INNHOLD
TABELLOVERSIKT
FORKORTELSER
I INNLEDNING
II DE POLITISK-ØKONOMISKE MODELLENE 1945 - 1990
III INDUSTRIPOLITIKKEN ETTER 1990
IV INDUSTRIUTVIKLINGEN ETTER 1990
V KUNNSKAPSFAKTOREN
VII KONKLUSJON
REFERANSER
Tabelloversikt
- Verdien av vareeksporten fra Finland, relative tall, 1990,
1997
- Verdien av vareeksporten fra Norge, relative tall,
1991, 1995, 2000
- Sysselsetting i de 20 og 30
største industriselskapene i prosent av total industrisysselsetting i
Finland og Norge, 1990
- Relativ produktivitetsvekst i
Finland, Norge og OECD, 1960-1995
- Typologier over
nasjonale konkurransestadier, etter
Porter
Forkortelser
BNP Bruttonasjonalprodukt
DNA Det Norske Arbeiderparti
DU Distriktenes utbyggingsfond
EF Europeiske Fellesskap
EFTA European Free Trade Association
ESA EFTA Surveillance Authority
EU Europeiske Union
EØS Europeiske økonomiske
samarbeid
FFI Forsvarets
Forskningsinstitutt
FIM Finske mark
FN Forende Nasjoner
FoU Forskning og utvikling
GSM Global System Mobile
IFA Institutt for Atomforskning
IKT Informasjons- og
kommunikasjonsteknologi
IT Informasjonsteknologi
LO Landsorganisasjonen
MNS Multinasjonalt selskap
NFR Norges forskningsråd
NHO Næringslivets
Hovedorganisasjon
NMT Nordic Mobile Telephone
NOK Norske kroner
NOU Norges offentlige
utredninger
OECD Organization for Economic Cooperation and
Development
SDØE Statens direkte økonomiske
eierandeler
SI Sentralinstituttet for Industriell
Forskning
Sitra Finnish Fund for Research and
Development
SMB Små og mellomstore
bedrifter
SND Statens nærings- og
distriktsutviklingsfond
STPC Science and Technology Policy
Council
Tekes The Technology Development
Centre
UIAH University of Art and Design
Helsinki
VTT State Technical Research
Centre
FORORD
Makt- og demokratiutredningen (1997-2003) har flere prosjekter omkring globalisering,
næringsutvikling og endringer i statens rolle. Denne rapporten sammenlikner
næringsutvikling og næringspolitiske strategier i Norge og Finland.
Den kaster lys over sentrale trekk ved måten kapitalistiske økonomier
varierer på i lys av de skjerpede utfordringene fra et mer internasjonalisert
næringsliv. I kontrasten med Finland blir den fragmenterte karakteren
av norske økonomiske strategier understreket; interne maktforhold og
strukturer bidrar til å forklare kontrastene.
Eli Moen er post.doc. ved Institutt for kulturstudier, Universitetet i Oslo.
I INNLEDNING[1]
I OECD ser man på Finland og Norge som
økonomiske motpoler. Etter en oppsiktsvekkende omstilling de siste
årene er Finland blitt selve forbildet på en tekno-økonomi.
Den radikale omstillingen har kort og godt gitt landet en ny identitet og i
internasjonale media presenteres Finland som informasjonssamfunnet par
excellence. Norge derimot framstår som en råvareøkonomi i
særklasse. Denne forskjellen i økonomisk utvikling er spesiell
interessant fordi de nordiske landene har vært ansett å være
svært homogene. I løpet av få år er denne situasjonen
dramatisk endret, et forhold som henger sammen med globalisering og geopolitiske
endringer. Et hovedspørsmål er om den ulike økonomiske
utvikling i Finland og Norge kan sies å være et resultat av
forskjellig politikk i de to land. Hvis så er tilfelle, er
spørsmålet: Hvilke faktorer kan forklare
ulikheten?
Hensikten med denne rapporten er å
sammenligne industripolitiske strategier i Finland og Norge. Hvilke tilpasninger
har skjedd i forhold til det press som har oppstått som følge av
globalisering? Økonomisk globalisering har ført til et sterkere
press på bedrifter, regioner og nasjoner til å innovere raskere og
oftere. For å lykkes i framtiden ses innovasjonsfaktoren å
være av kritisk betydning. Nye markeder og nye teknologiske muligheter har
bidratt til denne orienteringen, og på grunn av den endrede kontekst er
bedrifter blitt mer sårbare. De er nødt til å reagere med mer
komplekse strategier. Økonomisk transformasjon og integrasjon har
også utfordret tradisjonell nasjonal politikk. Særlig trengs det
justering av statens rolle. Det pekes på at det må legges mer vekt
på aktiviteter som støtter økonomisk effektivitet,
konkurranseevne og vekst, som for eksempel utdanning, forskning og
infrastruktur.
I denne rapporten vil politikk og økonomi
bli tolket i lys av institusjonelle forhold med referanse til
forskningsretningen ”varities of capitalism”. Dette betyr at
nasjonaløkonomier blir sett som sammenhengende systemer. Med system
forstås i denne sammenheng at det eksisterer gjensidig avhengighet mellom
statsstruktur, politikk, finanssystem, næringsliv, ”industrial
relations” system, samt grunnleggende sosiale institusjoner som
eksempelvis tillit. Til sammen danner disse en spesifikk nasjonal konfigurasjon.
I de senere år er det utviklet en modell – ”national business
system” – for komparative studier av nasjonaløkonomier som
gjør det mulig å operasjonalisere en slik form for komparasjon
(Whitley 1992, 1999). Et kjernepunkt i denne retningen er at sosiale
institusjoner er bestemmende for hvordan økonomien i et land kontrolleres
og koordineres. Dette innebærer at det eksisterer en kausal forbindelse
mellom aktører og egenskaper ved systemet. Med andre ord betyr dette at
hva som skjer på et felt, må forklares med referanse til et sett av
kryss-relasjoner med så mange andre felt eller dimensjoner som mulig
(Sorge 1995).
