Globalisering og industripolitiske strategier

Tilbake til Makt- og demokratiutredningens startside

Makt- og demokratiutredningens rapportserie, ISSN 1501-3065

Rapport 41, mai 2002, ISBN 82-92028-44-7


En sammenligning av Finland og Norge

Eli Moen



INNHOLD


TABELLOVERSIKT
FORKORTELSER

I INNLEDNING
II DE POLITISK-ØKONOMISKE MODELLENE 1945 - 1990
III INDUSTRIPOLITIKKEN ETTER 1990
IV INDUSTRIUTVIKLINGEN ETTER 1990
V KUNNSKAPSFAKTOREN
VII KONKLUSJON
REFERANSER



Tabelloversikt

  1. Verdien av vareeksporten fra Finland, relative tall, 1990, 1997
  2. Verdien av vareeksporten fra Norge, relative tall, 1991, 1995, 2000
  3. Sysselsetting i de 20 og 30 største industriselskapene i prosent av total industrisysselsetting i Finland og Norge, 1990
  4. Relativ produktivitetsvekst i Finland, Norge og OECD, 1960-1995
  5. Typologier over nasjonale konkurransestadier, etter Porter

Forkortelser

BNP Bruttonasjonalprodukt
DNA Det Norske Arbeiderparti
DU Distriktenes utbyggingsfond
EF Europeiske Fellesskap
EFTA European Free Trade Association
ESA EFTA Surveillance Authority
EU Europeiske Union
EØS Europeiske økonomiske samarbeid
FFI Forsvarets Forskningsinstitutt
FIM Finske mark
FN Forende Nasjoner
FoU Forskning og utvikling
GSM Global System Mobile
IFA Institutt for Atomforskning
IKT Informasjons- og kommunikasjonsteknologi
IT Informasjonsteknologi
LO Landsorganisasjonen
MNS Multinasjonalt selskap
NFR Norges forskningsråd
NHO Næringslivets Hovedorganisasjon
NMT Nordic Mobile Telephone
NOK Norske kroner
NOU Norges offentlige utredninger
OECD Organization for Economic Cooperation and Development
SDØE Statens direkte økonomiske eierandeler
SI Sentralinstituttet for Industriell Forskning
Sitra Finnish Fund for Research and Development
SMB Små og mellomstore bedrifter
SND Statens nærings- og distriktsutviklingsfond
STPC Science and Technology Policy Council
Tekes The Technology Development Centre
UIAH University of Art and Design Helsinki
VTT State Technical Research Centre

FORORD

Makt- og demokratiutredningen (1997-2003) har flere prosjekter omkring globalisering, næringsutvikling og endringer i statens rolle. Denne rapporten sammenlikner næringsutvikling og næringspolitiske strategier i Norge og Finland. Den kaster lys over sentrale trekk ved måten kapitalistiske økonomier varierer på i lys av de skjerpede utfordringene fra et mer internasjonalisert næringsliv. I kontrasten med Finland blir den fragmenterte karakteren av norske økonomiske strategier understreket; interne maktforhold og strukturer bidrar til å forklare kontrastene.

Eli Moen er post.doc. ved Institutt for kulturstudier, Universitetet i Oslo.



I INNLEDNING[1]

I OECD ser man på Finland og Norge som økonomiske motpoler. Etter en oppsiktsvekkende omstilling de siste årene er Finland blitt selve forbildet på en tekno-økonomi. Den radikale omstillingen har kort og godt gitt landet en ny identitet og i internasjonale media presenteres Finland som informasjonssamfunnet par excellence. Norge derimot framstår som en råvareøkonomi i særklasse. Denne forskjellen i økonomisk utvikling er spesiell interessant fordi de nordiske landene har vært ansett å være svært homogene. I løpet av få år er denne situasjonen dramatisk endret, et forhold som henger sammen med globalisering og geopolitiske endringer. Et hovedspørsmål er om den ulike økonomiske utvikling i Finland og Norge kan sies å være et resultat av forskjellig politikk i de to land. Hvis så er tilfelle, er spørsmålet: Hvilke faktorer kan forklare ulikheten?
Hensikten med denne rapporten er å sammenligne industripolitiske strategier i Finland og Norge. Hvilke tilpasninger har skjedd i forhold til det press som har oppstått som følge av globalisering? Økonomisk globalisering har ført til et sterkere press på bedrifter, regioner og nasjoner til å innovere raskere og oftere. For å lykkes i framtiden ses innovasjonsfaktoren å være av kritisk betydning. Nye markeder og nye teknologiske muligheter har bidratt til denne orienteringen, og på grunn av den endrede kontekst er bedrifter blitt mer sårbare. De er nødt til å reagere med mer komplekse strategier. Økonomisk transformasjon og integrasjon har også utfordret tradisjonell nasjonal politikk. Særlig trengs det justering av statens rolle. Det pekes på at det må legges mer vekt på aktiviteter som støtter økonomisk effektivitet, konkurranseevne og vekst, som for eksempel utdanning, forskning og infrastruktur.
I denne rapporten vil politikk og økonomi bli tolket i lys av institusjonelle forhold med referanse til forskningsretningen ”varities of capitalism”. Dette betyr at nasjonaløkonomier blir sett som sammenhengende systemer. Med system forstås i denne sammenheng at det eksisterer gjensidig avhengighet mellom statsstruktur, politikk, finanssystem, næringsliv, ”industrial relations” system, samt grunnleggende sosiale institusjoner som eksempelvis tillit. Til sammen danner disse en spesifikk nasjonal konfigurasjon. I de senere år er det utviklet en modell – ”national business system” – for komparative studier av nasjonaløkonomier som gjør det mulig å operasjonalisere en slik form for komparasjon (Whitley 1992, 1999). Et kjernepunkt i denne retningen er at sosiale institusjoner er bestemmende for hvordan økonomien i et land kontrolleres og koordineres. Dette innebærer at det eksisterer en kausal forbindelse mellom aktører og egenskaper ved systemet. Med andre ord betyr dette at hva som skjer på et felt, må forklares med referanse til et sett av kryss-relasjoner med så mange andre felt eller dimensjoner som mulig (Sorge 1995).
Rapporten består av syv deler. Etter innledningen følger en kort karakteristikk av de politisk-økonomiske modellene fra 1945 til 1990. Deretter gis en oversikt over sentrale elementer i industripolitikken, og et sammendrag av industriutviklingen etter 1990 i begge land. Disse blir fulgt av en drøftelse av kunnskapsfaktorens betydning for utviklingen. De funn som blir gjort blir deretter sett i et systemisk perspektiv, dvs. at ulikheter blir tolket i relasjon til institusjonelle forhold i de to land. Materialet undersøkelsen bygger på er offentlige utredninger og rapporter, fagtidsskrifter, oppslag og artikler i nyhetsmedia, annen forskning samt intervjuer med politikere og forskere i begge land.

II DE POLITISK-øKONOMISKE MODELLENE 1945 - 1990

Et par fellestrekk ved de nordiske land i etterkrigstiden er at de har hatt en sterk tilslutning til sosial-demokratiske idealer og at de har basert sine økonomier på en - to eksportsektorer. Et overordnet mål i politikken har vært å styrke og sikre posisjonene til de respektive nøkkelsektorene. Dette har skjedd gjennom bred politisk konsensus, som har bygget på et klassekompromiss mellom partene i nærings- og arbeidsliv.

Økonomien

Finland

Finland er fattig på andre råvarer enn skog, og det var derfor skogindustrien kom til å utgjøre landets nøkkelsektor. Den nasjonale posisjon som denne sektoren har hatt, er unik. Ikke noe annet land i verden har vært så avhengig av skogen som Finland. Etter selvstendigheten i 1917 var staten avhengig av inntektene fra denne sektoren og skogindustrien har derfor vært sentral i finsk nasjonsbygging. I mellomkrigstiden sto denne for mellom 80 og 90 prosent av eksportinntektene, i 1950 for over ¾ og i 1980 for vel 30 prosent (Mjøset 1986, Lilja et al. 1992, Pajarinen et al 1998).
Til tross for begrensede naturressurser skjedde det en diversifisering av finsk industri i etterkrigstiden. Faktisk var veksten og den strukturelle endringen som foregikk i finsk økonomi etter annen verdenskrig sammenlignbar med andre ”etterkrigsmirakler” som Vest-Tyskland og Japan. I forhold til andre nordiske land var Finland ansett å være et tilbakeliggende samfunn og landet hadde også vært utsatt for store påkjenninger under annen verdenskrig. Etter tapet i annen verdenskrig mistet Finland 10 prosent av sitt areal, skogressurser og industrikapasitet, og måtte dessuten betale krigserstatning til Sovjetunionen. For å få landet på fote igjen, ble det adoptert en modernitetsideologi. Det ble et overordnet mål å utvikle Finland til en moderne stat og å være en del av den vestlige verden. Transformasjonen av det finske samfunn mellom 1950 og 1980 representerer kanskje en verdensrekord. I 1950 var 42 prosent av befolkning sysselsatt i primærnæringen, i 1960 32 prosent (Kierkegaard og Winding 1973).
Teknologisk modernisme utgjorde et sentralt element i moderniseringsprogrammet (Raumolin 1985:412, Lilja et al 1992:282). Den teknologiske modernismen ga seg utslag i utviklingen av en sterk og etter hvert diversifisert industrisektor. Det er to hovedkilder for diversifiseringen. Den ene har sitt utspring i skogindustrien, den andre i statlige handelsavtaler. I Finland utviklet skogsektoren sterke koplinger mellom ulike ledd innen skognæringen selv og i forhold til andre sektorer, særlig metall- og maskinindustrien. Fordi skogsektoren hadde en spredt lokalisering, måtte bedriftene selv utvikle en egen infrastruktur. Dette førte til en tendens til diversifisering av næringsvirksomheten. Vedlikeholdsavdelingene ble utviklet til verkstedsbedrifter, energiforsyningen til kraftselskaper osv. (Lilja et al 1992).
Krigserstatningene til Sovjet gjorde på sin side den finske metall- og maskinindustrien i stand til å modernisere seg. Krigserstatningene ble et nasjonalt prosjekt der regjering og næringsliv samarbeidet for å få i gang den økonomiske utviklingen. Finland sikret seg dette gjennom en bilateral handelsavtale med Sovjet, ”Vennskaps-, Samarbeids- og Bistandsavtalen” av 1948. Både statlige og private selskaper deltok i denne politikken. Prosjektet gjorde det mulig for selskapene å spesialisere seg i bygging og utvidelse av produksjonsanlegg og å løse produksjonsproblemer. Staten bidro ved å skaffe til veie finansielle midler til lav rente, garantere råvareforsyningene, samt å skaffe tilgang til ny teknologi gjennom oppkjøp av utenlandske selskaper. Etter at krigserstatningene var betalt i 1952, satte Finland i gang med å ruste opp treforedlingsindustrien ved å reise fabrikker etter amerikansk mønster. Men som følge av handelsavtalen med Sovjet, ble også tungindustrien prioritert. Denne politiske strategien la grunnlaget for en sterk industriell ekspansjon som varte fra 1960-årene fram til slutten av 1980-årene.
Sovjet-handelen var stort sett en lukrativ geskjeft for Finland. Etterspørselen var høy, prisene gunstige, kvalitetsstandardene moderate og planperiodene lange og stabile. Særlig tekstil-, sko- og næringsmiddelindustrien ble avhengig av Sovjet-handelen, men også skips- og maskinindustrien. I moderniseringen av verkstedindustrien spilte produksjonen av maskineri og utstyr til skogsindustrien en særlig viktig rolle. Produksjonen av papirmaskiner ble startet på basis av utenlandske lisenser, men etter hvert ble maskineriet ikke bare produsert, men også designet i Finland. Dette utviklingsarbeidet pågikk i nært samarbeid med papirindustrien. Utførselen av papirmaskiner utgjorde det første steget i retning av å diversifisere eksporten vestover. Finske papirmaskiner ble først solgt til Øst-Europa, så til utviklingsland og til slutt avsatt på vestlige markeder. Eksporten av papirmaskiner ble fulgt av annet utstyr til skogindustrien. Samtidig spesialiserte nye selskaper seg på konsulenttjenester innen skogindustrien (Raumolin 1985,Tainio et al. 2000).
I det bilaterale forholdet til Sovjet mottok Finland i hovedsak råolje og andre typer råvarer. For å nyttiggjøre seg råoljen ble det statlige selskapet Neste etablert i 1958. Denne etableringen er sett som en viktig milepel i finsk industrihistorie. Den gjorde det mulig for landet å starte utviklingen av nye sektorer. Fra 1950 til 1982 økte metall og kjemiske produkter sin andel av eksporten fra 8 til 46,5 prosent. Eksportandelen av verkstedsprodukter steg fra 10 til 20 prosent mellom 1955 og 1980. Treforedling forble likevel den største eksportsektoren. Mellom 1960 og 1989 hadde finske firmaer en stabil andel av verdensmarkedet på nesten 15 prosent. Enda mer bemerkelsesverdig er den eksportveksten som maskinleverandørene til papirindustrien opplevde. Valmet, det største selskapet, hadde i 1989 en andel av verdensmarkedet på 22 prosent. Det var dermed det største firmaet i verden i sin bransje (Mjøset 1986:105, Lilja et al 1992:142, Tainio et al 2000).
Det siste leddet i denne diversifiseringsprosessen startet i 1960-årene og gjaldt elektronikk. Produksjon av fjernsynsapparater startet i 1956, og på 1960-tallet kom produksjon av halvledere i gang. Fram til slutten av 1960-tallet var veksten lav, men fra da av er det denne industrisektoren som har hatt den sterkeste veksten i Finland. Veksten i denne sektoren har også vært sterk i sammenligning med andre små europeiske land. Antall bedrifter økte fra 20 til 70 mellom 1960 og 1974. På 1970-tallet skjedde et teknologisk skifte ved innføringen av mikroelektronikk og digitalteknologi, og antall bedrifter ble fordoblet til 150 i 1984. Som andre bransjer har også elektronikken vært støttet gjennom statlig politikk, og den har vært høyt prioritert i teknologi- og industripolitikken. Til å begynne med spilte forbrukerelektronikken en viktig rolle ved siden av industrielektronikk og telekommunikasjonsutstyr, men også andre områder som medisinsk elektronikk har hatt en betydelig utvikling. I den første fasen var Salora den mest framgangsrike bedriften, men på begynnelsen av 1980-tallet ble nykommeren Nokia det største selskapet innen elektronikkbransjen. På begynnelsen på 1990-tallet hadde Finland den mest diversifiserte elektronikkindustrien i Norden, og den sto for omtrent fem prosent av eksporten fra Finland (Lovio 1993).

Norge

Sammenlignet med Finland har Norge kunnet dra nytte av et langt breiere ressursgrunnlag. Ved siden av skogen har Norge hatt fisk og vannkraft, og sist men ikke minst olje. I tillegg kan man også peke på den spesielle rolle skipsfarten hadde fram til 1970-årene. Norge har tradisjonelt konkurrert på faktorressurser og hovedsakelig rundt såkalte oppstrømsaktiviteter. Det vil si at mesteparten av eksporten har bestått av råvarer og halvfabrikata. Framfor alt ble kraftkrevende sektorer som elektrokjemisk og elektrometallurgisk prioritert.
Under annen verdenskrig hadde den tyske okkupasjonsmakten grunnlagt et par elektrokjemiske bedrifter, som ble overtatt av den norske stat. Disse dannet utgangspunktet for en omfattende statlig industrivirksomhet i etterkrigstiden. Dette statlige industrieierskap er blitt forklart som en kompenseringskapitalisme: Det private næringsliv ble ansett å være for kapitalsvakt til å kunne finansiere de investeringene som denne form for industri krevde. Det ble derfor tatt statlig initiativ for å få utenlandsk kapital til å investere i Norge, og det lyktes i en viss grad å få enkelte utenlandske selskaper til å delta i norsk industrireisning. Selv om også enkelte norske industriselskaper, som Norsk Hydro og Elkem, etter hvert deltok i denne industrialiseringen, var den i stor grad dominert av statlig lederskap. På grunn av distriktspolitiske hensyn og forestillinger om balansert vekst ble den nye industrien dirigert ut i distriktene, og ga dermed opphav til begrepet ”ensidige industristeder”. For å støtte disse to industrisektorene investerte den norske stat betydelige beløp i vannkraftutbygging (Hodne 1981). Ved siden av å skulle bidra til økonomisk vekst, skulle statsbedriftene fungere som modeller for det private næringsliv. For Det Norske Arbeiderparti (DNA) var storskalaproduksjon sett å være den ideelle måten å drive industri på.
Fram til 1970-årene opplevde de norske smelteverkene en sterk vekst. I 1969 sto de for 33 prosent av eksportinntektene, og samtidig økte de sin andel av verdensmarkedet fra 2,2 til seks prosent. I 1970 var Norge den største eksportør av aluminium i Europa, verdens største eksportør av ferrolegeringer, og den nest største produsenten av magnesium (Hodne 1981:567). Men til forskjell fra skogindustrien i Finland har de norske nøkkelsektorene fått et enklavepreg i forhold til den øvrige industrien. Det var få koplinger til resten av landets næringsliv. Mellom 30 og 60 prosent av komponentene i produksjonen importeres (råvarer samt kapitalintensivt maskineri) og videreforedlingen har i stor grad foregått i utlandet. Kun en liten del av de industrisysselsatte var ansatt i den kraftkrevende industrien. Rundt 1970 utgjorde denne andelen om lag fem prosent (Mjøset 1986). En diversifisering av industrien av det omfanget som fant sted i Finland, skjedde ikke i Norge.
Andre forhold har også bidratt til en fragmentering mellom denne industrien og andre deler av næringslivet. På den ene siden besto industrien av et lite antall store selskaper dominert av staten og utenlandsk kapital, og på den andre siden av et stort antall små og mellomstore bedrifter (SMB), som i overveiende grad var familieeide. De store selskapene var eksportorienterte, mens SMB stort sett var orientert mot hjemmemarkedet. Det har vært liten, hvis over hodet noen, kontakt mellom disse to typer av selskaper. Verkstedsindustrien representerte til en viss grad en modifisering av denne formen for fragmentering. Dens utvikling har skjedd i relasjon til energisektoren og skipsfarten. Fra 1950 til 1970 hadde verkstedsindustrien en betydelig vekst på bakgrunn av utviklingen i disse to næringene. Som følge av nedgang i skipsfarten og økende oljevirksomhet etter 1970 gjennomgikk denne industrisektoren en omstrukturering. Leveranser av plattformer, moduler og andre installasjoner til den nasjonale oljesektoren gjorde at denne ble landets største industribransje i 1990 både med hensyn på verdiskapning og sysselsetting.
Den største endring i norsk økonomi representerer oljens inntog. Siden1970-tallet har oljevirksomheten overtatt den kraftkrevende industriens nøkkelrolle. Statens aktive engasjement skjer gjennom statsselskapet Statoil, som ble etablert i 1972. Midt på 1990-tallet sto oljen for en større del av verdiskapningen enn den øvrige industrien til sammen (NOU 1996:23:100). Samtidig har industrisektoren hatt en svak utvikling. Norge skiller seg ut i europeisk sammenheng ved å ha den kraftigste industrielle tilbakegang siden 1970-tallet. Bare mellom 1987 og 1991 falt industriens andel av BNP fra 21,6 til 13,7 prosent (NOU 1992:26:99, 256). En følge av denne tilbakegangen er at den industrielle basen i Norge blitt meget smal.
I stor grad var det hjemmemarkedsindustrier som tekstil, bekledning, skotøy osv. som falt fra, som i andre vestlige land. Men ikke bare; det er et bemerkelsesverdig trekk i denne perioden at landets tidligere største industribransje, treforedlingen, også opplevde en sterk tilbakegang. Et annet trekk er at det ikke lyktes å få i gang noen sterk og varig industrivekst innen nye kunnskapsintensive sektorer som elektronikk, til tross for flere statlige initiativ. Et foreløpig bunnpunkt ble nådd på 1980-tallet da sentrale aktører innen elektronikk som Kongsberg Våpenfabrikk, Norsk Data og Tandberg Radiofabrikk måtte avvikles. Disse bedriftene var fra statlig hold tenkt å skulle utgjøre hjørnesteinsbedrifter i utviklingen av nye industrisektorer.

Politikken

Finland

Fram til begynnelsen på 1990-tallet var det geopolitiske forhold som ga de viktigste føringer for den politikk som ble ført i Finland. På grunn av det spesielle forholdet til Sovjetunionen ble nasjonal uavhengighet et overordnet mål. Etter fredsslutningen med Sovjet erklærte Finland seg nøytralt og hevdet uavhengighet fra begge blokker. I grenselandet mellom de to maktblokkene slo Finland inn på en diplomatisk politikk som stilte store krav til balansekunst. Det som er kjent som Paasikivi-Kekkonen-linjen gikk ut på å beholde et vennskapelig forhold til Sovjet. Siden Finland samtidig ønsket å styrke sin forankring i vest, gjaldt det ikke å irritere Kreml. Finlands økende integrasjon i det vestlige systemet, først som assosiert medlem i EFTA og deretter gjennom frihandelsavtalen med EF, ble hele veien møtt med bekreftelser på vennskapsavtalen og forpliktelser om å øke sin eksport til Sovjet.
På grunn av forpliktelsene overfor Sovjet var første fase i gjenoppbyggingen etter krigen preget av statsledede langsiktige investeringer i tungindustri, proteksjonisme og en sterk avhengighet av planøkonomiske markeder i Sovjetunionen. Som pekt på over, klarte Finland å utnytte denne situasjonen på en slik måte at den styrket industrialiseringen. Forbindelsen med Sovjet ble fortsatt og regulert gjennom bilaterale avtaler som ble overvåket av bilaterale statlige kommisjoner. Denne handelspolitikken ble samtidig brukt til å fremme diversifiseringen i finsk industri. Gradvis økte også eksporten vestover, særlig med de nye muligheter som ble skapt gjennom EFTA- og EF-avtalene (Lilja og Tainio 1996).
På grunn av statens avhengighet av skogindustrien var den makroøkonomiske politikken styrt ut fra hensynet om å støtte denne. Dette hensynet var overordnet andre, som inntektsfordeling og sysselsetting. Viktige styringsredskaper var statlig regulering av kapital- og arbeidsmarkeder. Som Norge førte Finland en stram kredittpolitikk og sentraliserte inntektsoppgjør. Det mest betegnende var likevel valutapolitikken. For å sikre konkurranseevnen til skogindustrien ble det foretatt en rekke devalueringer av den finske marken. Ved siden av de makroøkonomiske reguleringer er det viktig å framheve det som er blitt kalt en faktordrevet vekststrategi. Sannsynligvis har denne politikken hatt størst betydning for finsk industris konkurranseevne. Den var basert på store investeringer i ny teknologi i maskiner og utstyr, faglig opplæring av arbeiderne, samt forskning og utvikling. Den aggressive investeringspolitikken omfattet også oppgradering av standardprodukter til produkter med høyere bearbeidingsverdi. Den gjorde at Finland hadde en av verdens høyeste investeringsrater. Dette var mulig ved å holde konsumet nede, og ved å oppmuntre til en høy privat sparing. Den økte sparingen gikk til selskaper innen papir, metall, kjemisk og energi. I ettertid er denne strategien blitt kritisert for å ha fokusert for sterkt på kapitalutvidelse på bekostning av produktivitet og effektivitet (Lilja et al. 1992, Finnish Ministry of Trade and Industry 1996, Tainio et al. 2000).
I det finske utviklingsmønsteret har staten spilt en sentral og aktiv rolle. I økonomien har den hatt en rekke funksjoner. I tillegg til makroøkonomisk tilrettelegging, ressurs- ”pooling” og direkte allokering av ressurser, har den spilt en viktig rolle ved å dele risiko med den private industrien. Dette skjedde enten gjennom oppkjøp eller grunnleggelse av nye selskaper. Typiske eksempler på dette er oppkjøpet av treforedlingsselskapet Enso-Gutzeit kort etter uavhengigheten, for å sikre finsk eierskap, og etableringen av oljeselskapet Neste i 1958. Den har også vært med på å dele risiko ved å stille som garantist i siste instans for private selskaper. En annen viktig funksjon har vært å bidra til å generere ny teknologi og nye næringer. En slik politikk har bestått av en rekke programmer innen vitenskaps-, teknologi- og industripolitikk. Staten har bidratt enten som entreprenør med etablering av nye produksjonslinjer, som tilfellet var da Televa diversifiserte til elektronikk i 1960-årene, eller ved å gi støtte til FoU. Sannsynligvis har det ikke alltid vært enighet om denne type politikk, men folk som har stått for en moderniseringslinje har åpenbart hatt stor gjennomslagskraft. Som eksempel på denne type holdning kan nevnes industriministeren Eero Rantalas uttalelse i 1976 om elektronikken: ”Det er en industri hvor det er stort behov for FoU, innovasjon og effektiv markedsføring. Den trenger derfor betydelige ressurser. I denne sammenheng vil store offentlige intervensjoner skape sikkerhet og tillit for industrien i Finland” (Lovio 1993:195).
Etableringen av statseide industribedrifter har vært begrunnet ut fra forsvars- og industripolitikk, men også sysselsettings- og regionalpolitikk har utgjort en del av motiveringen. Derimot har staten ikke vært involvert i redningsoperasjoner, verken etter krisene på 1970-tallet eller senere. De bedrifter som man fant ikke hadde livets rett, fikk forsvinne. Denne politikken gjaldt også statens egne selskaper. Etter flere uheldige disposisjoner i Televa, var ikke staten lenger villig til å investere og bedriften ble solgt til Nokia. Når det gjelder industripolitikk har sysselsetting aldri spilt noen rolle i diskusjonen og noe statseid selskap har aldri vært grunnlagt for å sikre jobber i industrien. Dette teknologiske fokuset har gjort at Finland har klart å skape flere globale selskaper med ledende produkter og produksjonsanlegg. I tillegg til skogindustrien, har dette skjedd innen elektronikk, kjemi, energi og råmetaller (Lovio 1993, Laurila 1999).
Som i andre land begynte Finland å innføre et mer liberalt regime for finansmarkedet på begynnelsen av 1980-tallet. Kredittliberaliseringen førte til store private låneopptak. I tillegg opplevde Finland i siste halvdel av 1980-tallet en høykonjunktur med sterkt stigende priser og lønninger uten at dette førte til en tilsvarende stigning i inflasjonen. Disse omstendighetene førte til at låntakerne måtte betale realrenten for sine lån. Dette var en ny situasjon, ettersom inflasjonen tidligere hadde dempet en del av rentekostnadene. Dette forholdet i kombinasjon med store låneopptak er regnet for å ha bidratt til forverring av krisen på begynnelsen av 1990-tallet. De nasjonale bankene, som hadde vært viktige støttespillere for industrien gjennom langsiktige investeringer, fikk store problemer, og den tradisjonelle forbindelsen mellom finans og industri ble brutt. I stedet gjennomgikk Finland en utvikling i retning av et finanssystem basert på internasjonale kapitalmarkeder. Kortsiktig profitt fra operasjoner i aksjemarkedet eller i globale finansmarkeder ble rutinepraksis, ikke bare for bankene, men også for handels- og industriselskaper. Utenlandsk kapital kom inn på det finske aksjemarkedet, og den siste restriksjonen på utenlandsk eierskap ble fjernet i 1993 (Tainio et al. 2000, Tainio og Lilja 2002).
Samtidig begynte en restrukturering av finske selskaper. De store konglomeratene omstrukturerte sine forretningsporteføljer, ble mer fokuserte og fusjonert i neste omgang med andre selskaper. For eksempel ga Ahlström opp standardisert papirproduksjon og fokuserte på verkstedsindustrien og sofistikerte papirprodukter, mens Wärtsilä fokuserte på høyt avansert maskinteknologi. En intensiv internasjonalisering ble også innledet i siste halvdel av 1980-tallet. Midt i denne omstruktureringsprosessen var det imidlertid uklart hvilken strategi Finland skulle slå inn på. Direktøren for Nokia lanserte på 1980-tallet visjonen om at Finland skulle bli et informasjonssamfunn i stedet for å forbli et skogsektorsamfunn. Ved overgangen til 1990-tallet var det langt fra åpenbart i hvilken retning utviklingen ville gå. Skogindustrien var inne i en sterk offensiv fase, og Nokia var ansett å være for lite til å kunne bli et flaggskip for utvikling av ny teknologi (Lilja et al. 1991, Lilja et al. 1992, Pajarinen et al. 1998, Laurila 1999).

