsløst for Stortinget å fatte vedtak i strid med økonomiske lover som det var å vedta pent vær.

I dette perspektivet ble nasjonalbudsjettet forsøkt fremstilt som et ”upolitisk redskap”, som kunne benyttes av regjeringen fra alle partier. Det ble imidlertid påpekt at budsjettet ga bestemte politiske føringer som ikke alltid var like populære, og Finansdepartementet opplevde stadig at beslutninger ble tatt i Stortinget som var i strid med de faglige anbefalingene. Departementet forsøkte derfor å utvide sin innflytelse ved å gi analysene større faglig tyngde. Midt på 1960-tallet mente Frisch-elev og tidligere finansminister Petter Jakob Bjerve at utviklingen gikk i riktig retning:

”Det tok lang tid før ingeniørane vann tillit hos sine oppdragsgjevarar. Vi sosialøkonomar må rekne med like lang tid til å vinne tilsvarende tillit hos våre. Denne tilliten vil vi kunne vinne etter kvart som vi greier å syne at vi rår over tankeverktøy og nasjonaløkonomisk kunnskap som er betre enn det kvar mann rår over. Men skal det skje, må det i langt større monn enn no bli bygd bru mellom økonomisk statistikk og teori.”[17]

Posisjonen som regjeringens rådgivere og den utøvende myndigheten i Finansdepartementet, gav Osloskoleøkonomene betydelig innflytelse over utviklingen av Arbeiderpartiregjeringens styringsapparat. Ved Sosial-økonomisk institutt pågikk det kontinuerlig arbeid med å utvikle mer effektive modeller for planlegging og styring, mens det i Finansdepartementet ble bygget opp et administrativt apparat for å sette teorien om til praktisk politikk. Under Erik Brofoss’ ledelse ble det Pengepolitiske kontor etablert høsten 1945, etterfulgt av Økonomiavdelingen i 1952. I 1963 ble planleggings-apparatet ytterligere utvidet med opprettelsen av Planleggingsavdelingen. I tillegg ble det bygget opp betydelig økonomisk kompetanse i Statistisk sentralbyrå og i Norges Bank.

Rasjonalet for styringsregimet var altså å maksimere samfunnets samlede velferd, noe som innebar å sikre en sosialt rettferdig fordeling av godene. For å oppnå økonomisk vekst måtte ressursallokeringen styres, og konsumet måtte holdes tilbake for å gi rom til investering i produktiv realkapital. En sentral strategi som gikk igjen i hele perioden, var tanken om eksportledet vekst, som gjerne knyttes til Erik Brofoss. Denne gikk i korte trekk ut på å kanalisere investeringene inn i kapitalintensiv eksportindustri på områder hvor Norge hadde konkurransemessige fortrinn. Dette var ventet å gi størst mulig økning i verdiskapningen per sysselsatt, samtidig som nasjonen var sikret valutainntekter for import av nødvendige konsum- og investeringsvarer.[18]

Utgangspunktet for det første forsøket på planøkonomi var reguleringene fra krigsøkonomien. Den 8. mai 1945, selve frigjøringsdagen, vedtok regjeringen Nygaardsvold en anordning som innebar at de direkte reguleringene fra krigsårene ble videreført og på viktige områder vesentlig utvidet. Anordningen var utarbeidet av juristen og statsøkonomen Wilhelm Thagaard. Thagaard stod Ragnar Knopf nær, og hadde i sitt virke som trustkontrolldirektør i 1930-årene markert seg som en ivrig talsmann for statlig styring og kontroll med næringslivet for å sikre en best mulig samfunnsmessig ressursutnyttelse. Thagaard ble selv direktør for Pristilsynet, og fikk dermed en nøkkelposisjon i reguleringsøkonomien. Anordningen fra 8. mai fikk derfor tilnavnet ”Lex Thagaard”.[19]

Reguleringsbestemmelsene gav i prinsippet regjeringen en utstrakt kontroll over investeringer, produksjon og konsum. Prisene var strengt regulert, og det samme gjaldt tilgangen på råvarer, maskiner og arbeidskraft, i noen tilfeller også selve produksjonen. Gjennomføringen av reguleringene foregikk på departements- og direktoratsnivå i sentralforvaltningen. Ved siden av Forsyningsdepartementet, som blant annet kontrollerte utenrikshandelen, ble det bygd ut et Industrikontor, senere også et Industridepartement for å drive kontroll med råvaredistribusjon og utbygging av produksjonsapparatet. Innkjøp av råvarer og maskiner krevde lisens, og på samme måte var det med ny virksomhet og nybygg.

Nasjonalbudsjettet som var under utvikling fra høsten 1945 skulle være et styrings- og kontrollverktøy for dette reguleringsapparatet. Det første egentlige nasjonalbudsjettet ble lagt frem i 1947. Det var imponerende detaljert, med prioriteringer helt ned på mursteinsnivå. Generalbudsjettet fremkom ved å sette sammen en rekke særbudsjett: arbeidskraftsbudsjett, varebudsjett, budsjett for vare- og tjenestebalansen overfor utlandet, valutabudsjett, produksjonsbudsjett, konsumbudsjett, investeringsbudsjett og budsjett for offentlig sektor. Slike særbudsjetter ble allerede laget under okkupasjonen, men uten at de i tilstrekkelig grad kunne sees i sammenheng med overordnede prioriteringer.[20]

Nasjonalbudsjettet gav Finansdepartementet og i en periode Handelsdepartementet, ansvaret for oppfølgingen av hele nasjonens økonomi. I statsforvaltningen fikk vi derfor det historikeren Trond Bergh har kalt en ”overdepartementsmodell”, med en overordnet planleggingen av imperativ karakter, rettet inn mot beslutningsprosessene i sentralforvaltningen. De øvrige departementene, omtalt som ”fagdepartementer”, hadde som oppgave å generere informasjon til planprosessen og gjennomføre den virkemiddelbruk Finansdepartementet foreskrev.[21]

For å sikre nasjonalbudsjettet nødvendig tyngde i statsforvaltningens beslutningsprosesser ble det i september 1946 opprettet et utvalg direkte under regjeringen, Nasjonalbudsjettutvalget, med Petter Jakob Bjerve som formann. Utvalget skulle forberede og sikre gjennomføringen av budsjettene, blant annet ved å sikre at fagdepartementenes særbudsjett var i samsvar med instruksen, og at tidsfristene ble holdt. Medlemmene var stort sett sosialøkonomer, og satt i sentrale posisjoner i de departementer og etater som utførte det praktiske arbeidet.

Både ved å erobre maktposisjoner i sentralforvaltningen og ved deltakelse i samfunnsdebatten oppnådde Frisch og hans elever på relativt kort tid at deres analyser i forhold til ressursallokering og inntektsfordeling ble lagt til grunn for å vurdere de samfunnsmessige konsekvensene av både private og offentlige disposisjoner. Blant annet fordi disse analysene var teknisk kompliserte og vanskelig lot seg gjennomskue av andre enn skolerte sosialøkonomer, og fordi disse stort sett befant seg i sentrale stillinger i statsadministrasjonen, fremstod det ganske raskt en økonomisk elite med et overordnet ansvar for ressursallokering og inntektsfordeling. Denne eliten var sterkt preget av en felles virkelighetsoppfatning, som kom til uttrykk gjennom utøvelse av deres embeter og ved etableringen av nye institusjoner for å sikre samfunnsøkonomisk rasjonelle beslutninger i statsforvaltningen. Som forvaltere av kunnskapen om økonomiske lovmessigheter fikk økonomene nærmest informasjonsmonopol. Gjennom sine økonomiske analyser fikk de betydelig innflytelse over de politiske beslutningsprosessene i regjering og Storting. De økonomiske analysene trakk opp politikkens handlingsrom, et handlingsrom som i stadig mindre grad ble avgrenset av rettslige strukturer.

2.4 Debatten om det nye styringsregimet

Politisk viste den vitenskapelig baserte planøkonomien seg som en stor suksess for Arbeiderpartiet. Både den økonomiske utviklingen og måten den nye økonomiske vitenskapen ble markedsført på, gjorde det svært vanskelig å fremme et politisk forsvar for gammeldagse prinsipper i en liberal rettsstat. Embetsverket, som tidligere voktet liberale tradisjoner, ble i stigende grad styringsorientert. Særlig gjaldt dette den nye generasjonen sosialøkonomer, som til forskjell fra sine forgjengere statsøkonomene, ikke var juridisk skolerte. For sosialøkonomene var konstitusjonelle problemer av underordnet karakter, det viktigste var å sikre effektiv ressursutnyttelse. På ikke-sosialistisk side i politikken følte man seg til tider noe hjelpeløs overfor den nye ekspertisen med de uforståelige begrepene, noe som utvilsomt bidro til en viss motvilje mot den nye planøkonomien. På den annen side følte man seg lenge bundet av det såkalte Fellesprogrammet som ble lagt til grunn for den første gjenreisningsperioden.[22]

Det fantes også enkelte som fortsatte å forsvare prinsippene for en liberal rettsstat, og kritiserte forsøkene på sentralistisk planøkonomi. Økonomen og juristen, professor Wilhelm Keilhau, holdt helt til sin død i 1954 en høy profil som kritiker av Arbeiderpartiets politikk. Næringsøkonomisk forsknings-institutt utgav i 1950- og 1960-årene skriftserien Økonomi, med til dels svært kritiske analyser av sider ved norsk økonomisk politikk. Instituttet var dannet av en rekke næringsorganisasjoner like etter krigen. Her arbeidet yngre økonomer med alternative analyser av norsk økonomi og økonomisk politikk, under ledelse av Morten Tuveng. Noen stor innflytelse fikk imidlertid aldri dette miljøet, og det ble for en stor del oversett av dem som utformet den praktiske politikken.

Kritikken av den nye økonomiske politikken toppet seg i to omganger. Første gang var da regjeringen fremmet et revidert forslag til regulerings-bestemmelser som et lovforslag i 1947, og samtidig la frem et nasjonalbudsjett basert på en slik reguleringsøkonomi. Wilhelm Keilhau påpekte da at Lex Thagaard var et brudd med viktige rettsstatsprinsipper, slik de var trukket opp i Grunnloven. Videre avviste han at Frisch og hans elever på vitenskapelig grunnlag kunne beregne hva som skulle til for å oppnå samfunnets beste. Det styringsregimet som var under etablering var derfor etter Keilhaus oppfatning fundamentert på sviktende premisser. Retorisk påpekte han at norsk næringsliv ble ”utlevert til vilkårlig overledelse av ’Kongen eller den han bemyndiger’”, nemlig Prisdirektoratet.[23] Det var klart i strid med Grunnloven å gi Prisdirektoratet fullmakt til, etter eget forgodtbefinnende, å påby næringsdrivende å innskrenke produksjon og omsetning, nekte etablering av nye bedrifter, bestemme at produksjon og omsetning skulle fordeles mellom bedriftene på en bestemt måte, eller rett og slett nedlegge en bedrift:

”Bestemmelsen gir jo nemlig en byråkratisk myndighet adgang til etter eget vilkårlige - og i de fleste tilfelle sikkert usakkyndige - skjønn å stanse enhver økonomisk ekspansjon og å gjennomføre en fordeling av produksjonsoppgavene som kan bli til skade for de dyktige ledete bedrifter. Går påbudet ut på at virksomheten skal ’innskrenkes eller innstilles’, foreligger der noe en kan kalle ’negativ ekspropriasjon’. Også i dette tilfelle er erstatningsplikten klar, og også dette burde være uttrykkelig nevnt i utkastet til lovtekst.”[24]

Finansminister i samlingsregjeringen og senere sentralbanksjef, Gunnar Jahn, var heller ikke nådig i sin karakteristikk av partifellen Wilhelm Thagaards reguleringsbestemmelser. I følge Jahn arbeidet Thagaard ”for en slags fascistisk stat med seg selv på toppen”.[25]

Men bestemmelsene i Lex Thagaard ble videreført i lovs form på tross av protester. Den nye reguleringsloven fikk tilnavnet Lex Brofoss fordi Prisdirektoratet i større grad enn tidligere ble underlagt Finansdepartementet hvor Brofoss var statsråd. Også loven av 1947 ble gjort midlertidig, men det ble gjort klart fra Arbeiderpartiet at man ønsket permanent kontroll med landets næringsvirksomhet. Det var ingen tiltro til at næringslivet av seg selv ville fatte beslutninger som tjente samfunnets beste. I stortingsdebatten slo en fremtredende talsmann for Arbeiderpartiet fast:

”Når det gjelder så viktige samfunnsspørsmål som spørsmålet om hvordan vi i fremtiden skal ordne vårt produksjonsliv, vårt næringsliv, slik at det svarer til sin hensikt, og skaper størst mulig lykke for flest mulig, da må det være tillatt å bringe i anvendelse reguleringsmidler som også ble brukt av totalitære stater, hvis det er nødvendig.”[26]

Også Olav Meisdalshagen forsvarte reguleringssystemet:

”Den lov vi handsamar i dag, er nok ein mellombels lov, men fleirtalet i denne salen er nok samd om at vi må få ein varig lov, slik at reguleringa av næringslivet vårt kan haldas fram.”[27]

Mens et bredt sammensatt utvalg, den såkalte Sjaastadkomiteen, arbeidet med et forslag til en permanent reguleringslov, ble Lex Brofoss forlenget med ett år av gangen frem til og med 1953. I 1952 la flertallet i Sjaastadkomiteen frem et forslag til en permanent reguleringslov.[28] Forslaget innebar en videreføring av detaljreguleringene gjennom inngrep i næringslivet for å sikre en samfunnsøkonomisk rasjonell næringsstruktur. Deler av forslaget møtte sterk motbør fra borgerlig hold, hvor man argumentert for at fullmaktslovgivningen ville utsette borgerne for forvaltningsmessig fritt skjønn og dermed undergrave rettsstaten.

Ikke uventet var Wilhelm Keilhau en av de skarpeste kritikerne. Keilhau fremholdt at Grunnloven slo fast borgernes rettigheter overfor statsmakten, basert på en naturrettstenkning hvor alle borgerne ble tilkjent medfødte rettigheter som frie mennesker.[29] Wilhelm Thagaard, som forsvarte lovforslaget, avviste i debatt med Keilhau naturrettstenkningen som ”tankespinn”. Naturretten var etter Thagaards mening grunnlagt på skapelsesberetningen i Bibelen. Moderne utviklingslære hadde bevist at ideen om at menneske var skapt i guds bilde ikke hadde noe for seg, og dermed var hele grunnlaget for naturretten etter Thagaards mening falt bort:

”Menneskene kommer ikke til verden med medfødte rettigheter. Rettighetene tilståes dem av samfunnet, og de skifter i innhold med endringer i samfunnsmessige forhold og etter den rådende overbevisning hos samfunnets medlemmer til enhver tid.”[30]

Keilhau tilbakeviste Thagaards kobling mellom religiøse forestillinger om skapelsen og naturretten, og benyttet anledningen til å gi en gjennomgang av den litteratur Thagaard henviste til. Keilhau påpekte at Thagaard ikke kunne ha førstehåndskjennskap til verken Hugo Grotius, Thomas Hobbes, Samuel Pufendorf eller John Locke. At naturretten skulle bygge på bibelens skapelsesberetning var mildest talt sludder. Etter på denne måten å ha avslørt Thagaards manglende innsikt i litteraturen, slo Keilhau fast at

”Vi har også sett at naturretten er blitt avskydd av reaksjonære politikere og diktatorer, for mens naturretten vil skape orden i rettens bilde, krever de byråkratiske herskere all lov anerkjent som rett. Mot denne bakgrunn er det kanskje ikke så vanskelig å forstå at direktør Thagaard ønsker naturretten oppfattet som ’tankespinn’.”[31]

Med unntak av Keilhaus prinsipielle kritikk av grunnlaget for styringsregimet, var det først og fremst fullmaktslov-perspektivet og faren for vilkårlig skjønn i forvaltningsvedtak som stod i sentrum for protestene mot det nye styringsregimet. Verken den uinnskrenkede folkesuvereniteten, det endrede synet på private rettigheter, eller den økonomiske vitenskapens mulighet til å avdekke lovmessigheter i økonomien, ble gjenstand for særlig oppmerksomhet. Etter at de direkte reguleringene gradvis ble erstattet av mer indirekte styring på 1950-tallet, og den økonomiske utviklingen stadig så ut til å gå den riktige veien, stilnet debatten av. Rune Slagstad hevder at også Høyre aksepterte de grunnleggende prinsippene i styringsregimet. Han viser til at en markant høyrepolitiker, juristen John Lyng, synes å ha akseptert eiendomsretten som en sosial funksjon:

”Den personlige eiendomsrett og andre rettigheter til produksjonsmidler, har vesentlig sin begrunnelse som ’sosiale’ funksjoner. Det prinsipielle utgangspunkt må være at disse produksjonsmidler, som er det materielle grunnlag for nasjonalinntekten, må brukes på den måte som bringer de største resultater for samfundet som helhet.”[32]

Heller ikke Lyng så altså eiendomsretten som en naturgitt rettighet, men begrunnet den pragmatisk ut fra hva som var gunstig for ”samfundet som helhet”. Det må imidlertid legges til at Lyng neppe var representativ for Høyre på dette punkt. Så sent som i 1930-årene hadde han vært medlem av den radikale bevegelsen ”Mot Dag”. Andre kretser innen Høyre fortsatte å forsvare prinsippet om privat eiendomsrett og næringsfrihet på mer prinsipielt grunnlag.