Rapporten består av syv deler. Etter
innledningen følger en kort karakteristikk av de
politisk-økonomiske modellene fra 1945 til 1990. Deretter gis en oversikt
over sentrale elementer i industripolitikken, og et sammendrag av
industriutviklingen etter 1990 i begge land. Disse blir fulgt av en
drøftelse av kunnskapsfaktorens betydning for utviklingen. De funn som
blir gjort blir deretter sett i et systemisk perspektiv, dvs. at ulikheter blir
tolket i relasjon til institusjonelle forhold i de to land. Materialet
undersøkelsen bygger på er offentlige utredninger og rapporter,
fagtidsskrifter, oppslag og artikler i nyhetsmedia, annen forskning samt
intervjuer med politikere og forskere i begge land.
II DE POLITISK-øKONOMISKE MODELLENE 1945 - 1990
Et par fellestrekk ved de nordiske land i
etterkrigstiden er at de har hatt en sterk tilslutning til sosial-demokratiske
idealer og at de har basert sine økonomier på en - to
eksportsektorer. Et overordnet mål i politikken har vært å
styrke og sikre posisjonene til de respektive nøkkelsektorene. Dette har
skjedd gjennom bred politisk konsensus, som har bygget på et
klassekompromiss mellom partene i nærings- og arbeidsliv.
Økonomien
Finland
Finland er fattig på andre råvarer
enn skog, og det var derfor skogindustrien kom til å utgjøre
landets nøkkelsektor. Den nasjonale posisjon som denne sektoren har hatt,
er unik. Ikke noe annet land i verden har vært så avhengig av skogen
som Finland. Etter selvstendigheten i 1917 var staten avhengig av inntektene fra
denne sektoren og skogindustrien har derfor vært sentral i finsk
nasjonsbygging. I mellomkrigstiden sto denne for mellom 80 og 90 prosent av
eksportinntektene, i 1950 for over ¾ og i 1980 for vel 30 prosent
(Mjøset 1986, Lilja et al. 1992, Pajarinen et al 1998).
Til tross for begrensede naturressurser skjedde
det en diversifisering av finsk industri i etterkrigstiden. Faktisk var veksten
og den strukturelle endringen som foregikk i finsk økonomi etter annen
verdenskrig sammenlignbar med andre ”etterkrigsmirakler” som
Vest-Tyskland og Japan. I forhold til andre nordiske land var Finland ansett
å være et tilbakeliggende samfunn og landet hadde også
vært utsatt for store påkjenninger under annen verdenskrig. Etter
tapet i annen verdenskrig mistet Finland 10 prosent av sitt areal, skogressurser
og industrikapasitet, og måtte dessuten betale krigserstatning til
Sovjetunionen. For å få landet på fote igjen, ble det adoptert
en modernitetsideologi. Det ble et overordnet mål å utvikle Finland
til en moderne stat og å være en del av den vestlige verden.
Transformasjonen av det finske samfunn mellom 1950 og 1980 representerer kanskje
en verdensrekord. I 1950 var 42 prosent av befolkning sysselsatt i
primærnæringen, i 1960 32 prosent (Kierkegaard og Winding 1973).
Teknologisk modernisme utgjorde et sentralt
element i moderniseringsprogrammet (Raumolin 1985:412, Lilja et al 1992:282).
Den teknologiske modernismen ga seg utslag i utviklingen av en sterk og etter
hvert diversifisert industrisektor. Det er to hovedkilder for diversifiseringen.
Den ene har sitt utspring i skogindustrien, den andre i statlige handelsavtaler.
I Finland utviklet skogsektoren sterke koplinger mellom ulike ledd innen
skognæringen selv og i forhold til andre sektorer, særlig metall- og
maskinindustrien. Fordi skogsektoren hadde en spredt lokalisering, måtte
bedriftene selv utvikle en egen infrastruktur. Dette førte til en tendens
til diversifisering av næringsvirksomheten. Vedlikeholdsavdelingene ble
utviklet til verkstedsbedrifter, energiforsyningen til kraftselskaper osv.
(Lilja et al 1992).
Krigserstatningene til Sovjet gjorde på sin
side den finske metall- og maskinindustrien i stand til å modernisere seg.
Krigserstatningene ble et nasjonalt prosjekt der regjering og næringsliv
samarbeidet for å få i gang den økonomiske utviklingen.
Finland sikret seg dette gjennom en bilateral handelsavtale med Sovjet,
”Vennskaps-, Samarbeids- og Bistandsavtalen” av 1948. Både
statlige og private selskaper deltok i denne politikken. Prosjektet gjorde det
mulig for selskapene å spesialisere seg i bygging og utvidelse av
produksjonsanlegg og å løse produksjonsproblemer. Staten bidro ved
å skaffe til veie finansielle midler til lav rente, garantere
råvareforsyningene, samt å skaffe tilgang til ny teknologi gjennom
oppkjøp av utenlandske selskaper. Etter at krigserstatningene var betalt
i 1952, satte Finland i gang med å ruste opp treforedlingsindustrien ved
å reise fabrikker etter amerikansk mønster. Men som følge av
handelsavtalen med Sovjet, ble også tungindustrien prioritert. Denne
politiske strategien la grunnlaget for en sterk industriell ekspansjon som varte
fra 1960-årene fram til slutten av 1980-årene.
Sovjet-handelen var stort sett en lukrativ
geskjeft for Finland. Etterspørselen var høy, prisene gunstige,
kvalitetsstandardene moderate og planperiodene lange og stabile. Særlig
tekstil-, sko- og næringsmiddelindustrien ble avhengig av Sovjet-handelen,
men også skips- og maskinindustrien. I moderniseringen av
verkstedindustrien spilte produksjonen av maskineri og utstyr til
skogsindustrien en særlig viktig rolle. Produksjonen av papirmaskiner ble
startet på basis av utenlandske lisenser, men etter hvert ble maskineriet
ikke bare produsert, men også designet i Finland. Dette utviklingsarbeidet
pågikk i nært samarbeid med papirindustrien. Utførselen av
papirmaskiner utgjorde det første steget i retning av å
diversifisere eksporten vestover. Finske papirmaskiner ble først solgt
til Øst-Europa, så til utviklingsland og til slutt avsatt på
vestlige markeder. Eksporten av papirmaskiner ble fulgt av annet utstyr til
skogindustrien. Samtidig spesialiserte nye selskaper seg på
konsulenttjenester innen skogindustrien (Raumolin 1985,Tainio et al.