Norge

Norge hadde som Finland en sterk makroøkonomisk regulering, og politikken synes på flere områder å ha vært nærmest identisk: kredittregulering og sentraliserte inntekstoppgjør. Samtidig er det enkelte kvalitative forskjeller i den industripolitikk som ble ført i de to land. En viktig forskjell var den diversifiserings- og vekststrategi som ble lagt til grunn for den finske industriutviklingen. Et tilsvarende syn på industriutvikling fikk ikke noe sterkt gjennomslag i Norge.
Etter annen verdenskrig ble økonomisk vekst erklært som et overordnet mål for politikken i Norge, og industrien skulle være en motor i den økonomiske veksten. Ved siden av disse generelle målsettingene ble den økonomiske politikken preget av sterke styringsambisjoner innen DNA. Disse ambisjonene var relatert til styringsmodeller utviklet av Oslo-skolen i sosialøkonomi, basert på at man ved matematiske modeller kunne planlegge og styre samfunnsutviklingen. De viktigste styringsredskapene ble makroøkonomisk regulering, der kredittpolitikken utgjorde kjerneelementet. Helt fram til 1980-tallet førte regjeringen en stram kredittregulering, og det var et imperativ å holde renten lav. Kredittallokeringen skjedde gjennom et økende antall statsbanker med prioriterte oppgaver som boligbygging, utdanning, jordbruk og distriktsutvikling. Statsbankene kanaliserte også lån til nøkkelsektorene fra utenlandske kilder.
På grunn av eksportsektorens enklavekarakter var det imidlertid lettere å føre valutapolitikk i Norge enn i Finland. Prissvingninger på råvarer og halvfabrikata ga kun begrensede ringvirkninger. Det var dessuten enklere å motvirke konjunktursvingningene gjennom endringer i lager og import. Ved siden av den makroøkonomiske regulering spilte inntektspolitikken en viktig rolle. Det var utviklingen i eksportsektoren som var bestemmende for lønnsdannelsen. Denne skjedde gjennom kollektive avtaler mellom partene i arbeidslivet, men staten intervenerte ofte for å sikre at lønnsdannelsen skjedde innenfor rammene av den makroøkonomiske reguleringen. For å bringe lønnsavtalene i land, kunne staten bidra med en eller annen form for kompensasjon til en av partene (Mjøset 1986, Dølvik 1994).
I industripolitikken var et viktig virkemiddel å støtte nøkkelsektorene elektrometallurgisk og elektrokjemisk industri. Dette skjedde gjennom statlig vannkraftsutbygging og subsidiering av elektrisk kraft til denne industrien. Andre viktige industripolitiske tiltak var å beskytte store deler av hjemmeindustrien. Blant de såkalt skjermede næringer var næringsmiddelindustrien den viktigste. Når det gjaldt å fremme ny industri ble denne sett i sammenheng med distriktspolitikk. Industrireising skulle være et sentralt virkemiddel for å opprettholde bosettingen i distriktene. For å støtte en slik utvikling ble Distriktenes Utbyggingsfond (DU) opprettet i 1960. Det ble også satt i verk tiltak for å få i gang utvikling av høyteknologiske industrier. Som de første ledd i slike planer ble det etablert programmer for militærforskning og atomenergi. Forsvarets Forskningsinstitutt (FFI) ble opprettet i 1946 og Institutt for Atomforskning (IFA) i 1948. I tillegg til militærforskningen ble det også opprettet institutter for sivil industriell forskning som Sentralinstituttet for Industriell Forskning (SI). Det som ble den dominerende modellen for å fremme FoU i næringslivet, ble imidlertid spesialiserte institutter rettet inn mot én eller et par bransjers behov.
På teknologiområdet skiftet regjeringen fokus fra atomenergiforskning og rakettutvikling til elektronikk på 1960-tallet. For å få i gang en industrialisering innen dette feltet ble Kongsberg Våpen pekt ut til å være en drivkraft i utviklingen. Også private bedrifter som Elektrisk Bureau og Tandberg Radiofabrikk var tenkt å spille viktige roller i denne prosessen. Men etter at flere av de strategisk utvalgte bedriftene måtte avvikles på 1980-tallet, som nevnt, forsvant stort sett forventningene om en norsk elektronikkindustri. Men ikke helt, i 1986 lanserte regjeringen en ”Nasjonal handlingsplan for informasjonsteknologi”. Den nye planen hadde også ambisjoner om industriutvikling på basis av ny teknologi og Televerkets Forskningsinstitutt var tiltenkt en nøkkelrolle i en slik utvikling (Wicken 1992, Collett/Lossius 1993).
For å møte krisene på 1970-tallet ble det satt i verk en rekke mottiltak med støtte til både bransjer og bedrifter. Da denne motkonjunkturpolitikken ikke ga ønskede resultater, ble den tradisjonelle politikken gradvis avviklet. Både kreditt-, rente- og skattepolitikken ble myket opp. Dereguleringen fortsatte midt på 1980-tallet, blant annet med en ytterligere deregulering av kredittvolumet og innføring av fri flyt av kapital. Det ble skapt en kredittfinansiert boom, som kom ut av kontroll. Boomen ble bevisst bremset ved hjelp av rente- og skattepolitiske tiltak. Imidlertid virket tiltakene som ble iverksatt fra slutten av 1986 sterkere enn intendert og de førte til at boomen kollapset på slutten av 1980-tallet. Et element i denne omleggingen var at man gikk over til en politikk med fastkurs som overordnet styringsmål der renten ble underlagt valutapolitikken (Hanisch et al. 1999:270-85, Hanisch 2001).
Industripolitikken ble også lagt om i samsvar med konklusjonene fra Industrivekstutvalget i 1979. I hovedtrekk innebar dette at man skulle gå fra en selektiv til en mer generell støttepolitikk, blant annet for å lette omstillinger. I prinsippet dreide det seg om å innføre et mer desentralisert og markedsstyrt system. Et viktig ledd i denne politikken var nedbyggingen av statsbedriftene. Et annet tiltak var nedleggelsen av Industridepartementet i 1988. I stedet ble det opprettet et Næringsdepartement.

Oppsummering

Fra annen verdenskrig og fram til 1980-årene var det en rekke fellestrekk i de politisk-økonomiske regimene i Finland og Norge: Omfattende støtte til og avhengighet av én nøkkelsektor, stram makroøkonomisk regulering, særlig i kreditt- og rentepolitikken, proteksjonisme av spesielle næringer, samt en sterk tro på et fordistisk produksjonsregime. I begge land var det et sterkt statlig engasjement, og begge land hadde et høyt investeringsnivå. I begge land satte staten i verk tiltak for å utvikle nye industrier i takt med internasjonal teknologisk utvikling. Til tross for fellestrekkene har industriutviklingen vært ulik i de to land.
Det finske utviklingsmønsteret har vært preget av en sterk industrialisering. Finland utviklet en sterk og diversifisert industrisektor bestående ved siden av skogindustrien av en betydelig produksjon innen metall, verksted, kjemisk og elektronikk. De ulike industrisektorene har også drevet med oppgradering av standardprodukter til produkter med høyere bearbeidingsverdi. I Norge derimot ble industrisektoren betydelig svekket etter 1970-tallet, og tilbakegangen i tradisjonelle industrier er ikke blitt erstattet av nye sektorer i noen vesentlig grad. Til gjengjeld har oljen blitt mer og mer dominerende.
En grunn for de ulike utviklingsmønstrene kan knyttes til forskjellige industripolitiske strategier. Dette vises særlig i tiltak rettet mot industrien selv. I Finland ble politikken utformet på industriens egne premisser. Industrien ble aktivt støttet av både stat og bankvesen, noe som gjorde det mulig å foreta offensive investeringer i nye produksjonsanlegg, så vel som i oppgradering av produkter. I Norge derimot var det andre premisser enn rent økonomiske som var styrende for den politikk som ble ført. Den var i større grad preget av andre utenforliggende hensyn – distrikter, fordeling, kald krig (militærteknologi) osv. Den norske politikken var altså karakterisert ved uforenlige målsettinger. Disse forhold kan videre ses i relasjon til politiske maktforhold og styringssystemer.

Det politiske maktgrunnlag og styringssystemer

I Finland sikret en allianse mellom næringsliv, skogeiere og bønder en sterk støtte til den økonomiske politikken. Denne alliansen var igjen støttet av et korporativt system mellom interesseorganisasjoner i næringslivet og fagforeninger som hadde forbindelser til det politiske systemet og til forsknings- og utdanningssystemet. På grunn av alliansen mellom næringsliv og bønder har ikke arbeiderbevegelsen hatt en like sterk posisjon i Finland som i andre nordiske land (Tainio et al. 2000). Som i Finland var den økonomiske politikken i Norge også basert på politisk konsensus, i hvert fall i retorikken etter 1952. Forutsetningen for denne konsensus har vært et klassekompromiss mellom partene i næringslivet, og særlig har arbeiderbevegelsen hatt en sterk posisjon. Denne posisjonen har sitt grunnlag i en langvarig hegemonisk allianse mellom DNA og LO, delvis i samarbeid med organisasjoner i primærsektoren (landbruk og fiske). Til gjengjeld for fred i arbeidslivet fikk arbeidstakerne del i en produktivitetsorientert reallønnsvekst, og til gjengjeld for den politiske støtten fra primærnæringene var landbruket og distriktene sikret overføringer. Forholdet mellom partene i Norge var også preget av korporativ organisering (Dølvik 1994).
Selv om politikken i begge land var korporativt organisert, er ikke dette styringsprinsippet tilstrekkelig for å forklare forskjellen i politikken. Det er i tillegg nødvendig å se på graden av samordning i de politisk-administrative systemene. I Finland var det den utenrikspolitiske situasjonen som ga hovedføringene for politikken og andre sfærer var dermed underlagt den. Det var presidenten som utformet og styrte utenrikspolitikken. Den politikk presidenten gikk inn for fikk dermed sterk gjennomslagskraft i de ulike samfunnssfærer. Imidlertid støttet presidenten seg på en ”indre krets” bestående av folk på toppnivå fra forskjellige store selskaper for større avgjørelser og koordinering av disse. Dette systemet gjorde blant annet finske bedriftsledere særlig sensitive overfor utenrikspolitiske forhold. Det må også bemerkes at samordning av politikken har vært lettet gjennom det forhold at en stor del av den politiske elite har vært rekruttert nettopp fra skogsektoren. Dette er tilfelle for flere statsministere samt enkelte presidenter. Dette har gjort at de har hatt en inngående kunnskap om sektorens behov og interesser. Kommunikasjon og tolking av sosiale koder har vært lettet gjennom en høy mobilitet mellom offentlig og privat sektor (Lilja et al. 1992).
I forhold til Norge er det et viktig poeng at den korporative styringen i Finland omfattet beslutninger av overordnet art og på tvers av sektorer. Dette står i kontrast til det korporative styringssystemet i Norge, der organiseringen i hovedsak var avgrenset til tre områder (Nordby 1994). Dette gjaldt først og fremst inntektspolitikken. Selv om forhandlingene foregikk på en måte som er karakterisert som ”toppenes partnerskap”, er det en viktig forskjell at denne samordningen kun berørte en del av den økonomiske politikken. Det andre område er kalt korporatisme under forvaltningen, og innebærer at organisasjoner fra de fleste samfunnsområder inviteres til å delta i utvalg, styrer, råd og nemnder. Det vil si at denne formen for organisering var underlagt det såkalte sektorprinsippet, et forhold som innebærer at det ikke kunne skje koordinering på tvers av ulike politikkområder. Denne sektorbegrensningen gjaldt også for det tredje området, som er kalt indre korporatisme. Dette begrepet henspiller på en politisk rolle som ulike profesjoner kan utøve innen byråkratiet (Nordby 1994:10).
Den rutinemessige formen for samordning mellom offentlige institusjoner og organiserte interessegrupper førte dessuten til at den forrige maktutredningen karakteriserte det norske styringssystemet som ”en segmentert stat” (Egeberg, Olsen og Sætren 1978) og en ”forhandlingsøkonomi” (Hernes 1978) på grunn av den selektive industripolitikken forbundet med segmentering. Selv om begge land kan sies å ha hatt et korporativt styringssystem, var det altså vesentlig forskjeller med hensyn på graden av samordning. I det finske systemet kunne koordineringen skje på tvers av alle politikksfærer, i Norge var koordineringen begrenset til atskilte politikkområder.
De ulike former for koordinering har en viss parallellitet i de partipolitiske forhold i de to land. I Finland var politikken sikret bred støtte gjennom de ulike koalisjonsregjeringer som landet har hatt siden annen verdenskrig. Disse koalisjonene gikk på tvers av det tradisjonelle venstre – høyre skillet i politikken. For eksempel fikk Kekkonen fra Senterpartiet støtte fra folkedemokratene (kommunistene) ved valget i 1956. I sammenligning med Norge er dette bemerkelsesverdig, men også fordi Finland var preget av sterke sosiale splittelser, særlig som følge av borgerkrigen i 1918. På slutten av 1960-tallet ble det under Kekkonens ledelse tatt et avgjørende skritt for å overkomme disse splittelsene, da både det sosialdemokratiske partiet og folkedemokratene kom med i regjeringen sammen med Senterpartiet (Lilja og Tainio 1996).
Den form for koordinering som fant sted i Finland gjennom brede koalisjonsregjeringer, har ikke skjedd i Norge, ettersom regjeringssamarbeid mellom enkelte av de ulike politiske partier er umulig politisk og kulturelt sett. I Norge har DNA vært det dominerende partiet i hele etterkrigsperioden. Dominansen bygde på den ene siden på partiets stemmeandel, og på den andre siden på alliansen med fagbevegelsen. Fram til ca. 1960 kunne DNA styre med et rent flertall i Stortinget. Men til tross for sin dominerende posisjon var partiet avhengig av å ta en rekke hensyn for å skaffe seg stemmer utover ”egne” velgergrupper. For å sikre seg støtten fra andre velgergrupper, blant annet fra primærnæringene, måtte det gi en rekke konsesjoner. Slike konsesjoner kunne være i strid med andre målsettinger, og lokale hensyn sto ofte i veien for mer rasjonelle løsninger. Dette forhandlingsregimet, som også kan karakteriseres som et politisk spill der ”alle skal ha sitt”, står i kontrast til den type helhetspolitikk som ble ført i Finland.
Den finske helhetspolitikken har også vært gjort mulig gjennom en sterk integrering av de ulike samfunnselitene. En viktig grunn til at det teknologiske perspektivet fikk slikt gjennomslag i Finland, er at moderniseringslinjen hadde en sterk støtte i ulike elitegrupper. De ulike elitene var på sin side organisert i forskjellige maktblokker som omfattet representanter fra industri, finans, forskning og utdanning. Gjennom disse blokkdannelsene var det forholdsvis lett å mobilisere ulike ressurser for å nå de politiske målsetningene. I Norge skjedde ikke en slik felles mobilisering av ulike elitegrupper. Generelt er det en lav integrasjon mellom ulike eliter, som for eksempel mellom embetsverket og industriledere. Her var det kun et mindretall innenfor DNA som gikk inn for å skape en utvikling gjennom høyteknologiske industrier basert på FoU. Flertallet i partiet sto for en såkalt ”kraftsosialisme”; det valgte å satse på og prioritere den kraftkrevende industrien. Høyteknologifløyen hadde på sin side liten støtte i det øvrige samfunn, kun av enkeltpersoner i deler av næringslivet. Høyteknologilinjen i Norge var altså i stor grad basert på mer eller mindre tilfeldig personlige relasjoner mellom disse enkeltpersoner. Denne form for organisering var særlig sårbar når det gjaldt videreføringen av politikken.