Den generelle kritikken mot den nye økonomiske politikken ble imidlertid gradvis tonet ned. Dette skyldes dels at kursen ble lagt om i mer moderat retning, og hadde dels mer pragmatiske grunner. Høyre var et parti for næringslivet, og de deler av næringslivet som ble prioritert i den økonomiske politikken, storindustri og kraftkrevende industri etc, hadde selvsagt fordeler av reguleringene. Gjennom den korporative kanalen, samarbeidet mellom organisasjonene i arbeids- og næringslivet og regjeringen, fikk man anledning til å påvirke egne rammebetingelser, samtidig som de fikk glede av lav rente, subsidier og skattefordeler.

3. Økonomisk politikk 1950 - 1980: sentralisert planlegging, styring av investeringer og korporativ inntektspolitikk

Perioden med det direkte reguleringsregimet tok slutt omkring 1950. Liberaliseringen av den internasjonale handelen som fulgte med Marshall-hjelpen fra 1949, endret i vesentlig grad rammebetingelsene for norsk økonomisk politikk. Med friere vareimport var det ikke lenger mulig å opprettholde pris- og mengdereguleringene, og beslutningene måtte i betydelig grad overlates til markedet. Ambisjonene om å drive planøkonomi ble imidlertid ikke mindre. Det overordnede målet var fortsatt økonomisk vekst, som skulle oppnås ved å holde investeringsnivået høyt og ved en effektiv styring av investeringene. Liberaliseringen omfattet ikke kapital- og valutamarkedene, og dermed var det fortsatt mulig å styre ressursallokering gjennom å regulere kreditt- og kapitalmarkedet.

Velstanden økte jevnt og trutt, uten særlige tilbakeslag, og på bakgrunn av krisene i mellomkrigstiden ble utviklingen meget tilfredsstillende. Både politikere og økonomer fremhevet den økonomiske politikken som en viktig årsak til de gode tidene. I motsetning til for eksempel Danmark og Storbritannia, hvor sosialistiske regjeringer etter noen år ble avløst av konservative, beholdt Arbeiderpartiet regjeringsmakten i Norge helt frem til 1965. Dette bidro til kontinuitet, slik at nye institusjoner fikk tid til å feste seg i og omkring det utøvende maktapparatet, og gradvis fikk de politiske myndigheter større ansvar for samfunnsutviklingen. Heller ikke skiftet fra sosialistisk til borgerlig regjering i 1965 brakte endringer av betydning. Finansdepartementets makt som premissleverandør til regjeringens økonomiske politikk ble snarere styrket under den borgerlige regjeringen.

Politikken var fortsatt basert på vesentlige restriksjoner i næringsfriheten, med en rekke direkte reguleringer. Byggeløyve og konsesjonsbestemmelser gav lokale og sentrale myndigheter styring med etablering og utvidelse av ny næringsvirksomhet. For å sikre at ikke veksten i lønns- og prisnivået skulle gå på bekostning av investeringsnivået, ble det forsøkt å få til et korporativt inntektspolitisk samarbeid. Regjeringen og partene i arbeidslivet drøftet arbeidsvilkår og lønnstillegg i forbindelse med inntektsoppgjørene. Bøndenes og fiskernes inntekter ble gjort avhengige av prisreguleringer og subsidier som ble utformet i samarbeid med organisasjonene i arbeids- og næringslivet. Prisloven gav regjeringen anledning til å innføre pris- og avansestopp dersom det skulle oppstå spesielle ”knapphetssituasjoner”, og prisstopp ble regelmessig benyttet som en sanksjon til arbeidstakersiden i inntektspolitikken. De politiske prioriteringene kom også til syne i utformingen av skattepolitikken, hvor kapitalintensiv eksportindustri fikk særlige skattemessige fordeler.

Ved siden av selve virkemiddelbruken utviklet det seg en rekke normer og holdninger av betydning for økonomisk adferd. Til en viss grad var dette en del av regimet, en såkalt normativ styring, men det utviklet seg også mer utilsiktede normer eller kulturer både i statsadministrasjonen, det politiske liv og i næringslivet. De korporative innslagene i styringsregimet innebar en tett kontakt mellom næringslivet og de politiske myndigheter, både på bedrifts- og organisasjonsnivå. Ved å flytte beslutningsmyndighet fra bedriftene til organisasjonene, skulle det korporative systemet gi regjeringen normativ styring gjennom politiske signaler om hvilke løsninger som var ønsket. I sekstiårene ble styringssystemet supplert med flere nye former for finansielle støttetiltak. Odd Chr. Gøthe, mangeårig embetsmann i Industridepartementet, beskriver hvordan dette gradvis førte til nærmere forbindelser mellom næringsliv og staten:

”Den ledergenerasjonen som jeg møtte i 50-årene, hadde en annen innstilling til staten enn de påtroppende industriledere. Staten måtte man helst unngå kontakt med. Det var et brudd på god takt og tone. Senere har tidene endret seg. Det ansees nå som vel anvendt tid å gå i departementskorridorer.”[33]

3.1 Sentral planlegging og numeriske styringsmodeller

Noe av det mest karakteristiske ved norsk økonomisk politikk i denne perioden var tiltroen til planlegging og styring ved hjelp av numeriske modeller. Det ble forsøkt å utvikle et styringssystem hvor politikerne skulle gi uttrykk for samfunnets preferanser, og hvor økonomene på det grunnlag fastsatte en passende dose virkemidler. I tilknytning til utviklingen av mer avansert planleggingsverktøy, ble det i løpet av sekstitallet gjennomført flere reformer i den økonomiske politikken, som styrket Finansdepartementets utøvende og normative makt. Det ble opprettet en egen planleggingsavdeling med ansvar for å utarbeide et langtids-statsbudsjett, et hjelpemiddel for å styre den samlede effekten av statens egne disposisjoner. Senere ble det også forsøkt å innføre såkalt programbudsjettering.

Utviklingen av stadig mer avanserte nummeriske styringsmodeller ble svært viktig for å legitimere og effektivisere den statlige styringen. Ved hjelp av modellene kunne Finansdepartementet definere handlingsrommet i den økonomiske politikken, fastslå hvordan virkemiddelapparatet burde utformes, og forutsi virkningene av eventuelle forslag som kom på bordet. Alle forslag med ”budsjettmessige konsekvenser” måtte forelegges Finansdepartementet til uttalelse før de ble fremmet i regjeringen. Finansdepartementet fikk dermed styrket sin utøvende makt i forhold til statsforvaltningens disposisjoner.

Fra 1954 ble den første detaljerte kryssløpsmodellen tatt i bruk under utarbeidelsen av nasjonalbudsjettet. Et viktig skritt videre ble tatt i 1960, da nasjonalbudsjettmodellen MODIS ble introdusert. Senere ble også Leif Johansens langtidsplanleggingsmodell, MSG, forsøkt brukt i Planleggings-avdelingen. Bruken av slike modeller gjorde at Norge tidlig ble regnet som et av den fremste vestlige land når det gjaldt økonomisk planlegging, i det minste i egne øyne:

«I Vest-Europa er det vanlig å regne Frankrike, Norge og kanskje Nederland som de land som har den mest avanserte planleggingen, men selv i disse land kan man vanskelig tale om en konsekvent gjennomført økonomisk planlegging.»[34]

Flere land forsøkte å utvikle modeller for langsiktig makroøkonomisk planlegging i sekstiårene. Det spesielle i Norge var at både aktivitetsnivået og ressursallokeringen skulle styres på et forholdsvis disaggregert nivå. Modellbyggingen og bruken av modellene ble av denne grunn integrert i sentralforvaltningen. Men til tross for et høyt ambisjonsnivå, kom man i praksis ikke lengre enn til MODIS, som i hovedsak var en stor ”bokholderimodell”. De aggregerte hovedstørrelsene i økonomien ble beregnet på grunnlag av anslag for ressurstilgangen. Kryssløpsmodellen hadde faste strukturkoeffesienter, basert på historiske nasjonalregnskapsdata. Etter at MODIS III ble tatt i bruk fra 1967 ble sentralforvaltningens arbeidsrutiner tilpasset behovet for eksogene anslag i modellen. Fagdepartementene og de ytre etatene samlet inn data og laget anslag på modellens eksogene variable, og etter hvert ble modellkjøringer en del av den ordinære saksbehandlingen. Dermed kom utformingen av modellen til å legge føringer på oppfatningen av sammenhengene i økonomien og på utformingen av politikken.[35]

Professor Olav Bjerkholt, som i en årrekke arbeidet med å utvikle MODIS-modellene, har påpekt hvordan de detaljerte input-output-analysene som ble gjennomført i Norge, i betydelig grad skilte seg fra de langt mer aggregerte planleggingsmodellene som ble utarbeidet på grunnlag av Jan Tinbergens og Lawrence Kleins arbeider. Bjerkholt viser blant annet til en komparativ studie gjennomført på syttitallet av økonomen J. Waelbroeck, som konkluderer med at:

«A completely different tradition in model building exists in Norway, stemming from the model building work of Frisch and Johansen [...] These models, in which the major final demand aggregates are predicted exogenously, and in which coefficients are not estimated econometrically, are completely different from the other models surveyed; no comparable work exists elsewhere.»[36]

Et høydepunkt ble nådd da MODIS IV ble tatt i bruk i 1973. MODIS IV var langt mer operativ enn sine forgjengere. Den var imidlertid fortsatt en input-output-modell, nærmest tom for økonomisk atferd. Det var først og fremst detaljnivået som gjorde modellen avansert. På grunnlag av 2000 eksogene variable ble det beregnet om lag 5000 resultatvariable, spesifisert på 200 vareslag og 570 aktiviteter, hvorav 230 produksjonsaktiviteter fordelt på over 150 næringer. Til modellen var det knyttet et helt sett med før- og ettermodeller, som til sammen gav muligheten til å studere virkningene av et bredt spekter av virkemidler i den økonomiske politikken.

Modellene ble utformet som hjelpemidler for styringen av ”bedriften Norge”. Dette var som vi forstår en svært krevende oppgave. Det viste seg imidlertid at også den interne styringen av statsadministrasjonen bød på store utfordringer. Det tradisjonelle statsbudsjettet var lite egnet som styringsverktøy for et dynamisk statsapparat som ble stadig større i omfang. Det årvisse budsjettarbeidet ble administrert av Finansavdelingen, som i hovedsak bestod av jurister frem til 1980-tallet. For disse var det først og fremst de saklige behov for ressurser som var avgjørende, og den øvrige forvaltningen ble oppfattet som motspillere i et spill hvor det gjaldt å sikre seg stadig mer ressurser. Opprinnelig var Finansavdelingen den tyngste avdelingen i departementet, og det tok tid før økonomene for alvor begynte å interessere seg for de tekniske sidene ved statsbudsjettet. Dette skyldtes til dels at det lenge var sammenfall mellom Økonomiavdelingens anbefalinger om stram finanspolitikk og Finansavdelingens tilbøyelighet til å spare mest mulig.[37]

Da Planleggingsavdelingen ble opprettet i 1963 ble avdelingens hovedoppgave å få kontroll over den langsiktige utviklingen i statens utgifter, både sammensetning og samlet vekst. Etter å ha forsøkt å innføre rammebudsjettering i 1964, kastet økonomene i avdelingen seg over programbudsjettering. Som så mye annet kom programbudsjettering fra USA. I hele OECD-området var økonomer og politikere opptatt av de samme problemene: Hvordan oppnå kontroll over den sterke veksten i de offentlige budsjettene som fulgte i velferdsstatens kjølvann? Og hvordan sikre en effektiv ressursbruk i den stadig voksende offentlige sektor? Programbudsjettering var lansert som en løsning særlig på det siste av disse problemene, og var et langt skritt videre i forhold til rammebudsjettering. Det var altså ikke primært et virkemiddel for aktivitetsregulering, men for å sikre kontroll med ressursallokeringen innenfor offentlig økonomi.[38]

Programbudsjettering var et system for å oversette politikk og aktiviteter i den offentlige sektor til numeriske størrelser, hvor samfunnsmessig nytte og kostnader kunne sees i forhold til hverandre. Både mål og virkemidler ble definert i mengdeenheter, og kunne dermed vurderes mot hverandre som kostnader per mengdeenhet. I tillegg skulle effekten av virkemiddelbruken, det vil si graden av måloppfyllelse, måles. Et sentralt problem var også de ettårige statsbudsjettene. En stor del av utgiftene over statsbudsjettet gikk til finansiering av prosjekter som gikk over flere år. De ettårig budsjettene gav for liten oversikt, og gjorde det vanskelig å prioritere mellom løpende og eventuelle nye prosjekter. Dette skulle programbudsjettsystemet løse ved å måle effekten av de løpende prosjektene. På denne måten skulle oppmerksomheten i alle forvaltningsledd bli rettet inn mot kostnadseffektivitet og måloppfyllelse.

Systemet hadde dermed visse likhetstrekk med Frischs gamle ide om ”desisjonsmodeller”. Ikke i noe land utenfor USA ble det arbeidet så mye med programbudsjettering som i Norge, og hos oss fortsatte arbeidet lenge etter at amerikanerne hadde gitt det opp. Mens kritikerne hevdet at programbudsjettering innebar en trussel mot demokratiet og bidro til økt ekspertstyre, ble det fra Finansdepartementet hevdet at programbudsjettering ville gi regjering og Storting et langt bedre beslutningsgrunnlag, og på denne måten sikre demokratiet. Ingen var jo tjent med at Stortinget fattet dårlige vedtak, ble det fremholdt. Målet måtte være å gjøre de politiske beslutningsprosessene mer rasjonelle i samfunnsøkonomisk forstand.

I utredningene som ble gjennomført om programbudsjettering ble de tekniske spørsmålene som måling av produksjon, nytteeffekt, kostnader og produktivitet, bare overfladisk behandlet. Det ble nærmest tatt som en selvfølge at disse ville bli løst på en tilfredsstillende måte. Men man fant aldri en oppskrift på hvordan slike størrelser kunne uttrykkes i sammenlignbare mengdeenheter, og arbeidet med programbudsjettering ble gradvis trappet ned utover i 1970-årene.

Tidlig på 1970-tallet ble det lansert flere reformer i den økonomiske politikken, som alle tok sikte på å gi Finansdepartementets analyser større tyngde i det offentlige beslutningsapparatet. Utgangspunktet for reformene var nytt databehandlingsutstyr med større regnekapasitet kombinert med lanseringen av MODIS IV. Sammenbruddet av det internasjonale fastkurssystemet i 1971 gjorde det mulig å styre valutakursen etter indre behov. En styrket krone ville gi mindre importert prisstigning, og kombinert med skattelette skulle dette gi grunnlag for moderate lønnskrav. Dermed ville ikke revalueringen ødelegge industriens kostnadsmessige konkurranseevne. Ved hjelp av MODIS skulle alt dette settes sammen til en konsistent økonomisk politikk. Den politiske utviklingen, endrede internasjonale rammevilkår og oljefunn i Nordsjøen, innebar imidlertid større utfordringer enn styringssystemet kunne takle.

3.2 Styring av investeringene: regulering og kredittrasjonering

For å nå målet om økonomisk vekst skulle både offentlige og private investeringer styres. Det var ansett som viktig at både investeringsnivået og kvaliteten på investeringene var underlagt den sentrale planleggingen. Strategien for eksportledet vekst og troen på industriell stordrift var retningsgivende. Ved siden av et sett med direkte reguleringer gjennom løyve- og konsesjonsbestemmelser, var kredittrasjonering det viktigste virkemiddelet. Utsteding av ihendehaverobligasjoner ble underlagt konsesjonsplikt, bankenes utlånsvolum og rentesatser ble regulert, samtidig som de private bankene ble tvunget til å plassere en del av sine midler i statsobligasjoner med lavere avkastning enn alternative plasseringsformer. Sammen med overskuddet på statens driftsregnskap ble disse midlene brukt til å finansiere utlån gjennom statsbankene. Markedets ressursallokering ble erstattet av et politisk og administrativt apparat. Det var, som Petter Jakob Bjerve har skrevet i ettertid, en utbredt tiltro til at «statstenestemenn kunne styre utnyttinga av ressursane betre enn rentemekanismen».[39] Eller som det ble sagt i Finansdepartementet, utviklingen var alt for viktig til at den kunne overlates til slike ”hverdagsregler” som ble benyttet når den enkelte næringsdrivende selv fattet investeringsbeslutninger.[40]

Av de direkte reguleringene som overlevde liberaliseringsprosessen tidlig på 1950-tallet, var byggeløyveordningen den mest omfattende. All byggevirksomhet måtte godkjennes av kommunale myndigheter. Det desentraliserte beslutningsapparatet førte imidlertid til at ordningen aldri ble det konjunkturpolitiske virkemidlet Finansdepartementet hadde ønsket. I kommunene var Nasjonalbudsjettet bare et av flere kriterier som ble lagt til grunn for tildeling av byggeløyve, og antagelig heller ikke det som ble tillagt størst vekt.[41] For de sentrale myndigheter var derfor etableringsløyve og krav om konsesjon for kjøp av elektrisk kraft langt viktigere virkemidler, fordi disse gav kontroll over etablering av større næringsvirksomhet. Det mest sentrale virkemiddelet var allikevel rasjonering av kreditt.