2000).
I det bilaterale forholdet til Sovjet mottok
Finland i hovedsak råolje og andre typer råvarer. For å
nyttiggjøre seg råoljen ble det statlige selskapet Neste etablert i
1958. Denne etableringen er sett som en viktig milepel i finsk industrihistorie.
Den gjorde det mulig for landet å starte utviklingen av nye sektorer. Fra
1950 til 1982 økte metall og kjemiske produkter sin andel av eksporten
fra 8 til 46,5 prosent. Eksportandelen av verkstedsprodukter steg fra 10 til 20
prosent mellom 1955 og 1980. Treforedling forble likevel den største
eksportsektoren. Mellom 1960 og 1989 hadde finske firmaer en stabil andel av
verdensmarkedet på nesten 15 prosent. Enda mer bemerkelsesverdig er den
eksportveksten som maskinleverandørene til papirindustrien opplevde.
Valmet, det største selskapet, hadde i 1989 en andel av verdensmarkedet
på 22 prosent. Det var dermed det største firmaet i verden i sin
bransje (Mjøset 1986:105, Lilja et al 1992:142, Tainio et al
2000).
Det siste leddet i denne
diversifiseringsprosessen startet i 1960-årene og gjaldt elektronikk.
Produksjon av fjernsynsapparater startet i 1956, og på 1960-tallet kom
produksjon av halvledere i gang. Fram til slutten av 1960-tallet var veksten
lav, men fra da av er det denne industrisektoren som har hatt den sterkeste
veksten i Finland. Veksten i denne sektoren har også vært sterk i
sammenligning med andre små europeiske land. Antall bedrifter økte
fra 20 til 70 mellom 1960 og 1974. På 1970-tallet skjedde et teknologisk
skifte ved innføringen av mikroelektronikk og digitalteknologi, og antall
bedrifter ble fordoblet til 150 i 1984. Som andre bransjer har også
elektronikken vært støttet gjennom statlig politikk, og den har
vært høyt prioritert i teknologi- og industripolitikken. Til
å begynne med spilte forbrukerelektronikken en viktig rolle ved siden av
industrielektronikk og telekommunikasjonsutstyr, men også andre
områder som medisinsk elektronikk har hatt en betydelig utvikling. I den
første fasen var Salora den mest framgangsrike bedriften, men på
begynnelsen av 1980-tallet ble nykommeren Nokia det største selskapet
innen elektronikkbransjen. På begynnelsen på 1990-tallet hadde
Finland den mest diversifiserte elektronikkindustrien i Norden, og den sto for
omtrent fem prosent av eksporten fra Finland (Lovio 1993).
Norge
Sammenlignet med Finland har Norge kunnet dra
nytte av et langt breiere ressursgrunnlag. Ved siden av skogen har Norge hatt
fisk og vannkraft, og sist men ikke minst olje. I tillegg kan man også
peke på den spesielle rolle skipsfarten hadde fram til 1970-årene.
Norge har tradisjonelt konkurrert på faktorressurser og hovedsakelig rundt
såkalte oppstrømsaktiviteter. Det vil si at mesteparten av
eksporten har bestått av råvarer og halvfabrikata. Framfor alt ble
kraftkrevende sektorer som elektrokjemisk og elektrometallurgisk prioritert.
Under annen verdenskrig hadde den tyske
okkupasjonsmakten grunnlagt et par elektrokjemiske bedrifter, som ble overtatt
av den norske stat. Disse dannet utgangspunktet for en omfattende statlig
industrivirksomhet i etterkrigstiden. Dette statlige industrieierskap er blitt
forklart som en kompenseringskapitalisme: Det private næringsliv ble
ansett å være for kapitalsvakt til å kunne finansiere de
investeringene som denne form for industri krevde. Det ble derfor tatt statlig
initiativ for å få utenlandsk kapital til å investere i Norge,
og det lyktes i en viss grad å få enkelte utenlandske selskaper til
å delta i norsk industrireisning. Selv om også enkelte norske
industriselskaper, som Norsk Hydro og Elkem, etter hvert deltok i denne
industrialiseringen, var den i stor grad dominert av statlig lederskap. På
grunn av distriktspolitiske hensyn og forestillinger om balansert vekst ble den
nye industrien dirigert ut i distriktene, og ga dermed opphav til begrepet
”ensidige industristeder”. For å støtte disse to
industrisektorene investerte den norske stat betydelige beløp i
vannkraftutbygging (Hodne 1981). Ved siden av å skulle bidra til
økonomisk vekst, skulle statsbedriftene fungere som modeller for det
private næringsliv. For Det Norske Arbeiderparti (DNA) var
storskalaproduksjon sett å være den ideelle måten å
drive industri på.
Fram til 1970-årene opplevde de norske
smelteverkene en sterk vekst. I 1969 sto de for 33 prosent av eksportinntektene,
og samtidig økte de sin andel av verdensmarkedet fra 2,2 til seks
prosent. I 1970 var Norge den største eksportør av aluminium i
Europa, verdens største eksportør av ferrolegeringer, og den nest
største produsenten av magnesium (Hodne 1981:567). Men til forskjell fra
skogindustrien i Finland har de norske nøkkelsektorene fått et
enklavepreg i forhold til den øvrige industrien. Det var få
koplinger til resten av landets næringsliv. Mellom 30 og 60 prosent av
komponentene i produksjonen importeres (råvarer samt kapitalintensivt
maskineri) og videreforedlingen har i stor grad foregått i utlandet. Kun
en liten del av de industrisysselsatte var ansatt i den kraftkrevende
industrien. Rundt 1970 utgjorde denne andelen om lag fem prosent (Mjøset
1986). En diversifisering av industrien av det omfanget som fant sted i Finland,
skjedde ikke i Norge.
Andre forhold har også bidratt til en
fragmentering mellom denne industrien og andre deler av næringslivet.