III INDUSTRIPOLITIKKEN ETTER 1990

Finland

På begynnelsen av 1990-tallet skjedde et paradigmeskifte i den økonomiske politikken i Finland. Det skjedde på bakgrunn av den verste økonomiske krisen landet har hatt som uavhengig nasjon. Banksystemet nærmest kollapset, landet var på grensen av bankerott og arbeidsledigheten steg til nærmere 20 prosent. Det var ikke umiddelbart klart i hvilken retning landet skulle orientere seg. Enkelte framholdt at den eneste veien framover for Finland, var å bli et lavkostland. Imidlertid hadde ledende økonomer i Finland orientert seg vekk fra det tradisjonelle synet på konkurranseevne, der faktorprisen ses å være avgjørende. Begrensingene i dette synet var på det tidspunktet åpenbar: Finland skulle være på sitt mest konkurransedyktige under krisa. Finske økonomer hadde derimot kommet til å dele det syn som hadde slått igjennom blant politikere og økonomer i OECD: Teknologisk endring er den viktigste faktor for å skape økonomisk vekst, og forskning og utvikling de mest direkte virkemidler for å oppnå teknologisk endring (Pajarinen et al. 1998).
Dette synet fikk også gjennomslag i regjeringskretser, og en av de ledende økonomene fikk i oppdrag å utforme den nye industripolitikken som ble basert på Porters teori om industrielle klustere. Den nye nasjonale industristrategien (”New Industrial Strategy”) ble publisert våren 1993. Samme året slo ”The Science and Technology Policy Council” (STPC) fast at det var et overordnet mål å utvikle Finland til et kunnskapsbasert samfunn. Rådet består av representanter fra regjering, næringsliv, universiteter og forskning, og blir ledet av statsministeren. STPC spiller en helt sentralt rolle i finsk politikk, fordi det tar effektive beslutninger over departementsnivå. En viktig oppgave er å utarbeide helhetlige strategier for forsknings- og teknologipolitikken, samt ha ansvar for å skaffe til veie kunnskap for regjeringen. Eksempelvis ble den nasjonale politikken for et informasjonssamfunn fastlagt i en komitérapport i 1994. Denne fikk full støtte fra regjeringen, som fulgte opp med å nedsette en komité og et eget forum for å fremme informasjonssamfunnet (http://valtioneuvosto.fi, Science and Technology Policy Council of Finland 1993).
Et viktig strategisk grep for å gjennomføre den økonomiske omstruktureringen var å skape en ny visjon for landets framtid. En viss suksess i telekommunikasjonsklusteret bidro til å gi denne et konkret innhold: De politiske beslutningstakerne ble overbevist om at Finland kunne og skulle bli et kunnskapsbasert samfunn. Følgelig ble teknologipolitikken sentral i den nye vekststrategien, og kunnskapssamfunnet ble den nye visjonen som skulle veilede de ulike aktørene i endringsprosessen. Denne visjonen fungerte samtidig som en diskursiv koordinering, den bidro til å lette kommunikasjon og informasjonsutveksling mellom aktørene. Den var ikke primært tenkt for å skape konsensus, men å initiere læringsprosesser (Schienstock og Hämäläinen 2001:38,44).
Paradigmeskiftet i økonomien innebærer en endring i fokus fra pris- og kostnadsorientert komparative fortrinn basert på lokale råvarer til produksjonsfaktorer som utdanning, teknologi, kompetanse osv. Økende internasjonal integrasjon gjør det ikke lenger logisk med tradisjonelle komparative fortrinn med lave kostnader på arbeid, råvarer og energi. Siden multinasjonale selskaper (MNS) sprer sine aktiviteter i en rekke land, har ikke konkurranseevne kalkulert på nasjonal basis noe fortrinn. Med økende mobilitet av produksjonsfaktorene er det bedriftsspesifikke og skapte produksjonsfaktorer som i større grad er blitt bestemmende for et lands og en regions konkurranseevne. Dette har på sin side ført til at fokuset er blitt rettet mot lovende teknologier og bedrifter og, ikke minst, industrielle klustere. Et sentralt element i klustertankegangen er betydningen av samarbeid. Samarbeid mellom bedrifter og andre deler av et nasjonalt innovasjonssystem anses å fremme teknologsk endring og konkurranseevne. Dette fokusskiftet har også medført en ny definisjon av konkurranseevne: En industri eller et industrielt kluster er konkurransedyktig når de har oppnådd en høy markedsandel i et internasjonalt konkurransemarked uten å motta subsidier eller ofre inntjeningsevnen (Pajarinen et al. 1998:9).
Paradigmeskiftet førte til at oppgavene for politikken ble omdefinert. For å styrke konkurranseevnen ble det definert to hovedoppgaver: 1. skape avanserte og spesialiserte produksjonsfaktorer, 2. tilrettelegge for fungerende markeder. Den første oppgaven kan karakteriseres som det direkte statlige engasjement. Dette omfatter først og fremst å bidra til forskning og utvikling, og dernest å sørge for et fungerende utdanningssystem. I tillegg ser staten det som en oppgave å gå inn på områder som er definert til å lide av markedssvikt. I utgangspunktet var dette identifisert å være utilstrekkelig tilgang på risikokapital. Det andre hovedområdet innebærer at industripolitikk forstås bredt, og blir sett å omfatte områder som utdanning, FoU, handel, energi, kommunikasjon, miljø osv. Kort sagt skal den nye industripolitikken omfatte alle aspekter som har å gjøre med effektiv ressursutnyttelse i organisasjoner. Offentlig sektor kan bidra til dette gjennom økonomiske incentivsystemer. Et eksempel på detter er incentiver for å fremme samarbeid mellom selskaper for å forbedre management av spesialiserte, komplekse og teknologiintensive produksjonsprosesser. Dette betyr at effektivitetsproblemer i offentlig sektor også blir trukket inn i den nye helhetsforståelsen av den økonomiske politikken (Finnish Ministry of Trade and Industry 1996:27-35).
Regjeringen fulgte umiddelbart opp med en sterk opptrapping av investeringene i FoU. Mellom 1996 og 1999 ble forskningsbudsjettet økt med 25 prosent, slik at det i sistnevnte år nådde opp i tre prosent av BNP og hele 3,4 prosent i 2000. Denne veksten er større enn i noe annet vestlig land, og i 1999 var det ingen andre land innen EU som brukte en større andel av BNP på FoU enn Finland. Regjeringen finansierte investeringene ved å selge statsselskaper, men oppfordret samtidig det private næringsliv til også å øke innsatsen i FoU. Dette ble fulgt opp, og næringslivet står nå for over 70 prosent av den samlede satsingen på FoU. I denne sammenheng spiller Nokia en nøkkelrolle i og med at selskapet står for ca. 1/3 av den private FoU-innsatsen. Dets andel av de totale FoU-investeringene er på over 20 prosent. Nokia alene har et større FoU-budsjett enn hele den norske foretakssektoren (www.research.fi, Ali-Yrkkö 2000:12, Forskningspolitikk 3/2000).
Samtidig med beslutningen om å trappe opp FoU-innsatsen ble det nasjonale innovasjonssystemet definert å være utgangspunktet for industripolitikken. Begrepet var blitt lansert av STPC allerede i 1990, og den nye politikken innebar en mer systematisk utvikling av systemet. Det ble lansert nye forskningsprogrammer innenfor strategisk viktige områder som ble kanalisert via ulike institusjoner etter prinsippet om å styrke eksisterende kunnskapsområder som hadde bestått ”markedstesten” (Pajarinen et al. 1998:107). Man gikk vekk fra den tidligere politikken med ”picking the winners” til ”let the market pick the winners”. Dette betyr at staten ikke lenger støtter ”national champions”. Som tidligere praktiseres det en streng politikk om ikke å støtte døende industrier. Subsidiering av produksjonsfaktorer eller av industrier i tilbakegang blir sett å føre til fordreiing av konkurransen og tap av konkurranseevne. Et annet viktig prinsipp ved fordeling av midler er at de ikke skal spres for mye, og samtidig blir ulike områder blir sett i relasjon til hverandre (Science and Technology Policy Council 1990, 1993, 1996, Pajarinen et al. 1998:110).
Klusterteorien har i det hele tatt påvirket tenkemåten om hvordan teknologiutvikling foregår. Det hevdes at ny teknologi fødes i nettverk av selskaper, forskningsinstitutter, finansinstitusjoner, utdanningsinstitusjoner og institusjoner for andre tjenester. Samtidig har fokusering på kjernekompetanse ført til at selskaper blir mer avhengig av komplementære ressurser fra andre selskaper, et forhold som gjør det nødvendig med sterkere interaksjon mellom bedrifter. Det offentliges rolle i utviklingsprosesser er derfor, som nevnt, å fremme nettverksamarbeid mellom ulike aktørgrupper (Finnish Ministry of Trade and Industry 1996:21). Dette fokuset har ført til et nytt samarbeid mellom departement, finansieringsinstitusjoner, forskningsinstitusjoner, samt bedrifter. En ny finansieringsform er forskningsprogrammer for å stryke industrielle klustere og nettverkssamarbeid. Flere departement, offentlige institusjoner og interesseorganisasjoner er aktive på området. Arbeidsdepartementet og Tekes (The Technology Development Centre), så vel som Finlands Akademi er de viktigste organisasjonene for å fremme utviklingen av nettverk. Tekes nettverkspolitikk er ”bottom-up” orientert. Politikken er å oppmuntre og konsultere selskaper og ikke gi direkte instruksjoner. Samtidig blir betydningen av utenlandske kontakter understreket (Schienstok og Hämäläinen 2001:194).
Staten ser det også som sin oppgave å bidra til innovasjon og etablering av nye bedrifter ved å sørge for tilgang på risikokapital. Sammen med FoU-programmene utgjør dette en del av det statlige incentivsystemet. Risikokapitalen blir distribuert gjennom etablerte institusjoner som Sitra (Finnish Fund for Research and Development) og Tekes. Det vil si at når det gjelder både forskning og finansiering utgjør disse to til sammen med VTT (State Technical Research Centre) de finske nøkkelinstitusjonene for å støtte industrien. For ytterligere å fremme nye virksomheter kan næringslivet dra nytte av en rekke innovasjonssentra (labour and business centres) samt inkubatorer i tilknytning til universiteter og forskningsinstitutt.
En viktig målsetting for utdanningssystemet er å sørge for kvalifisert arbeidskraft til næringslivets ulike behov. Utdanningspolitikken er basert på begrepet om livslang læring. De raske strukturendringene krever at universiteter og høyere utdanningsinstitusjoner kan reagere raskere på endrede utdanningsbehov. Det pekes på at det må bli et nærmere samarbeid mellom utdanningsmyndigheter og næringslivet for å forstå behovene for faglig utdanning. Foreløpig er det pekt på at den teknisk-økonomiske endringen har økt behovet for utdanning i matematikk og naturvitenskap, så vel som i sosial interaksjon, kommunikasjon og internasjonalisering (Finnish Ministry of Trade and Industry 1996:41). Fokuset på utdanning har medført at en del av den økte forskningsinnsatsen er blitt kanalisert til universitetene for å styrke både grunnutdanningen og forskerutdanning, samt å heve kvaliteten på finsk forskning generelt. For å heve kvaliteten er det innført et system med spisskompetansesentra (Forskningspolitikk 4/99).
Det indirekte engasjement omfatter oppgaven med å tilrettelegge for et bedre konkurransemiljø. Dette innebærer å skape og opprettholde et institusjonelt rammeverk for næringslivet, å skape effektive transport- og kommunikasjons-strukturer, samt å sørge for miljøbeskyttelse. Dette medfører ikke en reduksjon i offentlig sektors rolle i økonomisk politikk, men kun en endring. Det betyr at offentlig sektor må tilpasses den nye politikken, og det er en oppgave i seg selv å utvikle offentlige sektorers organisasjoner og arbeidsmetoder. En framtidig målsetning er å utvikle bedre løsninger for offentlig sektor, blant annet med hensyn på koordinering. En strategi basert på desentralisering og disaggregering ses ikke lenger å gi adekvate organisasjonsformer (Finnish Ministry og Trade and Industry 1996:31, Schienstock og Hämäläinen 2001:197).
Skiftet i politikken har også ført til en reform av regionalpolitikken. Den teknologiske endringen og produksjonsspesialiseringen har fremmet fordeler ved geografisk konsentrasjon. Dette har gjort urbane regioner til attraktive lokaliseringssteder for høyteknologiske bedrifter, siden disse har tilstrekkelig med høyt kvalifisert arbeidskraft, ulike former for konkurranse, god markedsinformasjon og muligheter for rask utnytting av ny teknologi. Dette har medført at det er blitt satt politisk fokus på urbane områder. Utviklingen av regionale vekstsentra er blitt en sentral faktor for nasjonal økonomisk vekst og sysselsetting (Finnish Ministry of Trade and Industry 1996:13).
Et annet viktig skritt som er tatt for å sikre gode rammebetingelser for bedriftene var innmelding i EU i 1995. Finland har usedvanlig raskt tilpasset seg EUs politikk og standarder, og deltar uten ”fotnoter” i hele EUs virksomhet. Integrasjonen i den europeiske unionen ses faktisk som den beste måten å ivareta finske interesser på. Finland har ikke bare tilpasset seg og utnyttet de fordelene som ligger i EU-systemet i form av ulike fond, men det er også bemerkelsesverdig i hvilken grad landet har klart å posisjonere seg i EU-samarbeidet, blant annet i EUs nye sentralbank. Landet er også med i arbeidet for krisehåndtering. Finland har også utmerket seg i nordisk sammenheng ved å ta initiativ og fremme ulike politiske saker (Aftenposten 27.10.00).
På det industripolitiske området kan nevnes det initiativ som ble tatt for å liberalisere telemarkedet. Som kommissær for IT-industrien spilte finnen Erkki Liikanen en nøkkelrolle i dette arbeidet. I 1999 la Liikanen fram en plan for å skape et bedre grunnlag for utviklingen innen elektronisk kommunikasjon. Denne innebar en nedbygging av statlige monopoler og begrunnelsen var å skape selskaper som kan stå mot konkurransen fra USA (Dagens Næringsliv 22.11.99). Et annet eksempel er et tiltak for å fremme skogindustriens interesser. På finsk initiativ har EU vært med på å støtte dannelsen av transnasjonale kunnskapsmiljøer for denne industrien. Dette innebærer blant annet etableringen av et diskusjonsforum for EU-kommisjonen og relaterte interesseorganisasjoner. Dette forumet tar opp spørsmål omkring kunnskapsstyring, teknologisk fremsyn og FoU og en hensikt er å danne en hovedplattform for utformingen EUs politikk for denne sektoren. Denne type tiltak er en erkjennelse av at internasjonal regulering, ikke bare nasjonal, er av stor betydning for næringslivets rammebetingelser. Gjennom denne form for ”føre var”-politikk søker altså Finland å styrke egen økonomi (Moen og Lilja 2001).
Siden begynnelsen på 1990-tallet har den finske økonomiske politikken vært preget av en klar og konkret målsetting: Utvikle kunnskapsintensive industrier. Når det gjelder selve politikkutformingen er det fra et norsk ståsted flere interessante særtrekk. Det første gjelder den helhetstenking som ligger til grunn for den praktiske utformingen. Et godt eksempel på dette er ”Design 2005! Government Decision-in-Principle on Finnish Design Policy”. Programmet ble lansert i 2000 som en ny strategi for ytterligere å styrke den nasjonale konkurranseevnen. Gjennom å utvide bruken av design i næringslivet vil Finland styrke den teknologiske utvikling som allerede er i gang, samt tilpasse næringslivet og samfunnet for øvrig til det 21. århundres teknologi. Et viktig redskap og bakgrunn for denne strategien var et nytt begrep, ”design management”, som ble innført allerede på slutten av 1980-tallet. Design 2005!-programmet inneholder tre hovedområder: 1. tiltak for å implementere design i næringslivet, 2. heve standarden på dagens design, 3. utvikle finsk design til å bli leverandør av en rekke ulike tjenester (Finnish Ministry of Education 2000, Korvenmaa 2001).
Et viktig virkemiddel i denne politikken er å integrere design i det nasjonale innovasjonssystemet. Design er tenkt å bidra til å finne nye orienteringer, handlingsmåter og ny forskning. Design blir derfor rettet inn mot ikke bare industri, men også handels- og tjenesteytende næringer samt offentlig sektor. Ambisjonen er å innføre design på så mange områder som mulig og på alle nivåer i de ulike organisasjonene. For å få matrealisert målsettingen er det avgjørende at design ved siden av å bidra til produktutvikling også tas med i strategisk planlegging i bedrifter. Et første mål er at ca. 30 prosent av potensielle brukerbedrifter har dette med i sine beregninger innen 2005 og ytterligere 80 prosent i 2010, og at 50 prosent da har innført design som en del av forretningsdriften. Industridepartementet har ansvaret for at 200 nye bedrifter årlig innfører design i en eller annen form i virksomheten. For å nå dette understrekes betydningen av samarbeid mellom de som er ansvarlig for teknologi- og industripolitikken, bedrifter og leverandører av designtjenester (Finnish Ministry of Education).
For å støtte opp under dette arbeidet vil det bli foretatt betydelige investeringer i forskning som skal skje på basis av samarbeid mellom utdanning og industri. Hensikten er å kapitalisere på design know how i innovasjon og produktutvikling og å skape nye innovasjoner i bedriftene. Design universiteter (Faculty of Arts ved Lapplands Universitet og University of Art and Design Helsinki) og polytekniske høyskoler er instrumentelle i denne prosessen. De sørger for grunnleggende kunnskaper ved siden av at det i tilknytning til disse er etablert innovasjonssentra for denne type partnerskap. Disse innovasjonssentra har en særlig rolle å spille i forhold til SMB. For å fremme utviklingen av nye bedrifter er det i tillegg etablert inkubatorer i tilknytning til kunnskapssentra. Ved siden av denne mer næringsorienterte forskning er det lansert et eget forskningsprogram som skal fokusere på virkningen av design på innovasjon i økonomien og i samfunnet for øvrig. For årene 2002 – 2005 er det avsatt 60 – 70 millioner NOK bare til denne type forskning. For å realisere overordnede målsettinger er ervervede kunnskaper fra denne forskningen ansett å spille en nøkkelrolle (Finnish Ministry of Education 2000, Korvenmaa 2001).
Design-kunnskapsbasen er også styrket gjennom integrasjon av design i teknologi- og businessutdanningen. Blant annet er det innført et tverrfaglig mastergradsprogram ved Helsinki University of Technology, Helsinki School of Economics og University of Art and Design Helsinki (UIAH) som er særskilt finansiert av Utdanningsdepartementet. Gradsprogrammet ”International Design Business Management” har vist seg å være svært vellykket når det gjelder bruk og sysselsetting av uteksaminerte studenter. Det er nå registrert som et eget kurs innen EU, og opplegget er også solgt på franchise-basis til Sør-Korea. Designutdanningen er også styrket gjennom et større fokus på begrepsutvikling, produksjon, markedsføring og business. For å heve kvaliteten på finsk design blir bedrifter oppfordret til å internasjonalisere slik at man får importert internasjonale designmodeller og forretningskunnskap til Finland. Eksempelvis er hovedkontoret for Nokias designavdeling lagt til Los Angels (Korvenmaa 2001).
Et annet bemerkelsesverdig trekk ved strategiutformingen i finsk politikk er dens fysiske design og utforming. Innenfor Design 2005! er Arabiaranta et illustrerende eksempel på dette. Arabiaranta er et område nordøst i Helsinki der designprogrammets intensjoner om å forbedre livskvaliteten særlig kommer til uttrykk. Dette skjer gjennom å utvikle kvaliteten på bomiljøer, gjennom estetikk og brukervennlig produkter. UIAH ble flyttet til denne delen av byen i 1986, til de tidligere lokaler til keramikkfabrikken Arabia. UIAH er et av de største universiteter av sitt slag i verden, og utgjør nå kjernen i et senter for design- og mediakunnskap, og er derfor tenkt å spille en viktig rolle for den nasjonale økonomien. Det er også planlagt en Art og Design City, og denne utgjør så langt den siste delen av en utviklingsplan for Helsinki by. Ved siden av selve universitetet består senteret av Lume Mediasenter, et nasjonalt senter for audiovisuell utdanning og forskning, Aralis, et kunnskaps- og informasjonssenter for design og media, et pop- og jazzkonservatorium, Helsinki institutt for kunst og media, Arabus, som er bedriftsinkubatoren, og Designium, som er innovasjonssenteret. I tillegg vil det bli utviklet fasiliteter som vil kunne romme 80 nye bedrifter med 2000 nye arbeidsplasser og et boområde beregnet på å huse 7000 mennesker. Det multinasjonale konsernet IBM har allerede etablert et nytt forskningslaboratorium i Arabiaranta.
En hovedtanke med Arabiaranta er å teste og utvikle redskaper for informasjonssamfunnet blant annet for å unngå uheldige og uintenderte virkninger. Området har allerede et meget effektivt bredbåndsnettverk som sikrer maksimal informasjonsflyt til alle husstander og andre fasiliteter i området. Ved siden av dette prosjektet vil det bli anlagt et laboratorium for trådløs informasjon sammen med investorer som IBM. Disse prosjektene er gitt samlebetegnelse ”Helsinki Virtual Village”. Sammen med virtuell design er digital design et av de områdene som vil stå sentralt i utviklingen framover. Utviklingen av Arabiaranta er for øvrig i tråd med Helsinki bys planer om utviklingen av episentre for høyre utdanning med relaterte aktiviteter. Fra før finnes et teknologisk senter i vest rundt Helsinki University of Technology, et medisinsk senter nordvest for sentrum, et biologisk senter nord for byen, og de tradisjonelle samfunnsrelaterte universitetsfagene innenfor sentrums-området. Det er lagt opp til en betydelig grad av interaksjon mellom de ulike sentra, noe som gjenspeiles i planer for utbygging av nye infrastrukturer (Finnish Ministry of Education 2000, Korvenmaa 2001).
Et tredje særtrekk er en sterk politisk og sosial koordinering på tvers av ulike sektorer. Når det gjelder Design 2005! kan det nevnes at på flere områder var utviklingen allerede kommet i gang før beslutningen om implementering. Fra 1995 ble design brukt mer intensivt både i produktutvikling og i strategiske disposisjoner. Designens rolle i Nokias suksess er velkjent. Etter at selskapet fokuserte på mobiltelefoner har Nokia rekruttert store grupper av studenter fra UIAH. Denne utviklingen har hele veien vært fremmet gjennom et nært samarbeid mellom private og offentlige aktører, der representanter fra den kjente industrifamilien Gullichsen/Ahlström samt UIAH har spilt sentrale roller. Dette samarbeidet er institusjonalisert i Design Round Table, der representanter fra regjering, industri, handel, design, media og offentlig sektor møtes for å forberede kortsiktige og langsiktige tiltak for å fremme design i tillegg til å evaluere design-systemet. Initiativet til Design 2005! kom fra dette nettverket. Sitra foretok en vurdering av situasjonen og etter at Sitra-rapporten forelå i 1998, startet Utdanningsdepartementet arbeidet med å forberede det nye policy-programmet. Utdanningsdepartementet og Industridepartementet er i fellesskap ansvarlig for at tiltakene settes ut i livet og for å opprette en gruppe som vil overvåke Design 2005! (Finnish Ministry of Education 2000, Korvenmaa 2001).

Norge

I Norge har det generelt sett ikke skjedd noe radikalt skifte i den økonomiske politikken. I stor grad har de endringer som ble gjort på 1980-tallet vært videreført. For industripolitikken har dette innebåret en minimalisering, for ikke å si utdefinering, av dette saksfeltet på den politiske dagsorden. I retorikken er industripolitikken delegert til markedsstyring og reminisensene av den makroøkonomiske reguleringen. Men det har likevel skjedd en viss endring i synet på statens rolle i forhold til næringslivet. Denne endringen er inspirert av Porters klustertankegang og, som i Finland, har omdefineringen av statens rolle ført til økende fokus på utdanning, kompetanse, teknologi og bedrifters konkurranseevne. I sammenligning med Finland har imidlertid endringene i Norge hatt en begrenset karakter, særlig med hensyn på statens rolle, men også fordi man i Norge i det vesentligste fortsatt baserer seg på makroøkonomiske styringsprinsipper. Denne sammenblanding av tradisjonell makroøkonomisk styring, markedsliberalisme og en begrenset kluster-forståelse ser imidlertid ut til å ha gitt en lite helhetlig og lite konsistent politikk.
I Norge førte økende arbeidsledighet på begynnelsen av 1990-tallet til at det ble tatt initiativ for å vurdere næringspolitikken. Dereguleringen hadde ført til at det var vanskeligere å benytte tradisjonelle penge- og finanspolitiske virkemidler. Som et framtidig alternativ valgte regjeringen likevel å holde fast ved den fastkurspolitikken som var blitt innført på slutten av 1980-tallet, og følgelige ble det ikke foretatt noen grunnleggende revurdering av det etablerte styringssystemet.[2] Da Finansdepartementet nedsatte et utvalg med Per Kleppe som formann for å utrede problemet, var det med et bundet mandat om at en fast valutakurs skulle legges til grunn for finans- og pengepolitikken. Innstilling ”En nasjonal strategi for økt sysselsetting i 1990-årene” (NOU 1992:26:65) forelå i 1992 og ga hovedprinsippene for den økonomiske politikk som Norge har ført siden og som i hovedtrekkene fortsatt står ved lag.
På bakgrunn av de gitte føringer ble utvalgets mandat avgrenset til å trekke opp strategier som kunne gi grunnlag for økt sysselsetting. Hovedkonklusjonen i utvalgets anbefaling var å legge opp til en politikk som kunne styrke konkurranseevnen til norske bedrifter. På bakgrunn av visse vurderinger var det enighet om at den beste måten å oppnå dette på, var å begrense pris- og kostnadsnivået. Konkret betydde ”Solidaritetsalternativet” at lønnstakerne måtte akseptere moderate lønnsoppgjør og et lavere lønnsnivå. Målsettingen var å bedre den kostnadsmessige konkurranseevnen med ti prosent i løpet av en femårs-periode (NOU 1992:26:25).
Bakgrunnen for valget av denne type politikk fremkommer i utvalgets forståelse av konkurranseevne og det norske utviklingsmønsteret. Utvalget pekte på at det er ulike måter å fremme konkurranseevnen på, blant annet kan dette oppnås gjennom økning i produktiviteten. Men siden man gikk ut fra at også andre land ville legge vekt på å høyne effektiviteten, og at Norge historisk sett hadde gjort det dårligere enn andre land på dette feltet, ble en slik strategi ansett å være for usikker. For å oppnå en betydelig bedring av kostnadsnivået, så Kleppe-utvalget derfor en lav nominell lønnsvekst som den beste løsningen (NOU 1992:26:25). Det har siden i stor grad vært politisk enighet om nødvendigheten av å videreføre Solidaritetsalternativet (NOU1996:27, NOU 2000:21). Ved siden av finans- og pengepolitikken ble altså inntektspolitikken stående som de viktigste styringsredskapene. Styringsmekanismene i fastkurspolitikken var å sette en rente som er nødvendig for å holde valutakursen innenfor de tillatte svingningsmarginer. Stabil valutakurs betyr derfor at den makroøkonomiske stabiliseringspolitikken i stor grad overlates til finanspolitikken. Innen finanspolitikken er det viktigste målet på sin side å holde en så lav pris- og kostnadsvekst som mulig.
Et overordnet mål for denne form for politisk styring er å holde inflasjonen lav, altså å føre en såkalt stabilitetspolitikk. I praksis betyr dette å unngå budsjettunderskudd.
For den økonomiske politikken ble det ikke gitt noen spesifikke målsettinger utover rent generelle formuleringer om å bidra til økt verdiskapning og sysselsetting. Heller ikke ble det formulert noen særskilt politikk for industriutviklingen, annet enn at næringspolitikken skulle stimulere til en mer differensiert industriutvikling. Et signal om en nyorientering var at man mente at økt kompetanse i befolkningen på sikt ville føre til bedre konkurranseevne. Når det gjaldt næringspolitikken spesielt, valgte man å holde fast på de neoliberale prinsippene som var blitt introdusert på 1980-tallet: Bedriftenes eget ansvar og næringsnøytralitet i støttepolitikken. I tråd med disse prinsippene var det et utbredt syn i det politiske miljø at den beste formen for industripolitikk er den generelle økonomiske politikken. Som en aktør uttrykte det: ”Den beste industripolitikken føres av Finansdepartementet”.
Til en viss grad kan næringspolitikken karakteriseres som en sysselsettingspolitikk, noe som også var mandatet til den komiteen som utredet Solidaritetsalternativet. Saken er imidlertid at prinsippene for denne også ble retningsgivende for industripolitikken. Det ble ikke formulert noen selvstendig industripolitisk målsetting som pekte utover sysselsettings-problematikken. Det offentliges rolle er avgrenset til å sørge for rammevilkårene, å legge til rette slik at bedriftene får best mulig rammebetingelser, dernest å gripe inn på områder der markedet svikter (NOU 1992:26:267, NOU 1996:23:21). Som hovedoppgaver for det offentlige skilles det derfor mellom 1. tilrettelegging av rammebetingelser, og 2. direkte og indirekte næringsstøtte.
Det som i første omgang ble utpekt som et hovedområde for den økonomiske politikken var å bidra til et fungerende kapitalmarked. Som følge av liberaliseringen av kapitalbevegelsene ble konkurransen om investeringskapitalen utpekt som en særlig utfordring for næringslivet. Strukturelle trekk i norsk næringsliv som lav egenkapital, lavt investeringsnivå samt svak lønnsomhet ble identifisert som de vesentligste hindringer for utviklingen av et effektivt kapitalmarked. Det ble tatt to politiske grep for å få kapitalmarkedet til å fungere bedre.
Den relativt lave egenkapitalen ble fortstått som en utilsiktet virkning av det tidligere skattesystemet, og skattereformen som ble innført i 1992 hadde derfor som en viktig målsetting å heve kapitalnivået i norske bedrifter. Ved å øke soliditeten, særlig i SMB, håpet man samtidig å få hevet avkastningsnivået. Som en effekt av dette håpet man å få gjort det lønnsomt å investere i norsk næringsliv (NOU 1992:26:38-41). ”Synliggjøring av verdiene” ble dermed en sentral politikk for å øke verdiskapningen. Hensikten var å få kanalisert midlene dit hvor de ville gi størst mulig avkastning for samfunnet. I tillegg til å gi skattemessig likebehandling av ulike næringer, innebar det nye skattesystemet en lav kapitalbeskatning for å forhindre at skattegrunnlaget ble flyttet ut av landet.
I tillegg til skattereformen tok staten på seg et ansvar for å skaffe kapital til utsatte deler av næringslivet. Dette gjaldt først og fremst SMB, men også nyetableringer og risikofylte prosjekter. SMB anses å ha større problemer med å tiltrekke seg investorers interesse enn store børsnoterte foretak, og når det gjelder risikoprosjekter har man tradisjonelt hatt lite ”venture”-kapital i Norge. For å styrke denne delen av kapitalmarkedet ble det besluttet å slå sammen eksisterende statlige finansinstitusjoner som Industribanken, Industrifondet, Småbedriftsfondet og Distriktenes Utbyggingsfond til en institusjon, Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND), med virkning fra 1. januar 1993. Innenfor SND fikk SND Invest, Venturefondet, såkornkapitalordingen sammen med SIVA som en hovedoppgave å styrke egenkapitalen i norske bedrifter (NOU 2000:21:43).
For å styrke det norske kapitalmarkedet og investeringsaktiviteten ble det også gjort tiltak for å tiltrekke seg utenlandske investorer. ”Invest in Norway” ble opprettet som en egen avdeling av SND i 1994. Som ledd i tilpasning til EU ble den gamle konsesjonsloven erstattet i 1994 med ”Lov om erverv av næringsvirksomhet”, som i motsetning til tidligere ikke diskriminerer mellom norske og utenlandske næringsdrivende, og som baserer seg på et meldepliktsystem i stedet for et søknadssystem (St. meld. 61 1996-97). Dessuten har Norge gjennom internasjonale avtaler i stor grad forpliktet seg til å behandle utenlandske statsborgere og selskaper på lik linje med norske statsborgere og selskaper. For å styrke konkurranseforholdene ble Prisloven av 1953 erstattet med en ny konkurranselov i 1994, som blant annet inneholder forbud mot konkurranseskadelige handlinger. Videre er det innført krav til effektivitet i offentlig sektor. I sentraladministrasjonen er dette gjort gjennom innføring av mål- og resultatstyring på den ene siden, og strukturell fristilling på den annen (Christensen og Lægreid 2001).
Forskjellen mellom Finland og Norge kommer likevel klarest fram i FoU-politikken. Dette gjelder først og fremst den totale innsatsen i FoU, men også måten midlene blir anvendt på. Norge har ikke som Finland satset på FoU for å fremme industriutviklingen.[3] Norges andel på 1,7 prosent av BNP ligger et godt stykke under OECD-gjennomsnittet på 2,2 prosent, og langt bak Finlands andel på 3,4 prosent i 2000. Sammenlignet med andre former for næringsstøtte i Norge er bevilgningene til FoU beskjedne. I 1998 utgjorde den statlige budsjettmessige næringsstøtten 18,5 mrd. NOK. Av dette beløpet gikk 12,4 mrd. NOK til jordbruket, 4,8 mrd. til sekundær og tertiærnæringene og 1,3 mrd. til regionale støtteprogrammer. Til FoU direkte til næringslivet ble det bevilget 700 mill. NOK (NOU 2000:21:324).
Et interessant fenomen i seg selv er at FoU-nivået ikke er blitt hevet til tross for en bred politisk enighet om å gjøre dette. Helt siden midten på 1980-tallet har det vært uttrykt offentlig vilje i Norge til å styrke FoU-innsatsen. I løpet av de femten årene som har gått har det vært nedsatt flere utvalg og skrevet en rekke utredninger, samt fremmet innstillinger som alle har uttrykt det samme.[4] Det skjedde en liten opptrapping fram til begynnelsen på 1990-tallet, men deretter gikk den næringsrettede støtten faktisk tilbake. Det viktigste som skjedde på det forskningspolitiske området var opprettelsen av ett forskningsråd, NFR, i 1993.
Ved siden av opprettelsen av SND utgjorde etableringen av NFR den viktigste reformen innen virkemiddelapparatet. Ved siden av å bedre brukervennligheten, var hensikten med å slå sammen fem tidligere ulike forskningsråd å skape en mer effektiv koordinering og bedre mulighet til å løse problemer på tvers av sektorskiller. Man mente at ved blant annet å oppheve det tradisjonelle skillet mellom grunnforskning og anvendt forskning, ville man få en bedre helhetstenkning i forskningsstrategien. Det å styrke helhetstenkningen var likeså tenkt gjennom den nye rollen som NFR fikk som forskningspolitisk rådgiver for regjeringen.
Prinsippet om næringsnøytralitet har også vært hevdet med kraft innen forskningspolitikken, og følgelig har det ikke vært foretatt noen sterk prioritering av utvalgte teknologiområder som i Finland. Størstedelen av den direkte støtten går derfor til såkalte brukerstyrte forskningsprosjekter. Denne type støtte bevilges til bedrifter eller grupper av bedrifter, og forutsetter en medfinansiering på minimum 50 prosent fra bedriftenes side. Siden næringslivet i Norge selv investerer lite i FoU, er en viktig hensikt med denne type støtte å stimulere bedriftene til større egeninnsats. Dernest kanaliseres en del midler gjennom strategiske programmer.
For å stimulere til større egensats på FoU er en annen viktig forskningspolitisk strategi å bidra til å styrke næringslivets egen FoU-kompetanse. NFR har av den grunn lasert en rekke programmer knyttet til utdanning og kompetanse for å styrke bedriftenes egen utviklingskapasitet. Et annet virkemiddel er bruken av offentlige FoU-kontrakter. I tilegg driver det offentlige en omfattende næringsrettet veiledning og rådgivning samt teknologi- og kompetanseformidling. Gjennom 1990-tallet skjedde det en sterk vekst på dette området (NOU 1992:26:40, NOU 1996:23:220). Videre er det iverksatt tiltak for å utvikle infrastrukturen i det nasjonale forskningssystemet. Ulike former for samarbeidsrelasjoner mellom offentlige og private aktører ses som viktige virkemidler for å fremme innovasjon (eksempelvis Brobyggingsprogrammet). I tillegg har de 7 - 8 forsknings-parkene i landet som mål å øke graden av kommersialisering av FoU-resultater. Disse skal bistå idéskapere i kommersialisering av FoU-resultater. Dette er også formålet med FORNY-programmet som administreres i fellesskap av NFR og SND.
I Norge har faktisk kompetansebegrepet mer enn forskning stått i sentrum for den politiske debatt i hele denne perioden. Kompetanseutvikling er sett som det viktigste middel for å bedre konkurranseevnen på lang sikt. Allerede i 1986 ble ideen om livslang læring introdusert (NOU 1986:23). Fra myndighetenes side har dette vært sett som kanskje det viktigste middel for å styrke næringslivet, og i første omgang ble det satt fokus på behovet for økt fagutdanning samt etter- og videreutdanning. Denne politikken har vært fulgt opp gjennom en rekke reformer innen utdanningssystemet som Reform-94, grunnskolereformen i 1997 samt en ny universitetslov i 1996, som allerede er under revidering.
Etter hvert er det også blitt satt sterkere fokus på behovet for og nødvendigheten av et mer forpliktende samarbeid mellom utdanningssystem og næringsliv. En slik forutsetning er lagt inn i Verdiskapning 2010, et støtteprogram for omstilling og utvikling av mer effektive organisasjoner. Programmet administreres av NFR, men er initiert av LO og NHO i fellesskap gjennom samarbeidsprosjektet Hovedorganisasjonenes Fellestiltak – Bedriftsutvikling (HF-B). Verdiskapning 2010 er en videreføring av programmet Bedriftsutvikling 2000. En av målsettingene er å få bedriftene til å bli hovedarena for etter- og videreutdanningsreformen (LO/NHO Bedre Bedrift 1-2000). Ved siden av dette er det flere programmer under NFR og SND som er rettet mot kompetanseheving i næringslivet. Under NFR kan nevnes TEFT og RUSH som har som målsetting å styrke kontakten mellom forskningsinstitusjoner og næringsliv. Under SND kan Nettverksprogrammet og FRAM gis som eksempler på programmer som skal bidra til økt verdiskapning og lønnsomhet (NOU 1996:23:181).