Rasjonering av kreditt hadde nøye sammenheng med den administrative styringen av rentenivået. Renten ble holdt på et nominelt nivå som til dels lå betydelig under det som ville ha klarert kredittmarkedet, og tilbudet av kreditt ble styrt gjennom flere ulike institusjoner. Denne nokså konsekvente lavrentepolitikken var spesiell for Norge. Også andre land, som blant annet Sverige, førte lavrentepolitikk en periode. Disse landene gikk imidlertid over til en mer fleksibel pengepolitikk da behovet for innstramninger meldte seg på 1950-tallet.[42]

Lav rente ble ansett for å være svært viktig, både sosialpolitisk og for å sikre økonomisk vekst. I januar 1946 ble Norges Banks diskonto satt ned fra 3,5 til 2,5 prosent, og sentrale politikere fastslo at høyere skulle ikke rentenivået bli i fremtiden. I 1946 var 2,5 prosent i samsvar med de rådende likviditetsforholdene. Da importen ble liberalisert, ble det nødvendig å føre en strammere penge- og finanspolitikk, og dermed steg rentenivået. Når overskuddslikviditeten tørket inn ble det ikke lenger mulig å omsette 2,5-prosents statsobligasjoner til pari kurs. I første omgang ble problemet løst ved at statsbankene fikk finansiering via Norges Bank. Men en slik ekstraordinær kredittilførsel ville fort føre til prisstigning og svekket utenriksøkonomi, og var derfor ingen varig løsning.

Skulle det være mulig å holde rentenivået lavt, ville det være nødvendig med en eller annen form for rasjonering av kreditt. Spørsmålet ble diskutert av det såkalte Penge- og Finansrådet i 1951. Ragnar Frisch og Petter Jakob Bjerve tilhørte flertallet i komiteen, og mente det var fullt mulig å gjennomføre reguleringer av investeringsetterspørsel og kredittilbud. Uten å spesifisere det nærmere, ble det fastslått at ”en høy rente” var til fordel for kapitalister og virket hemmende på realinvesteringer. Samtidig mente flertallet at fleksibel rente som konjunkturpolitisk virkemiddel både var primitivt og lite effektivt.[43]

Mindretallet i komiteen, sentralbanksjef Gunnar Jahn og professor Erling Petersen hadde en annen oppfatning. De mente at rentemekanismen var den beste garanti for effektiv ressursallokering og viste til dens betydning som virkemiddel i konjunkturpolitikken:

”Renten har en funksjon som har gjort at den har vært brukt som konjunkturregulerende middel. Den har aldri vært helt effektiv og den har heller ikke samme betydning som før i nutidens halvt regulerte økonomi. Men den er fremdeles et konjunkturregulerende redskap enten alene eller i samband med andre midler.”[44]

Professor Wilhelm Keilhau gikk offentlig ut mot flertallets forslag. Keihau påpekte at så lenge prisstigningen var langt høyere enn målet for rentenivået, ville en administrert lav nominell rente innebære at realrenten ble negativ:

”Derfor foreligger det ikke noen som helst sannsynlighet for i den nærmeste tid fremover å få noen fornuftig lånegiver til å nøye seg med 2½% i årsrente og tegne et frivillig statslån til pari emisjonskurs og 2½% rente. Bare et tvangslån kunne føre til et slikt resultat. Men et tvangslån ville bety at institusjoner eller personer ble tvunget til å avgi ’rørlig eiendom til offentlig bruk’, og ville derfor gi de tvungne avståere rett til å kreve full erstatning av statskassen for det tap tvangslånet påførte dem.”[45]

Regjeringen fulgte anbefalingene fra flertallet i rådet. Finansinstitusjonene ble presset til å kjøpe statsobligasjoner til lav rente gjennom ”samarbeid” i den såkalte Samarbeidsnemnda som var oppnevnt i 1951 for nettopp dette formål.[46] En rentelov ble vedtatt i 1953, og med denne som utgangspunkt ble det ført forhandlinger mellom regjeringen og finansinstitusjonene om rentesatser, utlånsvolum og kjøp av statsobligasjoner. Et eget utvalg, Paragraf 3-utvalget, senere Paragraf 15-utvalget, hvor blant andre Norges Bank, Finansdepartementet og Industridepartementet deltok, avgjorde søknader om konsesjon for utsteding av obligasjonslån.[47] Om dette innebar ”å avgi rørlig eiendom til offentlig bruk”, altså ekspropriasjon, slik Keilhau mente, ble så vidt vites aldri rettslig belyst.

Nå viste det seg alt annet enn enkelt å kombinere en administrert lav rente med et stabilt prisnivå og balansert utenriksøkonomi. En ting var å sette opp et nasjonalbudsjett, noe annet var det å implementere planene. Utlånsveksten i statsbankene ble større enn forutsatt, og lønnsoppgjørene gikk ved flere anledninger langt ut over rammene trukket opp av Finansdepartementet. Dette førte til et kontinuerlig press på prisene, og flere ganger hadde politikken nær endt opp i valutakrise. Ved inngangen til sekstitallet var erfaringene fra styringssystemet derfor ikke udelt positive i Finansdepartementet, selv om den økonomiske utviklingen jevnt over ble regnet som god. Vanskelighetene førte til nye initiativ i kredittpolitikken. Det var imidlertid ikke på tale å avvikle kredittrasjoneringen, spørsmålet var hvordan den skulle gjøres mer effektiv. To syn stod mot hverandre: Finansdepartementet ønsket hjemmel til mer direkte styring av bankene, mens sentralbanksjef Brofoss ønsket å beholde det korporative systemet, fordi han mente dette på en mer effektiv måte forpliktet finansinstitusjonene til å følge Finansdepartementets retningslinjer.[48]

I 1960 ble Den penge- og kredittpolitiske komite oppnevnt for å utarbeide et forslag til en ny kredittlov. Komiteen ble ledet av Knut Getz Wold fra Norges Bank, og også Ole Myrvoll, professor ved Norges Handelshøyskole og kommende finansminister, deltok. Den som faglig kom til å dominere arbeidet, var likevel Leif Johansen, som på det tidspunkt var etablert som en ledende økonom innen Osloskolen. Komiteen avga innstilling i 1963. Flertallet fulgte opp Finansdepartementets ønsker, og la frem et forslag til en fullmaktslov som ville gi departementet kraftige virkemidler overfor de private bankene. En ny lov, som langt på vei fulgte utvalgets innstilling, ble vedtatt våren 1965.

Den penge- og kredittpolitiske komite fulgte opp det særnorske synet på rente og tiltro til administrativ ressursallokering. Flertallet la til grunn at styring av investeringene var nødvendig for å sikre en effektiv ressursallokering, og avviste at bevegelig rente kunne være hensiktsmessig som kredittpolitisk virkemiddel: «Verken ad teoretisk vei eller ved empiriske undersøkelser» hadde det vært «mulig å fastslå noen klar og stabil sammenheng mellom renten og utviklingen av sparingen og etterspørselen etter kreditt». I den grad en slik sammenheng likevel måtte være til stede, ville det ta lang tid fra en renteendring ble satt i gang til den fikk noen virkning av betydning på realøkonomien. Komiteen fant derfor «generelle renteendringer lite egnet som middel til å motvirke fluktuasjoner i den totale etterspørsel».[49] Problemet i den økonomiske politikken var at det ble lånt ut mer penger enn det Finansdepartementet planla, og det var dette problem loven skulle løse.

Som et resultatet av lavrentepolitikken festet det seg en forståelse av at rentenivået var og skulle være et politisk spørsmål. Et slikt syn var også i tråd med Frischs økosirksystem. Her ble rente oppfattet som en inntektsoverføring fra låntakere til eiere av kapital, og spørsmålet om rentenivå kunne dermed sees som et spørsmål om inntektsfordeling. For politikerne var dessuten lav og stabil rente en populær politikk, og de gangene rentenivået ble justert opp var det stor politisk ståhei rundt tiltaket. Det kom heller aldri på tale å legge om kursen da arbeiderpartiregjeringen ble avløst av en borgerlig samlingsregjering høsten 1965.

Kredittrasjoneringssystemet ble også støttet opp gjennom skattepolitikken, med overprisavskrivning, skattefrie avsetninger, dobbeltbeskatning av aksjeutbytte og ulike avsetningsordninger. Både selskapsbeskatningen og utbyttebegrensningen bidro til at det aldri ble utviklet et effektivt aksjemarked i Norge, som igjen førte til at det regulerte kredittmarkedet ble hovedkilden for finansiering av private investeringer.[50] Dermed ble systemet enda mer effektivt, og en stor del av investeringsstrømmene ble underlagt politiske prioriteringer. For de deler av næringslivet som ble prioritert, innebar systemet tilgang på rimelig kreditt, noe som nok kunne være behagelig fremfor å måtte hente inn egenkapital i et finansmarked med konkurranse.[51] For foretak som i utgangspunktet ikke falt inn under prioriteringene, for eksempel innenfor tekoindustrien, innebar styringsregimet at mulighetene for å finansiere omstilling og nysatsing ble begrenset.

Det kan synes underlig at norske private banker godtok å miste sin næringsmessige frihet på denne måten. Finansinstitusjonene lot seg presse til å kjøpe statsobligasjoner, selv om dette isolert sett medførte et tap i forhold til alternative plasseringer. En forklaring kan være trusler om mer direkte styring, eller endatil nasjonalisering av næringen. Sterke krefter i Arbeiderpartiet arbeidet lenge for at staten skulle overta bankene. Ledelsen i partiet, blant annet Trygve Bratteli, var imidlertid skeptisk. Ikke minst på grunn av vanskelighetene med å underordne statsbankene den økonomiske planleggingen.[52] På landsmøtet i 1957 argumenterte Bratteli for at bankene var under tilstrekkelig kontroll gjennom Samarbeidsnemnda og emisjonskontrollen, og spurte retorisk:

”Er det sikkert at styrene og direktørene i offentlige forretningsbanker vil bli lettere å ha med å gjøre enn private bankdirektører som lever under en latent trussel om å bli sosialisert?”[53]

Nasjonalisering av de private bankene var stadig på utredningsstadiet i Arbeiderpartiet, og det kunne se ut som det ikke var mye som skulle til før stemningen snudde. Etter hvert som den korporative styringen falt på plass, virker det imidlertid også som om bankene ble komfortable med en tilværelse fri for konkurranse og risiko. Det fantes dessuten visse smutthull i reguleringene, blant annet i forbindelse med utenlandsengasjementer, som særlig de største forretningsbankene kunne dra nytte av.[54]

3.3 Korporativ inntektspolitikk

Utviklingen i lønnsinntektene var en nøkkelfaktor for den økonomiske utviklingen. I sine økonomiske analyser fastslo Finansdepartementet hvor mye realressurser som var disponible for privat konsum, gitt mål for investering og offentlig konsum. Problemet var at fordelingen mellom privat konsum og investeringer blant annet var avhengig av tariffoppgjørene, hvor arbeidstakerorganisasjonene hadde mulighet til å presse lønnsnivået opp. Dersom ikke investeringer eller offentlig konsum da ble redusert tilsvarende, ble resultatet prisstigning, redusert realverdi av de nominelle størrelsene, og økt importoverskudd. Med en liberalisert utenrikshandel og faste valutakurser ville lønnsveksten både slå ut i økt import og redusert kostnadsmessig konkurranseevne. Kontroll med lønnsutviklingen var derfor sentralt både for å sikre balanse i utenriksøkonomien og for å sikre økonomisk vekst.[55]

Sett fra Finansdepartementet ville det ideelle være en direkte styring med inntektsdannelsen. I den første etterkrigstiden ble dette i stor utstrekning gjort gjennom bruk av lønnsnemnd, noe LO fant akseptabelt så lenge også prisnivået var regulert. Men da prisdannelsen i hovedsak ble sluppet fri måtte tariffoppgjørene igjen normaliseres. For fortsatt å opprettholde styringen la regjeringen og LO-ledelsen opp til sentrale oppgjør, hvor regjeringen deltok som en tredje part. Grunnlaget for inntektsoppgjørene var utviklingen i levekostnadsindeksen/konsumprisindeksen. En såkalt ”rød strek” ble avtalt i oppgjørene. Steg levekostnadsindeksen over dette nivået utløste det enten automatiske tillegg eller nye lønnsforhandlinger. Matvarepriser utgjorde en stor andel av beregningsgrunnlaget for indeksen. Prisene på landbruksprodukter og fisk var regulert av et avtaleverk mellom næringsorganisasjonene og staten, det var derfor nærliggende å se priser og inntekter i disse næringene i sammenheng med lønnsutviklingen.

Det første forsøket på et samordnet eller kombinert inntektsoppgjør ble gjort i 1956. I flere år hadde utviklingen i prisnivået og utenriksbalansen vært bekymringsfull. Analysene fra Finansdepartementet viste hvordan inntektsdannelsen var kommet inn i en inflatorisk spiral, blant annet som følge av landbrukspolitikken. Bøndene fikk gjennomslag for at deres årlige driftsresultat skulle sees i forhold til nivået på lønnsnivået i industrien. På grunn av politisk motstand mot strukturrasjonalisering i landbruket kunne bøndenes inntekter bare økes gjennom økte priser eller overføringer fra statskassen. Økte priser på matvarer førte til tilsvarende krav om lønnsøkninger, som igjen ble møtt med krav om ny økning i bøndenes inntekter. Tilsvarende var det en smitteeffekt fra de bransjene med sterk lønnsglidning til de øvrige bransjene. Når dette senere skulle kompenseres i tariffoppgjørene ble det en tendens til at den samlede nominelle lønnsveksten oversteg den ”realøkonomiske rammen”, med prisstigning, underskudd i utenriksøkonomien og i verste fall arbeidsledighet som resultat.[56]

Forsøket i 1956 var ikke særlig vellykket, regjeringen ble nødt til å smøre oppgjøret med subsidier for å oppnå moderate tillegg. Etter oppgjøret påpekte Hermod Skånland, daværende konsulent i Finansdepartementet, den manglende rasjonaliteten i et slik inntektssystem, og påpekte at dersom:

”… staten og organisasjonene hadde brukt lønnsøkning, utbetalinger til trygdede, prisøkning på melk, revaluering og økning av den direkte skatt til staten som virkemidler, kunne den samme omfordeling av realinntekt [størst vekst for bønder, mindre for trygdede og lavest for lønnsmottakere] vært oppnådd uten prisstigning med en forholdsvis liten lønnsøkning, en lavere økning i trygdeutbetalingene enn den som ble gjennomført, en økning i melkeprisene til konsument omtrent så stor som den som ble foretatt (men uten subsidieøkning), en nokså moderat revaluering og en betydelig øking i satsene for statsskatten.”[57]

Det var altså implementering av planene, ikke selve planleggingen som var problemet. Politikere lot seg friste til å bruke for mye penger, næringslivet benyttet enhver anledning til å sette opp prisene, arbeidstakere, bønder og fiskere forlangte stadig større inntektsvekst enn det var rom for, og bankene lånte ut mer penger enn det kredittpolitikken forutsatte. For at organisasjonene skulle kunne godta moderate tillegg måtte det skapes en alminnelig forståelse for sammenhengen mellom lønnsvekst og prisvekst i opinionen. Dette gjaldt også sammenhengen mellom økt offentlig konsum og lønnsvekst. Hvis ikke utbygging av velferdsstaten skulle gå på bekostning av investeringene og den fremtidige veksten, måtte veksten i privat konsum bremses.

Etter flere mislykkede forsøk på å opprette et formelt korporativt organ for behandling av inntektsoppgjørene ble Kontaktutvalget opprettet i 1962. Her skulle organisasjonene og regjeringen uforpliktende drøfte problemstillinger i tilknytning til oppgjørene. Neste skritt var Det tekniske beregningsutvalg, hvor organisasjonene og Finansdepartementet i fellesskap la frem beregninger av lønnsutviklingen og trakk opp den ”realøkonomiske rammen” foran oppgjørene. Men parallelt med dette økte presset i økonomien, blant annet på grunn av en sterk vekst i offentlig konsum og tjenesteproduksjon, samt den konsekvente lavrentepolitikken. Fortsatt var derfor mangel på styring i inntektspolitikken ansett som et problem i Finansdepartementet.

Tidlig på 1970-tallet ble det tatt enda et initiativ for å få i stand et forpliktende korporativt inntektspolitisk samarbeid. I 1972 ble det oppnevnt et utvalg, ledet av Hermod Skånland, hvor LO og NAF var representert på høyt nivå. Mandatet for utvalget innebar et ønske om å institusjonalisere trekantsamarbeidet mellom partene og regjeringen i tariffoppgjørene, problemet var hvordan innskrenking i frie forhandlingsretten skulle legitimeres.

”De største mulighetene for å påvirke prisutviklingen i Norge framover, kan vise seg å ligge i omfattende nye tiltak innenfor norsk pris- og inntektspolitikk. Dette kan innebære tiltak som berører pris- og lønnsoppgjørene, og tiltak som endrer grenselinjene mellom markedsbestemte, avtalebestemte og administrerte priser - eksempelvis utvidet prisregulering. Slike tiltak kan eventuelt inngå i et system der en også knytter skatter, avgifter, subsidier og tilskott som aktive ledd i pris- og inntektspolitikken.”[58]

Skånlandutvalget fulgte opp med et forslag om et formalisert korporativt samarbeid. Dette ble presentert som en naturlig forlengelse av sentraliseringen av tariffoppgjørene som fulgte utviklingen av velferdsstaten og den vitenskapelige økonomiske planleggingen som da lå til grunn for politikken. I bunnen lå en forståelse av den økonomiske virkeligheten basert på den såkalte Hovedkursteorien og Aukrustmodellen. Aukrustmodellen ble lansert i 1966. Dette var ingen egentlig styringsmodell, men mer et pedagogisk verktøy i den normative styringen. Modellen viste på en lettfattelig måte hvordan sammenhengen var mellom lønnsvekst, prisstigning, konkurranseevne og sysselsetting i en liten åpen økonomi med fast valutakurs.