På den ene siden besto industrien av et lite antall store selskaper
dominert av staten og utenlandsk kapital, og på den andre siden av et
stort antall små og mellomstore bedrifter (SMB), som i overveiende grad
var familieeide. De store selskapene var eksportorienterte, mens SMB stort sett
var orientert mot hjemmemarkedet. Det har vært liten, hvis over hodet
noen, kontakt mellom disse to typer av selskaper. Verkstedsindustrien
representerte til en viss grad en modifisering av denne formen for
fragmentering. Dens utvikling har skjedd i relasjon til energisektoren og
skipsfarten. Fra 1950 til 1970 hadde verkstedsindustrien en betydelig vekst
på bakgrunn av utviklingen i disse to næringene. Som følge av
nedgang i skipsfarten og økende oljevirksomhet etter 1970 gjennomgikk
denne industrisektoren en omstrukturering. Leveranser av plattformer, moduler og
andre installasjoner til den nasjonale oljesektoren gjorde at denne ble landets
største industribransje i 1990 både med hensyn på
verdiskapning og sysselsetting.
Den største endring i norsk økonomi
representerer oljens inntog. Siden1970-tallet har oljevirksomheten overtatt den
kraftkrevende industriens nøkkelrolle. Statens aktive engasjement skjer
gjennom statsselskapet Statoil, som ble etablert i 1972. Midt på
1990-tallet sto oljen for en større del av verdiskapningen enn den
øvrige industrien til sammen (NOU 1996:23:100). Samtidig har
industrisektoren hatt en svak utvikling. Norge skiller seg ut i europeisk
sammenheng ved å ha den kraftigste industrielle tilbakegang siden
1970-tallet. Bare mellom 1987 og 1991 falt industriens andel av BNP fra 21,6 til
13,7 prosent (NOU 1992:26:99, 256). En følge av denne tilbakegangen er at
den industrielle basen i Norge blitt meget smal.
I stor grad var det hjemmemarkedsindustrier som
tekstil, bekledning, skotøy osv. som falt fra, som i andre vestlige land.
Men ikke bare; det er et bemerkelsesverdig trekk i denne perioden at landets
tidligere største industribransje, treforedlingen, også opplevde en
sterk tilbakegang. Et annet trekk er at det ikke lyktes å få i gang
noen sterk og varig industrivekst innen nye kunnskapsintensive sektorer som
elektronikk, til tross for flere statlige initiativ. Et foreløpig
bunnpunkt ble nådd på 1980-tallet da sentrale aktører innen
elektronikk som Kongsberg Våpenfabrikk, Norsk Data og Tandberg
Radiofabrikk måtte avvikles. Disse bedriftene var fra statlig hold tenkt
å skulle utgjøre hjørnesteinsbedrifter i utviklingen av nye
industrisektorer.
Politikken
Finland
Fram til begynnelsen på 1990-tallet var det
geopolitiske forhold som ga de viktigste føringer for den politikk som
ble ført i Finland. På grunn av det spesielle forholdet til
Sovjetunionen ble nasjonal uavhengighet et overordnet mål. Etter
fredsslutningen med Sovjet erklærte Finland seg nøytralt og hevdet
uavhengighet fra begge blokker. I grenselandet mellom de to maktblokkene slo
Finland inn på en diplomatisk politikk som stilte store krav til
balansekunst. Det som er kjent som Paasikivi-Kekkonen-linjen gikk ut på
å beholde et vennskapelig forhold til Sovjet. Siden Finland samtidig
ønsket å styrke sin forankring i vest, gjaldt det ikke å
irritere Kreml. Finlands økende integrasjon i det vestlige systemet,
først som assosiert medlem i EFTA og deretter gjennom frihandelsavtalen
med EF, ble hele veien møtt med bekreftelser på vennskapsavtalen og
forpliktelser om å øke sin eksport til Sovjet.
På grunn av forpliktelsene overfor Sovjet
var første fase i gjenoppbyggingen etter krigen preget av statsledede
langsiktige investeringer i tungindustri, proteksjonisme og en sterk avhengighet
av planøkonomiske markeder i Sovjetunionen. Som pekt på over,
klarte Finland å utnytte denne situasjonen på en slik måte at
den styrket industrialiseringen. Forbindelsen med Sovjet ble fortsatt og
regulert gjennom bilaterale avtaler som ble overvåket av bilaterale
statlige kommisjoner. Denne handelspolitikken ble samtidig brukt til å
fremme diversifiseringen i finsk industri. Gradvis økte også
eksporten vestover, særlig med de nye muligheter som ble skapt gjennom
EFTA- og EF-avtalene (Lilja og Tainio 1996).
På grunn av statens avhengighet av
skogindustrien var den makroøkonomiske politikken styrt ut fra hensynet
om å støtte denne. Dette hensynet var overordnet andre, som
inntektsfordeling og sysselsetting. Viktige styringsredskaper var statlig
regulering av kapital- og arbeidsmarkeder. Som Norge førte Finland en
stram kredittpolitikk og sentraliserte inntektsoppgjør. Det mest
betegnende var likevel valutapolitikken. For å sikre konkurranseevnen til
skogindustrien ble det foretatt en rekke devalueringer av den finske marken. Ved
siden av de makroøkonomiske reguleringer er det viktig å framheve
det som er blitt kalt en faktordrevet vekststrategi. Sannsynligvis har denne
politikken hatt størst betydning for finsk industris konkurranseevne. Den
var basert på store investeringer i ny teknologi i maskiner og utstyr,
faglig opplæring av arbeiderne, samt forskning og utvikling. Den
aggressive investeringspolitikken omfattet også oppgradering av
standardprodukter til produkter med høyere bearbeidingsverdi. Den gjorde
at Finland hadde en av verdens høyeste investeringsrater. Dette var mulig
ved å holde konsumet nede, og ved å oppmuntre til en høy
privat sparing. Den økte sparingen gikk til selskaper innen papir,
metall, kjemisk og energi. I ettertid er denne strategien blitt kritisert for
å ha fokusert for sterkt på kapitalutvidelse på bekostning av
produktivitet og effektivitet (Lilja et al. 1992, Finnish Ministry of Trade and
Industry 1996, Tainio et al. 2000).