Politisk inkonsekvens

Til tross for erklærte prinsipper om markedsstyring og næringsnøytralitet er det mye treghet i selve virkemiddelapparatet, samt sendrektighet i reformeringen av andre områder av den økonomiske politikken som gjør at politikken helhetlig sett fremstår som inkonsekvent. Inkonsekvensen er synlig innenfor områder som næringsfinansiering, budsjettmessig støtte og ikke budsjettmessig støtte. SND, som administrer en stor del av den finansielle støtten, har fortsatt en sterk distriktsorientering til tross for en mer sentralisert organisasjon enn tidligere. Det er et tankekors at 80 prosent av SMB ligger i Oslo/Akershus og at disse bedriftene verken etterspør eller får støtte. Denne orienteringen forsterkes ytterligere ved at den næringsrettede finansieringsstøtten ved siden av SND kanaliseres gjennom fylkeskommuner og Fylkesmannen.
De distriktsmessige hensynene kommer særlig fram i den statlige budsjettmessige støtten som i internasjonale sammenheng er høy. Denne støtten er i hovedsak rettet mot primærnæringene. Som nevnt, mottok jordbruket om lag to tredjedeler av den samlede næringsstøtten på slutten av 1990-tallet. I tillegg eksisterer det egne regionale støtteprogrammer. Av den budsjettmessige støtten som gikk til industrien har om lag halvparten vært rettet mot spesifikke bransjer. Særlig har kontraktsrelatert driftsstøtte til skipsbyggingsindustrien utgjort en stor andel (NOU 2000:21:324-5).
Også den ikke-budsjettmessige støtten bidrar til å opprettholde de tradisjonelle næringsstrukturene. Undersøkelser de siste årene har vist at enkelte næringer oppnår betydelige fordeler gjennom særlig skjerming mot utenlandsk konkurranse, indirekte skatter og subsidier og prisdiskriminering på elektrisk kraft. For 1994 var denne form for støtte beregnet til 15,3 mrd. NOK. De næringene som hadde størst fordeler var næringsmiddelindustrien og landbruket (NOU 1996:23:131). Ser man disse to støtteformene under ett, er det altså jordbruket, næringsmiddelindustrien, skipsbygging og produksjon av metaller som fortsatt er spesielt begunstigede næringer i Norge (NOU 2000:21:325). Fra den senere tid kan man også nevne den kjente rederiskatten. Det er gjort beregninger som viser at rederinæringen har særskilte støtteordninger som er verdsatt til nærmere 1,3 milliarder NOK pr. år (Aftenposten interaktiv 19.10.01). (Det er et interessant fenomen at de største private kapitaldannelsene som har utviklet seg i den senere tid, har skjedd i relasjon til støttede næringer som næringsmiddel og skipsbygging.)
Også innen forskningspolitikken gjør denne form for institusjonell treghet seg gjeldende. Til tross for prinsippet om næringsnøytralitet fremheves betydningen av landets naturressurser. For eksempel mente flertallet i Henriksen-utvalget at det burde skje en prioritering med hensyn til maritim virksomhet, marinindustri, energi inkludert olje og gass, samt trevarebasert virksomhet. Slike syn blir forfektet til tross for at det samme utvalget peker på at den råvarebaserte og energiintensive industrien har begrenset vekstpotensial (NOU 1996:23:184).
Slike selvmotsigelser underkommuniseres i offentlige utredninger. I den grad de drøftes, blir det tatt for gitt at de over tid vil ”jevne seg ut”. Et annet forhold er at det synes å være liten oppmerksomhet knyttet til effektene av reformer og endringer, og at det også på dette feltet tas for gitt at de er vellykkede. Det het seg inntil ganske nylig at skattereformen hadde vært meget vellykket, og en undersøkelse fra 1995 konkluderte med at investeringene hadde fått en bedre sammensetning. Den hevdet at markedet i større grad enn tidligere differensierte mellom gode og dårlige prosjekter, både hva angår pris og bedriftenes tilgang til ulike deler av markedet. Skattereformen ble vurdert å ha virket etter sin hensikt (NOU 1996:162, NOU 2000:21:321). Senere utredninger har på den annen side pekt på at kunnskapen om hvordan helheten i det norske kapitalmarked fungerer, fortsatt er utilstrekkelig (NOU 2000:21:363). Nylig er det varslet en ny skattereform fordi skatteloven av 1992 ses som forfeilet. En undersøkelse publisert av Norsk Investorforum i 2001 konkluderte med at Norge har det verste skattesystemet i Europa. Undersøkelsen pekte på at skattesystemet gir systematiske skjevheter i investeringene og denne påstanden er dermed stikk i strid med hva som tidligere er hevdet (NRK nettnyheter 25.10.01).
Det synes å være et generelt trekk i Norge at evalueringer brukes i liten grad, og hvis det skjer, brukes de sjelden til å forbedre institusjoner og organisasjoner. Denne praksis står i klar kontrast til den finske, der politikk og institusjoner evalueres kontinuerlig for å forbedre effektiviteten (www.research.fi).
Et annet område som er preget av manglende konsistens, er forholdet til internasjonal kapital. Til tross for erklæringene om å gjøre Norge til et attraktivt land for internasjonal kapital, gjenspeiler både regelverk og politiske initiativ paradoksale holdninger i forhold til denne målsettingen. Et eklatant eksempel på dette er Sampo-saken i 2001, der eierbegrensningsregelen ble brukt for å hindre det finske selskapet å kjøpe opp Storebrand. Denne regelen sier at ingen får lov til å eie mer enn 10 prosent av en bank eller et forsikringsselskap med mindre de får kontroll over 90 prosent av aksjene. Etter en rekke taklinger i det politiske miljø og næringslivet, ble eierbegrensningsregelen brukt av statskontrollerte DnB for å blokkere for Sampo. Særlig var finansminister Karl Eirik Schjøtt-Pedersen i den daværende DNA-regjeringen aktiv i spillet, og han gikk også åpent ut og erklærte at det var av ”vital nasjonal interesse” å beholde Storebrand på norske hender. Den åpenbare antagonismen mot utlendingers inntreden i sentrale deler av det norske næringslivet vakte sterke reaksjoner både i finsk og internasjonal presse. Financial Times skrev at saken kunne skade Norges troverdighet som et land for investeringer, og ESA konkluderte med at de norske reglene strider mot EØS-avtalen fordi de hindrer fri flyt av kapital (Finanskanalen 22.5.01, Aftenposten 20.1.02).
Faktisk er preferansen for nasjonalt eierskap også uttrykt i offentlige utredninger, til tross for at de samtidig fremhever behovet og nødvendigheten av utenlandsk kapital. Denne preferansen begrunnes ut fra en forestilling om at det er en sammenheng mellom hvor aktive eiere hører hjemme og hvor viktige deler av virksomheten blir kanalisert (NOU 2000:21:317). Det har også vært foretatt direkte politisk utspill for å verne norsk næringsliv. Forhenværende statsminister Jagland tok i sin tid til orde for å bruke Folketrygdfondet for å ”sikre” norske bedrifter. Det ble også litt oppstuss da Folketrygdfondet på et senere tidspunkt solgte Elkem-aksjer til Alcoa, den amerikanske aluminiumsgiganten (Aftenposten 3.2.01). Også næringsminister Grete Knudsen i den daværende DNA-regjering la fram forslag om å etablere et halvstatlig investeringsselskap med formål å motvirke utenlandske oppkjøp av norske selskaper (Aftenposten 16.2.01). Det Norske Arbeiderparti har langt fra vært alene om en sterk nasjonalistisk linje. De andre politiske partiene som Senterpartiet, Kr. F., Venstre og Fremskrittspartiet har i stor grad sluttet opp om denne. Fremskrittspartiet går til og med inn for statlig eierskap framfor utenlandsk (Aftenposten 2.12.01).
Det er interessant at slike holdninger også står sterkt i næringslivet. I Sampo-saken kjempet både Norsk Hydros generaldirektør Eivind Reiten og sjefen for Aker-RGI Kjell Inge Røkke mot at utlendinger skulle få kloa i ”alle tungvekterne i norsk finansverden” (Nettavisen 7.6.01). En av de få som tok til orde mot den norske handteringen av saken var Jan Reinås, adm. direktør for Norske Skog, for tiden Norges mest globale selskap. Oslo Børs var også lite begeistret for at statsdominerte DnB kjøpte seg opp i Storebrand. Det var i sær det norske aksjemarkedets renommé som var institusjonens anliggende. For øvrig er det interessant å merke seg at aktørenes nasjonalistiske holdninger synes å være selektive. Det var få protester da Aker Maritime solgte sin dypvannsvirksomhet til franske interesser, en enhet med norsk spisskompetanse på feltet (Dagens Næringsliv 1.11.00).
Effekten av en inkonsekvent politikk er ikke uteblitt. I 2001 rangerte et internasjonalt konsulentselskap Oslo på en 50. plass blant 85 europeiske storbyer der det er attraktivt å investere. Helsinki derimot ble plassert på en tredjeplass (Nettavisen 28.9.01). Dessuten anses Helsinki å ha Europas mest internasjonale børs. Eller med ordene til en representant for finansmiljøet i London: ”In a consolidating world, Oslo (is) not the obvious choice for a head office for anything” (Financial Times 3.11.99).
Forskningspolitikken er på samme måte preget av inkonsekvens. Offentlige myndigheter har gjort en rekke bestrebelser på å fremme FoU-innsatsen i næringslivet selv. Det fremstår derfor som et paradoks at man på det skattepolitiske området ikke stimulerer til dette. Investeringer i FoU er fortsatt skattlagt i Norge. Selv om det har stått høyt på den forskningspolitiske agendaen, er det ennå ikke lyktes å endre denne bestemmelsen i en slik grad som ønsket. Resultatene lar også vente på seg. Tiltakene for å få næringslivet til å investere mer i forskning, har så langt båret få frukter. I 2000 ble det til og med rapport om en tilbakegang i industriens innsats i FoU. Industriens andel av næringslivets totale FoU-innsats var for første gang mindre enn en halvdel. Samtidig viser undersøkelser at den innovative aktiviteten i norsk næringsliv er lav internasjonalt sett (Norges forskningsråd 2001:13, 15).
Dessuten er politikken om ikke å prioritere enkeltteknologier eller næringer nylig blitt møtt med kritikk fra den internasjonale gruppen som har evaluert NFR. Norge blir kritisert for å spre midlene for tynt og likt utover. Samtidig advarer gruppen mot å sammenblande regional- og forskningspolitikk, som den anser å være en skadelig kombinasjon. Det understrekes at en ikke-selektiv politikk ikke er tilstrekkelig for å utløse en industriell omstilling, som ikke skjer spontant, men trenger å bli støttet av en økning i statlig bruk av FoU. Videre hevdes det at utvikling av nye industrier må skje i samarbeid mellom industribransjer og forskningsmiljøer, og at staten må gå foran med betydelige investeringer i den første fasen (Arnold et al. 2001:35, 92-107). Finland er et eksempel på at dette kan være en fruktbar strategi.
Opprettelsen av Fondet for forskning og nyskapning, som blant annet skal være med på å styrke grunnforskningen, ses å være et skritt vekk fra denne formen for politikk. Det er også skapt forhåpninger til utpekingen av fire prioriterte forskningsområder i St. meld. 1998-99 om forskning: Marin forskning, medisin og helse, IKT og forskning i skjæringsfeltet miljø/energi. Et aktuelt eksempel på realiseringen av dette er programmet Funksjonell Genforskning (FUGE) for å styrke forskning innen bioteknologi. Men utover FUGE og noe økte bevilgninger til marin forskning har det ennå ikke, våren 2002, skjedd noen vekst i midler til forskning (NFR 2001:11).
Det er også et misforhold innen utdanningssystemet. I internasjonal sammenheng er den norske innsatsen på kompetanse- og utdanningsområdet høy. Effekten av denne innsatsen ser likevel ut til å være lav. I OECDs store PISA-prosjekt (Programme for International Student Assessment) kom norske elever ut som middels når det gjaldt ferdigheter i leseforståelse, matematikk og naturfag. Finnene gikk til topps i undersøkelsen (Finansavisen 5.12.01). Nye undersøkelser viser at stadig færre vil bli ingeniør, og at hvis denne utviklingen fortsetter vil man om noen år mangle denne type kompetanse. Bakgrunnen for den svake rekrutteringen ses i sammenheng med at ungdommen velger bort matematikk og fysikk i videregående skole (NRK nettnyheter 29.1.02). Videre beskriver den internasjonale evalueringen av NFR den norske universitetssektoren som gammeldags og fortsatt isolert i forhold til samfunnet for øvrig (Arnold et al. 2001). (Det må her bemerkes at den internasjonale gruppen ikke har foretatt noen selvstandig evaluering av den norske universitetssektoren og at en slik form for evaluering ennå ikke foreligger.)
Etter at NHO i 2002 har trukket sin støtte til videreutdanningsreformen innenfor rammene av lønnsoppgjørene, er også utviklingsperspektivene på dette området blitt uklare (Aftenposten 18.1.02). Dette skrittet er bemerkelsesverdig fordi videreutdanning har vært LOs store kampsak siden 1996, og fordi kompetanse har stått øverst på den politiske dagsorden i over ti år. Senest i 2000 understreket Holden-utvalget at tiden var inne for en grundigere behandling av etter- og videreutdanningsreformen (NOU 2000:21).
Pågående forskning om reformer i offentlig sektor viser at det er en stor grad av inkonsistens også i dette feltet. Det pekes på at det mangler klare begrunnelser og analyser bak de konkrete reformene. Reformene ses ikke i sammenheng, og ofte virker det som midlene er blitt viktigere enn målet. Effektene ses å ha gitt en mer desintegrert og fragmentert styring. Mange av reformelementene mangler fokus og det er spenninger og inkonsistens mellom dem (Tranøy og Østerud 2001, Christensen og Lægreid 2001, Andvig 2001).

Oppsummering

Siden begynnelsen på 1990-tallet har Finland ført en teknologidrevet industripolitikk. Denne er først og fremst basert på proaktive strategier i forskning og utvikling innen nye teknologiområder. Men parallelt med denne satsingen er det iverksatt tiltak på andre politikkområder som utdanning, offentlig sektor, regionalpolitikk og konkurransepolitikk for å tilpasse disse til det nye teknisk-økonomiske paradigme. Som et siste skritt for å tilpasse det finske næringslivet til en ny økonomisk orden, er det lansert et omfattende program for å implementere design ikke bare i teknologi- og produktutvikling, men også i mer overordnede forretningsstrategier. For å understøtte denne politikken er den tradisjonelle proteksjonismen skiftet ut med full integrering i EU og et offensivt engasjement i internasjonal regulering. Tilpasningen til de internasjonale utviklingstrendene har skjedd på basis av en sterk koordinering: De politiske beslutningene har skjedd raskt, implementering likeså, et forhold som har vært mulig på grunn av en bred konsensus om politikken og en sterk sosial mobilisering for å gjennomføre den.
I Norge har det ikke funnet sted noe paradigmeskifte hva angår forståelse av økonomisk utvikling eller hva som skaper konkurranseevne. Politikerne har heller ikke skapt noen visjon om landets framtid eller prioritert noe teknologiområde eller næring for framtidig satsing. Det anses å være en umulig oppgave for politikere og byråkrater å peke ut en næring eller næringsklynge som mer støtteberettiget enn andre. I Norge er det riktignok fra kluster-inspirerte fagmiljøer gjentatte ganger fremmet forslag om å legge om politikken og gå inn for å styrke visse næringsgrupper. Et kjent eksempel på dette er boka ”Et verdiskapende Norge” der Torgeir Reve tar til orde for å konsentrere offentlig ressursbruk og virkemidler i Norge om energisektoren, skipsfarten og fisk/havbruk. Dette framlegget er blitt møtt med sterk kritikk fra det sosialøkonomiske miljøet, blant annet for å ville støtte utvalgte næringer i stedet for å anvende virkemidler som omfatter hele økonomien (Holmøy 2001). Denne type fremstøt er også blitt møtt med forestillingen om ”fortrengningsproblemet”. Dette synet innebærer at støtteordninger samlet sett ikke bidrar til å øke vekstmulighetene.
I løpet av 1990-tallet har det altså ikke vært mulig å få opp på den politiske dagsorden en politikk som innebærer støtte eller særvilkår til enkelte bransjer eller bedrifter. En av grunnene for dette er at en slik type politikk kommer i konflikt med prinsippet om næringsnøytralitet. Men sannsynligvis henger prioriteringsproblemet også sammen med mer underliggende kulturelle strukturer som egalitetsnormen i det norske samfunn. Det fins likevel flere eksempler på at man er villig til, under visse forutsetninger, å bryte dette prinsippet, ett er reformen av rederibeskatningen.
Det er altså flere påfallende forskjeller i den industripolitikk som har vært ført i Finland og Norge. Finland har for det første skapt en ny visjon for landets framtid, gitt klare målsettinger for å realisere denne, og skapt nye næringer, og for det andre justert politiske institusjoner og virkemidler for å skape en helhetlig politikk. De viktigste politiske grep som har vært foretatt for å realisere målsettingen har vært prioritering av enkelte næringer, en sterk koordinering og en sterk internasjonal integrering. Den politikk som har vært ført i Norge kan nærmest skrives med motsatt fortegn av hva som er karakteristisk for den finske: Ingen visjon for framtiden og ingen vedtatt prioritering av enkeltnæringer. Dessuten har de politiske grep som har vært foretatt vært preget av uklarheter, manglende konsistens, tilfeldigheter, svak koordinering og en lav internasjonal integrering.

IV INDUSTRIUTVIKLINGEN ETTER 1990

Finland

Den finske økonomien har gjennomgått dramatiske endringer i løpet av få år. Fra å befinne seg i en dyp krisesituasjon med et volumfall på 12 prosent fram til 1994, opplevde den å bli rangert som verdens mest konkurransedyktige økonomi i 2001 av The World Economic Forum. Samtidig falt arbeidsledigheten fra 20 prosent til under 10 prosent. Det er to trender som ligger under denne vendingen: En økende bearbeidingsverdi av eksportprodukter og en positiv utenrikshandel. Fra 1991 har vareeksporten overgått vareimporten (Pajarinen et al. 1998:65). I 2000 slo den finske utenrikshandelen alle tidlige rekorder med en 36 prosents økning i forhold til året tidligere. Veksten var betraktelig for alle viktige eksportbransjer, men hadde, ikke overraskende, størst økning i telekommunikasjonsutstyr. Her var veksten på 74 prosent, i kjemisk var den på 57 prosent og på 53 prosent i den elektrotekniske industrien (Aftenposten 3.8.00). I 2000 økte BNP med 5,7 prosent (Aftenposten 27.3.01).
Det mest bemerkelsesverdige ved finsk økonomi på 1990-tallet er en radikal endring av industristrukturen, jvf. tabell 1. I 1997 gikk elektronikk og elektrisk utstyr forbi treforedling og ble dermed den største sektoren etter at skogsektoren hadde vært Finlands største næring i over 100 år. Fra å være en råvarebasert økonomi, gikk altså Finland i løpet av få år over til å bli en såkalt tekno-økonomi. Den sterkeste veksten har skjedd innen elektronikk, først og fremst telekommunikasjon. Selv om elektronikken ble grunnlagt på 1960-tallet, har den sterkeste veksten skjedd på 1990-tallet, da produksjonen økte med 25 prosent og arbeidsproduktiviteten med hele 15 prosent årlig. Med hensyn på høyteknologiske industriers andel av den totale eksporten har Finland gått forbi OECD-gjennomsnittet. I 1998 var det bare Irland, USA, Storbritannia og Nederland som hadde en høyere andel av høyteknologiske produkter i sin eksport enn Finland (www.research.fi). Nokia er den sentrale aktøren i dette bildet, men det finnes også andre store navn innen telekommunikasjon som Sonera, tidligere Telecom Finland (Pajarinen et al. 1999, Tainio et al. 2000).

Tabell 1 Verdien av vareeksporten fra Finland, relative tall, 1990, 1997

Bransje
1990
1997
Primærnæringer
1
1
Tre og treprodukter
7
7
Papir og cellulose
31
24
Råmetall
8
8
Metallproduk., maskiner, utstyr
24
18
Elektrisk og elektronikk
9
25
Næringsmiddel
2
3
Tekstil, bekledning, sko
4
2
Kjemisk
6
10
Annet
8
2
Totalt
100
100

Kilde: Pajarinen et al. 1998:64, 120, Statistical Yearbook of Finland 1999, Official Statistics of Finland, Exports by Industry, table 209.