Skånlandutvalgets forslag ville innebære at rammen for den samlede inntektsveksten ble fastlagt sentralt i forhandlinger mellom de store organisasjonene, med utgangspunkt i Finansdepartementets økonomiske analyser og regjeringens økonomiske politikk. I bytte for å oppgi tariffpolitisk frihet skulle LO få betydelig innflytelse over regjeringens økonomiske politikk, både skatter og avgifter, sosiale goder og næringspolitiske prioriteringer ville kunne legges på forhandlingsbordet i de sentrale trepartsforhandlingene. Arbeidsgiverne ville på sin side sikre industriens konkurranseevne. Når den totale rammen var klar, skulle så profilen på oppgjøret avgjøres gjennom mer tradisjonelle forhandlinger.

Det var mange uløste spørsmål i forhold til et slikt opplegg, blant annet forholdet til organisasjoner som ikke deltok i de sentrale forhandlingene, lokale tillegg, regjeringens mulighet til å forplikte Stortinget i den økonomiske politikken og så videre. En mulighet var å forby lønnsglidning, eller lønnstillegg som ikke var hjemlet i en tariffavtale. Dette var forsøkt som en midlertidig løsning i 1970, men ble møtt med protester fra de forbund som kunne hente ut tillegg i lokale forhandlinger.[59] I flere forbund var skepsisen mot det økende sentraliseringen stor, og retten til lokale forhandlinger ble fremhevet. Motstanden mot LO-ledelsens sentralistiske linje gav rotfeste for en generell politisk radikalisering. Da spørsmålet om et formalisert korporativt samarbeid ble behandlet på LO-kongressen i 1973, gikk et flertall imot å forplikte seg til sentrale oppgjør. Det ble i stedet fattet et vedtak som stadfestet den gjeldende regel om at oppgjørsformen skulle bestemmes foran hvert oppgjør.[60]

Da Skånlandutvalgets modell på denne måten ble blokkert, gjennomførte regjeringen Bratteli i stedet kombinerte oppgjør på ad hoc-basis. Regjeringen ”kjøpte” det man anså for relativt moderate nominelle tillegg gjenom skatteletter, revaluering av valutaen og prissubsidier. Oppgjørene ble sett i sammenheng med den øvrige økonomiske politikken ved hjelp av MODIS IV. Styrking av kronens internasjonale verdi gav mindre importert prisstigning, og sammen med skatteletter sikret dette romslig vekst i disponibel realinntekt.

Den inntektspolitiske idyllen varte imidlertid ikke lenger enn til 1978, da det var behov for innstramming. I februar 1978 ble kronen devaluert for andre gang etter at den svenske kronen var skrevet ned. Av hensyn til det forestående inntektsoppgjøret, forsøkte regjeringen å dempe prisstignings-effekten av devalueringen ved å innføre midlertidig prisstopp. De tradisjonelle seilemerkene, konkurranseevne og utenriksøkonomi tilsa moderasjon. Men uten mandat til å forplikte organisasjonen var det lite LO-ledelsen kunne bidra med. Hele hovedoppgjøret våren 1978 ble avgjort ved tvungen lønnsnemnd. Også jordbruksoppgjøret ble avgjort ved voldgift.

3.4 Fra styringsoptimisme til styringssvikt

Norsk økonomisk politikk ble stilt overfor store utfordringer midt på 1970-tallet. Politisk uro, særlig i forbindelse med EF-avstemningen, en usedvanlig sterk internasjonal høykonjunktur frem til 1973, og erkjennelsen av at Norge var blitt en rikere nasjon som følge av oljen, skapte et sterkt inflatorisk press i økonomien. I 1975 slo så den internasjonale lavkonjunkturen inn over Norge, og staten brukte den økte økonomiske handlefriheten til en rekke selektive støttetiltak overfor industri og skipsfart. Denne støttepolitikken ble supplert med rause lønnsoppgjør, skattelette, revaluering av den norske kronen, og en sterk utbygging av offentlig tjenesteproduksjon. Mye penger ble kanalisert via et utilstrekkelig administrativt apparat, preget av uklare retningslinjer for støtte, kombinert med små muligheter til kontroll med bruken av pengene.

Som et resultat av store oljefunn og ekspansiv økonomisk politikk, merket man lite til den internasjonale krisen i Norge. Årlige lønnstillegg på opp til 25 prosent, skattelette, sterk vekst i offentlig sysselsetting og forbedring av offentlig tjenestetilbud gav snarere folk flest en følelse av å få del i den nye oljerikdommen. Stortingspolitikerne lot seg rive med. Rause politiske garantier og omfattende støtteordninger beroliget norske industriledere, bønder og fiskere, og ga dem en følelse av at også de skulle få del i den nye rikdommen. Eventuelle negative konsekvenser av næringspolitikken i femti- og sekstiårene ble på denne måten dekket over, og tilliten til at staten hadde styring og kontroll økte. Selv Industriforbundet, som hadde vært en av de fremste kritikerne av næringspolitikken, krøp til korset. Det var umulig for en organisasjon å gå imot ordninger som medlemsbedriftene hadde store fordeler av. Særlig når de største bedriftene gikk direkte til departement og regjering med krav om støtte. I kappløpet om å oppnå kortsiktige fordeler var det lett å se bort fra de langsiktige omstillingsproblemene industrien stod overfor.[61]

Figur 1: Subsidier etter nasjonalregnskapet 1968-1988, andel av BNP Inntekter og utgifter over statsbudsjettet (Gul bok) 1972- 1982. Kilde: Statsbudsjett og Nasjonalbudsjett for de enkelte år.

Vinteren 1976/77 begynte alarmklokkene å kime i Finansdepartementet. Politikken ble for ekspansiv, og underskuddet i utenriksøkonomien vokste faretruende. Da svenskene devaluerte sin krone tidlig i 1977, fulgte Norge etter, noe som ytterligere forsterket behovet for innstramninger. Men først på sensommeren 1977 kom det klare signaler internt om at kursen burde legges om, og først etter stortingsvalget ble det sagt klart fra utad.[62] Både offentlig og privat konsum måtte bremses. Det samlede konsumet hadde vokst med 19 prosent fra 1974 til 1977, mens veksten i ressurstilgangen i samme periode hadde vært 13 prosent. Det løpende underskuddet i driftsbalansen overfor utlandet var kommet opp i over 10 prosent av BNP, mens utenriksgjelden nærmet seg 50 prosent av BNP. På toppen av dette uteble i første omgang de forventede oljeinntektene.[63]

Om det hadde vært vanskelig å beholde kontrollen i den ekspansive fasen, viste det seg nærmest umulig å få til en nødvendig innstramming. Selv ikke en brakseier for Arbeiderpartiet i stortingsvalget høsten 1977, hvor SV nærmest ble utradert, endret på dette. I forslaget til statsbudsjett som ble lagt frem høsten 1977 gjorde regjeringen det klart at det skulle strammes inn. Til tross for dette økte utgiftene med 25 prosent i forhold til året før, og budsjettet ble gjort opp med et underskudd på 8,6 milliarder kroner, det største noen sinne. Finansminister Per Kleppe fikk ikke regjeringen med på et strammere opplegg, og i Stortinget ble flere av innstrammingsforslagene snudd til ytterligere vekst i overføringene. Heller ikke i de følgende år lyktes det å stramme inn på overføringsordningene over statsbudsjettet.

Figur 2: Utenrikshandel 1970-1980, samlet eksport og import, og eksport av olje. Løpende priser. Årlig vekst i konsumpris indeksen og industrilønn, voksne mannlige arbeidere, 1968-1981. Kilde: Nasjonalregnskapet og Økonomisk utsyn for de enkelte år

Den ekspansive politikken hadde frigjort sterke krefter, og etter at budskapet om at vi var blitt en rikere nasjon hadde sunket inn i det norske folk, var ikke underskudd i utenriksøkonomien tilstrekkelig til å skape kriseforståelse. Sterke interesser hadde festet seg til ulike støttetiltak, og så lenge industrien hadde økonomiske vanskeligheter ville innstramming innebære avvikling av konkurranseutsatte arbeidsplasser. Det oppstod allianser mellom næringsorganisasjoner, fagdepartement og komiteene i Stortinget for å beholde og utvide overføringsordningene til industrien. Mot denne alliansen viste Finansdepartementets normative makt seg utilstrekkelig. Regjeringen fikk verken LO eller jordbruksorganisasjonene med på et moderat oppgjør våren 1978, og måtte ta i bruk tvungen voldgift for å unngå en omfattende konflikt. Presset i økonomien fortsatte, og den 15. september 1978 innførte regjeringen generell pris- og inntektsstopp. Dette ble en dramatisk illustrasjon på at regjeringen ikke lenger var i stand til å styre utviklingen ved hjelp av ordinære virkemidler i den økonomiske politikken.

4. 1980-tallet: Systemkritikk og liberalisering

Krisen i norsk utenriksøkonomi på slutten av 1970-tallet ble en illustrasjon på et styringssystem i krise og bidro til at den internasjonale høyrebølgen nådde Norge. Internasjonalt hadde keynesianismen og forsøkene på statlig styring av den økonomiske utviklingen lenge vært under debatt. Kombinasjonen av inflasjon og arbeidsledighet, den såkalte stagflasjonen, førte overraskende nok til et gjennombrudd for liberalistisk økonomisk teori. Det ble vist til at virkemidlene som ble benyttet for makroøkonomisk styring hadde klart uheldige mikroøkonomiske konsekvenser, og det ble også rettet skarp kritikk mot de makroøkonomiske konklusjonene. Keynesiansk makroøkonomi var rett og slett for dårlig fundert til å kunne legitimere omfattende statlige inngrep ifølge Milton Friedman og de såkalte monetaristene fra Chicago. Den kanskje fremste keynesianeren, Paul A. Samuelson, ga i tilbakeblikk vesentlige innrømmelser på dette punkt:

”Let me make a confession. Back when I was twenty I could perceive the great progress that was made in econometric methods. Even without foreseeing the onset of the computer age, with the cheapening of calculations, I expected that new econometrics would enable us to narrow down the uncertainties of our economic theories. We would be able to test and reject false theories. We would be able to infer good theories. My confession is that this expectation has not worked out. From several thousand of monthly and quarterly time series, which cover the last few decades or even centuries, it has turned out not to be possible to arrive at a close approximation to indisputable truth.”[64]

En intens debatt om teori og økonometri førte til at keynesianismen ble noe svekket og Chicagoskolen tilsvarende styrket. Vi fikk ingen tilsvarende debatt i Norge. Norske universitetsøkonomer deltok ikke i den internasjonale debatten, og engasjerte seg knapt i debatten om styringsproblemene. Det var først og fremst ledende embetsmenn som staket ut en ny kurs i den økonomiske politikken, blant annet inspirert av tilsvarende reformer i andre land.[65]

I Finansdepartementets analyser av årsakene til styringsproblemene ble det påpekt at departementets normative makt gjennom de økonomiske analysene var blitt betydelig svekket. Det hjalp lite med avansert planlegging når regjeringen var ute av stand til å implementere planene. Ansvaret for at utviklingen kom ut av kontroll ble plassert hos uansvarlige pressgrupper som hadde brukt sin innflytelse til å påvirke Stortingets beslutninger, og partene i arbeidslivet som hadde inngått for rause lønnsavtaler. Løsningen på styringssvikten ble den samme i Norge som internasjonalt: Når det ikke lot seg gjøre å styre, måtte beslutningsprosessene overlates til markedet.

En omfattende omstillingsprosess ble innledet på slutten av 1970-tallet mens Arbeiderpartiet fortsatt satt ved makten. Den fulgte en tradisjonell strategi, med politisk korrekte ekspertutvalg som utarbeidet et grunnlag for å inngå nødvendige kompromisser. Sentralt i reformarbeidet stod innstillingene fra to tunge utvalg: Industrivekstutvalget og Renteutvalget. På hvert sitt området tok disse utvalgene et oppgjør med viktige deler av norsk økonomisk politikk og de strategier som lå til grunn. Det var imidlertid ikke snakk om å gjeninnføre et liberalt samfunnssystem. Det var snarere slik at markedet ble tatt i bruk som et nytt virkemiddel på områder der styringen av ulike grunner ikke hadde fungert tilfredsstillende. Liberaliseringen ble imidlertid ikke fulgt opp med institusjonelle reformer som kunne sikre effektive markeder, hindre ”moralsk hasard” og misbruk av markedsmakt. Dette førte til en uheldig utvikling på flere områder i norsk økonomi på 1980-tallet, som snarere ble understøttet enn motvirket av politiske beslutninger.

4.1 Kritikk av den økonomiske politikken

Den økonomiske politikken ble altså kritisert fra flere hold. Det ble påpekt betydelige svakheter i det offentlige styringsapparatet, og mange trakk den konklusjon at beslutningsmyndighet måtte tilbakeføres til aktørene i privat sektor. Sentrale økonomer i og utenfor Finansdepartementet rettet oppmerksomheten mot uansvarlige stortingspolitikere og organisasjonene i arbeidslivet. Det ble også fremmet kritikk mot tekniske og institusjonelle sider ved den økonomiske politikken, den ukritiske bruken av modeller, tiltroen til korporativ styring og ikke minst ble kredittrasjoneringssystemet og den selektive industripolitikken kritisert.

Industrivekstutvalget, ledet av tidligere industriminister for Arbeiderpartiet, Finn Lied, avviste i sin innstilling fra 1979 at selektiv industripolitikk basert på administrative og politiske beslutningsprosesser kunne forventes å gi en bedre samfunnsmessig ressursutnyttelse enn desentraliserte beslutningsprosesser i markedet. Tvert imot viste erfaringene at der andre hensyn enn markedsmuligheter og bedriftsøkonomisk lønnsomhet ble lagt til grunn, ble resultatet på lang sikt ofte svekket konkurranseevne og utrygge arbeidsplasser.[66]

Liedutvalget konkluderte med at industripolitikken måtte legges om i retning av mindre detaljert styring og mer marked. Statens rolle skulle begrenses til å føre en økonomisk politikk som gav næringslivet gode rammebetingelser. Tiltak på bedriftsnivå måtte bare gjennomføres helt unntaksvis. Konkurranseevnen skulle sikres ved finans-, inntekts- og kredittpolitikk, skatte- og avgiftsreduksjoner, moderat nominell lønnsutvikling og økte investeringer. Høyteknologi ble sett som svaret på den kostnadsmessige utfordringen fra de nyindustrialiserte land. Statens rolle i denne sammenhengen skulle være å sørge for tilstrekkelig forskning og utdanning, import av teknologi og spredning av kunnskap. Dessuten måtte arbeidsstyrken utvikles gjennom utdanning og etterutdanning for å lette nødvendige omstillinger.

Nytt var det også at Industrivekstutvalget fremholdt industriens finansielle styrke som viktig. Mens Osloskoleøkonomer tidligere hadde avvist at fordelingen mellom egenkapital og fremmedkapital var noe mer enn et teknisk spørsmål,[67] ble det nå lagt vekt på egenkapitalens funksjon i forhold til omstilling og nyskapning. Behovet for effektive egenkapitalmarkeder ble understreket. I et nærmest Schumpeteriansk perspektiv ble konkurs fremholdt som både nyttig og nødvendig for å sikre et konkurransedyktig næringsliv. Men andre institusjonelle forutsetninger for at markedsmekanismen skulle virke etter hensikten, som for eksempel konkurransepolitikk, gikk utvalget ikke inn på. Heller ikke den korporative inntektspolitikken ble drøftet.

Bare få måneder etter at Industrivekstutvalgets innstilling var lagt frem, kom innstillingen om kredittpolitikken fra det såkalte Renteutvalget.[68] Utvalget ble ledet av daværende direktør i Statistisk sentralbyrå, Petter Jakob Bjerve, som tretti år tidligere hadde spilt en sentral rolle ved innføringen av kredittrasjoneringssystemet. Renteutvalget ble oppnevnt i 1978 for å forberede og begrunne en avvikling av lavrentepolitikken. Høy prisstigning og skattefradrag hadde i løpet av 1970-tallet ført til at realrenten i Norge ble svært lav, direkte negativ allerede før skatt. Så lenge det nominelle rentenivået ble oppfattet som et politisk spørsmål, var det svært vanskelig å gjøre noe med dette. Men utvalget stilte seg nå tvilende til den tradisjonelle påstanden om at lav rente hadde en gunstig sosial fordelingseffekt. Påstanden om at administrativ allokering av kreditt var mer effektiv enn en allokering ved hjelp av markedsmekanismen, ble inngående imøtegått.