I det finske utviklingsmønsteret har
staten spilt en sentral og aktiv rolle. I økonomien har den hatt en rekke
funksjoner. I tillegg til makroøkonomisk tilrettelegging, ressurs-
”pooling” og direkte allokering av ressurser, har den spilt en
viktig rolle ved å dele risiko med den private industrien. Dette skjedde
enten gjennom oppkjøp eller grunnleggelse av nye selskaper. Typiske
eksempler på dette er oppkjøpet av treforedlingsselskapet
Enso-Gutzeit kort etter uavhengigheten, for å sikre finsk eierskap, og
etableringen av oljeselskapet Neste i 1958. Den har også vært med
på å dele risiko ved å stille som garantist i siste instans
for private selskaper. En annen viktig funksjon har vært å bidra til
å generere ny teknologi og nye næringer. En slik politikk har
bestått av en rekke programmer innen vitenskaps-, teknologi- og
industripolitikk. Staten har bidratt enten som entreprenør med etablering
av nye produksjonslinjer, som tilfellet var da Televa diversifiserte til
elektronikk i 1960-årene, eller ved å gi støtte til FoU.
Sannsynligvis har det ikke alltid vært enighet om denne type politikk, men
folk som har stått for en moderniseringslinje har åpenbart hatt stor
gjennomslagskraft. Som eksempel på denne type holdning kan nevnes
industriministeren Eero Rantalas uttalelse i 1976 om elektronikken: ”Det
er en industri hvor det er stort behov for FoU, innovasjon og effektiv
markedsføring. Den trenger derfor betydelige ressurser. I denne
sammenheng vil store offentlige intervensjoner skape sikkerhet og tillit for
industrien i Finland” (Lovio 1993:195).
Etableringen av statseide industribedrifter har
vært begrunnet ut fra forsvars- og industripolitikk, men også
sysselsettings- og regionalpolitikk har utgjort en del av motiveringen. Derimot
har staten ikke vært involvert i redningsoperasjoner, verken etter krisene
på 1970-tallet eller senere. De bedrifter som man fant ikke hadde livets
rett, fikk forsvinne. Denne politikken gjaldt også statens egne selskaper.
Etter flere uheldige disposisjoner i Televa, var ikke staten lenger villig til
å investere og bedriften ble solgt til Nokia. Når det gjelder
industripolitikk har sysselsetting aldri spilt noen rolle i diskusjonen og noe
statseid selskap har aldri vært grunnlagt for å sikre jobber i
industrien. Dette teknologiske fokuset har gjort at Finland har klart å
skape flere globale selskaper med ledende produkter og produksjonsanlegg. I
tillegg til skogindustrien, har dette skjedd innen elektronikk, kjemi, energi og
råmetaller (Lovio 1993, Laurila 1999).
Som i andre land begynte Finland å
innføre et mer liberalt regime for finansmarkedet på begynnelsen av
1980-tallet. Kredittliberaliseringen førte til store private
låneopptak. I tillegg opplevde Finland i siste halvdel av 1980-tallet en
høykonjunktur med sterkt stigende priser og lønninger uten at
dette førte til en tilsvarende stigning i inflasjonen. Disse
omstendighetene førte til at låntakerne måtte betale
realrenten for sine lån. Dette var en ny situasjon, ettersom inflasjonen
tidligere hadde dempet en del av rentekostnadene. Dette forholdet i kombinasjon
med store låneopptak er regnet for å ha bidratt til forverring av
krisen på begynnelsen av 1990-tallet. De nasjonale bankene, som hadde
vært viktige støttespillere for industrien gjennom langsiktige
investeringer, fikk store problemer, og den tradisjonelle forbindelsen mellom
finans og industri ble brutt. I stedet gjennomgikk Finland en utvikling i
retning av et finanssystem basert på internasjonale kapitalmarkeder.
Kortsiktig profitt fra operasjoner i aksjemarkedet eller i globale
finansmarkeder ble rutinepraksis, ikke bare for bankene, men også for
handels- og industriselskaper. Utenlandsk kapital kom inn på det finske
aksjemarkedet, og den siste restriksjonen på utenlandsk eierskap ble
fjernet i 1993 (Tainio et al. 2000, Tainio og Lilja 2002).
Samtidig begynte en restrukturering av finske
selskaper. De store konglomeratene omstrukturerte sine
forretningsporteføljer, ble mer fokuserte og fusjonert i neste omgang med
andre selskaper. For eksempel ga Ahlström opp standardisert papirproduksjon
og fokuserte på verkstedsindustrien og sofistikerte papirprodukter, mens
Wärtsilä fokuserte på høyt avansert maskinteknologi. En
intensiv internasjonalisering ble også innledet i siste halvdel av
1980-tallet. Midt i denne omstruktureringsprosessen var det imidlertid uklart
hvilken strategi Finland skulle slå inn på. Direktøren for
Nokia lanserte på 1980-tallet visjonen om at Finland skulle bli et
informasjonssamfunn i stedet for å forbli et skogsektorsamfunn. Ved
overgangen til 1990-tallet var det langt fra åpenbart i hvilken retning
utviklingen ville gå. Skogindustrien var inne i en sterk offensiv fase, og
Nokia var ansett å være for lite til å kunne bli et flaggskip
for utvikling av ny teknologi (Lilja et al. 1991, Lilja et al. 1992, Pajarinen
et al. 1998, Laurila 1999).
Norge
Norge hadde som Finland en sterk
makroøkonomisk regulering, og politikken synes på flere
områder å ha vært nærmest identisk: kredittregulering og
sentraliserte inntekstoppgjør. Samtidig er det enkelte kvalitative
forskjeller i den industripolitikk som ble ført i de to land. En viktig
forskjell var den diversifiserings- og vekststrategi som ble lagt til grunn for
den finske industriutviklingen. Et tilsvarende syn på industriutvikling
fikk ikke noe sterkt gjennomslag i Norge.
Etter annen verdenskrig ble økonomisk
vekst erklært som et overordnet mål for politikken i Norge, og
industrien skulle være en motor i den økonomiske veksten. Ved siden
av disse generelle målsettingene ble den økonomiske politikken
preget av sterke styringsambisjoner innen DNA. Disse ambisjonene var relatert
til styringsmodeller utviklet av Oslo-skolen i sosialøkonomi, basert
på at man ved matematiske modeller kunne planlegge og styre
samfunnsutviklingen. De viktigste styringsredskapene ble makroøkonomisk
regulering, der kredittpolitikken utgjorde kjerneelementet. Helt fram til
1980-tallet førte regjeringen en stram kredittregulering, og det var et
imperativ å holde renten lav. Kredittallokeringen skjedde gjennom et
økende antall statsbanker med prioriterte oppgaver som boligbygging,
utdanning, jordbruk og distriktsutvikling. Statsbankene kanaliserte også
lån til nøkkelsektorene fra utenlandske kilder.