Det må samtidig understrekes at fokuset på kunnskapsbaserte industrier ikke har ført til at tradisjonelle industrisektorer har blitt svekket. Tvert om, finsk papir- og metallindustri er fortsatt blant landets mest konkurransedyktige, og de driver med en kontinuerlig oppgradering av kapasitet og produktspekter. Innen treforedling er finsk baserte selskaper faktisk blant de største i verden, med Stora Enso i spissen som verdens nest største papirprodusent. Valmet er verdens største produsent av papirmaskiner med om lag 30 prosent av verdensmarkedet. Også andre finske selskaper er synlige på verdensmarkedet som Rapala (fiskeutstyr), Kone og Rauma-Repola gruppen. Finske selskaper gjør seg også bemerket innen sektorer som medisinsk elektronikk (Polar Electro), bioteknologi (Cultor og Raisio), og innen software og internett (Tietorenator, F-Secure, SSH og Stonesoft) (Pajarinen et al 1998:10, Tainio et al. 2000:283). Etter vendepunktet på begynnelsen av 1990-tallet er det stort sett bare næringsmiddel, tekstil, bekledning og sko som har gått tilbake. Dette er arbeidsintensive sektorer som var holdt oppe av Sovjet-handelen. I dag anser man det umulig å konkurrere med lavlønnsland i disse sektorer.
Nokia er likevel den ubestridte leder og karakteriseres som selve motoren i den finske økonomien. Dette selskapet alene sto for over fire prosent av BNP og 23 prosent av eksporten (Ali-Yrkkö et al. 2000:10). Det gikk fra negativt resultat i 1992 til et overskudd på ca. 1,4 mrd. NOK i 1995. I 1998 passerte det Motorola som verdens største mobiltelefonprodusent. Nokia er i dag Europas største selskap og hører med blant de 10 største i verden. Nokias varemerke er rangert som nr. 5 over verdens mest verdifulle, og er det første ikke-amerikanske selskapet på ti-på-topp lista over verdens mest verdifulle merkevarer.
Finlands og Nokias suksess har skjedd i en stor grad av gjensidig avhengighet. Tidlig på 1990-tallet kunne Nokia dra stor nytte av det finske utdanningssystemet, nasjonal forskning og teknologiprogrammer, samt finansiell støtte fra regjeringen. På slutten tiåret kunne Finland nyte godt av Nokias vekst, ikke bare i form av en merkbar andel av BNP, men også ved at Nokia, i rollen som flaggskipbedrift, har vært med på å fremme utvikling av et nettverk på om lag 300 SMB. I 2000 sto Nokia for 40 prosent av hele IKT-sektorens totale salg (Ali-Yrkkö et al. 2000:48, Ali-Yrkkö 2001:34, Tainio og Lilja 2002).
Nokia har på sin side vært avhengig av samspillet med disse uavhengige aktørene, ikke bare for å løse logistiske problemer, men også i selve teknologiutviklingen. Kompetansen til det finske IKT-klusteret ligger i kundetilpassede ”inputs” og tjenester, særlig i kontraktsfabrikasjon av visse deler. I mer standardiserte komponenter, som krever masseproduksjonsutstyr og effektive globale distribusjonskanaler, kan de finske leverandørene ikke konkurrere priseffektivt med de internasjonale. Nokias samarbeid med SMB omfatter derfor alt fra underleveranser til partnerskap, og disse former for allianser beskrives som et vinn-vinn-spill og ikke bare et null-sum-spill. Samarbeid omfatter også såkalte diagonale allianser med sikte på å skape markeder, dvs. å utvikle ny bruk eller nye produktkombinasjoner med selskaper i tredje industri. Som eksempel på dette kan nevnes Nokias samarbeid med Nordea Bank, med Whirlpool og med ENACT Health Management Systems for å utvikle henholdsvis mobile banktjenester, intelligente hjemmeanvendelser og helserelatert bruk (Ali-Yrkkö 2001). Det kan nevnes at Nokia i tillegg driver produktutvikling i interaksjon med forbrukere som gjennom eksperimentering og samarbeid bidrar til å utvikle brukerpotensialet i den nye teknologien (Ainamo og Pantzar 2001).
Samarbeidet med andre firmaer har bidratt til å forsterke det finske IKT-klusteret og dette har gitt flere ringvirkninger. Utviklingen av IKT-bransjen har skapt en sterk konsentrasjon av FoU-aktiviteter i Finland. Denne konsentrasjonen av avansert IKT-kunnskap har igjen ført til at ledende utenlandske produsenter som Ericsson, Hewlett Packard, IBM, ICL, Lotus og Siemens har lagt FoU-sentre til Finland. Selv om finske myndigheter i en årrekke har satset på å utdanne personer innen de nye teknologiområdene, har ikke dette vært nok til å tilfredsstille den sterke etterspørselen etter kompetent arbeidskraft. Bare fra 1999 til 2001 økte Nokias FoU-ansatte fra 10 000 til 17 000, noe som utgjør ca. 30 prosent av selskapets totale antall sysselsatte. For å få dekket hele sitt behov har Nokia derfor lagt en større del av disse oppgavene til utlandet. Det vil si at 40 prosent av selskapets FoU nå foregår utenfor Finland, i 52 ulike FoU-enheter i 14 land. Nokias globale operasjoner har også hatt virkning for andre enheter i det finske IKT-klusteret. Flere bedrifter har startet eller utvidet sine internasjonale operasjoner. Nokias partnere, for det meste SMB, bygger også sine egne nettverk i utlandet. Altså har Nokia bidratt til internasjonaliseringen av en rekke finske selskaper (Ali-Yrkkö et al. 2000, Ali-Yrkkö 2001).
Parallelt med endringen i industristrukturen har det foregått en omstrukturering av finske selskaper. De har gått fra å være konglomerater med urelatert virksomhet til å bli mer spesialiserte og internasjonalt produktbaserte divisjoner. Denne omstruktureringen har skjedd gjennom to parallelle prosesser: Finske selskapers investeringer i utlandet og utlendingers investeringer i Finland. Den representerer samtidig et radikalt brudd med tidligere politikk og holdninger til eierskap. Tradisjonelt ble utenlandsk eierskap møtt med en kald skulder, og i slutten på 1930-tallet innførte regjeringen restriksjoner på utenlandske investeringer i industrien. I 1962 vedtok til og med parlamentet en resolusjon om å iverksette tiltak som blant annet skulle forhindre at finsk industri ble dratt inn i sfæren til utenlandske karteller (Lovio 1993:185-6). Som nevnt, skjedde det en 180° snuoperasjon på dette feltet i løpet av 1980-årene. Proteksjonisme og kontrollinjen ble forlatt til fordel for full liberalisering. ”Invest in Finland Bureau” ble etablert i 1992, siste restriksjon på utenlandsk eierskap ble fjernet i 1993, samtidig som det ble oppmuntret til direkte utenlandsinvesteringer.
Den første prosessen går tilbake til 1970-tallet da finske selskaper, særlig innen metall og kjemisk, begynte å internasjonalisere. Dette lyktes, og ga finnene tro på at de kunne være konkurransedyktige i andre bransjer enn papir. På 1980-tallet startet også skogindustrien en sterkere internasjonaliseringsprosess. I løpet av dette tiåret startet ett selskap, UPM, ikke mindre enn syv nye fabrikker i Europa.
Utenlandsinvesteringer ble intensivert på 1990-tallet, og ved midten av tiåret befant om lag en tredjedel av skogindustriens kapasitet seg utenfor Finland. Etter den tid har kapasiteten utenlands steget betraktelig gjennom finske selskapers utvikling av globale produksjonssystemer. Elektronikkindustrien startet en rask internasjonalisering etter midten av 80-tallet. I 1997 hadde metall- og verkstedindustrien størstedelen av sine aktiviteter basert i land utenfor Finland. Internasjonalisering har vært drevet fram av de store selskapene, men dette mønsteret er nå i ferd med å endre seg. Som nevnt over, er særlig kunnskapsintensive SMB aktive på utenlandske arenaer (Lilja et al. 1992, Lovio 1993, Lilja og Tainio 1996, Pajarinen et al 1998, Moen og Lilja 2001).
Den kanskje mest avgjørende faktoren bak det finske ”Wirtschaftswunder” er de grep som har vært gjort for åpne det finske næringslivet og tilpasse dette til nye sett av formelle og uformelle spilleregler som dominerer i den globaliserte økonomien. På den ene siden har finske selskapers direkte utenlandsinvesteringer hatt en positiv virkning på utviklingen av finske industrier gjennom en høy vekstrate og styrking av konkurranseevnen. På den annen side har tilpasningen til internasjonale finansmarkeder spilt en nøkkelrolle i den omstruktureringsprosess som finske selskaper har gjennomgått. Ved siden av å konsentrere forretningsområdene, har denne omstruktureringen innebåret en orientering vekk fra det sterke produksjonsfokuset mot produktutvikling, design og merkevarebygging. Sist, men ikke minst, har omleggingen betydd en tilpasning til en finansdrevet kapitalisme, med andre ord av prinsippet om ”shareholder value” (Tainio og Lilja 2002).
I Nokias tilfelle er denne forbindelsen ganske tydelig. Det første problemet den nye ledelsen måtte løse i 1992, var å skaffe store penger og det fort. Stedet for å få dette var USA. Men for å få dette til, måtte de fortelle en ny historie om Nokia. I løpet av kort tid, i august 1992, ble ”Vision of Nokia 2000” presentert. Nøkkelordene i den nye visjonen var: Fokusert, global, telekom-orientert, og produkter med høy bearbeidingsverdi. Amerikanske investorer lot seg begeistre, og i 1994 ble Nokia notert på New York børsen, en begivenhet som ble ansett som viktigere enn penger. En følge av forbindelsene med det internasjonale finansmiljøet var at finske selskaper måtte åpne seg for innsyn og bli ”gjennomsiktige”. Dette innebar at selskapene måtte bygge opp moderne styringsstrukturer og utvikle ny ledelsespraksis. Denne omleggingen skjedde i samspill med det internasjonale finansmiljø. For resten av det finske næringsliv ble Nokia en rollemodell. Denne tilpasning til en finansdrevet økonomi har i neste runde inspirert finske selskaper til å gå inn for en omstrukturering av det lokale institusjonelle rammeverket innen områder som ”industrial relations”, finans, skatt, utdanning og regionalutvikling (Taino og Lilja 2002).
Lokalt har endringene ført til at utenlandske investeringer i Finland har økt sterkt. Helsinki Børs er en av de mest internasjonale aksjemarkedene i verden. For 1999 oppgis 65 prosent av aksjene på Helsinki Børs å være utenlandsk eid, det vil si omtrent en tredjedel av samtlige aksjer i Finland (Tainio et al. 1999). Siden 1997 har majoriteten av Nokias aksjer vært i amerikansk eie, og i 2001 var utenlandsandelen på over 89 prosent (Tainio 2001). Utenlandske investeringer har ført til at omsetningen av aksjer har økt, og til at markedsverdien på noterte firmaer har steget. Eksempelvis steg verdien av Nokia-aksjene med 2300 prosent på fem år. I Finland anses derfor den utenlandske innflytelsen å ha hatt en positiv virkning på effektiviteten og utvikling av markedene. Det utenlandske eierskapet består stort sett av institusjonelle investorer, for det meste amerikanske investeringsfond. Disse blander seg ikke direkte inn i driften av de finsk baserte selskapene, men øver innflytelse gjennom den nye finansdrevne økonomiske orden. Åpningen av den finske økonomien har ført til at statens rolle og dominans er blitt redusert, og samtidig til at finske selskaper er blitt mindre avhengig av staten og det finske finanssystemet. Denne prosessen har stort sett forløpt problemfritt. En grunn kan være at lokale aktører er i stand til å identifisere handlingsrom der de kan utvikle motstrategier for å beskytte egne interesser og dermed unngå å bli passive ofre i den nye økonomiske orden (Pajarinen et al. 1998, Taino et al 1999, Tainio 2001, Tainio og Lilja 2002).

Norge

I offentlige publikasjoner karakteriseres den økonomiske utviklingen i Norge som god. Norge blir også rangert relativt høyt på internasjonale rankinglister, selv om det er et godt stykke til å ta igjen Finland. Siden begynnelsen på 1990-tallet har det vært en sterk vekst i BNP og arbeidsledigheten er blitt halvert (NOU 2000:21). For tiden oppfattes det snarere som et problem at landet har mangel på arbeidskraft. Fram til 1998 var det en uavbrutt vekst i industrisektoren, og særlig bidro metallvarer, maskiner, fiskeoppdrett og møbel til denne veksten. På slutten av perioden var det produksjon av oljeplattformer som var med på å holde veksten oppe. Imidlertid er forholdet det at størstedelen av verdiskapningen kommer fra olje og gass. Som tabell 2 viser har betydningen av olje og gass økt sterkt gjennom hele 90-tallet. Selv om en del av denne økningen skyldes en høy oljepris, er det et faktum at Norge er mer råvareavhengig enn noensinne. Med andre ord kommer mellom halvparten og to tredjedeler av landets eksportinntekter fra olje. Til sammenligning kan nevnes at i 1999 var verdiveksten på fastlandet på kun én prosent (Aftenposten 7.1.00). Selv i forhold til andre råvarebaserte økonomier er denne strukturen uvanlig. I Norge utgjør olje og andre mineralutvinninger 17.7 prosent av den nasjonale bearbeidingsverdien, mens OECD-gjennomsnittet er på 1,1 prosent. Industristrukturen er dominert av ikke kunnskapsintensive industrier. Det er også karakteristisk at den i liten grad har endret seg. Rapporten fra FNs utviklingsprogram i 2001 (Human Development Report) viste at Norge ligger på en 50. plass av 200 undersøkte land når det gjelder høyteknologisk eksport, og i følge den internasjonale forskergruppen som evaluerte NFR står Norge foran et betydelig gap i verdiskapningen som må fylles hvis det eksisterende velferdsnivået skal opprettholdes (Arnold et al. 2001:23-4, Aftenposten 31.1.02).
Tabell 2 Verdien av vareeksporten fra Norge, relative tall, 1991, 1995, 2000

Bransje
1991
1995
2000
Olje/gass
48,4
52
63,5
Fisk
6,5
8
5,7
Metaller
11,4
13,1
8,2
Kjemisk
6,3
7,5
4,9
Verksted
11,6
10,5
6,3
Elektrisk/elektronikk
3,1
4,2
3,1
Papir
3,1
4,1
1,9
Møbel
0,5
0,7
0,6
Annen industri
9,0
10,1
5,7
Totalt
99,9
100,1
99,9

Kilde: SSB, Utenrikshandel.
Det er også andre betenkelig trekk ved den norske industriutviklingen. Men for å gi et mer utfyllende bilde av situasjonen må det fremheves at det innen både oppdrettsnæringen og elektronikksektoren har skjedd en vekst i løpet av 1990-tallet. Som nevnt er oppdrettsnæringen en av de få forskningsbaserte næringer i Norge, og den representerer på den måten et nytt trekk i utviklingen. Når det gjelder IKT har denne sektoren faktisk vokst raskere enn økonomien sett under ett, og den er således i tråd med den internasjonale utviklingen. Imidlertid er veksten i Norge langt svakere enn i både Sverige og Finland. Dette gjelder også eksporten, og Norge importerer en langt høyere andel IKT enn det eksporterer. I 2000 tilsvarte IKT-eksporten om lag 40 prosent av importen. Samtidig har Norge den minst spesialiserte produksjonen innen IKT. Konsulenttjenester utgjør 44 prosent av virksomheten i bransjen, og innenfor produksjon (hardware) er aktiviteten fordelt mellom måle- og kontrollinstrumenter, fjernsyns- og radiomottakere samt kabler og elektroniske ventiler. Eksporten har inntil nå for det meste bestått av telekommunikasjonsutstyr og datamaskiner (SSB 2000/emner).
I forhold til andre nordiske land henger næringslivet i Norge etter også når det gjelder bruk av IKT. Ved utgangen av 1999 hadde 66 prosent av bedriftene i Norge med over 10 ansatte installert tilgang til internett mot 85 prosent i Finland. Særlig lav var utbredelsen innen detaljhandelen (Danmarks Statistikk et al. 1999/2000). Bruken av internett er i liten grad integrert i bedrifters forretningsplaner (Aftenposten 24.10.99), og en OECD-rapport våren 2001 konkluderte med at Norge ville få en lavere vekst enn andre industriland fordi det blir satset for lite på IKT (Aftenposten 10.5.01). Den relativt lave bruken av IKT kan henge sammen med det forhold at Norge generelt sett har en lav innovasjonsaktivitet. Også på dette feltet ligger Norge etter utviklingen i andre vestlige industriland. I følge NFR hadde kun 20 prosent av norske bedrifter innført nye produkter i de forutgående tre år mot et internasjonalt gjennomsnitt på 31 prosent (NFR 1999). Det er også enkelte indikasjoner på at situasjonen faktisk er i ferd med å forverre seg. NHOs Konkurransebarometer 2001 viser et fall i Norge med hensyn på utdanning, FoU og innovasjon (NOU 1996:23:126, Nærings- og energidepartementet 1996, NOU 2000:21, NHO Konkurransebarometer 2001).
Lav innovativ aktivitet henger sammen med forhold som er pekt på over - uendret industristruktur, lav høyteknologisk komponent i eksporten – og for å forklare fenomenet blir det i stor grad lagt vekt på særtrekk ved den norske bedriftsstrukturen. En forholdsvis stor andel av norske bedrifter er SMB. I 1989 var 71 prosent sysselsatt i bedrifter med mellom én og fire ansatte. I 1995 var denne andelen økt til hele 80 prosent (dvs. av samtlige bedrifter i Norge, NOU 1992:26:93, NOU 1996:23:17). Samtidig ble andelen bedrifter med over 100 ansatte redusert. Dette henger framfor alt sammen med en prosess med fusjoner og oppkjøp som startet i 1980-årene. Den norske bedriftsstrukturen er altså karakterisert ved et høyt antall SMB og et lite antall store bedrifter. Det er særlig med hensyn på det lave antall store bedrifter at Norge skiller seg fra mange andre land, også Finland. Dette forholdet er indikert ved store selskapers andel av den totale industrisysselsettingen, jfr. tabell 3.
Tabell 3 Sysselsetting i de 20 og 30 største industriselskapene i prosent av total industrisysselsetting i Finland og Norge, 1990


Finland
Norge
20 største selskapene
40,0
32
30 største selskapene
49,2
35,8

Kilde: Heum og Ylä-Anttila 1993:79

I Norge er den lave FoU-innsatsen sett i relasjon til det store antallet SMB. Forskning i SMB er forstått som et ressursproblem både finansielt og kompetansemessig. Undersøkelser bekrefter dette ved å vise til at en langt større andel av de store bedriftene driver med innovativ aktivitet. En studie viste at i 1995 sto de ti største konsernene for 72 prosent av investeringene i FoU (Kvinge et al. 1996). Men denne og andre studier understreker at det også var stor variasjon mellom bransjer. I enkelte sektorer beskrives innovasjonsintensiteten å være over OECD-nivået. Dette gjelder olje og gass, kjemisk og elektroteknisk. På den andre siden av skalaen finner man tekstil samt næringsmiddelindustrien, altså den delen av industrisektoren som fortsatt nyter en stor grad av beskyttelse (SSB 1997).
Imidlertid viser internasjonale sammenligninger at selv store selskaper i Norge har en lav investering i FoU i forhold til store selskaper i andre land. I OECD som helhet utføres over 80 prosent av FoU av selskaper med over 500 ansatte. I Norge sto selskaper med over 500 ansatte for bare en tredjedel av industriell FoU. Av de 24 land som var med i den internasjonale undersøkelsen var det bare Polen, Portugal og Island som hadde store selskaper med en lavere FoU-andel enn Norge (Arnold et al. 2001:28). Den lave innovative aktiviteten kan også ses i relasjon til andre lite positive forhold i norsk industri: Produktivitetsutvikling og konkurranseevne. Sammenlignet med andre land har Norge hatt en svak produktivitetsvekst. Den har i hele etterkrigstiden stort sett ligget under andre OECD-land, og denne trenden er blitt forsterket etter 1970-tallet. Siden 1970 og fram til midten av 1990-tallet har svekkelsen i relativ produktivitet vært om lag 25 prosent (NOU 1996:23:88). Som tabell 4 viser har Norge hatt en mye lavere produktivitetsvekst enn Finland, og bortsett fra årene 1972-79 har den også vært under OECD-gjennomsnittet. Mellom 1979-95 var det til og med en negativ produktivitetsutvikling. Den svake veksten i produktivitet har fortsatt, og i 2000 ble Norge plassert på jumboplass i Europa av amerikanske økonomer. De amerikanske tallene ble betvilt av NHO, men en nyere undersøkelse fra SSB bekrefter hovedtrenden i denne utviklingen (Aftenposten 4.11.00).
Tabell 4 Relativ produktivitetsvekst i Finland, Norge og OECD, 1960 – 1995


1960-73
1973-79
1979-95
Finland
4,0
1,9
2,5
Norge
2,0
1,7
-0,1
OECD
3,3
0,8
0,8

Kilde: Pajarinen 1998:8.
Samtidig er norsk industris konkurranseevne blitt svekket. Dette er også en trend som har vart siden 1970-årene. Høsten 2001 publiserte NHO en rapport som viste en negativ trend for norsk konkurranseevne sammenlignet med landets handelspartnere (NHO: Konkurranseevnebarometer 2001). Situasjonen er ansett for å være så alvorlig at representanter for NHO fryktet et ”dødsstøt” for konkurranseutsatt sektor (Nettavisen 9.10.01). Den svekkede konkurranseevnen har også ført til at industrien har tapt markedsandeler, og at dens andel av verdenshandelen har gått ned. Dette henger delvis sammen med det forhold at råvarer har hatt en svakere markedsvekst enn gjennomsnittet for verdenshandelen. Det som likevel er mest betenkelig er stagnasjonen i eksport av teknologiprodukter. I året 1998 utgjorde eksporten av denne type produkter kun 15 prosent av den totale eksporten, det vil si omtrent samme nivå som i 1988. I løpet av samme tiårs periode økte Finland teknologiandelen i sin eksport fra 29 prosent til 42 prosent (Aftenposten 7.1.00, tallene er hentet fra OECD-statistikk). Den lave produktiviteten har også hatt implikasjoner for lønnsomheten. Norsk industri ligger under nivået for andre vestlige land når det gjelder inntjening (NOU 2000:21:77-9, Dagsavisen 16.12.00, Aftenposten 10.9.01).
Den største endringen i det norske næringslivet er den konsentrasjonsprosess som har foregått blant de største selskapene. Denne har også skjedd på tvers av landegrenser. Prosessen utgjør et nytt trekk i utviklingen, og den begynte å skyte fart på 1980-tallet. I 1980 hadde de 30 største industrikonsernene i underkant av 10 prosent av sine sysselsatte utenfor Norge. I 1990 var denne andelen steget til ca. en tredjedel (NOU 1992:26:437). Denne utviklingen ble forsterket på 1990-tallet, og ved inngangen til det nye årtusenet hadde 11 av de 30 største konsernene større sysselsetting i utlandet enn i Norge (Hveem et al 2000:8, 28, 30). En årsak til ”utflaggingen” oppgis å være lavere kostnader i andre land (Aftenposten 9.5.01).
Til tross for en sterk og økende utenlandssatsing er norske selskaper fortsatt små i internasjonal målestokk. Det er nesten ingen norske selskaper som kan hevde seg i den internasjonale toppklassen. I 1998 inntok Statoil en 14. plass blant verdens største oljeselskaper, og Norsk Hydros aluminiumsproduksjon en sjette plass innenfor sin gruppe i 1999 (Hveem et al. 2000:37, 41). Etter oppkjøpet av det tyske Vaw på nyåret 2002 har riktignok Hydros aluminiumsdivisjon klatret opp til en 3. plass.
Det er også enkelte aktører som gjør det bra innenfor sitt felt. For eksempel er Tomra Systems best i sin bransje. Men i følge en rankingliste utarbeidet av Financial Times var det ingen norske selskaper blant de ti beste selskapene verken for siste år eller for de siste fem årene. For de siste fem årene er Kværner oppgitt å være det selskapet som ga dårligst avkastning for eierne. Med den unike utviklingen som Nokia har hatt, er det derfor ingen overraskelse at dette selskapet ble listet som det beste (Aftenposten 2.7.01).
I sammenligning med finske selskaper har norske i mindre grad tilpasset seg de nye formelle og uformelle spillereglene på internasjonale markeder. De er mindre fokuserte, og de har også i mindre grad tilpasset seg den nye økonomiske orden med vekt på ”shareholder value” og synliggjøring i forhold til finansmiljøer og kunder. Tvert om har et av de største selskapene, Aker-RGI, blitt gjort om til et personlig eid selskap og tatt av børslistene. Når det gjelder utvikling av merkevarer er norske selskaper funnet å glimre med sitt fravær blant de 100 mest verdifulle (Nettavisen 27.7.01). Det selskapet som er blitt mest ”globalisert” er faktisk Norske Skog, som representerer den mest tradisjonelle industrisektoren i landet. Etter oppkjøpet av det New Zealand-baserte Fletcher Challenge i 2000 er selskapet blitt verdens nest største avispapirleverandør. Selskapet er i løpet av 1990-tallet blitt meget fokusert og har fullt ut adoptert ”shareholder valute”-prinsippet (Moen og Lilja 2001). Blant finansanalytikere i London betegnes Norske Skog som et foregangsselskap når det gjelder globalisering. Symptomatisk nok har denne globaliseringen blitt omtalt som Norges best bevarte hemmelighet.
Generelt har Norge i mindre grad åpnet seg for og blitt mindre integrert i den nye økonomien enn Finland. Dette forhold gjenspeiler seg også i utlendingers forhold til det norske næringslivet. Som i andre land har også utenlandsk eierskap steget i Norge gjennom 1990-tallet. Ved utgangen av 1996 utgjorde den utenlandske eierandelen ca. 34 prosent av aksjekapitalen på Oslo Børs, med Sverige som det desidert største utenlandske eierlandet i norsk industri (St. meld. nr. 61 1996-97). Imidlertid var den utenlandske andelen kun steget til 35 prosent i siste halvpart av 2000 (Aftenposten 23.10.00). Altså ligger utenlandsandelen på Oslo Børs godt under den i Helsinki, som i 1999 var på 65 prosent. Heller ikke i internasjonal sammenheng er andelen av utenlandsk kapital i norsk industri spesielt høy. OECD-tall fra 1998 viste at Norge lå som nummer 10 av i alt 17 målt etter selskapenes omsetning. Størstedelen av utlendingers plasseringer er rettet mot petroleumssektoren. Fram til 1996 gikk omtrent halvparten av utenlandske direkte investeringer til denne (St. meld. nr. 61 1996-97). I fastlandsindustrien var de utenlandske eierinteressene høyest i papirsektoren (SSB, Industristatistikk). Utover 90-tallet økte utenlandske eierandeler mest i forretningsmessig tjenesteyting og handel.
Den relativt lave utenlandsandelen på Oslo Børs kan ha sammenheng med lokale forhold. Oslo Børs har et frynsete rykte i internasjonale finansmiljøer, og det hevdes at det norske aksjemarkedet er det verste i Europa (Aftenposten 18.8.00). Det norske kapitalmarkedet anklages for en stor grad av ryktespredning og innsidehandel. Eierstrukturen på Oslo Børs er preget av høyt krysseie og lav andel av institusjonelle investorer. Overskrifter som ”Utlendinger lei Oslo Børs” går igjen i media. Norsk næringsliv anklages for å ha en lite rasjonell og profesjonell holdning til det å drive forretninger. Myndighetenes rolle og behandling av ulike oppkjøpssaker har samtidig vært med på å formidle et inntrykk av uforutsigbarhet, i og med at de ikke alltid har fulgt egne politiske prinsipper. Mange av argumentene som har vært brukt fra norsk side er rent nasjonalistiske, og bærer til en viss grad preg av fremmedfrykt, til tross for at flere studier viser at utenlandsk eierskap stort sett har hatt en positiv virkning (Rusten et al. 1999). Utenlandsk presse har også reagert på sammenblandingen av prinsipper og roller, og Financial Times skrev i 1999 at ”There is a muddy line between political life and commercial life in Norway” (Financial Times 3.11.99).
Det er ytterligere et trekk ved norsk eierskapsstruktur som er med på å gi Norge en særstilling i internasjonal sammenheng og det er den høye andelen av offentlig eierskap, som også har økt over tid. Mellom 1985 og 1996 ble offentlig eierskap, både statlig og kommunalt, mer enn fordoblet, mens den private eierandelen ble halvert. Statens eierskap er særlig synlig gjennom en rekke ulike selskaper. Før delprivatiseringen var disse selskapene klassifisert som henholdsvis statsaksjeselskaper som Telenor, særlovselskap som Statoil, statsforetak som Statsnett, samt alminnelige aksjeselskaper som Norsk Hydro. De statlige interessene er spesielt høye i petroleumssektoren gjennom Statoil, SDØE og PETORO, og i kraftforsyning gjennom Statkraft. Etter børsnoteringen av Telenor er staten også blitt den største investoren i IKT. Midt på 1990-tallet var de statseide selskapene verd tre ganger mer enn den samlede verdien av alle de andre selskapene på Oslo Børs. I tillegg har staten betydelige eierandeler i en rekke private bedrifter. Staten kontrollerer direkte eller indirekte 29 av de 100 største foretakene i Norge. Til sammen utgjør dette 60 prosent av kapitalen til de 100 største bedriftene. Staten har også minoritetsandeler i en rekke foretak. I tillegg har staten eierinteresser i norske bedrifter gjennom Folketrygdfondet og andre lignende fond og legater. Etter bankkrisen tidlig på 1990-tallet økte statens eierandeler i finansnæringen også dramatisk. Offentlig sektors eierandel på Oslo Børs økte fra om lag 9 prosent til 21 prosent mellom 1984 og 1996. Statlig eierskap er omtrent fraværende innenfor shipping og SMB (St. meld. Nr. 61 1996-97, Høyres Hovedorganisasjon 1997).
Statlig eierskap ses som problematisk, og har lenge vært et kontroversielt tema i politikken. Tradisjonelt har Høyre representert en opposisjon til DNA og dets fokus på statlig eierskap. Innenfor næringslivet selv er det også delte meninger om statlig eierskap. Deler av næringslivet ønsker mer statlig kapital, mens andre har gått ut og advart i mot, som tidligere generaldirektør i Norsk Hydro Egil Myklebust. Dette paradoksale mønsteret går også til en viss grad igjen innenfor arbeiderbevegelsen. Innenfor DNA er det enkelte grupper som går inn for å gi større frihet for statsbedrifter og også å delprivatisere flere av disse. Rapporten fra Hermansen-utvalget i 1989 står sentralt i denne politikken. Nylig gikk direktør Svein Gjedrem i Norges Bank også til angrep på statens eierskap.
Det er flere forhold som ligger til grunn for kritikken av statlig eierskap. Ett er at staten i kraft av være en passiv eier er en dårlig eier, og heller ikke besitter næringsmessig kompetanse. Det pekes på at staten ikke stiller krav til forretningsmessig drift, og at ansvarsforholdet i statlige bedrifter har vært uklart. Kjernepunktet i kritikken er imidlertid den rolleblanding som oppstår når staten er både eier og regulator. Det vil med andre ord si at staten skal passe på seg selv. Det oppstår konfliktsituasjoner som når regulator blir nødt til å gå mot sine egne økonomiske interesser, og når staten selv ikke følger de spilleregler som den har satt for andre. Denne kritikken er også knyttet til et maktperspektiv. På den ene side skaper et stort statlig eierskap en maktkonsentrasjon, og på den annen side skaper rolleblandingen uklarhet i maktforholdene. Begge forhold blir sett å representere et problem med hensyn på kontroll og demokrati, og utgjør en viktig motivasjon for den pågående Makt- og demokratiutredning (Høyres Hovedorganisasjon 1997).