Et énstemmig Renteutvalg anbefalte å avvikle lavrentepolitikken til fordel for en friere rentedannelse og et langt friere kredittmarked. Begrunnelsen var først og fremst hensynet til ressursutnyttelsen i samfunnet, og de styringsproblemer som oppstod når renten ble satt lavere enn det som ville gitt likevekt i kredittmarkedet:

«De resultater utvalget har nådd fram til, er at en rente bestemt i et marked med sterk nok konkurranse jamt over vil ha gunstige virkninger for den penge- og kredittpolitiske styringen og for ressursutnyttingen. Hensynet til inntektsfordelingen vil som oftest best kunne ivaretas gjennom andre virkemidler enn rentepolitikken. Utvalget fremhever derfor ønskeligheten av å ha et rentenivå som står i samsvar med de reelle markedsforhold og nødvendigheten av å tilpasse renten til skiftende markedsforhold slik at spenningene i kredittmarkedene ikke blir for store. […] Rentesatsene må være fleksible å bli tillatt å variere med tilbuds og etterspørselsforholdene for at penge- og kredittpolitikken skal kunne bli et godt middel til å styre etterspørselen etter varer og tjenester. Analysen viser også et fordelingen av ressurser til ulike formål vil kunne bli best både privatøkonomisk og samfunnsøkonomisk dersom rentesatsene, på samme måte som andre priser, får spille rollen som hjelpemiddel til å oppnå effektiv ressursutnytting.»[69]

Renteutvalget avviste dermed et sentralt element i den funksjonalistiske styringsregimet og samtidig et grunnleggende trekk ved Osloskolens økonomiske tenkning, nemlig synet på renten. Det ble slått fast at rente var en pris, og som en pris skulle den sørge for likevekt mellom tilbud og etterspørsel etter kreditt. Dette var den eneste måten å sikre en effektiv ressursallokering på. Riktignok var det problematisk, både empirisk og teoretisk, å si noe bestemt om forholdet mellom inntektsfordeling og rente, men nettopp derfor var konklusjonen at andre virkemidler måtte brukes for å påvirke inntektsfordelingen.

Utvalget kom dermed til å benytte omtrent de samme argumenter som det motstanderne av renteregulering hadde benyttet, da systemet ble innført tidlig i femtiårene. Interessant nok ble mesteparten av det utredningsarbeidet som utvalget bygde på, utført ved Norges Handelshøyskole. Tidligere hadde man ved lignende utredninger stort sett brukt sosialøkonomer fra Osloskolen.[70]

Petter Jakob Bjerve var også kritisk til andre sider ved den økonomiske politikken. Etter at han var gått av med pensjon fra Statistisk Sentralbyrå, påpekte Bjerve hvordan den ekspansive politikken på 1970-tallet kunne knyttes til svakheter ved MODIS:

«Til overslag over sysselsettingsverknaden vart mellom anna den numeriske modellen MODIS nytta. I ein del stortingsmeldingar om nasjonalbudsjettet frå 1970-åra er det gjort greie for korleis ein ved hjelp av denne modellen analyserte verknaden av endringar i statsbudsjettet på etterspurnaden. Desse utgreiingane syner at ein såg bort frå at det i basisåret rådde eit etterspørselsoverskott, og dessutan bygde analysane på overslag over veksten i produktiviteten som skulle syne seg å vere for høge. Av desse grunnane vart det konkludert med at budsjettopplegget var forsvarleg trass i at det bar i seg ein større samla etterspurnad enn naudsynt for å få til full sysselsetting.»[71]

Økonomer som stod sentralt i arbeidet med modellene hevder i ettertid at svakhetene ved MODIS-beregningene var velkjente i samtiden. Det var imidlertid slik at de valg som måtte gjøres for å spesifisere forutsetninger og fortolke resultatet, ikke kunne skje i åpenhet. Modellberegningene ville da lett miste sin normative effekt i de korporative og parlamentariske beslutningsprosessene. Vi har enda ikke tilstrekkelig detaljkunnskap om de indre beslutningsprosessene i Finansdepartementet på denne tiden, til å kunne vurdere nærmere hvorfor modellberegningene gav et såpass misvisende bilde av den økonomiske situasjonen. En nærliggende hypotese kan være at de beregningene i noen grad kan ha blitt tilpasset det politiske behovet.[72]

Også de mer praktiske sidene av den økonomiske politikken, særlig knyttet til virkningene på insentivstrukturen, ble nå kritisert. Den selektive støttepolitikken gav politikere og sentraladministrasjonen større mulighet til å bistå utvalgte bransjer og bedrifter. De selektive ordningene gav makt til dem som satt med innstillende og besluttende myndighet i byråkratiet. Det var oppstått allianser mellom næringsorganisasjoner, næringspolitikere på Stortinget og de ansvarlige tjenestemenn i departementene. I Finansdepartementet ble slike mekanismer sett som på en hovedårsak til at utviklingen kom ut av kontroll. Aktørene selv beskriver i ettertid noe de oppfatter som en påfallende giverglede hos sentrale politikere og embetsmenn.[73]

Erik Brofoss, som nærmest må kunne kalles den selektive industripolitikkens far, tok opp én helt sentral side ved dette problemet i 1979, like før han døde. Når en embetsmann innstilte eller selv gav tilskudd og lån til bedrifter som senere kom i vanskeligheter, kunne det være fristende å strekke seg langt for å unngå konkurs:

«En betenkelig side ved håndteringen av likviditetslånene er at det samme embetsverk som har bidratt til utdeling av lån, og jeg må tilføye feildisponeringer, skal avgi en innstilling om ettergivelse. Det kan bli oppfattet som et middel til å dekke over hva jeg kaller feildisposisjoner. Jeg har både muntlig og skriftlig påpekt dette overfor tre statsråder uten å oppnå noen resultater. Men jeg fastholder at i tilfelle et maktskifte vil det bli lett i de berømmelige skuffene som var nevnt en gang i 1960-årene da også et maktskifte forekom.»[74]

Slike problemstillinger ble antagelig ikke tillagt særlig vekt i de offisielle utredningene. Selv om problemene med manglende oppfyllelse av nasjonal- og statsbudsjettene gjentatte ganger stod på dagsorden, la man i Finansdepartementet til grunn at tjenestemenn i offentlig sektor var lojale mot den økonomiske planleggingen og regjeringens politiske signaler.

Ingen som hadde fulgt budsjettprosessene på Stortinget i siste del av 1970-tallet, kunne unngå å legge merke til hvordan regjeringens økonomiske opplegg ble endret av Stortinget, i høy grad som følge av effektiv lobbyvirksomhet. De som stod regjeringen nær visste også hvilke problemer Kleppe hadde som finansminister med å få oppslutning i regjeringen om en strammere økonomiske politikk. Det var derfor ikke mer enn naturlig at sentrale økonomer som Kleppe, Bjerve, Skånland og til en viss grad også Haavelmo, viet spørsmålet om styringssvikt stor oppmerksomhet. Både organisasjonenes innflytelse gjennom uformelle og formelle korporative organer, og forholdet mellom sentralforvaltning, regjering og Storting ble påpekt i analysene av hva som var gått galt i 1970-årene.

Disse spørsmålene var også viktige elementer i den internasjonale kritikken mot keynesiansk økonomisk politikk. På slutten av 1960-tallet var det også oppstått en egen ”skole” for ”Public Choice” i Chicago, som drøftet nettopp offentlige beslutningsprosesser. Samtidig ble aktørenes tilpasning til den offentlige virkemiddelbruken drøftet av økonomer under overskriften ”Rational Expectations”. Mens økonomer innenfor Public Choice-skolen påpekte at det ikke var spesielle grunner til å forvente rasjonelle beslutningsprosesser i offentlig sektor, påviste andre vanskelighetene med å finne effektive virkemidler i den økonomiske politikken så lenge aktørene i privat sektor hadde rasjonelle forventinger, og således kunne gjennomskue myndighetenes intensjoner med tiltakene.[75]

Ledende norske sosialøkonomer deltok lite i den internasjonale debatten om styringssvikt, og ble til en viss grad kritisert for dette fra statsvitere og økonomer fra Norges Handelshøyskole. Den da ledende økonom i Osloskolen, Leif Johansen, mente imidlertid det var en styrke ved norsk sosialøkonomi at man ikke kastet bort tiden på å delta i ulike ”kontroverser”, men konsentrerte seg om å få til en best mulig økonomisk styring.[76] Johansen gikk langt i retning av å forsvare både styringsregimet og den økonomiske politikken som var ført på 1970-tallet. Han mente Norge hadde kommet bra ut av den internasjonale krisen. Problemet hadde vært at den ble mer langvarig enn det som lå til grunn for politikken. Hadde det ikke vært for det,

«ville Norges politikk kunne stå som et utmerket lærebokeksempel på hvordan en ved etterspørselsregulerende politikk - supplert med en del mer selektive midler - kan skjære gjennom en konjunkturbølge ved å akseptere et midlertidig importoverskudd. Mulighetene er fremdeles til stede for at det kan gå slik - det er enda ikke bevist at det er gått så galt for Norge.»[77]

Tilsynelatende upåvirket av den internasjonale fokuseringen på styringssvikt, fortsatte Johansen å behandle regjeringen som en «enhetlig beslutningstaker» med en «robust» beslutningsprosess. På samme måte fastslo han at selv om det var uenighet blant politiske partier, fattet Stortinget ”kollektive beslutninger” ut fra ”klare regler for hvordan beslutninger da skal fattes og eventuelt presise frister”. På den andre siden var desentraliserte beslutningsprosesser, særlig på områder som investerings- og produksjonsbeslutninger, kjennetegnet ved at de ikke kunne forventes å gi et resultat som var noe i nærheten av et samfunnsøkonomisk optimum.[78]

Ved en slik tillitserklæring til rasjonaliteten i offentlige beslutningsprosesser stod Johansen muligens i en særstilling. Det kan se ut som om han ikke tok argumentene om styringssvikt helt på alvor. Han fortsatte antagelig å se økonomisk vitenskap som et rasjonelt og nøytralt verktøy for planlegging og styring slik han tidligere hadde gjort. Denne manglende viljen til kritisk analyse og selvrefleksjon på fagets vegne var trolig en medvirkende årsak til at sosialøkonomene mistet sitt hegemoni i statsforvaltningen. I langt større grad enn tidligere fikk de konkurranse fra statsvitere, sosiologer og siviløkonomer.

4.2 Liberalisering som samfunnsstyring

Omleggingen av den økonomiske politikken omkring 1980 hadde flere paralleller til den delvise liberaliseringen tidlig på 1950-tallet. Utgangspunktet var i begge tilfelle styringssvikt i form av uforutsette og uønskede bivirkninger av de statlige inngrepene, som kunne føres tilbake til manglende informasjon i planleggingsorganene og manglende evne til å implementere planene. Løsningene som ble valgt var i begge tilfeller å gjeninnføre desentraliserte beslutningsprosesser, i 1950-årene på varemarkedene og i 1980-årene i kapitalmarkedene. En alternativ løsning ville vært at staten iverksatte strengere reguleringer for å implementere planene. Av hensyn til internasjonale forpliktelser var imidlertid ikke dette særlig aktuelt, verken i 1950 eller i 1980. Å slippe markedsmekanismen til, var imidlertid ikke det samme som å oppgi styring. Liberaliseringen skulle i prinsippet ikke innskrenke statsmaktens kompetanseområde, selv om dette i noen grad ble en praktisk konsekvens av prosessen. Markedsmekanismen ble tatt i bruk nærmest som et virkemiddel, ikke som et alternativ til styring.

For ledelsen i Arbeiderpartiet var det politisk kontroversielt å fremhevet markedsmekanismen som svar på styringsproblemene. Men partiledelsen kunne her som på andre områder støtte seg på sosialøkonomene. Trygve Haavelmo hadde i sin professorgjerning lenge fastslått at markedet under visse betingelser gav en optimal ressursallokering. Samtidig understreket han igjen og igjen at markedet trenger en markedsadministrator. Selv om markedet ble sluppet til av praktiske grunner, kunne regjeringen fortsatt gripe inn dersom det ble nødvendig. I forbindelse med at renten ble sluppet fri høsten 1977, gjorde statsminister Oddvar Nordli spesielt oppmerksom på dette:

«Vi har ikke sluppet renten løs til å bli en kasteball for kreftenes frie spill. I den nye rentepolitikken ligger et betydelig ansvar på bankene og andre institusjoner i kredittmarkedet. Det er en klar forutsetning fra regjeringens side, som bankene er vel kjent med, at hvis det skjer økninger i utlånsrenten som er større enn det situasjonen gjør nødvendig, eller hvis differansen mellom utlåns- og innskuddsrenter blir for stor, vil Regjeringen tre til med nødvendige virkemidler som kredittlovgivningen gir oss muligheter for å bruke.»[79]

Omleggingen av den økonomiske politikken kom på bakgrunn av en erkjennelse om partiell styringssvikt i det offentlige beslutningsapparatet. Men hensikten var altså ikke å avskaffe styringen, men å ta i bruk markedet som et av flere virkemidler der dette var hensiktsmessig for realisere en bestemt utvikling.

Professor Leif Johansen beskrev en slik bruk av markedsmekanismen i en artikkel i Sosialøkonomen i 1979. I likhet med Haavelmo tilla ikke Johansen markedsmekanismen noen spesiell verdi som selvregulerende mekanisme, men så den som én av flere metoder myndighetene kunne ta i bruk for å fordele goder. Statlig styring var en forutsetning for en ønsket økonomisk utvikling, men markedet hadde også en plass i en slik styrt økonomi. «Myndighetene» kunne la markedskreftene få virke fritt i en begrenset del av økonomien, ut fra

«en begrunnet hypotese om at dette vil lede til en utvikling i samsvar med publikums ønsker og behov, uten at myndighetene behøver å kartlegge hva eller hvordan disse ønskene og behovene er».

Da kunne det sies å foregå styring i samme forstand som når «en har styring ved selvregulerende mekanismer i tekniske systemer».[80] Dette må i ettertid sies å være en bemerkelsesverdig mekanistisk analogi.

Nasjonalbudsjettet for 1980, som ble lagt frem høsten 1979, markerte starten på omstillingsprosessen i norsk økonomisk politikk. Liedutvalgets anbefalinger ble tatt til følge, og regjeringen slo fast at markedets krav heretter skulle være grunnleggende for industriutviklingen. Statens rolle i industrifinansieringen ble tonet vesentlig ned. Først og fremst var det industriens egenkapitalsituasjon som var av betydning, og her måtte forholdene bedres ved at ”tilgangen på ansvarlig kapital stimuleres”.[81] I Stortinget uttalte Arbeiderpartiets finanspolitiske talsmann, Thor-Erik Guldbrandsen, at det var ”egenkapitalens oppgave å skape et finansielt grunnlag for bedriftenes virksomhet”, og at det ”i vårt markedsøkonomiske system” var behov for ”et aksjemarked som fungerer godt”.[82]

Også Renteutvalget la vekt på aksjemarkedets betydning for ressursallokeringen. Profesjonelle investorer gav nye muligheter for å hente inn egenkapital, men satte samtidig strengere krav til bedriftenes prestasjoner. Når den som eide kapitalen bar en større del av risikoen, var det forventet at hensynet til fremtidig lønnsomhet ble overordnet. Dette skulle igjen sikre at samfunnets ressurser ble utnyttet best mulig. Markedets krav til lønnsomhet skulle tvinge aktørene i næringslivet til å være maksimalt effektive. De som ikke greide å henge med, ville bukke under i konkurransen.[83]

Den nye linjen ble enda tydeligere i stortingsmeldingen Industripolitiske retningslinjer for de nærmeste år fremover. Meldingen ble lagt frem høsten 1980, vel ett år etter at innstillingen fra Industrivekstutvalget forelå. Den fulgte opp utvalgets innstilling, og i følge regjeringen var det da bred enighet om at:

«...vårt land i hovedtrekk bør bygge på en desentralisert markedsøkonomi som system. Samtidig er det også enighet om at markedsøkonomien må reguleres gjennom rammebetingelser; d.v.s. lover, regler, skatter og avgifter m.v. [...] Innenfor et slikt system vil den enkelte bedrift også være samfunnsøkonomisk lønnsom dersom den driver ut fra bedriftsøkonomiske vurderinger.»[84]

Storting og regjering skulle altså ikke lenger være regissører for næringsutviklingen gjennom detaljert styring. Investerings- og driftsbeslutninger var bedriftenes ansvar. I hovedsak skulle rammebetingelsene utgjøres av markedet, og bare på enkelte områder, som forskning og kompetanseutvikling, skulle staten bidra. Ut over dette skulle statens oppgave være å bidra til konkurransedyktige rammebetingelser ved å sikre effektive kapitalmarkeder, utbygging av infrastruktur og et skatte- og avgiftsnivå på linje med andre land. Også driftsresultatet skulle være bedriftens ansvar, avvikling og konkurser ble nå fremholdt som nødvendige ingredienser for en sunn industriutvikling.[85]

4.3 Maktutredningen

Problemstillingen ble ytterligere utdypet i sluttrapporten fra den såkalte Maktutredningen som ble presentert i 1982. Forskningsprogrammet Maktutredningen var satt i verk i 1972 med mandatet å kartlegge de ”reelle maktforhold som eksisterer i samfunnet”, og avdekke om disse stod i konflikt med prinsippene for demokratiet.[86] Maktutredningen la nokså eksplisitt til grunn et kollektivistisk samfunnssyn, hvor Stortinget representerte ”folkeviljen”. Med en uinnskrenket folkesuverenitet var spørsmålet om avgrensning av statsmaktens kompetanse lite relevant. Problemet i det norske systemet var ifølge Maktutredningen avmakt, definert som styringsregimets manglende evne til å fatte rasjonelle kollektive beslutninger og gjennomføre dem. Analysen hadde dermed klare likhetstrekk med de analyser Finansdepartementet presenterte for å forklare hvorfor den økonomiske politikken kom ut av kontroll på 1970-tallet, og kan leses som en underbygging av de prosessene som var iverksatt for å reformere den økonomiske politikken.