På grunn av eksportsektorens
enklavekarakter var det imidlertid lettere å føre valutapolitikk i
Norge enn i Finland. Prissvingninger på råvarer og halvfabrikata ga
kun begrensede ringvirkninger. Det var dessuten enklere å motvirke
konjunktursvingningene gjennom endringer i lager og import. Ved siden av den
makroøkonomiske regulering spilte inntektspolitikken en viktig rolle. Det
var utviklingen i eksportsektoren som var bestemmende for lønnsdannelsen.
Denne skjedde gjennom kollektive avtaler mellom partene i arbeidslivet, men
staten intervenerte ofte for å sikre at lønnsdannelsen skjedde
innenfor rammene av den makroøkonomiske reguleringen. For å bringe
lønnsavtalene i land, kunne staten bidra med en eller annen form for
kompensasjon til en av partene (Mjøset 1986, Dølvik
1994).
I industripolitikken var et viktig virkemiddel
å støtte nøkkelsektorene elektrometallurgisk og
elektrokjemisk industri. Dette skjedde gjennom statlig vannkraftsutbygging og
subsidiering av elektrisk kraft til denne industrien. Andre viktige
industripolitiske tiltak var å beskytte store deler av hjemmeindustrien.
Blant de såkalt skjermede næringer var næringsmiddelindustrien
den viktigste. Når det gjaldt å fremme ny industri ble denne sett i
sammenheng med distriktspolitikk. Industrireising skulle være et sentralt
virkemiddel for å opprettholde bosettingen i distriktene. For å
støtte en slik utvikling ble Distriktenes Utbyggingsfond (DU) opprettet i
1960. Det ble også satt i verk tiltak for å få i gang
utvikling av høyteknologiske industrier. Som de første ledd i
slike planer ble det etablert programmer for militærforskning og
atomenergi. Forsvarets Forskningsinstitutt (FFI) ble opprettet i 1946 og
Institutt for Atomforskning (IFA) i 1948. I tillegg til militærforskningen
ble det også opprettet institutter for sivil industriell forskning som
Sentralinstituttet for Industriell Forskning (SI). Det som ble den dominerende
modellen for å fremme FoU i næringslivet, ble imidlertid
spesialiserte institutter rettet inn mot én eller et par bransjers behov.
På teknologiområdet skiftet
regjeringen fokus fra atomenergiforskning og rakettutvikling til elektronikk
på 1960-tallet. For å få i gang en industrialisering innen
dette feltet ble Kongsberg Våpen pekt ut til å være en
drivkraft i utviklingen. Også private bedrifter som Elektrisk Bureau og
Tandberg Radiofabrikk var tenkt å spille viktige roller i denne prosessen.
Men etter at flere av de strategisk utvalgte bedriftene måtte avvikles
på 1980-tallet, som nevnt, forsvant stort sett forventningene om en norsk
elektronikkindustri. Men ikke helt, i 1986 lanserte regjeringen en
”Nasjonal handlingsplan for informasjonsteknologi”. Den nye planen
hadde også ambisjoner om industriutvikling på basis av ny teknologi
og Televerkets Forskningsinstitutt var tiltenkt en nøkkelrolle i en slik
utvikling (Wicken 1992, Collett/Lossius 1993).
For å møte krisene på
1970-tallet ble det satt i verk en rekke mottiltak med støtte til
både bransjer og bedrifter. Da denne motkonjunkturpolitikken ikke ga
ønskede resultater, ble den tradisjonelle politikken gradvis avviklet.
Både kreditt-, rente- og skattepolitikken ble myket opp. Dereguleringen
fortsatte midt på 1980-tallet, blant annet med en ytterligere deregulering
av kredittvolumet og innføring av fri flyt av kapital. Det ble skapt en
kredittfinansiert boom, som kom ut av kontroll. Boomen ble bevisst bremset ved
hjelp av rente- og skattepolitiske tiltak. Imidlertid virket tiltakene som ble
iverksatt fra slutten av 1986 sterkere enn intendert og de førte til at
boomen kollapset på slutten av 1980-tallet. Et element i denne omleggingen
var at man gikk over til en politikk med fastkurs som overordnet
styringsmål der renten ble underlagt valutapolitikken (Hanisch et al.
1999:270-85, Hanisch 2001).
Industripolitikken ble også lagt om i
samsvar med konklusjonene fra Industrivekstutvalget i 1979. I hovedtrekk innebar
dette at man skulle gå fra en selektiv til en mer generell
støttepolitikk, blant annet for å lette omstillinger. I prinsippet
dreide det seg om å innføre et mer desentralisert og markedsstyrt
system. Et viktig ledd i denne politikken var nedbyggingen av statsbedriftene.
Et annet tiltak var nedleggelsen av Industridepartementet i 1988. I stedet ble
det opprettet et Næringsdepartement.
Oppsummering
Fra annen verdenskrig og fram til
1980-årene var det en rekke fellestrekk i de politisk-økonomiske
regimene i Finland og Norge: Omfattende støtte til og avhengighet av
én nøkkelsektor, stram makroøkonomisk regulering,
særlig i kreditt- og rentepolitikken, proteksjonisme av spesielle
næringer, samt en sterk tro på et fordistisk produksjonsregime. I
begge land var det et sterkt statlig engasjement, og begge land hadde et
høyt investeringsnivå. I begge land satte staten i verk tiltak for
å utvikle nye industrier i takt med internasjonal teknologisk utvikling.
Til tross for fellestrekkene har industriutviklingen vært ulik i de to
land.
Det finske utviklingsmønsteret har
vært preget av en sterk industrialisering. Finland utviklet en sterk og
diversifisert industrisektor bestående ved siden av skogindustrien av en
betydelig produksjon innen metall, verksted, kjemisk og elektronikk. De ulike
industrisektorene har også drevet med oppgradering av standardprodukter
til produkter med høyere bearbeidingsverdi. I Norge derimot ble
industrisektoren betydelig svekket etter 1970-tallet, og tilbakegangen i
tradisjonelle industrier er ikke blitt erstattet av nye sektorer i noen
vesentlig grad. Til gjengjeld har oljen blitt mer og mer dominerende.