Konklusjon

Når det gjelder økonomisk utvikling i henholdsvis Finland og Norge har analysen over vist at det er en sterk sammenheng mellom politikk og økonomisk utvikling. Når det gjelder industriutviklingen i Finland kan det først bemerkes at den målsetting som ble satt, er nådd. I løpet av få år har det skjedd en radikal endring av strukturen i den finske økonomien og eksporten. I løpet av 1990-tallet tok Finland spranget fra å være en råvarebasert økonomi til å bli et av verdens ledende høyteknologiske land. Denne omleggingen har vært så raskt at den antakeligvis savner sidestykke. En viktig forutsetning for utviklingen av kunnskapsintensive høyteknologiske sektorer har vært en sterk satsing på FoU. I tilegg må det også understrekes at man kunne dra nytte av en ny generasjon av høyt utdannet arbeidskraft. Ved siden av disse forutsetningene har de viktigste strategiske grepene vært en rask og sterk internasjonal integrering. Omleggingen av den finske økonomien har skjedd i samspill med internasjonale finansmiljøer, og i den framtidige utviklingen ser også internasjonale forskningsmiljøer ut til å spille en viktigere rolle.
Norge på sin side har ikke nådd de mål som ble formulert: En mer diversifisert industristruktur og en mer konkurransedyktig industri. Det har altså vært liten sammenheng mellom ambisjon og resultat. Tvert om er landet mer enn noen gang karakterisert ved sin råvareavhengighet. Intet annet land innen OECD-området har bundet sin økonomi opp til én naturressurs som Norge. Samtidig gjør manglende teknologisk utvikling at landet framstår ute av takt med den internasjonale utvikling. Store deler av næringslivet synes også å være i utakt med den internasjonale utviklingen når det gjelder tilpasning til spillereglene i den nye økonomisk orden.
Det er derfor nærliggende å konkludere at den økonomiske politikken som har vært ført i Norge, har vært lite adekvat. Manglende sektorprioritering, lav satsing på FoU og en paradoksal næringspolitikk har ført til at landets industrielle base er smalere enn noensinne. Heller ikke har Solidaritetsalternativet klart å styrke bedriftenes konkurranseevne. Tvert om er industriens konkurranseevne blitt ytterligere svekket. Beregninger som er foretatt viste på et tidlig tidspunkt at en stram inntektspolitikk ikke ga så store uttellinger som antatt. Sammenlignet med de viktigste handelspartnerne var veksten i lønnskostnader 9,5 prosent lavere i Norge i perioden 1993-95, men bare 2,5 prosent ble vunnet i form av bedret konkurranseevne (NOU 1996:23:89). Foruten denne innsikten er det i seg selv oppsiktsvekkende at man fortsatt forsøker å opprettholde konkurranseevnen på lang sikt gjennom regulering av lønn. Helt siden den industrielle revolusjon, da håndverkerne forsøkte å møte konkurransen fra den mekaniserte produksjonen ved å kutte ned på lønna, har alle forsøk på å møte ny teknologi med lønnskutt vært for gjeves. Det må også fremheves at ikke alle økonomiske aktører i Norge deler denne forståelsen av konkurranseevne. I stedet for å fokusere på kostnader har enkelte industriledere satset på ny teknologi og har lykkes med det, som for eksempel møbelprodusenten Ekornes (Aftenposten 16.2.2002).

På den annen side er det grunn til å stille spørsmål om intensjonen med norsk økonomisk politikk virkelig har vært å utvikle industrisektoren. Etter beslutningen i mars 2001 om en gradvis ”innfasing” av oljeinntektene er problemstillingen blitt ytterligere aktualisert, og svaret er nylig gitt. I forbindelse med sin årstale i februar 2002 bekreftet sentralbanksjefen at en nedbyggingen av norsk industri var en ønsket utvikling (Aftenposten 15.2.02). Uten noen bred politisk debatt synes det som Norge har valgt en ny type politisk strategi med vidtgående konsekvenser for landets framtid. Heller ikke er det reist noen debatt om hva slags type økonomi eller overordnet strategi landet skal satse på når oljeinntektene fra Nordsjøen begynner å falle. Ut i fra mulige utviklingsscenarier som er gitt i litteraturen, er tausheten på dette feltet forunderlig. Sannsynlige konsekvenser av både den finske og den norske strategien er summert opp i de typologier som Porter har utarbeidet over nasjonale konkurransestadier, og som er gjengitt i innstillingen fra Kleppe-utvalget i 1992 (Solidaritetsalternativet), jfr. tabell 5. Mens den finske strategien i store trekk er i overensstemmelse med det innovasjonsdrevne stadiet, sammenfaller det norske stadiet med det rikdomsdrevne. De tre første typologiene er karakterisert ved fremskritt, mens det fjerde og rikdomsdrevne er karakterisert ved tilbakegang.

Tabell 5 Typologier over nasjonale konkurransestadier, etter Porter

Faktordrevet
Investeringsdrevet
Innovasjonsdrevet
Rikdomsdrevet
Viktigste konkurranse-fordel
Naturressurser, billig arbeidskraft, høy arbeidsmoral
Vilje til investeringer, moderne fabrikker, ofte storskala
Dannelse av industrielle klustere, høy innovasjonsevne
Konkurransefor-deler forvitrer
Teknologisk
Nivå
Lite produkt- eller prosessteknologi, teknologi kommer fra andre land
Beste tilgjengelige teknologi, men nestbest av det som finnes, fremmed teknologi forbedres
Teknologi skapes og utvikles
Rikdom investeres ikke i ny teknologi eller nytt lønnsomt næringsliv
Konkurranse-evne og lønnsevne
på sikt
Ofte sviktende på sikt
Sviktende etter hvert som markeder mettes og lavprisland kommer inn
Internasjonale undersøkelser viser at høy lønnsevne og stor konkurranse-dyktighet kan holdes over årtier
Lønnsevne og konkurranseevne blir borte
Kapitalens betydning
Viktig og tiltrekkes av høy avkastning fra naturressurser
Avgjørende betydning, kapitaleierne har makten
Kunnskapen har makten, kapital som er kompetent
Byråkratene har makten
Regionale
Forhold
Ofte ensidige industristeder
Bedriftene plassert ut fra hvor støttetiltakene er gunstigst
Byene får stor betydning, ofte kjernen i klustrene, produksjonsanlegg i distriktene, samspill by og land
Avindustrialisering, det kan bli nødvendig å begynne på nytt

Kilde: NOU 1992:460/Porter 1990.

Et hovedspørsmål er hvorfor Finland og Norge har hatt en så divergerende politikk og utvikling. Umiddelbart er det nærliggende å fokusere på Norges særstilling på grunn av oljen, og krisa i Finland på begynnelsen av 1990-tallet. Disse faktorene spiller nok en rolle særlig med hensyn på takten i utvikling, men de er utilstrekkelige for å gi en kvalitativ forklaring av de komplekse utviklingsmønstrene. For å nærme oss dette problemet kan vi ta utgangspunkt i den ulike forståelse av økonomi og konkurranseevne som ligger til grunn for industripolitikken i de to land.
I stor grad er politisk økonomisk tenkning i Norge grunnet på neoklassisk økonomisk teori. Denne vitenskapstradisjonen har ingen teori om hvordan ny teknologi oppstår, og det er følgelig liten forståelse for betydningen av teknologisk endring i dette paradigmet. Det er typisk at de økonomiske modellene som utvikles i den neoklassiske tradisjonen kun baseres på kvantifiserbare størrelser. Faktorpriser anses for eksempel å være avgjørende når det gjelder konkurranseevne. Det er denne type syn som ligger til grunn for og styrer den økonomiske politikken. Dette betyr samtidig at de metodiske og teoretiske begrensninger som ligger i denne tradisjonen, har implikasjoner for den politikk som føres.
Det som gjør neoklassisk økonomi spesiell som samfunnsvitenskap, er at dens teoretiske fundament bygger på elementer fra fysikk. Postuleringer om økonomiske sammenhenger blir dermed utledet fra angivelige paralleller fra fysikken (Mirowski 1989). Den politiske diskurs er i stor grad preget av dette gjennom bruken av begreper som likevektsledighet, overoppheting, overtrykk i trykkokeren osv. Internasjonalt har neoklassisk økonomisk teori møtt sterk kritikk i de siste 10 – 15 år, både på teoretisk og empirisk grunnlag (jfr. Mirowski 1989, Lawson 1997). Men ikke minst har utviklingen i USA, der sterk økonomisk vekst gjennom 1990-tallet ikke førte til inflasjon, og utviklingen i Japan, der null prosent rente og store offentlige underskudd ikke har klart å gjenreise den økonomiske veksten, bidratt til å undergrave tilliten til tradisjonell makroøkonomisk styring. Åpenbart fungerer ikke modeller, teorier og atferdsregler utviklet under helt andre omstendigheter like adekvat i forhold til dagens situasjon (jfr. Schienstock og Hämälainen 2001).
Til tross for at moderne innovasjonsteori og en kluster-tankegang i lang tid har vært akseptert i visse fagkretser, har ikke disse alternativene fått noe politisk gjennomslag. Det økonomiske fagmiljø er mindre homogent enn tidligere, men fremdeles dreier mye av den offentlige debatt seg om tallstørrelser. Cost-benefit hensyn har slått sterkt gjennom i den siste perioden, og styrer nå mye av den økonomiske tekningen. Dette tenkesettet gjør seg også gjeldende i forhold til investeringer i FoU. Det pekes på at det er vanskelig, eller umulig, å anslå hvilken avkastning samfunnet får tilbake fra investeringer i FoU (NOU 2000:21:43). Problemet med denne type modeller er at effekten av investeringer i FoU, som andre typer investeringer, er avhengig av måten ressursene blir allokert og koordinert på. Foreløpig har ingen klart å tillempe slike kvalitative faktorer til et kvantitative analyseverktøy (jfr. Ali-Yrkkö et al. 2000). Den kvantitative tankemåten med fokus på stabilisering og likevekt er for tiden mest pregnant i forhold til oljeinntektene.
Norge er i en særstilling i og med at staten ikke forventer finansielle problemer på kort og mellomlang sikt. Siden 1990 har Norge vært nettoeksportør av kapital. Dette til tross oppleves avhengigheten av oljeinntektene som en usikker situasjon med hensyn på forutsigbarhet på grunn av sterke svingninger i oljeprisen. Løsningen på disse utfordringene er på den ene side funnet i at staten bygger opp store finansielle reserver i utlandet. Følgelig blir økt forbruk på den ene siden sett å føre til at man forsømmer muligheten til å bygge opp reserver. På den andre siden blir økt forbruk, eller investeringer nasjonalt, ansett for å ha uheldige langsiktige virkninger for næringslivet og dermed sysselsettingen. Økte investeringer i Norge blir sett å ha en destabiliserende effekt på økonomien, og det er derfor sett som en nødvendighet å plassere oljeinntektene i utlandet (NOU 1996:23:175). Man frykter at økte investeringer vil føre til lønnsøkninger, noe som vil redusere konkurranseevnen. En viktig konsekvens av dette er at det er sterke begrensninger på hva som tillates av investeringer i landet.[5] Dermed har det også oppstått en paradoksal situasjon i og med at den norske stat investerer i utenlandske selskaper som konkurrerer med norsk industri.
Det kognitive perspektivet står sentralt for å forklare forskjellen mellom utviklingen i Finland og Norge, men dette kan også relateres til dypere strukturelle og kulturelle faktorer. For å utdype dette perspektivet skal vi først drøfte hvilken rolle kunnskap spiller i de to utviklingsmønstrene og dernest drøfte ulike aspekter ved styringssystemene.

V KUNNSKAPSFAKTOREN

Finland

Det nasjonale innovasjonssystemet er erklært å være det viktigste strategiske virkemiddel i finsk økonomisk politikk. Som nevnt ble begrepet lansert i Finland i 1990, men systemet og betydningen av det går lenger tilbake, jfr. begrepet ”det teknologiske fokus” i seksjon II. Et hovedargument i denne rapporten er at den kraftige opptrappingen av FoU-innsatsen på 1990-tallet neppe ville vært mulig uten en sterk tradisjon og forankring av vitenskap og teknologi i det finske samfunn. En fersk undersøkelse foretatt av Finlands Akademi viser at finnene har stor tillit til vitenskap. Nesten to tredjedeler av den finske befolkninger sier at de har en sterk interesse i vitenskap, forskning og teknologi. Vitenskap er rangert på lik linje med populærmusikk og sport, og mer enn to tredjedeler gir uttrykk for at de har stor tillit til vitenskapelige organisasjoner (www.aka.fi 8.2.02). Sammenlignet med Norge har Finland en sterkere og eldre akademisk tradisjon, eksempelvis ble det første universitetet, Åbo Universitet, etablert i 1640. Et viktigere forhold i denne sammenheng er den sosiale verdsettingen av vitenskap og teknologi, som kommer til uttrykk på flere måter: Et omfattende vitenskaps-, forsknings- og utdanningssystem, et nært og utstrakt samarbeid mellom forskning og næringsliv, samt at høy utdanning gir høy sosial status og representerer et springbrettet for å gjøre yrkeskarriere, ikke bare i offentlig sektor, men også i næringslivet.
Finland fikk tidlig et eget teknisk utdanningssystem. Helsinki Tekniske Universitet fikk universitetsstatus i 1908, men skolens røtter går tilbake til 1849. Helt fra begynnelsen av var det en nær forbindelse mellom universitetene og næringslivet, og dette ga seg utslag i en sterk sektorspesialisering innen utdanning og forskning. For eksempel har Helsinki Tekniske Universitet i dag verdens største og mest diversifiserte avdeling for prosessteknologier i kjemiske skogsprodukter (Lilja og Tainio 1996:177). Høyere utdanning innen skogbruk kom i gang på slutten av 1800-tallet, og skogforskning på begynnelsen av 1900-tallet. I 1908 fikk universitetet i Helsinki ansvaret for høyere utdanning innen skogbruk. Denne institusjonalisering førte til at Finland tidlig gjorde seg bemerket på det vitenskapelige området med en egen finsk teori om skogtyper (Raumolin 1985:402-3). Til sammen fins det i dag 20 forsknings- og utdanningsinstitusjoner på universitetsnivå i Finland. Ti av disse er spesialiserte blant annet innen teknikk og økonomi.
I tillegg er det 30 polytekniske høyskoler. Etableringen av de polytekniske høyskolene er karakterisert som den største reform av utdanningssystemet i den senere tid og målsettingen, ved siden av å forbedre fagutdanningen, var å bidra til og lette overgangen til et kunnskapssamfunn. Finland fulgte her en europeisk trend. På grunn av behovet for en kontinuerlig oppdatering av kunnskap ble det utviklet mer integrerte begreper for læring og arbeid etter ideen om livslang læring (Schienstok og Hämäläinen 2001:165).
I utviklingen av et omfattende vitenskaps-, forsknings- og utdanningssystem har den finske stat spilt en instrumentell rolle. Denne politikken har på sin side vært støttet av en sterk sosial bevegelse. Den finsk-talende eliten gikk inn for en bred utdanningspolitikk fordi den utgjorde et viktig element i en strategi for frigjøring ved å åpne opp alle utdanningsnivåer for hele befolkningen (Lilja og Tainio 1996:177). Etter uavhengigheten opprettet staten i 1918 det første styret for vitenskapspolitikk. I 1939 kom den første loven om Finlands Akademi, og i 1942 ble The Technical Research Centre of Finland (VTT) etablert for å styrke den finske industristrukturen. I dag er dette det største forskningsinstitutt i Norden.
På 1960-tallet ble vitenskaps- og teknologipolitikken revitalisert. Universitetenes rolle og forskningspolitikken var et viktig tema for studentbevegelsen på slutten av 1960-tallet og begynnelsen av 1970-tallet. Flere av lederne fra den tid sitter nå i ulike topposisjoner i både næringsliv og politikk. I forhold til teknologipolitikken ble det også reist spørsmål om å fremme alternative industrier. Finlands økonomi var sårbar på grunn av den sterke avhengigheten av skogsektoren. Som svar på disse ulike behov ble det lansert en form for reformpakke. ”The Finnish National Fund for Research and Development” (Sitra) ble opprettet i 1967. I 1970 ble Finlands Akademi (tilsvarende vårt forskningsråd) gitt en ny organisasjon og nye oppgaver. Seks ulike forskningsråd ble til, nå fire, og skulle i tillegg være et forskningspolitisk instrument for Utdanningsdepartementet (www.aka.fi.). Tidligere, i 1963, var ”The Science Policy Council” blitt opprettet som et forskningspolitisk råd under regjeringen.
På 1980-tallet skjedde en ytterligere styrking og diversifisering av forsknings- og utdanningssystemet, samtidig som det ble mer politisk integrert. I 1983 ble “The Technology Development Centre” (Tekes) opprettet. Tekes er i dag den viktigste offentlige finansieringskilden for teknologisk utvikling, og det støtter så vel offentlige forskningsinstitusjoner som private firmaer. Ved siden av Tekes ble det opprettet en rekke teknologisentre. Det første ble etablert i Oulu i 1982. I 1988 var syv sentre i funksjon med over 300 forretningsenheter som til sammen sysselsatte over 2000 personer. Disse sentrene dannet en ny plattform for samarbeid mellom gamle og nye bedrifter (Lovio 1993:247). Altså var industripolitikken allerede på 1980-tallet basert på universiteter og kunnskapssentra som var spredt over hele Finland.
For ytterligere å styrke forskning og teknologiutvikling ble det tidligere Science Policy Council omgjort til det nåværende Science and Technology Policy Council i mars 1987. Det nye rådet, som ledes av statsministeren, fikk hovedansvaret for forskning, teknologi og utdanning. Poenget er at før omleggingen av industripolitikken på 1990-tallet hadde Finland utviklet et moderne innovasjonssystem. På mange måter gjaldt dette også selve forskningsinnretningen. Sektorspesialiseringen var av en slik art at New Industrial Policy på flere måter representerer et nytt navn på en gammel politikk. Det nye på 1990-tallet er at finsk forskning i større grad enn tidligere er blitt internasjonalisert. Det er estimert at på slutten av 1990-tallet foregikk ca. 1/5 av industriselskapers FoU aktivitet i utlandet, og de fleste alliansene skjer med partnere i USA (Pajarinen 1998:46, 71).
Kort skissert kan det hevdes at det finske moderniseringsprogrammet har gått gjennom tre ulike stadier, og at denne etappevise utviklingen har vært en nødvendig forutsetning for det teknologiske spranget som fant sted på 1990-tallet. De tre stadiene kan oppsummeres på følgende måte:
  1. Importsubstitusjon. Teknologisk overføring fra utlandet gjennom import av maskiner, lisenser og patenter, samt diffusjon gjennom handel og analyse av utenlandske produkter i stedet for direkte utenlandsinvesteringer til Finland. (Parjanen et al. 1998:109.)
  2. Egen teknologiutvikling, ikke lenger imitasjon. Etter hvert begynnende eksport av originale produkter og teknologi, først til Øst-Europa, deretter Vest-Europa og til slutt globalt.
  3. Teknologiledende og markedsledende, særlig innen telekommunikasjon og i papirmaskiner.
I Finland diskuteres for tiden et fjerde utviklingsstadium kalt ”born global”. Hovedideen i dette konseptet er at vitenskapsbaserte bedrifter forsøker å skaffe seg en ”first mover”-posisjon ved å starte med de mest krevende kundene og markedene. Har man suksess i toppligaen, er tanken at en global diffusjon nærmest vil skje automatisk. Software-selskapet F-Secure er et eksempel på et firma som har lykkes med en slik strategi. For finske selskaper er det åpenbart blitt lettere å slå gjennom internasjonalt etter at Nokia har fått en posisjon som globalt ”benchmarking” selskap. Andre selskaper får en global referanse hvis Nokia hører med blant kundene.
Et målbart uttrykk for næringslivets verdsetting av FoU er den kraftige økningen i investeringer det har foretatt for denne type aktiviteter. Det kan også måles på andre måter. I New Industrial Policy understrekes betydningen av nettverkssamarbeid sterkt. Undersøkelser viser at samarbeid mellom bedrifter og mellom bedrifter og høyere utdanningsinstitusjoner er intensivert i løpet av 1990-tallet. I 2000 inngikk 80 prosent av samtlige Tekes finansierte bedriftsprosjekter i nettverkssamarbeid. Den viktigste formen for nettverkssamarbeid foregår med forskningsinstitusjoner. Dette samarbeidet ligger på høyt nivå også i internasjonal sammenheng. En studie av samarbeid mellom bedrifter og utdanningsinstitusjoner i EU-land viste at 45 prosent av bedriftene i Sverige og 40 prosent av bedriftene i Finland hadde kontakt med utdanningsinstitusjoner. I alle de andre landene varierte tallene mellom 9 og 19 prosent.
Næringslivets verdsetting av forskning har ført til at privat finansiering av høyere utdanningsinstitusjoner også er blitt tredoblet i løpet av 1990-tallet. Samtidig sysselsetter næringslivet flere forskere enn noen gang tidligere. I 1999 var totalt 67 000 personer sysselsatt i FoU. I forhold til total antall sysselsatte, er dette det høyeste tallet i OECD-sammenheng. I Finland er det 18 forskerårsverk pr. 1000 ansatte. I EU er gjennomsnittet under ti (www.research.fi/ Cooperation with business/R&D personnel). For 2001 er antall årsverk knyttet til forskning i Norge oppgitt å være 25 000 (Norges forskningsråd 2001).
Industrien har vært ledet av ingeniører, og denne yrkesgruppen har hatt en høy status i samfunnet. Konkurransen om å komme inn på de tekniske universitetene har derfor vært sterk. Det teknologiske feltet har trukket til seg de beste talentene. Gjennom et bredt vitenskapsbasert syn på teknologien har også finske ingeniører blitt sosialisert til en sterk tro på teknologisk modernisme og en konstant søken etter tekniske løsninger (Pajarinen 1998:46). I følge analytikere i det internasjonale finansmiljø er det en styrke ved det finske systemet at det fungerer som et meritokrati.
Ulike former for samarbeid er heller ikke noe nytt i Finland, tvert om. Den konkurransekraften som finsk skogindustri har opparbeidet er utviklet gjennom et samarbeid mellom bedrifter, men også mellom bedrifter og utdanningsinstitusjoner, et felles forskningsinstitutt, profesjonsforeninger, konsulentfirmaer, leverandører av maskiner og systemer, og gjennom ansattes karrierebaner fra et selskap til et annet. Samarbeidet omfattet alle ledd i verdikjeden, og de eldste formene går tilbake til slutten av 1800-tallet. Innen de ulike profesjonene er det en lang tradisjon for å utveksle erfaringer om maskiner, teknologi og arbeidsrutiner. Disse erfaringsutvekslingene skjedde på tvers av selskaper og har vært fremmet gjennom profesjonsforeningenes arrangering av workshops og lignende. Slike fora gjorde det mulig for leverandører, brukere, forskere og konsulenter å konfronteres med hverandres kompetanse. Gjennom det å dele innsikt ble hele profesjonens kompetanse oppgradert, uavhengig av roller og bedriftstilhørighet (Lilja et al. 1992:145, Lilja og Tainio 1996:179).
Det var denne kollektive læringsprosessen som gjorde det mulig for finske selskaper raskt å kunne dra nytte av ny teknologi. Dermed har Finland hatt et effektivt system for spredning av innovasjoner. ”First mover”-strategier på sin side gjorde det mulig for finske selskaper å bli ledende på en rekke markeder. Det sterke samarbeidsmønsteret som karakteriserer finsk industri, har en rekke fellestrekk med det mønsteret som eksisterer i tysk næringsliv. Det er en kjent sak at dette har representert selve styrken i det tyske økonomiske systemet.