Maktutredningen pekte på at en positiv samfunnsutvikling var avhengig av at de demokratiske prosessene faktisk virket effektivt, slik at det virkelige var ”folkeviljen” som kom til uttrykk gjennom de demokratiske beslutningsprosesser. Dernest var det nødvendig at statsmakten, med et kompetansegrunnlag fra det representative demokratiet, hadde tilstrekkelig styringsevne. Styringsevne innebar en mulighet til ”å gripe inn i samfunnsprosesser på en målrettet og rasjonell måte”. I et representativt demokrati ville

”…disse inngrepene må bygge på folkets, eller folkeflertallets interesser, behov og ønsker. Et politisk demokrati forutsetter at folk flest har en reell mulighet til å øve innflytelse på utformingen av den offentlige politikken. Men det forutsetter også frihet til å verne seg mot visse typer offentlige inngrep. Representativitet innebærer både at den politiske systemet har evne til å formidle folkeviljen, og at folkeviljen er et resultat av fri meningsdannelse og ikke manipulering.”[87]

Vårt demokratiske system var avhengig av at ”folkeviljen” uforstyrret fikk komme til uttrykk gjennom stortingets beslutningsprosesser. Denne analysen var en klar kritikk av organiserte pressgruppers forsøk på å påvirke Stortingets beslutninger. Slik ”manipulasjon av folkeviljen” hadde medført en inkonsistent økonomisk politikk, altså en politikk som var i strid med de underliggende lovmessigheter i samfunnet. Dette var kort og godt avmakt. Problemstillingen i Maktutredningens sluttrapport var derfor ikke hvordan statsmaktens kompetanse skulle avgrenses, men snarere hvordan styringsevnen kunne økes gjennom å ta tilbake makt.

Avmakt innebar at forutsetningene for det representative demokratiet ikke lenger var til stede, og at ”folkeviljen” ikke i tilstrekkelig grad kom til uttrykk i Stortingets beslutninger. Fem maktgrupperinger ble fremholdt som årsak til avmakt:

1. Embetsverket forvaltet kunnskapen om lovmessigheten i samfunnet, og kunne dermed påvirke beslutningsprosessene både ved å gi feilaktig informasjon eller ved å holde informasjon tilbake.

2. Organisasjonene i arbeids- og næringslivet, organisasjonskanalen, hadde makt over den offentlige politikken gjennom formelle og uformelle organiserte nettverk. Organisasjonene kunne sees som representative for egne medlemmer, og dermed være en videreutvikling av det individuelle demokratiet. På den annen side gav lobbyvirksomhet skjev representasjon, slik at enkeltes behov og ønsker kunne få gjennomslag på bekostning av andre.[88]

3. Økonomiske maktgrupperinger hadde styrket sin innflytelse gjennom en stadig konsentrasjon av produksjonskapitalen. Ledere og eiere overlappet hverandre i ulike selskaper. De hadde også ofte verv i interesseorganisasjoner som ble brukt for å få innflytelse over den offentlige politikken.

4. Multinasjonale selskap ble antatt å være etablert med sikte på å sikre kontroll over strategiske ressurser. Det ble ikke funnet at multinasjonale selskaper hadde mer makt enn nasjonale selskaper over norsk offentlig politikk. Problemet var at norske myndigheter og fagbevegelse bare kunne gripe inn overfor et multinasjonalt selskaps virksomhet i Norge.

5. Massemediene hadde makt over den offentlige politikken. Folk fikk sine verdensbilder formet gjennom dem. Massemediene ga dessuten folk mer opplysninger om samfunnet enn det de styrende ønsket at folk skulle få vite. Dette styrket demokratiet, men gjorde styringen vanskeligere. Pågående massemedier kunne også ”gjøre at politikere ’forbrukes’ raskere enn tidligere, at det blir mindre tillokkende å søke politiske verv, og at en dermed ikke tiltrekker seg de dyktigste.[89]

Maktutredningens anbefalinger var å overkomme avmakten, for på den måten å gjenopprette den demokratiske styringen av samfunnsutviklingen. Gjennom å identifisere de grupper som hadde innflytelse over de demokratiske beslutningsprosessene kunne nødvendige tiltak settes inn. Innføring av desentraliserte beslutningsprosesser og konkurranse var en måte å løse problemet på. Maktutredningens sluttrapport passet dermed godt til de liberaliseringsprosessene som pågikk. For eksempel ville mulighetene til å skaffe seg fordeler gjennom lobbyvirksomhet bli mindre når industripolitikken ble lagt om fra selektiv støtte til generelle rammebetingelser.

4.4 Den vanskelige liberaliseringen

Reformene av den økonomiske politikken var ingen reform av styringsapparatet eller styringsrasjonalet, men et forsøk på å redusere omfanget av styringen og samtidig gjøre den mer effektiv. Det ble ikke foretatt noen prinsipiell grenseoppgang i forhold til Stortingets kompetanse, omleggingen ble bare gjennomført ved at Stortinget gav fra seg beslutningsmyndighet på enkelte områder. Det var ingenting som forhindret Stortinget i å fortsette å styre på områder der man mente at en sentralisert beslutningsprosess ville være å foretrekke. Samfunnsøkonomisk lønnsomhet skulle fortsatt være et overordnet styringsrasjonale. Med et svekket Finansdepartement fikk sosialøkonomene imidlertid konkurranse fra andre faggrupper når det gjaldt å beregne samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

Krisen i norsk utenriksøkonomi ble ikke langvarig. I 1979 gjorde oljeprisen et nytt hopp som følge av krigen mellom Iran og Irak, og endelig begynte inntektene og strømme inn i statskassen. Økt økonomisk handlefrihet kombinert med økende arbeidsledighet gjorde det på nytt mulig for ulike interessegrupper å drive lobbyvirksomhet i Stortinget, til dels med en betydelig suksess. Flertallet på Stortinget sluttet seg riktignok til hovedprinsippene i innstillingene fra Industrivekstutvalget og Renteutvalget, men uten at dette forpliktet når det kom til praktisk politikk. Til dels av denne grunn ble den økonomiske politikken i liten grad tilpasset de nye utfordringer som norsk økonomi stod overfor. Det ble heller ikke opprettet adekvate institusjoner for at markedsmekanismen skulle virke tilfredsstillende på de områder som ble liberalisert.

Et hovedproblem i liberaliseringsprosessen var at Stortinget ikke oppgav den politiske styringen av rentenivået, til tross for at kredittrasjoneringssystemet dels ble avviklet og dels undergravd av markedskreftene. Samtidig lyktes det heller ikke å gjennomføre en egnet skattereform for å hindre at staten finansierte husholdningenes renteutgifter. Pengemarkedet ble blåst opp ved at staten brukte betydelige oljeinntekter innenlands, samtidig som prisreguleringene for borettslagsleiligheter ble opphevet og aksjemarkedet ble gjort mer attraktivt. Resultatet ble en såkalt ”asset price inflation”, og en bygge- og aksjeboom i norsk økonomi.

Et annet svakt punkt ved reformene var en manglende problematisering av hvilke institusjonelle rammebetingelser som skulle til for at markedene skulle gi den ønskede effektive ressursallokeringen. Tidligere hadde slike spørsmål vært lite aktuelle, husholdninger og bedrifter ble rett og slett forutsatt å innrette seg etter de styringssignaler som myndighetene gav. Når så næringsliv og finansnæringen utnyttet den nyvunne friheten på en måte som kunne være svært uheldig for norsk økonomi, var det naturlig at mange plasserte det moralske ansvaret for utviklingen nettopp der. Problemene hadde nær sammenheng med at liberaliseringen ikke ble fulgt opp av institusjonelle reformer i tråd med behovene i en markedsøkonomi.[90]

Overgang fra en beskyttet, regulert tilværelse til en konkurransesituasjon stilte bank- og finansinstitusjonene overfor utfordringer de hadde små forutsetninger for å takle. Både ut fra økonomisk teori og tidligere erfaringer ville det i en slik situasjon vært naturlig å innføre strengere krav til egenkapital, bokføring og interne rutiner for risikovurdering i finansinstitusjonene. Behovet for dette var påpekt fra OECD i forbindelse med at kredittmarkedene ble liberalisert i flere land. Ingen av våre naboland hadde hatt like streng regulering av kredittmarkedet som Norge, og problemstillingen skulle derfor være særlig aktuell hos oss. Bankinspeksjonen, forløperen til det nåværende Kredittilsynet, påpekte dette i brev til Forbruker- og administrasjonsdepartementet i 1983.[91]

Men i stedet for skjerpede krav til egenkapital, fikk vi snarere det motsatte. Bankene fikk adgang til å regne såkalt ansvarlig lånekapital som egenkapital, noe som skulle vise seg å bli skjebnesvangert under finanskrisen omkring 1990. Bankinspeksjonen fikk heller ikke tilført de nødvendige ressurser til å følge opp bankenes interne risikohåndtering. Rammebetingelsene ble altså ikke utformet slik at markedet kunne fungere skikkelig. Først etter at finansnæringen fikk vanskeligheter, ble spørsmålet om rammebetingelser og kontrollen med næringen tatt opp. En krisesituasjon var imidlertid ikke det rette tidspunkt å innføre nye og strengere rammebetingelser.[92]

Liberaliseringsprosessen omfattet også det korporative inntektspolitiske samarbeidet. Svekkelsen av Finansdepartementets normative makt førte til at regjeringens posisjon i forhold til organisasjonene på arbeidsmarkedet ble klart svekket. Regjeringen overlot derfor forhandlingene til partene, uten å fastlegge noen realøkonomisk ramme for oppgjøret eller gripe inn i forhandlingene. Det utviklet seg en praksis hvor partene kunne inngå avtaler om tillegg langt ut over det som var forenlig med opprettholdelse av industriens kostnadsmessige konkurranseevne, i trygg forvissning om at regjeringen ville kompensere for dette gjennom å devaluere den norske kronen. Dette førte imidlertid til økt prisstigning og ytterligere press på lønnsnivået. På denne måten økte det ekspansive presset i økonomien, samtidig som ansvaret for sysselsettingen i konkurranseutsatt sektor gradvis ble overført fra organisasjonene til regjeringen.

4.4 Fastkurs og solidaritetsalternativ: et nytt styringsrasjonale?

Ved midten av 1980-tallet kunne liberaliseringsprosessen vanskelig betegnes som særlig vellykket. Norsk økonomi var inne i en kredittfinansiert boom med akselererende prisstigning, mens utenriksøkonomien gikk fra store overskudd til enda større underskudd. Politisk uenighet om virkemidler for innstramning ledet til regjeringskrise våren 1986. Arbeiderpartiet overtok regjeringsmakten og gjennomførte samtidig en kraftig devaluering, den tiende på like mange år. Aktørene i valutamarkedet hadde derfor et visst grunnlag for å vente at denne utviklingen skulle fortsette, og om høsten ble det ny kapitalflukt og depresieringspress mot kronen. Som et krisetiltak ble det erklært en absolutt fastkurspolitikk i desember 1986, og Norges Bank fikk fullmakt til å ta i bruk renten for å stabilisere den norske kronens internasjonale verdi.

Omleggingen av valutapolitikken medførte endringer i maktstrukturen i samfunnet. Da renten ble et instrument for sentralbanken, forsvant Stortingets mulighet til å styre det nominelle rentenivået ut fra sosialpolitiske kriterier. Stortingets budsjettpolitiske handlingsfrihet ble også begrenset. Skulle valutakursen kunne opprettholdes måtte de årlige statsbudsjettene bidra til å opprettholde en forsvarlig makroøkonomisk balanse innenlands. I motsatt fall ville Norges Bank måtte kompensere via pengepolitikken. Samtidig ble ansvaret for industriens konkurranseevne igjen lagt på organisasjonene i arbeidslivet. Det var slutt på at staten ryddet opp etter uansvarlige lønnsoppgjør ved å devaluere den norske kronen. Med fastkurspolitikken ble det dermed gjeninnført et styringsregime med en ansvarsfordeling tilsvarende den vi hadde hatt i 1960-årene.

For at fastkurspolitikken skulle bli vellykket måtte den være troverdig. Dette krevde en konsekvent gjennomført politikk, hvor virkemiddelbruken ble tilpasset forholdene i valutamarkedet. I motsatt fall ville det lett bli spekulasjonspress mot kronen, som Norges Bank vanskelig kunne stå i mot. En annen følge av omleggingen var at det norske rentenivået måtte tilpasses rentenivået hos våre viktigste handelspartnere. Dette betydde at dersom konjunkturene i norsk økonomi svingte i utakt med konjunkturene i disse landene, ville norsk pengepolitikk bli medsyklisk.[93] Nettopp dette skulle vise seg å bli et stort problem. Mens norsk økonomi gikk fra boom til krise, var konjunkturene på vei opp i Vest-Europa for øvrig. Som følge av fastkurspolitikken måtte det norske rentenivået følge med det tyske rentenivået oppover. I kombinasjon med en restriktiv utlånspolitikk overfor bankene bidro dette til å forsterke nedgangen i norsk økonomi og den finanskrisen som fulgte tidlig på 1990-tallet.[94]

I 1992 måtte den absolutte fastkurspolitikken oppgis da både den norske og den svenske kronen kom under sterkt press i valutamarkedene. Den norske kronen ble sluppet fri, men svekket seg bare ubetydelig takket være at det igjen var overskudd på handelsbalansen som følge av økte oljeinntekter. I 1994 ble det formelt innført en noe mer fleksibel fastkurspolitikk gjennom en valutaforskrift fra Finansdepartementet til Norges Bank. Siktemålet skulle fortsatt være en stabil valutakurs, men på noe lengre sikt. Logikken bak fastkurspolitikken var samtidig blitt styrket gjennom det såkalte solidaritetsalternativet i inntektspolitikken, som ble etablert mens krisen var på det dypeste i 1992.

Solidaritetsalternativet bygget på logikken bak fastkurspolitikken, og skulle bidra til å forhindre at arbeidstakerorganisasjonene utnytter sin markedsmakt. Det ble lagt frem som en konkret kriseløsning, men har siden blitt videreført som en retorikk for å sikre moderate inntektsoppgjør.[95] Fra LOs side ble det lagt stor prestisje i analysene som viste en logisk sammenheng mellom moderate oppgjør og nivået på sysselsettingen. Helt frem til hovedoppgjøret i 1996 så denne strategien ut til å være vellykket.

Figur 3: Registrert arbeidsledighet 1980-1996 og gjennomsnittlig realrente på bankenes utlån 1982-1996. Kilde SSB.

Opprettelsen av Statens petroleumsfond i 1995 innebar at også disponeringen av oljeinntektene ble inkludert i styringsregimet. Det ble presentert analyser som viste at bruk av oljeinntekter innenlands ville gi økt etterspørselspress, prisstigning og svekket konkurranseevne. Analysen ble ytterligere forsterket av det såkalte generasjonsregnskapet. Her ble dagens forbruk og skattenivå sett i et lengere tidsperspektiv, og det ble regnet på hvilke følger det ville få for fremtidige generasjoner dersom vi brukte av de løpende oljeinntektene. Disse analysene, sammen med tidligere erfaringer fra perioder med voksende oljeinntekter, bidro til at Stortinget bandt seg selv til å sette av betydelige deler av inntektene til oljefondet fremfor å disponere dem til offentlig forbruk.

Fra 1996/97 ble det igjen presstendenser i norsk økonomi. I EU var tendensen den motsatte, og de europeiske sentralbankene reduserte rentenivået for å stimulere til ny økonomisk vekst. Fordi hensynet til valutakursen fortsatt gikk foran hensynet til den indre makroøkonomiske balansen, lot Norges Bank det norske rentenivået følge med nedover. Dermed ble norsk pengepolitikk igjen medsyklisk. Presset i økonomien økte, og med et sterkt press på arbeidsmarkedet var det lite igjen av den moderasjonsviljen solidaritetsalternativet forutsatte. Samtidig ble det politiske presset for å ta i bruk mer av oljeinntektene innenlands stadig sterkere. Utviklingen førte til at fastkurspolitikken kom under stadig sterkere kritikk, og etter skiftet av sentralbanksjef i 1998 ble den i realiteten avviklet. For alle praktiske formål ble da pengepolitikken rettet inn etter aktivitetsnivået i økonomien. Utad holdt imidlertid Norges Bank i det lengste fast på at det ikke var skjedd noen omlegging av politikken.[96]

Selv om omleggingen av pengepolitikken rev ned det analytiske grunnlaget for den økonomiske politikken, fortsatte regjeringen og de store organisasjonen å bruke analysene fra solidaritetsalternativet i inntektspolitikken. Organisasjonene var i en vanskelig situasjon. Dersom de ikke oppfylte de mål regjeringen trakk opp, ville deres posisjon i det uformelle makthierarkiet kunne svekkes. Gjorde de den jobben som ble forventet av dem, risikerte de indre splittelse og tap av medlemmer. Også utfordringene fra den nye økonomien fremstod som en trussel mot organisasjonenes makt. Arbeidskraften bestod ikke lenger av industriarbeidere som utførte standardiserte arbeidsoppgaver. Arbeidstakerne hadde i større grad en individuell kompetanse som ble omsatt i arbeidsmarkedet, og hadde derfor mindre interesse for den typen kollektive avtalesystemer organisasjonene administrerte.