En grunn for de ulike utviklingsmønstrene
kan knyttes til forskjellige industripolitiske strategier. Dette vises
særlig i tiltak rettet mot industrien selv. I Finland ble politikken
utformet på industriens egne premisser. Industrien ble aktivt
støttet av både stat og bankvesen, noe som gjorde det mulig å
foreta offensive investeringer i nye produksjonsanlegg, så vel som i
oppgradering av produkter. I Norge derimot var det andre premisser enn rent
økonomiske som var styrende for den politikk som ble ført. Den var
i større grad preget av andre utenforliggende hensyn – distrikter,
fordeling, kald krig (militærteknologi) osv. Den norske politikken var
altså karakterisert ved uforenlige målsettinger. Disse forhold kan
videre ses i relasjon til politiske maktforhold og styringssystemer.
Det politiske maktgrunnlag og styringssystemer
I Finland sikret en allianse mellom
næringsliv, skogeiere og bønder en sterk støtte til den
økonomiske politikken. Denne alliansen var igjen støttet av et
korporativt system mellom interesseorganisasjoner i næringslivet og
fagforeninger som hadde forbindelser til det politiske systemet og til
forsknings- og utdanningssystemet. På grunn av alliansen mellom
næringsliv og bønder har ikke arbeiderbevegelsen hatt en like sterk
posisjon i Finland som i andre nordiske land (Tainio et al. 2000). Som i Finland
var den økonomiske politikken i Norge også basert på politisk
konsensus, i hvert fall i retorikken etter 1952. Forutsetningen for denne
konsensus har vært et klassekompromiss mellom partene i
næringslivet, og særlig har arbeiderbevegelsen hatt en sterk
posisjon. Denne posisjonen har sitt grunnlag i en langvarig hegemonisk allianse
mellom DNA og LO, delvis i samarbeid med organisasjoner i primærsektoren
(landbruk og fiske). Til gjengjeld for fred i arbeidslivet fikk arbeidstakerne
del i en produktivitetsorientert reallønnsvekst, og til gjengjeld for den
politiske støtten fra primærnæringene var landbruket og
distriktene sikret overføringer. Forholdet mellom partene i Norge var
også preget av korporativ organisering (Dølvik 1994).
Selv om politikken i begge land var korporativt
organisert, er ikke dette styringsprinsippet tilstrekkelig for å forklare
forskjellen i politikken. Det er i tillegg nødvendig å se på
graden av samordning i de politisk-administrative systemene. I Finland
var det den utenrikspolitiske situasjonen som ga hovedføringene for
politikken og andre sfærer var dermed underlagt den. Det var presidenten
som utformet og styrte utenrikspolitikken. Den politikk presidenten gikk inn for
fikk dermed sterk gjennomslagskraft i de ulike samfunnssfærer. Imidlertid
støttet presidenten seg på en ”indre krets”
bestående av folk på toppnivå fra forskjellige store selskaper
for større avgjørelser og koordinering av disse. Dette systemet
gjorde blant annet finske bedriftsledere særlig sensitive overfor
utenrikspolitiske forhold. Det må også bemerkes at samordning av
politikken har vært lettet gjennom det forhold at en stor del av den
politiske elite har vært rekruttert nettopp fra skogsektoren. Dette er
tilfelle for flere statsministere samt enkelte presidenter. Dette har gjort at
de har hatt en inngående kunnskap om sektorens behov og interesser.
Kommunikasjon og tolking av sosiale koder har vært lettet gjennom en
høy mobilitet mellom offentlig og privat sektor (Lilja et al.
1992).
I forhold til Norge er det et viktig poeng at den
korporative styringen i Finland omfattet beslutninger av overordnet art og
på tvers av sektorer. Dette står i kontrast til det korporative
styringssystemet i Norge, der organiseringen i hovedsak var avgrenset til tre
områder (Nordby 1994). Dette gjaldt først og fremst
inntektspolitikken. Selv om forhandlingene foregikk på en måte som
er karakterisert som ”toppenes partnerskap”, er det en viktig
forskjell at denne samordningen kun berørte en del av den
økonomiske politikken. Det andre område er kalt korporatisme under
forvaltningen, og innebærer at organisasjoner fra de fleste
samfunnsområder inviteres til å delta i utvalg, styrer, råd og
nemnder. Det vil si at denne formen for organisering var underlagt det
såkalte sektorprinsippet, et forhold som innebærer at det ikke kunne
skje koordinering på tvers av ulike politikkområder. Denne
sektorbegrensningen gjaldt også for det tredje området, som er kalt
indre korporatisme. Dette begrepet henspiller på en politisk rolle som
ulike profesjoner kan utøve innen byråkratiet (Nordby
1994:10).
Den rutinemessige formen for samordning mellom
offentlige institusjoner og organiserte interessegrupper førte dessuten
til at den forrige maktutredningen karakteriserte det norske styringssystemet
som ”en segmentert stat” (Egeberg, Olsen og Sætren 1978) og en
”forhandlingsøkonomi” (Hernes 1978) på grunn av den
selektive industripolitikken forbundet med segmentering. Selv om begge land kan
sies å ha hatt et korporativt styringssystem, var det altså
vesentlig forskjeller med hensyn på graden av samordning. I det finske
systemet kunne koordineringen skje på tvers av alle politikksfærer,
i Norge var koordineringen begrenset til atskilte politikkområder.
De ulike former for koordinering har en viss
parallellitet i de partipolitiske forhold i de to land. I Finland var politikken
sikret bred støtte gjennom de ulike koalisjonsregjeringer som landet har
hatt siden annen verdenskrig. Disse koalisjonene gikk på tvers av det
tradisjonelle venstre – høyre skillet i politikken. For eksempel
fikk Kekkonen fra Senterpartiet støtte fra folkedemokratene
(kommunistene) ved valget i 1956. I sammenligning med Norge er dette
bemerkelsesverdig, men også fordi Finland var preget av sterke sosiale
splittelser, særlig som følge av borgerkrigen i 1918. På
slutten av 1960-tallet ble det under Kekkonens ledelse tatt et avgjørende
skritt for å overkomme disse splittelsene, da både det
sosialdemokratiske partiet og folkedemokratene kom med i regjeringen sammen med
Senterpartiet (Lilja og Tainio 1996).