Norge

I retorikken har norske politikere i over 15 år annonsert at landet skal satse på FoU, fordi ”innovasjon er en avgjørende faktor for næringslivets konkurranseevne og vekst” (NOU 1996:23:176). Til tross for partipolitisk enighet om dette, er det ennå ingen klare tegn til et snarlig gjennombrudd for en slik politikk. Grunnen er, i følge den internasjonale gruppen som har evaluert NFR, at norske politikere i virkeligheten ikke forstår betydning av forskning og utvikling. Sammenlignet med Finland har forskningspolitikk en lav status i Norge. Det pekes på at politikere og byråkrater kun sporadisk, ofte på bakgrunn av personlige relasjoner, har satt forskningspolitikk opp på dagsorden. Forskning anses ikke viktig nok til å utgjøre en viktig del av den nasjonale politikken (Arnold et al. 2001:37, 56, 108 ).
En undersøkelse viser at nordmenn har lavere forventning til teknologi enn folk i andre land (Ramberg et al. 2001). Det pekes også på at forskningspolitikk i liten grad blir offentlig debattert (Arnold et al. 2001:94). Fra forskningsjournalistisk hold hevdes det dessuten at det eksisterer en nesten fiendtlig holdning til kunnskap i Norge. I motsetning til andre land, der seriøse mediebedrifter satser stort på forskningsjournalistikk, er dette feltet nesten fraværende i norske massemedier (Forskerforum 8/2001). Det er altså ulike forhold som peker i retning av at forskning og vitenskap generell sett har en lav status blant befolkningen. Enkeltstudier viser til samme fenomen: En undersøkelse av den politiske kultur i Norge midt på 1960-tallet konkluderte med at intellektuell dristighet, talent, dyktighet og oppfinnsomhet i stor grad ble undertrykt fordi de utfordrer og truer egalitetsnormen (Eckstein 1966:200). Det kan derfor ses som symptomatisk at når finansministeren og næringsministeren inviterer ulike aktører fra det nasjonale innovasjons-systemet til samråd om verdiskapning, inkluderes ikke folk fra universitetene.
Slike holdninger omfatter også selve næringslivet. Dette viser, som andre samfunnssfærer, liten interesse for forskningspolitikk (Forskningspolitikk 1/2000). En gallupundersøkelse foretatt av Teknologibedriftenes Landsforening i 1997 viste at nesten halvparten av norske industriledere hadde ingen mening om NFR. Den andre halvparten avslørte stor misnøye med institusjonen (Forskningspolitikk 3/98). Næringslivets lave verdsettingen av forskning kommer likevel klarest til uttrykk gjennom et i internasjonal sammenheng lavt investeringsnivå i FoU. I 1997 utgjorde den private FoU-innsatsen 1,68 prosent av BNP, mens gjennomsnittet i OECD var på 2,2 (NOU 2000:21:362). I Finland utgjør, som nevnt, den private andelen av FoU-investeringene 70 prosent, mens de i Norge faktisk er gått tilbake og er nå under 50 prosent (NFR 2001:25).
Vanligvis blir den lave FoU-innsatsen forklart ved henvisninger til den norske råvareorienteringen og den norske bedriftsstrukturen, det vil si den store andelen av SMB. Et annet forhold gjelder finansieringen og organiseringen av industriforskningen. Historisk sett har denne forskningen i stor grad foregått i bransjeinstitutter, og et særtrekk ved organiseringen av forskningen i dag er at en stor del foregår utenfor universitetene i en rekke frittstående forskningsinstitutter. Totalt sett består instituttsektoren i Norge av et antall mellom 100 og 200. Denne organisasjonsformen har ikke oppmuntret enkeltbedrifter til å drive med produktutvikling. Instituttene er i stor grad finansiert gjennom oppdragsinntekter, og en følge av dette har vært at virksomheten i stor grad har vært konsentrert om kortsiktige forskningsprosjekter og konsulentvirksomhet (NOU 1996:23:185). Enhetene anses derfor å være for små og for spredte til kunne være effektive agenter for langsiktig forskning og for å utvikle store prosjekter (Forskningspolitikk 1/2001). Fragmenteringen instituttene imellom, samt i forhold til universitetssektoren er likeledes et forhold som hindrer en utvikling i en slikt retning. Dessuten pekes det på at norsk industriell forskning har for lav internasjonal eksponering (Arnold et al. 2001:91,97).
På flere måter reflekterer den industrielle forskningen strategimønstre i norske bedrifter. Generelt er konkurranseevne forstått som et kostnadsproblem, og produsentene har derfor i stor grad fokusert på forhold som kan minimalisere produksjonskostnadene. Følgelig er teknisk fornyelse og nyskapning i stor grad forstått i relasjon til effektivisering av produksjonssystemet. Dette mønsteret er konsistent med en form for investeringsatferd som er karakterisert ved en finansiell risikotilnærming. Denne formen er karakterisert ved sitt ensidige fokus på avkastning av investering uten hensyn til bedriftens egen strategiske orientering eller rivaliserende atferd. Denne formen står i motsetning til en investeringsatferd som fokuserer på konkurransestrategier. Den er mer entreprenørorientert, og investeringer foretas for å dra nytte av nye muligheter på langsikt. Den er således preget av større risikotaking (Ghemawat 1993).Typisk nok ser norsk næringsliv forskning som en kostnad, og ikke som en investering (Dagens Næringsliv 2.22.99, Moen 1998). Dette innebærer at man egentlig verken ser nytten av forskning i et langtidsperspektiv eller de vekst- og konkurransemuligheter som ligger i FoU. Altså kan den lave FoU-innsatsen i norsk næringsliv også i ses i relasjon til dets selvforståelse av og holdning til det å drive industriell virksomhet.
En internasjonal undersøkelse av bedriftsledere underbygger en slik antakelse. Den indikerer at norske bedriftsledere er mindre offensive i forhold til de kravene som utviklingen stiller enn ledere i de fleste OECD-land. På spørsmålet om bedriftsledere kan sies å være innovative og ha kvaliteter som forbindes med entreprenørskap, havner Norge nesten på bunnen. Norge oppfattes som et land der det å ta risiko og privat initiativ ikke lønner seg (Kvinge et al. 1996:130). Fra designmiljøet i Norge blir også norske bedriftsledere karakterisert som feige og uten mot til å satse på ferdigvarer. Det blir hevdet at evnen til å ta i bruk eksisterende kunnskap innen produktutvikling og design er lite utviklet (Aftenposten 11.12.01). En norsk undersøkelse av oppfinnere støttet av NFR peker i samme retning. Stort sett møter oppfinnere stengte dører hos norske bedrifter. Undersøkelsen viste at bare syv prosent av oppfinnerne hadde fått realisert sine prosjekter gjennom norske bedrifter (NFR, Forskning 1/94). Slike holdninger henger også sammen med egalitetsnormen som er nevnt over. Det hevdes at folk som tenker radikalt og nytt opplever å bli ledd av (Nettavisen 28.3.01). Et resultat av slike mentale orienteringer er at det er utviklet få kunnskapsbedrifter. En konsekvens av dette igjen er at det heller ikke er utviklet kvalifiserte forskningsmiljøer, siden det er få som etterspør denne type tjenester. Det er betegnende for situasjonen at en kunnskapsbedrift som Nycomed nylig flyttet sin FoU-virksomhet ut av landet.
Et annet problem som er knyttet til det nasjonale innovasjonssystemet, er en lav integrering mellom næringsliv og forsknings- og utdanningssystemet. Det pekes på at kontakt og samhandling mellom akademia og næringsliv er dårligere enn i de fleste andre land (NOU 2000:21, NOU 1996:26, Aftenpostens kronikk 25.10.00). Næringslivet klager over at ”vi får ikke hva vi vil ha” og at forskningssektoren er for lite synlig overfor næringslivet og for lite opptatt av kommersialisering av egne resultater. Fra forskningssektoren stilles på sin side spørsmålet: ”Hvor er industrien?” Avstand og manglende kommunikasjon mellom akademia reflekteres også gjennom strukturelle forhold i arbeidsmarkedet.
Sammenlignet med de fleste andre OECD-land har Norge et meget høyt utdanningsnivå. Investeringene i utdanning er høyere i Norge enn OECD- gjennomsnittet. Samtidig er det formelle kompetansenivået i norsk næringsliv lavt (NOU 1996:23:24). Saken er at de fleste med høyere utdanning er ansatt i offentlig sektor, 64 prosent, mot 36 prosent i privat sektor. Det kan være ulike grunner til dette forholdet. Universitetet i Oslo ble grunnlagt i 1811, og en viktig funksjon for denne institusjonen var å utdanne folk til embetsverket. Tradisjonelt har derfor universitetet i stor grad vært identifisert med statlige oppgaver, og for universitetsutdannede har det vært ”naturlig” å søke arbeid i det offentlige. Den form for tilknytning til næringslivet som ble utviklet ved Helsinki Universitet fant ikke sted, og følgelig fikk ikke universitetet noen direkte rolle å spille i forhold til det norske næringsliv. Næringslivet på sin side har vært lite interessert i å rekruttere arbeidstakere med universitetsutdannelse, til tross for at denne type arbeidskraft er meget rimelig i Norge. Generelt anses den å være for lite relevant og for lite praktisk orientert i forhold til næringslivets behov. Typisk nok er de fleste med høy utdanning i privat sektor ansatt i oljesektoren og i forretningsmessig tjenesteyting (NOU 1996:21). Altså er det strukturelle svakheter i begge sektorer som har gjort at det har vært en lav integrering mellom universiteter og næringsliv i Norge.
Forholdet mellom næringsliv og akademia kan også knyttes til et annet problem kalt utdanningsparadokset. En internasjonal undersøkelse viser at Norge kommer høyt på statistikken når det gjelder gjennomsnittlig antall ingeniører og forskere pr. én million innbyggere for årene 1987-97. Norge inntar en fjerdeplass med 3664 ingeniører/forskere etter Japan, Sverige og USA. Finland hadde til sammenligning kun 2779. Likevel har ikke denne innsatsen i utdanning gitt seg utslag i noen sterk utvikling av høyteknologiske industrier (World Development Report 2001/1). Dette problemet er også politisk erkjent. Tidlig på 1990-tallet ble det slått fast at landet ikke får nok kompetanse ut av befolkningens talent (NOU 1992:26:235). Ved inngangen til det nye årtusenet er denne situasjonen uendret (NOU 2000:21:17).
Den forskningspolitikk som har vært ført gjennom 90-tallet har i liten grad bidratt til å løse problemer i forholdet mellom akademia og næringsliv. Hoveddelen av forskningsmidlene går til såkalt anvendt forskning som ikke omfatter næringslivsforskning. Samtidig har det vært en svak satsing på grunnforskning. Norge investerer en lavere andel av FoU-innsatsen i denne type forskning enn andre land. En effekt av dette er at det eksisterer få forskningsmiljøer som har kvalitet og bredde som holder internasjonale mål. Denne situasjonen er blitt forverret gjennom reduksjoner i universitetenes grunnbevilgninger, slik at sentrale fag i det nye teknisk-økonomiske paradigmet, som biologi, ikke klarer å opprettholde rekruttering av forskere. Det pekes på at det er vanskelig å få de flinkeste studentene til å satse på forskning. Det Norske Videnskaps-Akademis rapport ”Norsk forskning ved et sekelskiftet” konkluderte med at kvaliteten på norsk forskning er i ferd med å bli katastrofalt dårlig og gå mot kollaps. Denne konklusjonen støttes av en rekke internasjonale rapporter om norsk forskning (Aftenposten 9.1.01, 6.2.01).
De politiske grep som er gjort for å fremme forskningen ved universitetene synes ikke å ha virket etter hensikten. Det blir hevdet at midler som er stilt til disposisjon fra staten for at næringslivet skal etterspørre tjenester fra akademia, kun virker til å fremme kortsiktig, anvendt forskning. Underfinansierte universitetsforskere blir dermed drevet til å drive næringsrettet forskning som de knapt har kvalifikasjoner for og for en industri som knapt etterspør slike tjenester. Det er neppe sannsynlig at grepene vil bidra til å utvikle noen levedyktig norsk kunnskapsindustri. En utilsiktet sidevirkning er at tilliten til universitetssystemet svekkes (Aftenposten kronikk 30.10.00).
Situasjonen er ikke slik at det ikke gjøres god og interessant forskning i Norge. Et illustrativt eksempel på dette er utviklingen av GSM-systemet, det digitale nettsystemet for mobiltelefoni. I denne teknologien var de nordiske land tidlig ute og initiativet til et felles nordisk mobiltelefonsystem ble tatt på en nordisk telekommunikasjonskonferanse i 1969. NMT-standarden la grunnlaget for utviklingen av et analogt mobilsystem og Norge lå i teten innen denne teknologien. I 1982 startet Televerkets Forskningsinstitutt i samarbeid med SINTEF et prosjekt for å utvikle et digitalt nettsystem for mobiltelefoner. Forskergruppen kalte sitt system Group Special Mobile. Da EF i 1986 valgte dette som et felles europeisk nett fordi det var andre systemer langt overlegne, var suksessen et faktum. Navnet ble omgjort til Global System Mobile og håpet var at denne teknologien skulle kommersialiseres av norsk næringsliv. Det viste seg problematisk å få store aktører til å gå inn i prosjektet. De største aktørene innen elektronikk ønsket ikke å inngå samarbeid eller å etablere joint ventures. Den eneste bedriften som gikk inn var Simens Elektro, som hadde hatt suksess med NMT-mobiltelefoner. Da både Næringsdepartementet og Norges Teknisk-Naturvitenskapelige Forskningsråd etter noen tid lovet økonomisk støtte, så prosjektet endelig lovende ut. Denne støtten ble imidlertid trukket tilbake da Simens og Elektrisk Bureau, som også var blitt involvert, ble kjøpt opp av utenlandske selskaper (Ali-Yrkkö et al. 2000, Aftenposten 3.2.01).
Norge var altså fremst i verden innen mobiltelefoni, men lav institusjonell støtte både fra næringslivet selv og staten førte til at dette teknologiske forspranget ikke ble utnyttet til å utvikle en ny kunnskapsindustri. Det gjorde derimot Nokia. GSM-standarden var en forutsetning for at Nokia kunne etablere et globalt marked. Poenget er at GSM-tilfellet ikke er enestående når det gjelder den samfunnsmessige forvaltningen av FoU-resultater i norsk sammenheng.

VI Systemiske faktorer

Finland og Norge møter den økonomiske globaliseringen med svært ulike strategier. Finland er karakterisert ved en helhetlig politikk og en sterk koordinering, mens Norge er kjennetegnet ved en svak koordinering og en inkonsistent politikk. En hovedgrunn for denne forskjellen består i ulik konstellasjon av aktører i de to land, samt ulik organisering av beslutningstaking og av sosial kapital. Forskjellene beror kort sagt på ulike institusjonelle eller systemiske forhold.
I Finland har forskjellige elitegrupper hatt som mål å modernisere det finske samfunn og styrke dets posisjon internasjonalt gjennom teknologisk utvikling. Siden elitegruppene har stor legitimitet i befolkningen, har denne politikken en bred oppslutning. I Norge derimot er det ingen gruppe som er sterk nok til å drive gjennom en politikk med fokus på industriutvikling. I takt med oljesektorens økende betydning og miljøpolitikkens erobring av den politiske dagsorden, er industripolitikk blitt en ikke-sak på den politiske arena. Verken i den politiske eller den byråkratiske elite har industrisektoren noen sterke talerør. Det er symptomatisk for situasjonen at begrepet industripolitikk er erstattet med næringspolitikk.
Politisk styring i Finland har vært preget av en høy grad av sentralisering. Men samtidig har regjeringen delt autoriteten med en rekke offentlige og private organer. I dag spiller Science and Technology Policy Council en nøkkelrolle i koordineringen av den økonomiske politikken i Finland gjennom å trekke opp hovedlinjene for finsk vitenskaps- og teknologipolitikk. Legitimiteten til denne koordineringsstrukturen på aller høyeste nivå er garantert ved at de ulike aktørenes perspektiver blir reflektert i de overordnede beslutninger som fattes. Institusjonens langvarige eksistens har også vært avgjørende for å integrere og overkomme fruktesløs krangel og sektortenkning i departementene (Schienstok og Hämäläinen 2001:44). En slik koordineringsstruktur gir samtidig en høy organisasjonsmessige integrering. Dette innebærer at beslutningstakere har større tilgang på informasjon og kunnskap enn i sektordominerte styringsstrukturer. Bredere tilgang på informasjon og kunnskap øker muligheten for å utvikle alternative strategier for å møte nye utfordringer og unngå ”lock-in” situasjoner. I tillegg har systemet den fordel at ulike former for kunnskap og kompetanse kan koordineres og utnyttes mer effektivt.
Det må samtidig fremheves at koordineringstradisjonen går lenger tilbake i tid enn STPC. Et særtrekk ved finsk økonomisk historie er nemlig utviklingen av sosiale bevegelser som har kombinert både økonomiske og politiske aspirasjoner. For å støtte hverandre utviklet aktørene sterke forretningsmessige bånd gjennom vanlige forretningsforbindelser, krysseierskap, styreverv og forpliktelse til felles aktiviteter i interesseorganisasjoner. En av disse bevegelsene var den fennomaniske bevegelsen som hadde som målsetting foruten å fremme interessene til den finsktalende del av befolkningen, å kjempe for nasjonal selvstendighet. Den økonomiske kjernen i denne ble utviklet i 1890-årene rundt en forretningsbank og to forsikringsselskaper. Denne finansielle gruppen spilte en dominerende rolle i den finske økonomien i over 100 år, og de kunne utøve koordinerende funksjoner i industriutviklingen gjennom sitt engasjement i flaggskipselskaper, samt forretningsmessige og personlige forbindelser. En effekt av denne form for blokkdannelse var at enkeltaktørene utviklet evne til å se sine interesser i en bredere sammenheng, et forhold som risikodelingen mellom industri og finans også bidro til. Dette kollaborative system institusjonaliserte og legitimerte dermed en sterk tradisjon for utvikling av overordnede strategier for de ulike maktblokkene og nasjonen.
Samarbeid og risikodeling gjorde det mulig for finsk industri å etablere offensive konkurransestrategier og et aggressivt investeringsmønster. Som pekt på over har samarbeid mellom sektorer vært en forutsetning for det teknologiske lederskapet som Finland har utviklet på enkelte områder. På flere måter har staten også spilt en viktig rolle i det kollaborative systemet. Til forskjellige tider har dens rolle bestått i aktiv deltakelse gjennom eierskap i sektorer som er kapitalintensive og risikoutsatte, som finansieringskilde og risikodeler i siste instans gjennom valutapolitikken. Ulike sosio-økonomiske grupper har også brukt staten som alliansepartner for å starte opp og utvide bedrifter. Det har vært et karakteristisk trekk ved eliten i Finland å operere gjennom og med staten. Kryssrepresentasjonen mellom bank, industri og stat trente alle parter i spesifikk forretningslogikk i henholdsvis industri og finans, og til å forstå behovet for langsiktige investeringer. På grunn av et høyt antall statsselskaper ble ledende politikere og byråkrater godt informert om forretningsdrift gjennom denne formen for representasjon. Den sterke integrasjonen mellom stat og ulike økonomiske eliter har også vært styrket gjennom det forhold at den politiske elite i stor grad har hatt sitt opphav i institusjoner knyttet til skogsektoren. Det eksisterer med andre ord få, eller ingen, kulturelle barrierer mellom privat og offentlig sektor. Forbindelsen har videre vært styrket gjennom karrierebaner på tvers av sektorer (Lilja et al. 1992, Lilja og Tainio 1996, Moen og Lilja 2001).
Den form og grad av koordinering som fins i det finske systemet, eksisterer ikke i det norske. I Norge er autoritetsforholdene på samme tid mer konsentrerte og fragmenterte, det vil si at det tas få beslutninger på tvers av sektorer og organisasjoner. Det mest eklatante eksemplet på dette er sektorprinsippet i regjering og statsadministrasjon. Departementene, eller sektorene, er suverene innen sine områder. Sosiologisk forskning peker på at når autoritetsforholdene er konsentrert, er det en tendens til ikke å delegere kontroll utenfor selve organisasjonen (Whitley 2001). I det norske tilfelle virker kombinasjonen av sterke autonominormer og korte autoritetsspenn åpenbart som en hindring for koordinering og samarbeid både mellom organisasjoner og institusjoner, og innen organisasjoner.
Når det gjelder samordning og samarbeid mellom flere departement har ulike studier vist at dette er uhyre problematisk. To forskjellige analyser av oppfølgingen av FN-rapporten ”Vår felles framtid” pekte på dette som et problem i seg selv. Samtlige departement ble pålagt å bidra til å forme en felles politikk for framtidig miljøvern. Miljøverndepartementet ble tildelt oppgaven med å lede arbeidet som munnet ut i Stortingsmelding nr. 46 (1989). Dette fellesprosjektet førte til konflikter, særlig førte den innflytelse som Miljøverndepartementet fikk gjennom lederrollen, til sterk uro. Konfliktnivået mellom departementene var så høyt at sektorminsterene gjorde det klart at de ikke ønsket et slikt samarbeid om igjen. Konfliktene dreide seg om hva som skulle stå i stortingsmeldingen, hvordan de ulike departementene skulle berøres og hvordan begrepet bærekraftig skulle forstås. Men særlig var det frykten for å miste makt i politikkutformingen som gjorde seg gjeldende (Sverdrup 1995:20, Dalal-Clayton 1996:166-9). Den samme erfaring ble gjort innen forskningspolitikken der man på 1980-tallet forsøkte å koordinere satsingsområdene på tvers av sektorer. På grunn av uklare autoritets- og ansvarsforhold i den tverrsektorale organiseringen ”gikk det hele i ball”. Faktisk var hensikten med opprettelsen av NFR å få til en bedre koordinering av politikken. I tillegg til et holistisk forskningsråd skulle en bedre koordinering oppnås ved en samordning av de ulike departementenes forskningsbudsjetter gjennom Utdanningsdepartementet (Arnold et al. 2001:38-40).
Videre har ansvarsdelingen mellom departement og ytre etater vært et tilbakevendende problem i hele etterkrigstiden, som det aldri har vært mulig å finne permanente løsninger på. Et illustrativt eksempel på dette er forholdet mellom Finansdepartementet og de tidligere statsselskapene. Kontrollfaktoren ga opphav til kontinuerlige spenninger og konflikter (Grønlie 2001:308).
Problemet knyttet til autonomi og autoritetsforhold gjør seg likeledes gjeldende innen organisasjoner. Forsøk på å få avdelingsledere innen samme departement til å samarbeide har vist seg å være for gjeves. I følge en tidligere minister: ”Hver gang jeg forsøkte å få ekspedisjonssjefene til å samarbeide på tvers av sine avdelinger, ble de syke”. I sin evaluering av NFR pekte den internasjonale forskergruppen på samme fenomen. Rådet beskrives som en institusjon nærmest med vanntette skott mellom divisjonene samt svak koordinering (Arnold et al. 2001:58, 110). Et annet forhold som er med på å svekke en mer effektiv koordinering, er tillitsforhold. Tillit er i stor grad basert på personlige relasjoner og folk som oppfattes å ikke tilhøre egen organisasjon, blir i liten grad involvert i rådgivning og politikkutforming. Som nevnt, hadde forskningspolitisk råd en viss legitimitet og innflytelse i den grad det forekom personlige forbindelser mellom råd og departement (Arnold et al. 2001:70-1, 89).
Et karakteristisk trekk ved en institusjon som sektorprinsippet er dens sterke sosiale og kulturelle forankring. Etter opprettelsen av NFR ble ikke forutsetningen om budsjettsamordning mellom departementene fulgt opp. Henvendelser i ettertid fra NFRs side om å etterkomme denne forutsetingen, er blitt avvist under henvisning til at sektorprinsippet må fortsatt være grunnleggende: ”vi har ingen tro på forslaget om en samordning i et felles forskningsbudsjett, som deretter skal splittes på de ulike departementene” (Forskningspolitikk 3/98). I den internasjonale evalueringen av NFR er også sektorprinsippet et av de områder som får sterkest kritikk og det omfattes som en viktig hindring for å realisere visjonen om et holistisk NFR. Departementene ble også oppfattet å drive med for mye detaljstyring. Evalueringen fant også at det var lite strategitenking knyttet til programmer og at styring og implementering varierte med personlige preferanser (Arnold et al. 2001:70-8).
I Norge fins det ingen koordinerende organ for å samordne beslutninger mellom ulike departement og områder. Det eksisterer heller ikke noe organ som kan fatte beslutninger over departementsnivået som i Finland. Etableringen av Forum for Verdiskapning i 1993 kan på ingen måte sammenlignes med det finske Science and Technology Policy Council. De norske departementene har en stor grad av autonomi, noe som reduserer statsministerens mulighet til å utøve en sterk koordinering. Fragmenteringen er blitt ytterligere forsterket gjennom en høyt antall av departement som ikke er utviklet etter noe overordnet prinsipp, men etter periodespesifikke person- og partikabaler.
Det er en rekke implikasjoner knyttet til et styringssystem basert på sektorer. Én er problemet med å utvikle overordnede strategier. Dette er ikke bare et praktisk problem, men på grunn av at sektorprinsippet klart definerer grensene for handlingsarenaer, mangler denne type aktivitet også legitimitet. En annen effekt er at det ses nærmest som umulig å gjennomføre prosjekter som involverer flere departements ansvarsområder. Transaksjonskostnader involvert i denne type prosesser er oppgitt nærmest å være grenseløse. Altså kan sektorprinsippet også fungere som en bremsekloss for implementering av politiske vedtak. Et tredje forhold er svak koordinering og utnyttelse av eksisterende ressurser. Den amerikanske sosiologen James Coleman peker på at forhold som gjør folk mindre avhengige av hverandre, fører til erodering av den sosiale kapital (Coleman 1990). Men særlig kritisk synes sektorprinsippet å være i perioder med paradigmatiske endringer. Svak koordinering gjør at beslutningstakere får begrenset tilgang på alternativ informasjon og kunnskap, og følgelig øker risikoen for ”lock-in” situasjoner. En sterk deling av rammer og språk kan gjøre individene ufølsomme for totalt nye perspektiv (jvf. Schienstok og Hämäläinen 2001). Dette synes å være tilfelle når det gjelder økonomenes hegemoni i næringspolitikken (jvf. Søilen 2000).
Norge skiller seg også fra Finland når det gjelder forholdet mellom myndigheter og næringslivet. Den form for samarbeid, eksempelvis utarbeidelse av overordnede strategier og risikodeling som har karakterisert det finske systemet, har ikke funnet sted i Norge. Fragmentering mellom offentlig og privat sektor har blant annet kommet til uttrykk gjennom en lav mobilitet av personer. I 1991 ble det inngått en avtale mellom NHO og Arbeids- og administrasjonsdepartementet om lederutveksling. Det viste seg vanskelig å få gjennomført dette i praksis (NOU 1996:23:35). Videre har det norske systemet vært preget av lav integrasjon mellom næringsliv og akademia, som nevnt, og mellom finans og industri.
Sist, men ikke minst, er næringslivet selv preget av en høy grad av fragmentering. Bortsett fra et svært lite antall store selskaper, utgjøres det store flertallet av små og mellomstore bedrifter. Den dominerende eierskapsformen – familieeierskap – gjør at disse bedriftene i stor grad består av selvstendige enheter. Det er karakteristisk at det er lite samarbeid mellom disse. Historisk sett henger dette forholdet sammen med bedriftenes sosiale funksjon. I mange tilfeller var den primære målsetting å skaffe familien et næringsgrunnlag og bevare en selvstendig stilling. Dette ga samtidig status og identitet, og har antakeligvis sitt opphav i jordeiendomsforholdene i det tradisjonelle bondesamfunnet. Det å være selveier representerte en kjerneverdi, det gjaldt derfor å unngå situasjoner og sosiale konstellasjoner som kunne true selvstendigheten.
I næringslivet har dette gitt seg utslag i risikoaversjon, defensive strategier og en lav grad av interaksjon. Typisk nok har fusjoner mellom likvide selskaper vært vanskelig å gjennomføre, mens monopoler og uformell markedskoordinering har tradisjonelt spilt en stor rolle. Et rådende prinsipp har vært å ikke ”ta på borg” (ta opp lån) (jfr. Aftenposten Meninger 6.12.01), og industrifinansiering har derfor i stor grad skjedd gjennom reinvestering av eget overskudd. En følge er at norske bedrifter har et svakt vekstmønster. Dette forholdet har også gjort seg gjeldende i bankvesenet, der disse normene også er blitt nedfelt i lovverket. For sterkt engasjement i enkeltbedrifter kunne sette innskyteres midler i fare. Frykt for risikotaking, samt motstand mot maktkonsentrasjon har ført til at loven har satt grenser for bankers plassering i aksjer (St. meld. nr. 16, 1996-97). Historisk sett har dessuten risikoaspektet bidratt til at det norske bankvesen har vært lite engasjert i langsiktig industrifinansiering. En annen effekt av risikoaversjon er det sterke råvarefokuset i norsk næringsliv. Innovasjon og produktutvikling betyr å ta risiko. Dessuten bryter det med egalitetsnormen.