Våren 2001 ble fastkurspolitikken formelt erstattet av en pengepolitikk basert på inflasjonsmål, men uten at styringsregimet for øvrig ble endret. Dermed består problemet med at statsmaktens kompetansegrunnlag ikke formelt er avgrenset. Regjering og Storting kan i prinsippet gripe inn på et hvert område i samfunnet. Dette gjør det ekstra vanskelig å sikre en forsvarlig disponering av inntektene fra olje- og gassvirksomheten og en nødvendig effektivisering av offentlig sektor. En følge av dette er også at næringslivet vanskelig kan sikres forutsigbare konkurransedyktige rammebetingelser.

5. Konklusjon: Kollektivistisk tradisjon i et liberalt samfunn

I denne rapporten er sentrale sider ved det norske styringsregimet etter 1945 analysert. Det er påpekt at en funksjonalistisk styringsfilosofi gav oss en sterk statsmakt med et vidt spekter av virkemidler for å styre privat sektor. Vi har sett hvordan styringsregimet i to omganger måtte omstilles som følge av indre problemer og endringer i ytre rammebetingelser. Omstillingsprosessene innebar imidlertid ikke noen oppgivelse av styringsambisjonene, og den kollektivistiske tradisjonen er fortsatt levende i det norske samfunn. Det er derfor først og fremst internasjonale forpliktelser som avgrenser statsmaktens handlingsrom. På den annen side har vi i senere år registrert en klar tendens i retning av individualisme og vektlegging av liberale verdier. Borgerne ønsker frihet, men forventer fortsatt et sterkt statlig engasjement på mange områder. En klargjøring av statsmaktens kompetansegrunnlag kan på denne bakgrunn synes maktpåliggende.

Styringsregimet har i noen grad levd sitt eget liv etter 1950, uavhengig av at det idemessige grunnlaget etter hvert er blitt imøtegått. Reformene omkring 1950 kom før de nye institusjonene hadde fått tid til å feste seg, og kunne i tillegg legitimeres med behovet for gjenreisning, krisen i utenriksøkonomien og press fra USA. Lenge så det ut til at styringsregimet som ble etablert på 1950-tallet, fungerte meget tilfredsstillende. Den økonomiske utviklingen ble oppfattet som svært gunstig, og langt på vei som et resultat av styringen. Overgangen til mindretalls- eller koalisjonsregjeringer og spesielle vanskeligheter på 1970-tallet kom i noen grad til å endre på dette.

Den såkalte styringssvikten i perioden 1974-1977 ble forsøkt løst ved partiell liberalisering av økonomien. Problemet var at endringer i styringsregimet bare kunne gjennomføres ved beslutningsprosesser i regimet selv. Endring ville medføre forskyvninger i samfunnets maktstruktur, og møtte derfor motstand. Et Storting kan vanskelig binde opp fremtidige Storting, et vedtak kan alltid omgjøres eller omgås. De sedvanefestete styringstradisjonene lot seg derfor vanskelig endre.

Her er det påpekt at kritisk samfunnsanalyse kunne gitt et bedre grunnlag for å forberede og ta høyde for overgangsproblemene i forbindelse ved liberaliseringen i 1980- og 1990-årene. Liberaliseringen ble ikke konsekvent gjennomført, og viktige områder, og for eksempel landbruksnæringen, ble holdt utenfor. Også innefor offentlig sektor ble styringstradisjonene langt på vei videreført. Selve styringsregimet ble skjermet for kritikk, og ansvaret ble lagt på organisasjoners og foretaks uansvarlige adferd og manglende samfunnsansvar. Det ble ikke i tilstrekkelig grad klargjort hvilke rammebetingelser som måtte være tilstede for at en mer liberal markedsøkonomi med desentraliserte beslutningsprosesser skulle kunne fungere.

Da finansmarkedene ble liberalisert på 1980-tallet, hadde aktørene i disse markedene vært underlagt administrativ styring i 40 år. Like lenge hadde regjeringen eksplisitt tatt ansvar for den økonomiske utviklingen, både for landet, men i betydelig grad også for den enkelte bedrift og den enkelte arbeidstaker. Næringsliv og husholdninger hadde langt på vei vært skjermet fra markedsøkonomi og konkurranse, mens samarbeid og korporative løsninger ble fremhevet som positive.[97] Omleggingen førte til at næringsliv og privatpersoner fikk større frihet, men ikke nødvendigvis større ansvar. Det ble ikke innført adekvate institusjonelle rammer, for eksempel i form av høyere krav til egenkapital og relevante regler for risikostyring. Dette bidro til den uheldige økonomiske utviklingen som endte i etterkrigstidens dypeste økonomiske krise tidlig på 1990-tallet.

Siden 1986 har fastkurspolitikken vært styringsrasjonale for det funksjonalistiske styringsregimet, med normativ virkning innen inntektspolitikk, finans- og pengepolitikk. Det falt på plass en ny maktstruktur, som ble ytterligere befestet med solidaritetsalternativet. Etter at den umiddelbare fastkurspolitikken ble forlatt og i 2001 formelt ble erstattet av et inflasjonsmål, er den økonomiske politikken enda mer avhengig av konsensus om den indre logiske strukturen i regimet og de økonomiske analysenes normative kraft. Spørsmålet er om arbeidstakerne fortsatt tror at det beste for dem er moderasjon, og om stortingsrepresentantene tror at økt bruk av oljepenger vil gi inflasjon og nedbygging av konkurranseutsatte næringer.

Det funksjonalistiske styringsregimet har virket konserverende på maktstrukturen i samfunnet, ved at aktører og organisasjoner, politikere og offentlig forvaltning er blitt bundet sammen i nettverk av avtaler og kompromisser. En slik uformell maktstruktur er avhengig av konsensus omkring styringsrasjonalet, dets indre logikk og verdimessige grunnlag. Dette er det vanskelig å oppnå uten en samlende elite med legitimitet til å definere virkeligheten. Her i landet hadde sosialøkonomene lenge en høy status som gjorde dem i stand til spille en slik rolle. Slike små miljøer, tett kontakt mellom ulike organisasjoner, sentraladministrasjon og politiske miljøer gir imidlertid dårlige vilkår for samfunnskritikk. For kritikk blir raskt en trussel mot den enigheten om virkeligheten som er en nødvendig betingelse for at styringsregimet skal kunne treffe og gjennomføre beslutninger. Dermed blir samfunnsdebatten lett konform og steril, og nødvendige endringer blir vanskeliggjort fordi deltakerne ikke står fritt til å argumentere prinsipielt eller kritisk.

Evnen til overordnet samfunnsstyring har vist seg å være svært begrenset, blant annet fordi beslutningssystemene motvirker handlingsevnen. Konsensus om et overordnet styringsrasjonale har derfor vært maktpåliggende, blant annet for å beholde styringen med norsk økonomi, samtidig som maktforholdene har vært forsøkt holdt uendret. Dagens styringsrasjonale kan være tilstrekkelig til å opprettholde en viss konsistens i den økonomiske politikken for øyeblikket. Når stadig flere stiller spørsmålstegn ved det analytiske grunnlaget for politikken, blir det vanskeligere å forhindre at aktørene tilpasser seg slik at det gir uheldige utslag for norsk økonomi. Dessuten er viktige politiske områder, som for eksempel skatte- og avgiftspolitikk, landbrukspolitikk og effektivisering av offentlig sektor, ikke direkte koblet til styringsrasjonalet. Her ligger det derfor fortsatt til rette for å la kortsiktig politisk gevinst gå foran hensynet til de langsiktige utfordringene for norsk økonomi.

I dag står vi overfor store politiske og økonomiske utfordringer. En av de største utfordringene for fremtidens økonomiske politikk ligger nettopp i å få i stand en reform av beslutningsprosessene, av ansvarsfordelingen mellom statsorganene og mellom stat og borger. Dagens styringsrasjonale har på langt nær den samme rekkevidden som tidligere, og i tillegg er det under økt kritikk. Problemene kan ikke løses ved at det innføres et nytt styringsrasjonale av funksjonalistisk art. Det er selve forestillingen om samfunnets kollektive ansvar for alt og alle som må forkastes, og det må skje en konstitusjonell avklaring av hvem som kan og skal ha ansvar for hva.

Litteraturliste

Andvig, Jens Chr., Ragnar Frisch and the Great Depression, Oslo 1985.

Aukrust, Odd, (red), Norges økonomi etter krigen, Oslo 1965.

Bang, Thor, ”Sparing – motiver og nødvendige vilkår” i Økonomi nr. 28.

Bergh, Trond og Hanisch, Tore Jørgen, Vitenskap og politikk, Oslo 1982

Bergmann, Lars and Olsen, Øistein (ed.), Economic Modelling in the Nordic Countries, Amsterdam 1992.

Bjerkholt, Olav, «Interaction between model builders and policy makers in the Norwegian tradition», i Economic Modelling 1998.

Bjerkholt, Olav, ”A turningpoint in the development of Norwegian economics – the esablishment of the University Institute of Economics in 1932”, artikkel fremlagt på det 6. nordiske møte om økonomisk idehistorie, Sostrup 2000.

Bjerve, Petter Jakob, «Teknisk revolusjon i økonomisk analyse og politikk?», Statsøkonomisk tidsskrift, nr. 1/1966 5f.

Bjerve, Petter Jakob, «Kva hende i Norge i 1970-åra - konjunkturpolitisk?», i Sosialøkonomen nr. 5/1981.

Bull, Edvard, Klassekamp og fellesskap 1920-1945, Oslo 1978.

Dahl, Svein, Kleppepakkene, feilgrep eller sunn fornuft? Oslo 1989.

Ecklund, Gunhild J., Kredittpolitikken som redskap i den samfunnsøkonomiske styringen fra 1965 til 1980, upublisert hovedoppgave i historie, UiO 1995.

Eckstein, Harry, Division and Cohension in Democracy, New Jersey 1966.

Frøland, Hans Otto, Korporativt kompromiss gjennom korporativ konsert, doktoravhandling Universitetet i Trondheim 1992.

Espeli, Harald, Konkurransebegrensninger innenfor privat bankvirksomhet i Norge 1900-1985. Rapport nr. 72 Det nye pengesamfunnet.

Frisch, Ragnar, Oslo Decicion Models, memorandum fra Sosialøkonomisk institutt, 4. juni 1957.

Fæhn, Erik Friis, Maktens rettmessighet, Arbeidsnotat nr 2001/02, Senter for økonomisk historie.

Fæhn, Erik Friis, Ingen plikt til lydighet, En avhandling om rett, moral og autoritet, avhandling for den juridiske doktorgrad, Universitetet i Oslo 2002.

Gøthe, Odd, Ærlig talt!, Oslo 1988.

Hanisch, Tore Jørgen, ”Gjennombruddet for positivismen i sosialøkonomien, hva gikk galt?”, artikkel fremlagt på det 6. nordiske møte om økonomisk idehistorie, Sostrup 2000.

Hanisch, Søilen og Ecklund, Norsk økonomisk politikk i det 20. århundre, Kristiansand 1999.

Hanisch og Søilen, ”Refleksjoner ved fastkurspolitikkens slutt – randkommentarer til debatten om norsk valutapolitikk 1990-2001”, i Økonomisk Forum 5/01.

Johansen, Leif, «Alternative styringsmetoder i en moderne økonomi - og mulige beslutningskriser», artikkel i Sosialøkonomen nr. 10/1979.

Johansen, Leif, «Vekstlinjene er brutt - hva gikk galt?», i Sosialøkonomen nr.1/1979.

Johansen, Leif, «Profesjonalisering av sosialøkonomien - konsekvenser for utvikling og formidling av økonomisk teori.» Foredrag i Foreningen for Marxistisk Økonomi, 18. mars 1980. Gjengitt i Sosialøkonomen nr. 8/1980.

Knopf, Ragnar, Rettslige standarder, Oslo 1939.

Keilhau, Wilhelm, Riktig og gal planøkonomi, artikkelsamling Oslo 1953.

Kili, Terje, Den borgerlige sosialisten – Wilhelm Thagaard 1917-1945, upublisert hovedoppgave i historie, UiO 1993.

Kili, Terje, ”Aksjemarkedet i Norge 1890-1990”. Rapport nr 88 i Det nye pengesamfunnet. Norges Forskningsråd 1996.

Kjeldstadli og Keul (red.), DNA fra folkebevegelse til statsstøtte, Oslo 1973.

Knutsen, Sverre, Etterkrigstidens strategiske kapitalisme og styringen av kapitalmarkedet som industripolitisk virkemiddel 1950-1975, arbeidsnotat 1995/50 BI.

Knutsen, Lange og Nordvik, Mellom næringsliv og politikk, Kredittkassen i vekst og kriser 1918 – 1998, Oslo 1998.

Lange, Even, «The Concession Laws of 1906-1909 and Norwegian Industrial Development», Scandinavian Journal of History, nr. 2 1977.

Larsen, Bjørn, «Økonomisk langtidsplanlegging», Sosialøkonomen, 9. oktober 1963.

Lie, Einar, Institusjon, profesjon og politikk, avhandling for den filosofiske doktorgraden, Oslo 1995.

Lie, Einar, Den norske Creditbank 1982-1990, Oslo 1998.

Loughlin, Martin, Public Law and Political Theory, Oxford 1992.

Nordby, Trond, Det moderne gjennombruddet i bondesamfunnet i Norge 1870-1920, Oslo 1991.

Nordby, Trond, Korporativisme på norsk, Oslo 1991.

Nordby, Trond (red), Arbeiderpartiet og planstyret 1945-1965. Oslo 1993.

NOU 1973:36 Om prisproblemene,

NOU 1979:35, Strukturproblemer og vekstmuligheter i norsk industri.

NOU 1980:4, Rentepolitikk.

NOU 1982:3, Maktutredningen.

NOU 1992:26, En nasjonal strategi for økt sysselsetting i 1990-årene.

Olstad, Finn, Einar Gerhardsen – en politisk biografi, Oslo 1999.

Olsen Johan P., Organized Democrasy, Oslo 1983.

Munthe, Preben, Norske økonomer, Oslo 1992.

Samuelson, Paul A. ”Theory and Realism: A Reply” i The Collected Scientific Papers, bind III

Sejersted, Francis, (red.) En storbank i blandingsøkonomien. Den Norske Creditbank 1957-1982, Oslo 1982.

Sejersted, Francis, Demokratisk kapitalisme, Oslo 1993.

Skånland, Hermod, «De fordelingsmessige virkninger av pris- og inntektsoppgjøret 1956 og forsøk på å finne fram til en politikk med prisstabilitet», Statsøkonomisk Tidsskrift nr. 2/1957

Slagstad, Rune, De nasjonale strateger, Oslo 1998.

Søilen, Espen, Fra frischianisme til keynesianisme?, Kristiansand 1998.

Søilen, Espen, Tariffavtalesystemet: Fra lønnskamp i bedriftene til redskap i den makroøkonomiske politikken, Arbeidsnotat nr 2001/01, Senter for Økonomisk historie.

Steigum, Erling, Norsk pengepolitikk ved en skillevei, LOS-senter Notat 9836.

Werin, Lars, (red.) Från réntregulering til inflationsnorm – Det finansielle systemet och Riksbankens politikk 1945-1990, Stockholm 1993.

Noter

[1] Fremstillingen av funksjonalismen baserer seg på Martin Loughlin, Public Law and Political Theory, Oxford 1992 og Erik Friis Fæhn, Ingen plikt til lydighet, En avhandling om rett, moral og autoritet, avhandling for den juridiske doktorgrad, Universitetet i Oslo 2002.

[2] Loughlin 1992.

[3] Friis Fæhn, 2002.

[4] Ot. prp. nr. 11 (1902-1903). Sitert fra Espen Søilen, ”Tariffavtalesystemet: Fra lønnskamp i bedriftene til redskap i den makroøkonomiske politikken”, Arbeidsnotat nr 2001/01, Senter for Økonomisk historie.

[5] Trond Nordby, Det moderne gjennombruddet i bondesamfunnet i Norge 1870-1920, Oslo 1991, side 156f. Trond Nordby, Korporativisme på norsk, Oslo 1991, side 40f. Even Lange, «The Concession Laws of 1906-1909 and Norwegian Industrial Development», Scandinavian Journal of History, nr. 2 1977.

[6] Rettstidende 1918 side 401f. Sitert etter Erik Friis Fæhn, ”Maktens rettmessighet”, Arbeidsnotat nr 2001/02, Senter for økonomisk historie.

[7] Samme sted.

[8] Samme sted.

[9] Sitert etter Rune Slagstad, De nasjonale strateger, Oslo 1998, side 443.

[10] Ragnar Knopf, Rettslige standarder, Oslo 1939, side 224f. Knopf døde julen 1938. Manuskriptet til boken var da i hovedsak ferdig, og ble besørget utgitt av høyesterettsdommer Ferdinand Schjelderup i 1939.

[11] Knopf 1939, side 189f.

[12] Ragnar Knopf, ”Omkring vår forfatnings ideer”, radioforedrag 16. mai 1937.

[13] Samme sted. Knopf bruker begrepet ”gleichschaltung” i positiv forstand. Ordets opprinnelse er fra fagspråket til elektrikere, hvor det betydde å koble likt. Etter krigen ble begrepet negativt ladet i Vest-Tyskland, hvor det ble brukt for å beskrive NSDAPs ideologi. I DDR ble ordet brukt i positiv forstand for å beskrive det planøkonomiske systemet. I dag er det vanlig å bruke ordet for å beskrive at enkeltindividet ikke har muligheten for å utfolde seg selv, men må følge gruppens regler, og da i negativ forstand.

[14] Temaet er behandlet i Bergh og Hanisch, Vitenskap og politikk, Oslo 1982, Jens Chr. Andvig, Ragnar Frisch and the Great Depression, Oslo 1985, Preben Munthe, Norske økonomer, Oslo 1992, Espen Søilen, Fra frischianisme til keynesianisme?, doktoravhandling, Kristiansand 1998. Olav Bjerkholt, «Interaction between model builders and policy makers in the Norwegian tradition», i Economic Modelling 1998. Olav Bjerkholt, ”A turningpoint in the development of Norwegian economics – the esablishment of the University Institute of Economics in 1932”, artikkel fremlagt på det 6. nordiske møte om økonomisk idehistorie, Sostrup 2000. Tore Jørgen Hanisch, ”Gjennombruddet for positivismen i sosialøkonomien, hva gikk galt?”, artikkel fremlagt på det 6. nordiske møte om økonomisk idehistorie, Sostrup 2000.

[15] Ragnar Frisch, Oslo Decicion Models, memorandum fra Sosialøkonomisk institutt, 4. juni 1957.

[16] Finansministerens redegjørelse ved fremleggelse av forslag til statsbudsjett for 1946. Forh. i Stortinget 1946, side 247.

[17] Petter Jakob Bjerve, «Teknisk revolusjon i økonomisk analyse og politikk?», Statsøkonomisk tidsskrift, nr. 1/1966 5f.

[18] Strategien ble trukket opp i nasjonalbudsjett og langtidsprogrammer, se for eksempel Nasjonalbudsjettet 1947, side 15f.

[19] Om Thagaard og reguleringsøkonomien: Terje Kili, Den borgerlige sosialisten – Wilhelm Thagaard 1917-1945, upublisert hovedoppgave i historie, UiO 1993. Hanisch, Søilen og Ecklund, Norsk økonomisk politikk i det 20. århundre, Kristiansand 1999.

[20] St. meld. nr 10 1947, Om nasjonalbudsjettet 1947, side 2f. Se også Bjerve 1989, side 60f.

[21] Bergh 1987, side 215, og Trond Bergh, «Arbeiderpartiet og statens styrende hånd» i Trond Nordby (red) Arbeiderpartiet og planstyret 1945-1965. Oslo 1993.

[22] Finn Olstad hevder at Gerhardsen la opp en bevisst strategi for å oppnå nettopp dette. Finn Olstad Einar Gerhardsen – en politisk biografi, Oslo 1999, side 196f.

[23] Wilhelm Keilhau, «Lyse og mørke trekk ved Norges økonomi i dag», foredrag i Polyteknisk Forening i Oslo 4. februar 1947, i Keilhau, Riktig og gal planøkonomi, artikkelsamling 1953.

[24] Samme sted.

[25] Sitater gjengitt fra Einar Lie, Institusjon, profesjon og politikk. Finansdepartementet 1945-1965. Doktoravhandling, Universitetet i Oslo 1995, side 29.

[26] Sitert etter Francis Sejersted, ”Sosialdemokratiet finner sin form”, i Sejersted, Demokratisk kapitalisme, Oslo 1993, side 277. Se også Søilen 1998 og Even Lange 1998, side 126.

[27]Odelstingstidende 1947, side 466 og 485. Sitert etter Lie 1995, side 79.

[28] Edvard Bull, Klassekamp og fellesskap 1920-1945, Oslo 1978, side 69. Kili 1993. Lie 1995. Hanisch mfl. 1999.

[29] Wilhelm Keilhaus artikkel ”Planøkonomi og Prisdirektoratet”, Samtiden juni 1952, gjengitt i Keilhau 1953.

[30] Wilhelm Thagaard, svar til Wilhelm Keilhaus artikkel ”Planøkonomi og Prisdirektoratet”, Samtiden september 1952, gjengitt i Keilhau 1953.

[31] Wilhelm Keilhaus, ”Prisloven, naturretten og liberalismen”, artikkel i Samtiden juni 1952, gjengitt i Keilhau 1953.

[32] Sitert etter Slagstad 1998, side 448.

[33] Odd Gøthe, Ærlig talt!, Oslo 1988, side 201.

[34] Bjørn Larsen, «Økonomisk langtidsplanlegging», Sosialøkonomen, 9. oktober 1963.

[35] Om bruken av modeller i norsk økonomisk politikk, se Olav Bjerkholt, «Interaction between model builders and policy makers in the Norwegian tradition», i Economic Modelling 1998. Se også Lars Bergmann and Øistein Olsen (ed.), Economic Modelling in the Nordic Countries, Amsterdam 1992.

[36] J. Waelbroeck, «A Survey of Short-Run Research Outside the United States», sitert etter Bjerkholt 1998.

[37] Om statsbudsjettet: Lie 1995 og Søilen 1998.

[38] Arbeidet med programbudsjettering er dokumentert i Søilen 1998, side 271f.

[39] Bjerve 1989, side 79.

[40] Uttrykket ”hverdagsregler” ble blant annet benyttet av Per Schreiner i notatet ”Investeringskriterier” av 17. september 1963. Søilen 1998, side 179.

[41] Odd Aukrust (red), Norges økonomi etter krigen, Oslo 1965, side 396f.

[42] Om svensk pengepolitikk: Lars Werin (red.) Från réntregulering til inflationsnorm – Det finansielle systemet och Riksbankens politikk 1945-1990, Stockholm 1993.

[43] Innstilling fra Penge- og Finansrådet, 13. januar 1952. Om rentesynet i Osloskolen innen sosialøkonomi, se Søilen 1998.

[44] Gunnar Jahns særuttalelse i Innstilling fra Penge- og Finansrådet, 13. januar 1952, side 60.

[45] Wilhelm Keilhau: ”Innstilling fra Penge- og Finansrådet”, artikkel i Verden Gang, 9. februar 1952, gjengitt i Keilhau 1953.

[46] Finansdepartementet utarbeidet en proposisjon som inneholdt nokså sterke inngrep i bankenes disposisjoner, og truet med å legge denne frem for Stortinget dersom ikke bankene ”samarbeidet”. Lie 1995, side 233f.

[47] Om prioriteringene, se Sverre Knutsen, Etterkrigstidens strategiske kapitalisme og styringen av kapitalmarkedet som industripolitisk virkemiddel 1950-1975, arbeidsnotat 1995/50 BI.

[48] Gunhild J. Ecklund, Kredittpolitikken som redskap i den samfunnsøkonomiske styringen fra 1965 til 1980, upublisert hovedoppgave i historie, UiO 1995.

[49] Innstilling fra den penge- og kredittpolitiske komité , Bergen 1964, side 156. I enkelte spørsmål inntok Ole Myrvoll et annet standpunkt enn komiteens flertall. Mindretallet utgjorde ellers representanter fra banknæringen og næringslivet.

[50] Aksjemarkedet er behandlet i Terje Kili, Aksjemarkedet i Norge 1880-1990, NORAS rapport nr. 88, 1996.

[51] Beregninger viste at i 1955 måtte et aksjeselskap ha et resultat på 13 prosent av kapitalen for å utbetale et utbytte på 5 prosent. Thor Bang, ”Sparing – motiver og nødvendige vilkår” i Økonomi nr. 28.

[52] Søilen 1998, side 95.

[53] Trygve Bratteli på Arbeiderpartiets landsmøte i 1957, sitert etter Terje Rød-Larsen, ”Sosialdemokratiet og bankmakt” i Kjeldstadli og Keul (red.), DNA fra folkebevegelse til statsstøtte, Oslo 1973.

[54] Francis Sejersted (red.) En storbank i blandingsøkonomien. Den Norske Creditbank 1957-1982, Oslo 1982.

[55] Den økonomiske politikken er behandlet i Søilen 1998, og Hansich mfl. 1999. Hans Otto Frøland har behandlet de enkelte tariffoppgjørene fra 1950 til 1965 i avhandlingen Korporativt kompromiss gjennom korporativ konsert, Universitetet i Trondheim 1992.

[56] Analysen var partiell. Den ekspansive effekten av lavrentepolitikken og kredittreguleringssystemet ble ikke sett i sammenheng med balanseproblemene. Pristeorien fokuserte ensidig på kostnadsutviklingen og tok ikke hensyn til etterspørselssiden. Tankegangen ble senere formalisert i den såkalte Aukrust-modellen, eller Den skandinaviske inflasjonsmodellen. Søilen 1998, side 295f.

[57] Hermod Skånland, «De fordelingsmessige virkninger av pris- og inntektsoppgjøret 1956 og forsøk på å finne fram til en politikk med prisstabilitet», Statsøkonomisk Tidsskrift nr. 2/1957, sidene 159-174.

[58] NOU 1973:36 Om prisproblemene, side 6.

[59] Lovforslaget var utformet i tråd med de merknader LO og NAF hadde gitt, den skulle gjelde fra 11. desember 1970 og ut 1971. Ot. prp. nr. 22 (1970-71), Om midlertidig forbud mot lønnsøkning som ikke har heimel i tariffavtale eller regulativ m.m. Innst. O. VI. (1970-71) og Besl. O. nr. 21. (1970-71).

[60] Svein Dahl, Kleppepakkene, feilgrep eller sunn fornuft? Oslo 1989, side 19.

[61] Norges Industriforbunds debatt- og studiehefte, nr. 10, gjengitt i Espeli 1992, side 98.

[62] Det har vært diskutert om Finansdepartementet holdt tilbake opplysninger om den kritiske situasjonen til etter stortingsvalget høsten 1977. Daværende finansminister Kleppe avviser dette, og peker på en tale holdt i august hvor han skal ha varslet behov for omlegging. Tidligere ansatte i Finansdepartementet hevder det motsatte. Søilen 1998, side 405f.

[63] SSB, Økonomisk utsyn 1977, side 118. Økonomisk utsyn 1978, side 123.

[64] Paul A. Samuelson, ”Theory and Realism: A Reply” i The Collected Scientific Papers, bind III, side 793.

[65] Søilen 1998, side 418f.

[66] NOU 1979:35, Strukturproblemer og vekstmuligheter i norsk industri.

[67] Leif Johansen, «Vekstlinjene er brutt - hva gikk galt?», i Sosialøkonomen nr.1/1979. Johansen skriver blant annet: «Om egenkapitalen hadde utviklet seg til å utgjøre en større andel, ville lånekapitalen vært mindre. [...] Med et høyere rentenivå og eventuelt en annen utforming av skattereglene, ville en ha kunnet få en omplassering slik at en fikk en høyere egenkapitalandel, men dette ville ha vært en omplassering, en forandring i kapitalsammensetningen av juridisk art, ikke en endring i den totale kapitaltilgang for bedriftene.»

[68] NOU 1980:4, Rentepolitikk. Arbeidet ble ledet av et arbeidsutvalg, bestående av formannen, Hermod Skånland, Norges Bank, Egil Bakke, Prisdirektoratet, Ulf Sand, LO, professor Gerhard Stolz, NHH, og Sverre Walter Rostoft, Bankforeningen. Renteutvalget er blant annet behandlet i Ecklund 1995, Bent Sofus Tranøy, Fra Osloskole-ambisjoner til neoliberale visjoner: Staten og kredittmarkedet 1950 til 1990, NORAS-rapport nr. 54/1994, Søilen 1998. Hanisch mfl. 1999.

[69] NOU 1980:4, side 14f.

[70] Av 7 bestilte utredninger ble bare ett oppdrag tildelt Sosialøkonomisk institutt i Oslo. Dette gjaldt en utredning om renteforholdenes betydning for den personlige inntekts- og formuesfordeling, som ble utført av Jan Serck-Hansen og Vidar Christiansen, sistnevnte med fortid også fra Handelshøyskolen. De øvrige utredningsoppdragene ble tildelt Senter for anvendt forskning ved Norges Handelshøyskole. Agnar Sandmo og Kåre Petter Hagen var ansvarlige for «Kapitalmarkeder og ressursallokering», Jan Tore Klovland for «Rente og sparing», Erling Steigum jr. for «Rente og investeringsadferd», Pål E. Korsvold for «Avsetningsforhold og effektivitetsegenskaper ved det norske verdipapirmarkedet», og Knut Boye for utredningen «Skatt, inflasjon og bedriftens finansielle beslutninger». Steigums utredning ble senere også pensum ved Sosialøkonomisk institutt.

[71] Petter Jakob Bjerve, «Kva hende i Norge i 1970-åra - konjunkturpolitisk?», i Sosialøkonomen nr. 5/1981.

[72] Hypotesen er nærmere diskutert i Søilen 1998, side 327f.

[73] Samtaler med Per Kleppe 25. oktober 1993, Knut Solem 5. januar 1996, Solem og Finn Svendsen 9. januar 1996, Nils Arne Braathen 20. februar 1996, Per Haga 11. juni 1996, Arne Øien 7. november 1997, og en rekke samtaler med Eivind Erichsen i årene 1994 til 1999.

[74] Brofoss i brev til Engell Olsen 13. mars 1979. Brofossarkivet boks 136.

[75] Se for eksempel Daniel Yergin & Joseph Stanislaw, The Commanding Heights, New York 1999.

[76] Leif Johansen, «Profesjonalisering av sosialøkonomien - konsekvenser for utvikling og formidling av økonomisk teori». Foredrag i Foreningen for Marxistisk Økonomi, 18. mars 1980. Gjengitt i Sosialøkonomen nr. 8/1980.

[77] Leif Johansen, «Alternative styringsmetoder i en moderne økonomi - og mulige beslutningskriser», artikkel i Sosialøkonomen nr. 10/1979.

[78] Samme sted.

[79] Oddvar Nordli i salderingsdebatten 16. desember 1977, sitert etter Ecklund 1995, side 95.

[80] Johansen 1979.

[81] St. meld. nr. 1 (1979-80) Nasjonalbudsjettet 1980, side 100.

[82] St. tidende 1979/80, side 15. Sitert etter Kili 1996, side 162.

[83] NOU 1980:4, Rentepolitikk, side 14 og 179f.

[84] Samme sted, side 68. Et sammendrag av høringsuttalelsene til Lied-utvalgets innstilling er gjengitt i vedlegg til meldingen.

[85] Samme sted.

[86] NOU 1982:3, Maktutredningen, side 1f. Arbeidet ble ledet av Gudmund Hernes, Johan P. Olsen og Håvard Alstadheim.

[87] Samme sted, side 30.

[88] Johan P. Olsen, som deltok i Maktutredningen, gav like etter at Sluttrapporten forelå ut en bok om lobbyvirksomhet og organisert representasjon som en trussel mot demokratiet. Han legger til grunn at representativitet er viktig for en demokratisk stats kompetansegrunnlag: ”Representation is a device for limiting citizen participation in government as well as for limiting the power of governors.” Johan P. Olsen: Organized Democrasy, Oslo 1983, side 37.

[89] NOU 1982:3, side 6f.

[90] Se Hanisch mfl. 1999 for en nærmere gjennomgang av omleggingsprosessen.

[91] Høringsuttalelse fra Banktilsynet til Forbruker- og administrasjonsdepartementet, 11 juli 1983. Gjengitt i Dokument nr. 17 (1997-98) Rapport til Stortinget fra kommisjonen som ble nedsatt av Stortinget for å gjennomgå ulike årsaksforhold knyttet til bankkrisen, (Smithkommisjonen), ledet av jusprofessor Eivind Smith, Oslo 1998, side 163.

[92] Om liberaliseringen se for eksempel Einar Lie, Den norske Creditbank 1982-1990, Oslo 1998.. Harald Espeli Konkurransebegrensninger innenfor privat bankvirksomhet i Norge 1900-1985. Rapport nr. 72 Det nye pengesamfunnet. Om Kredittilsynet, se Knudsen og Ecklund, Vern mot kriser? Norsk finanstilsyn gjennom 100 år, Oslo 2000.

[93] Denne effekten kalles i litteraturen for Walterseffekten, etter den tidligere britiske finansministeren A. Walters, som beskrev en slik utvikling i britisk økonomi tidlig på 1980-tallet. A. Walters, Britain’s economic renaissance, Oxford 1986. Se Erling Steigum, Norsk pengepolitikk ved en skillevei, LOS-senter Notat 9836.

[94] Steigum 1998.

[95] NOU 1992:26, En nasjonal strategi for økt sysselsetting i 1990-årene. Kravet om moderasjon gjelder i prinsippet både selvstendige og lønnsmottakere, men har i praksis bare omfattet medlemmene av de store organisasjonene og statsansatte.

[96] Hanisch og Søilen, ”Refleksjoner ved fastkurspolitikkens slutt – randkommentarer til debatten om norsk valutapolitikk 1990-2001”, i Økonomisk Forum 5/01.

[97] Den amerikanske statsviteren Harry Eckstein fremhever fraværet av konkurransementalitet som et særtrekk ved Norge etter et studieopphold her midt på 1960-tallet. Harry Eckstein, Division and Cohension in Democracy, New Jersey 1966.

Tilbake til Makt- og demokratiutredningens startside

Publisert 25. nov. 2010 13:52