Finland – et koordinert og kollaborativt system

Samarbeid representerer et nøkkelbegrep for å forstå den økonomiske suksess som Finland har erfart i den siste perioden. Siden samarbeid også er et sentralt begrep i kluster-teorier, kan en lett få en forståelse av at framgangen i Finland kun skyldes en ny politikk basert på denne type teori. Saken er at denne form for økonomisk samhandling ikke er ny, men at den utgjør den tradisjonelle måten å organisere økonomisk virksomhet på. Når det gjelder samarbeidsaspektet i New Industrial Policy er det derfor mer snakk om et skifte av begrep enn av realitet. Tidligere brukte man termen sektor, som for eksempel skogsektoren, mens man nå bruker kluster-begrepet om samme fenomen. Som beskrevet over, oppfylte den tradisjonelle skogsektoren de ulike kriteria for å bli karakterisert som et kluster.
For å forstå karakteren til det finske samarbeidssystemet er det heller ikke tilstrekkelig å henvise til ulike typer av formelle institusjoner eller organisasjoner. Et eksempel på dette er statens rolle. Ved kun å sammenligne kategorien ”aktiv stat” får man et skjevt bilde av hva denne faktoren innebærer hvis man ikke samtidig tar hensyn til konteksten. I begge land har staten spilt en aktiv og sterk rolle i næringslivet. Likevel er det betydelige forskjeller mellom den måten aktørene forholder seg til staten på i Finland og Norge. En viktig forskjell er at i Finland har de økonomiske elitene hatt tradisjon for å operere med og gjennom staten, og å bruke staten som en alliansepartner. I Norge har forholdet mellom stat og næringsliv vært karakterisert ved en form for arbeidsdeling, samt at det har eksistert ulike syn på statlig næringsdrift. Private aktører har til dels hatt et negative syn på en aktiv stat som har gjort en form for samarbeid som det finske utenkelig.
Mens staten i Norge siden midten på 1930-tallet har vært dominert av og vært sterkt forbundet med arbeiderbevegelsen, har den i Finland representert og vært et instrument for finsk selvstendighet. Det vil si at den i stor grad er forbundet med finsk nasjonalisme, som ble båret fram av brede sosiale grupper som den fennomaniske bevegelsen. Et typisk trekk ved de finske sosiale bevegelsene er at de kombinerte både økonomiske og politiske ambisjoner og at målsettingene ble nådd gjennom pragmatiske løsninger. En form for pragmatisme har også karakterisert statlig næringsdrift. Statlig tiltak og virksomhet har stort sett skjedd i samsvar med forretningsmessige prinsipper og den avviklingen av statlig næringsdrift som har vært gjennomført siden 1990 har derfor foregått uten store ideologiske kontroverser.
Utviklingen av de sosiale og nasjonale bevegelsene som resulterte i ulike økonomiske maktblokker, utgjør samtidig en nøkkel for å forstå karakteren på koordinering og samarbeid i finsk næringsliv. For det første fikk eliten en sterk legitimitet ved å gjøre felles sak med den øvrige befolkning i kampen for selvstendighet. At eliten gikk inn for utdanning for alle som et ledd i den nasjonale strategien, har på samme tid vært med på å gi utdanning og kunnskap en positiv verdi, på samme måte som kunst. Under det russiske styre var kunst den eneste tillatte uttrykksform for finsk nasjonalisme. For det andre ga de sosiale bevegelsene og økonomiske maktblokkene den erfaring at egne målsettinger kunne nås i samarbeid med andre. Koordinering og samarbeid i økonomien reflekterer dermed en fundamental form for sosial organisering i det finske samfunnet.
Selv om politikken er sentralisert, er likevel den politiske makten delt med ulike elitegrupper. Dette gir på den ene siden politikken en sterk legitimitet, og på den annen side muliggjør det en sterk koordinering på tvers av politikkområder. Videre gir denne form for autoritetsstruktur en plattform for utforming av helhetlige og overordnede strategier. Den rollen som STPC spiller kan ikke forstås uten komitémedlemmenes sterke sosiale forankring. Denne formen for sosial organisering betyr ikke at ulike interesser og politiske syn ikke tillates. Tvert om, mer enn noe annet land har Finland i etterkrigstiden vært rammet av streiker. Saken er at når en viss ”kode” slås på, legges interne stridigheter til side og partene samler seg om felles målsettinger uten videre diskusjon eller utredninger. Et typisk eksempel på bruk av denne ”kode”-mekanismen var da Finland søkte medlemskap i EU på begynnelsen av 1990-tallet. Tilslutningen til EU ble gjort uten noen form for opprivende kamp mellom tilhengere og motstandere.
Etter at den kalde krigen er slutt er det skjedd en endring i de sosiale konstellasjoner ved at staten, særlig gjennom presidentembetet, har mistet rollen som den dominerende aktøren. I løpet av 1990-tallet er det private aktører som Nokia som har utfordret denne dominansen. Denne endringen har likevel ikke ført til forandringer i formen for sosial organisering. Koordinering og samarbeid er fortsatt et kjennemerke ved finsk økonomi. Dette forholdet gjør seg også gjeldende utenfor landets grenser.
Finland har sterkt bemerket seg i Europa med et offensivt engasjement for å påvirke EU-systemet på områder som er viktige for Finland. Dette har skjedd nærmest ved å overføre hele det tradisjonelle lobbyapparatet av politikere og representanter for ulike interesseorganisasjoner fra Helsinki til Brussel. Disse jobber sammen for å få gjennomført tiltak som er av strategisk betydning for finsk økonomi (Moen og Lilja 2001).
Effekten av henholdsvis det finske og norske systemet kommer særlig tydelig fram på dette politikkfeltet. Det fragmenterte norske systemet uten noen form for overordnede strategi danner en motpol til det finske. Den norske politikken overfor EU er karakterisert ved dårlig koordinering og uklare mål. Delegatene sendes til Brussel uten klare mandater og Norge benytter heller ikke anledningen til å markere seg på arenaer der det har adgang. Norge ses i liten grad å hevde sine egne interesser og å innta en unnvikende holdning på områder der landet har motstridende interesser med EU (Hagedorn 2001). Innen EU er også Finland og Norge ansett som motpoler når det gjelder de to lands forhold til unionen.
I den internasjonale litteraturen er ulike nasjonaløkonomier typologisert. I Whitley’s skjema (1999) stemmer Finland godt over ens med det som er karakterisert som et kollaborativt system. Dette er kjennetegnet ved en stor grad av kollektiv organisering og samarbeid, og ved spredt eierskap. Dette systemet er utbredt i kontinentale europeiske økonomier, der Tyskland utgjør det mest kjente eksemplet. Det som særlig skiller Finland fra Tyskland er statens rolle. Norge har enkelte likheter både med det som er kalt et fragmentert system og med et kompartmentalisert system. Et fragmentert system er karakterisert ved en lav grad av koordinering mellom små eier-kontrollerte bedrifter. Det kompartmentaliserte systemet har også lav grad av koordinering, men har en spredt eierstruktur. Det anglo-saksiske er et typisk eksempel på dette.
Generelt blir systemer tillagt mer stabilitet enn evne til endring. I forskningslitteraturen er det indikasjoner på at kollaborative systemer er mer tilpasningsdyktige enn kompartmentaliserte. Erfaringene fra Finland og Norge kan støtte opp under en slik hypotese.

VII KONKLUSJON

Den økonomiske globaliseringen utfordrer tradisjonelle makroøkonomisk modeller, etablerte strukturer og institusjoner. Det hevdes at nasjoner som ligger etter den teknisk-økonomiske front, vil ha store problemer med å hente seg inn igjen innenfor det nye paradigmet. Samtidig er det et utbredt syn i internasjonale fagmiljøer at industriell virksomhet er vesentlig for å opprettholde nasjoners velferd (Cohen og Zysman 1987, Porter 1990).
Til tross for en dyp krise på begynnelsen av 1990-tallet har Finland i et oppsiktsvekkende høyt tempo ikke bare tilpasset seg, men opparbeidet en ledende posisjon innen det nye teknisk-økonomiske paradigmet. En grunn for den raske omstillingen er at vesentlige trekk ved det institusjonelle systemet i Finland fungerte i overensstemmelse med nye retningslinjer for økonomisk praksis. Den form for koordinering og samarbeid som historisk hadde utviklet seg her, anses i dag å være en nødvendig forutsetning for å kunne utvikle og ta i bruk ny teknologi på grunn av dens høye grad av kompleksitet. Det er erkjent at makroøkonomiske problemer som rentenivå, pengeverdi, statsbudsjett, inflasjon osv. ikke kan bidra i noen særlig grad til strukturelle tilpasningsprosesser. Fokuset er i stedet satt på teknologi- og kunnskapsproduksjon. Som et kunnskapssamfunn har Finland valgt å satse på menneskeskapte ressurser, altså fornybare ressurser, for å sikre framtiden. Det å bevare Finlands posisjon som et av verdens mest konkurransedyktige og ledende kunnskapssamfunn, ses som en hovedutfordring for framtiden. Videre strategier for å nå denne målsetningen knyttes ikke bare til teknologiutvikling. I neste fase anses grunnforskning særlig på kultur og lederskap, samt institusjonelle og organisasjonsmessige endringer for å være av avgjørende betydning. Dette ses også som viktig for å få til en balansert og rask utvikling av hele det finske samfunn, samt å bevare og videreutvikle velferdsstaten (Schienstok og Hämäläinen 2001:45-6, The Center for Knowledge and Innovation Research, Panel Discussion 21.3.02).
I motsetning til Finland fremstår Norge som ute av takt med den internasjonale utviklingen på en rekke sentrale områder. Det er betegnende for situasjonen slik Dagens Næringsliv fremstiller den: ”Finland konsentrerte kreftene og satset på utdannelse, forskning og teknologi, mens Norge kranglet om hvor vi skulle legge en flyplass og om vi kunne bruke penger på noe i det hele tatt” (Dagens Næringsliv 1.3.01). Norge har ikke møtt den økonomiske globaliseringen med noen form for offensiv eller helhetlig politikk. Politikken er i stor grad introvert, nærmest industrifiendtlig, og sentrale deler av den økonomiske politikken er uendret. Det viktigste politiske budskapet er at avkastningen fra oljefondet skal sikre framtidige utgifter. Oljeinntektene representerer riktignok en vesentlig grunn for manglende vilje til tilpasning. Men det må ikke minst fremheves at institusjonelle forhold i Norge i liten grad samsvarer med utfordringer fra det nye teknisk-økonomiske paradigmet. Dessuten kan også gammel suksess representere en motstand mot endring. Det er med på å skape mental treghet og gjør at samfunn lett blir fanget i gamle paradigmer. Meldingen fra Statsministerens kontor i forbindelse med publiseringen av FNs ”Human Development Report 2001” om at ”Norge er verdens aller beste land å leve i”, kan være et signal i den retning (Aftenposten 31.1.02). Pressemeldingen unnlot å nevne at Norge i samme rapport kom ut som en teknologisk sinke.
I denne analysen framstår norsk industri- og forskningspolitikk som lite helhetlig og inkonsistent. Det er interessant å merke seg at denne type beskrivelse også er blitt brukt for å karakterisere andre politikkområder som utenrikspolitikk, forsvarspolitikk, bistandspolitikk, miljøvernpolitikk osv: ”Mangel på sektorovergripende tenkning”, ”ingen god tradisjon for samkjøring av virkemidler”, ”ambisjonene står ikke i forhold til de beskjedne beløp det er tale om”, ”mange av målsettingene slår hverandre i hjel” (jfr. bl. a. Sverdrup 1995, Sverre Lodgaard, NUPI, Aftenposten Kronikk 17.10.01). En utfordring for videre forskning og politikk synes derfor å være åpenbar: Studier av kulturelle og institusjonelle forhold som påvirker aktørenes valg og handlinger. Kort sagt, forskning på institusjoner, former for sosial organisering og særlig på systemer for utøvelse av autoritet, koordinering og kontroll – i et komparativt perspektiv.

REFERANSER

Ainamo, A. og M. Pantzar (2000), “Design for the information society: What can we learn from the Nokia experience?”, The Design Journal, vol. 3, Issue 2.
Ali-Yrkkö, J., L. Paija, C. Reilly og P. Ylä-Anttila (2000), Nokia – A Big Company In A Small Country, Helsinki: ETLA: Taloustieto Oy.
Ali-Yrkkö, J. (2001), Nokia’s Network – gaining competitiveness from co-operation, Helsinki, ETLA:Taloustieto Oy.
Andvig, J. Chr. (2001), “Sanger fra andre etasje – forfallet i det offentlige” Nytt Norsk Tidsskrift nr. 2.
Arnold, E., S. Kuhlman og B. Van der Meulen (2001), A Singular Council. Evaluation of the Research Council of Norway, Oslo:NFR/Technopolis.
Christensen, T. og Lægreid, P. (2001), ”New Public Management i norsk statsforvaltning”, i Tranøy og Østerud (2001).
Coleman, J. (1990), Foundations of social theory, Cambridge: Harvard University Press.
Collett J. P. og B. O. H. Lossius (1993), Visjon, Forskning, Virkelighet. Televerkets Forskningsinstitutt 25 år, Kjeller.
Dalal-Clayton, B. (1996), Getting to Grips with Green Plans. National-level Experience in Industrial Countries, London: Earthscan Publications Ltd.
Danmarks Statistik, Statistics Finland, Statistisk sentralbyrå, Statistiska centralbyrån (1999/2000), Use of ICT in Nordic Enterprises.
Dølvik, J. E. (1994), ’Norwegian trade unionism at a crossroad?’, i T. Kauppinen og V. Köykkä (red.), Transformation of European industrial relations: consequences of integration and disintegration, Helsinki: Finnish Labour Relations Association.
Eckstein, H. (1966), Division and cohesion in democracy. A study of Norway, Princeton N. J.: Princeton University Press.
Egeberg, M., J. P. Olsen og H. Sætren (1978), Organisasjonssamfunnet og den segmenterte stat, i Olsen (red.) (1978).
Finnish Ministry of Education (2000), Design 2005! Government Decision-in-Principle on Finnish Design Policy 15.6.2000, Helsinki.
Finnish Ministry of Trade and Industry Finland (1996), A New Outlook on Industrial Politics, Helsinki.
Ghemawat, P. (1993), “The Risk of Not Investing in a Recession”, Sloan Management Review, Winter.
Grønlie, T. (2001), “Mellom politick og marked – organisering av statlig næringsdrift, I Tranøy og Østerud (red.) (2001).
Hagedorn, S. (2001), Norsk innflytelse gjennom EU-komiteer, Oslo: Statskonsultrapport 15.
Hanisch, T. E. Søilen, G. Ecklund (1999), Norsk økonomisk politikk I det 20. århundre. Verdivalg i en åpen økonomi, Kristiansand: Høyskoleforlaget.
Hanisch, T. (2001), ”Refleksjoner ved fastkurspolitikkens slutt – randkommentarer til debatten om norsk valutapolitikk 1986-2001”, Økonomisk Forum :6.
Hernes, G. (red.) (1978), Forhandlingsøkonomi og blandingsadministrasjon, Bergen, Oslo, Tromsø: Universitetsforlaget.
Heum, P. og P. Ylä-Anttila (1993), Firm Dynamics in a Nordic Perspective. Large Corporations and Industrial Transformation, Helsinki: Taloustieto Oy.
Hodne, F. (1981), Norges økonomiske historie 1815-1970, Oslo: Cappelens Forlag
Holmøy, E. (2001), ”Et verdiskapende Norge”, Økonomisk Forum:7.
Hveem, H., P. Heum og A. Ruud (2000), Globaliseringen og norske selskapers etableringer i utlandet. Virkninger på maktfordeling og demokrati i Norge. En rapport for Makt- og demokratiutredningen.
Høyres Hovedorganisasjon (1997), Statlig eiermakt i norsk næringsliv, Oslo.
Kierkegaard, P. Og K. Winding (1973), Nordens historie. Bd. II. Tiden efter ca. 1900, København: H. Hagerups Forlag.
Korvenmaa, P. (2001), “Rhetorics and Action. Design policies in Finland at the beginning of the third millennia”, Scandinavian Journal of Design History.
Kvinge, T. og O. Langeland (1995), Smått, men ikke bare godt. Lønnsomhet og soliditet i små industriforetak, Fafo Oslo.
Kvinge, T., L. Lindholt og L. Støle (1996), Nyskaping i norsk næringsliv, Oslo:Fafo-rapport.
Laurila, J. (1999). ”Management in Finland”, The International Encyclopedia of Business and Management: Management in Europe: Thomson Business Press.
Lilja, K., K. Räsänen og R. Tainio (1991), ”Development of Finnish Corporations: Paths and Recipes”, i Näsi (red.).
Lilja, K., K. Räsänen og R. Tainio (1992), ”A Dominant Business Recipe: the Forest Sector in Finland”, i Whitley (ed.) (1992).
Lilja, K. og R. Tainio (1996), ”The nature of the typical Finnish firm”, artikkel i Whitley/Hull Kristensen.
LO/NHO (1999) HF-B Historikk, stensil.
Lovio, R. (1993), Evolution of firm communities in new industries. The case of the Finnish electronics industry, Helsinki.
Lawson, T. (1997), Economis and reality. Economics as social theory, London.
Mirowski, P. (1989), More heat than light. Economics as social physics: physics as nature’s economics, Cambridge.
Mjøset, L. (red.) (1986), Norden dagen derpå. De nordiske økonomisk-politiske modellene og deres problemer på 70- og 80-tallet, Oslo:Universitetsforlaget, Kjøbenhavn:Samfundslitteratur.
Moen, E. (1998), The Decline of the Pulp and Paper Industry in Norway, 1950-1980, Oslo: Scandinavian University Press.
Moen E., og K. Lilja (2001), Constructing Global Corporations: Contrasting National Legacies in the Nordic Forest Industry” i Morgan et al. (2001).
Morgan, G., P. H. Kristensen og R. Whitley (red.) (2001), The Multinational Firm. Organizing across Institutional and National Divides, Oxford: Oxford University Press.
NHO (2001), Konkurranseevnebarometer 2001. Lokalisering Norge, Oslo.
Näsi, J. (red.) (1991), Arenas of Strategic Thinking, Helsinki.
NOU (1992) En nasjonal strategi for økt sysselsetting i 1990-årene: 26.
NOU (1996) Konkurranse, kompetanse og miljø. Næringpolitiske hovedstrategier, :23
NOU (2000) En strategi for sysselsetting og verdiskapning, :21
Nordby, T. (1994), Korporatisme på norsk 1920 – 1990, Oslo:Universitetsforlaget.
Norges forskningsråd (2001), Det norske forsknings- og innovasjonssystemet – statistikk og indikatorer, Oslo.
Nærings- og energidepartementet (1996) Utfordringen – forskning og innovasjon for ny vekst.
Olsen, J. P. (red.) (1978), Politisk organisering, Oslo: Universitetsforlaget.
Pajarinen, M., P. Rouvinen og P. Ylä-Anttila (1998), Small country strategies in global competition. Benchmarking the Finnish Case, Helsinki: Taloustieto, ETLA.
Porter, M. (1990), The competitive advantage of nations, London: Macmillan.
Quack, S., G. Morgan og R. Whitley (eds.) (2000), National Capitalisms, Global Competition, and Economic Performance, Amsterdam/Philadelphia: John Benjamins Publishing Company.
Ramberg, I., E. Kallerud og T. Hviid Nielsen (2001), Befolkningens forhold til forskning, vitenskap og teknologi: resultater fra en norsk intervjuundersøkelse, Oslo: NIFU.
Raumlin, J. (1985), “The impact of forest sector on economic development in Finland and Eastern Canada”, Fennia 163:2.
Rusten, G., T. Kvinge og S.-E. Jakobsen (1999), Internasjonalt eierskap i norsk næringsliv. Omfang og effekter nasjonalt og regionalt, Bergen: SNF.
Schienstock, G. Og T. Hämäläinen (2001), Transformation of the Finnish innovation system. A network approach, Helsinki: Sitra.
Science and Technology Policy Council of Finland (1990), Review 1990. Guidelines for science and technology policy in the 1990s, Helsinki.
Science and Technology Policy Council of Finland (1993), Towards an innovative society. A development strategy for Finland, Helsinki.
Science and Technology Policy Council of Finland (1996), Finland: a knowledge-based society, Helsinki.
SSB (1997), Klar konsentrasjon av forskning og utvikling i norsk næringsliv, Oslo.
SSB (2000), Strong growth in Nordic ICT-sector.
Sorge, A. (1995), ”Cross-national differences in personnel and organization”, A.-W. Harzing and J. van Ruysseveldt (eds.) International Human Resource Management. An Integrated Approach, London 1995: Sage.
Stortingsmelding (1996-97), Om eierskap, nr. 61
Sverdrup, L. A. (1995), Norway’s Institutional Response to the Challenge of Sustainable Development, Fridtjof Nansens Institutt Note: 002-1995.
Søilen, E. (2000), Mot et samfunnsøkonomisk optimum. Vitenskapelig økonomisk politikk som verktøy i et funksjonalistisk styringsregime, Oslo: Senter for økonomisk historie, Arbeidsnotat 08/2000.
Sørgaard, L. (2000), Fusjoner og oppkjøp. Drivkrefter og virkninger, Makt- og demokratiutredningens rapportserie, Oslo.
Tainio, R, M. Huolman og M. Pulkkinen (1999), The impact of the internationalizing of capital markets on local companies; How international institutional investors are restructuring Finnish companies, paper ESRI-workshop 1999.
Tainio, R., M. Pohjola og K. Lilja (2000), ”Economic Performance of Finland After the Second World War. From Success to Failure”, I Quack et al (2000).
Tainio, R. (2001), Effects of foreign portfolio investors on Finnish companies and their management, paper for 17th EGOS Colloquium.
Tainio, R. og K. Lilja (forthcoming), “The Finnish Business System in Transitions: outcomes, actors and their influence”, B. Czarniawska og G. Sevón (eds.), Viking Organization Theories.
Tranøy, B. S. og Ø. Østerud (red.) (2001), Den fragmenterte staten. Reformer, makt og styring, Oslo: Gyldendal Akademisk.
United Nations (2001), Human Development Report 2001. Making new technologies work for human development, New York, Oxford: Oxford University Press.
Wicken, O. (1992), Kald krig i norsk forskning, IFS Info, No. 6, Oslo.
Whitley, R. (red.) (1992), European Business Systems. Firms and Markets in their National Contexts, London/New York: Sage.
Whitley, R og P. Hull Kristensen (1996), The Changing European Firm. Limits to convergence, London/New York: Routeledge.
Whitley, R. (1999), Divergent Capitalisms. The social structuring and change of business systems, Oxford: Oxford University Press.
Whitley, R. (2001), “Authority sharing, careers and competence development in different market economies: beyond the firm-market dichotomy, Paper presented to the 17th EGOS Colloquium.


Noter

[1] Forfatteren takker for nyttige kommentarer fra Øyvind Østerud, Fredrik Engelstad, Jens Plahte, Tore J. Hanisch, Eirik Haugen, Bjørn Qviller og Kari Lilja, som også har vært behjelpelig med å skaffe til veie materiale om finske forhold. Eventuelle feil og mangler er forfatterens ansvar.
[2] En sak for seg er at andre land det er nærliggende å sammenligne seg med, på dette tidspunktet forlot en fast valutakurs til fordel for inflasjonsmål. Formelt sett ble inflasjonsmål innført våren 2001 i Norge (Hanisch 2001).
[3] Nærmest som et unntak kan man peke på oppdrettsnæringen som et eksempel på en forskningsbasert ny næring.
[4] Eksempelvis St. melding nr. 60, 1984-85,”Om forskning i Norge”, St. melding nr. 28, 1988-89 ”Om forskning”, St. melding nr. 36, 1992-93 ”Forskning for fellesskapet”, Nærings- og energi-departementet 1996 ”Utfordringen – forskning og innovasjon for ny vekst”, 1999 Forsknings-meldingen, NOU 2000:7 ”Ny giv for nyskapning” (Hervikutvalget), NOU 2001:11 ”Fra innsikt til industri” (Berntutvalget).
[5] Norge synes å være unik i politikken om å bygge opp fonds for å møte framtidige utgifter. Bortsett fra enkelte øyer i Stillehavet som har pantsatt seg til mineralselskaper og lignende foretak, kjennes det ikke til noe lignende tilfelle i verden som det eksperimentet Norge for tiden driver.

Tilbake til Makt- og demokratiutredningens startside



Publisert 25. nov. 2010 13:52