Den form for koordinering som fant sted i Finland
gjennom brede koalisjonsregjeringer, har ikke skjedd i Norge, ettersom
regjeringssamarbeid mellom enkelte av de ulike politiske partier er umulig
politisk og kulturelt sett. I Norge har DNA vært det dominerende partiet i
hele etterkrigsperioden. Dominansen bygde på den ene siden på
partiets stemmeandel, og på den andre siden på alliansen med
fagbevegelsen. Fram til ca. 1960 kunne DNA styre med et rent flertall i
Stortinget. Men til tross for sin dominerende posisjon var partiet avhengig av
å ta en rekke hensyn for å skaffe seg stemmer utover
”egne” velgergrupper. For å sikre seg støtten fra andre
velgergrupper, blant annet fra primærnæringene, måtte det gi
en rekke konsesjoner. Slike konsesjoner kunne være i strid med andre
målsettinger, og lokale hensyn sto ofte i veien for mer rasjonelle
løsninger. Dette forhandlingsregimet, som også kan karakteriseres
som et politisk spill der ”alle skal ha sitt”, står i kontrast
til den type helhetspolitikk som ble ført i Finland.
Den finske helhetspolitikken har også
vært gjort mulig gjennom en sterk integrering av de ulike samfunnselitene.
En viktig grunn til at det teknologiske perspektivet fikk slikt gjennomslag i
Finland, er at moderniseringslinjen hadde en sterk støtte i ulike
elitegrupper. De ulike elitene var på sin side organisert i forskjellige
maktblokker som omfattet representanter fra industri, finans, forskning og
utdanning. Gjennom disse blokkdannelsene var det forholdsvis lett å
mobilisere ulike ressurser for å nå de politiske
målsetningene. I Norge skjedde ikke en slik felles mobilisering av ulike
elitegrupper. Generelt er det en lav integrasjon mellom ulike eliter, som for
eksempel mellom embetsverket og industriledere. Her var det kun et mindretall
innenfor DNA som gikk inn for å skape en utvikling gjennom
høyteknologiske industrier basert på FoU. Flertallet i partiet sto
for en såkalt ”kraftsosialisme”; det valgte å satse
på og prioritere den kraftkrevende industrien.
Høyteknologifløyen hadde på sin side liten støtte i
det øvrige samfunn, kun av enkeltpersoner i deler av næringslivet.
Høyteknologilinjen i Norge var altså i stor grad basert på
mer eller mindre tilfeldig personlige relasjoner mellom disse enkeltpersoner.
Denne form for organisering var særlig sårbar når det gjaldt
videreføringen av politikken.
III INDUSTRIPOLITIKKEN ETTER 1990
Finland
På begynnelsen av 1990-tallet skjedde et
paradigmeskifte i den økonomiske politikken i Finland. Det skjedde
på bakgrunn av den verste økonomiske krisen landet har hatt som
uavhengig nasjon. Banksystemet nærmest kollapset, landet var på
grensen av bankerott og arbeidsledigheten steg til nærmere 20 prosent. Det
var ikke umiddelbart klart i hvilken retning landet skulle orientere seg.
Enkelte framholdt at den eneste veien framover for Finland, var å bli et
lavkostland. Imidlertid hadde ledende økonomer i Finland orientert seg
vekk fra det tradisjonelle synet på konkurranseevne, der faktorprisen ses
å være avgjørende. Begrensingene i dette synet var på
det tidspunktet åpenbar: Finland skulle være på sitt mest
konkurransedyktige under krisa. Finske økonomer hadde derimot kommet til
å dele det syn som hadde slått igjennom blant politikere og
økonomer i OECD: Teknologisk endring er den viktigste faktor for å
skape økonomisk vekst, og forskning og utvikling de mest direkte
virkemidler for å oppnå teknologisk endring (Pajarinen et al. 1998).
Dette synet fikk også gjennomslag i
regjeringskretser, og en av de ledende økonomene fikk i oppdrag å
utforme den nye industripolitikken som ble basert på Porters teori om
industrielle klustere. Den nye nasjonale industristrategien (”New
Industrial Strategy”) ble publisert våren 1993. Samme året slo
”The Science and Technology Policy Council” (STPC) fast at det var
et overordnet mål å utvikle Finland til et kunnskapsbasert samfunn.
Rådet består av representanter fra regjering, næringsliv,
universiteter og forskning, og blir ledet av statsministeren. STPC spiller en
helt sentralt rolle i finsk politikk, fordi det tar effektive beslutninger over
departementsnivå. En viktig oppgave er å utarbeide helhetlige
strategier for forsknings- og teknologipolitikken, samt ha ansvar for å
skaffe til veie kunnskap for regjeringen. Eksempelvis ble den nasjonale
politikken for et informasjonssamfunn fastlagt i en komitérapport i 1994.
Denne fikk full støtte fra regjeringen, som fulgte opp med å
nedsette en komité og et eget forum for å fremme
informasjonssamfunnet
(http://valtioneuvosto.fi, Science and
Technology Policy Council of Finland 1993).
Et viktig strategisk grep for å
gjennomføre den økonomiske omstruktureringen var å skape en
ny visjon for landets framtid. En viss suksess i telekommunikasjonsklusteret
bidro til å gi denne et konkret innhold: De politiske beslutningstakerne
ble overbevist om at Finland kunne og skulle bli et kunnskapsbasert samfunn.
Følgelig ble teknologipolitikken sentral i den nye vekststrategien, og
kunnskapssamfunnet ble den nye visjonen som skulle veilede de ulike
aktørene i endringsprosessen. Denne visjonen fungerte samtidig som en
diskursiv koordinering, den bidro til å lette kommunikasjon og
informasjonsutveksling mellom aktørene. Den var ikke primært tenkt
for å skape konsensus, men å initiere læringsprosesser
(Schienstock og Hämäläinen 2001:38,44).
Paradigmeskiftet i økonomien
innebærer en endring i fokus fra pris- og kostnadsorientert komparative
fortrinn basert på lokale råvarer til produksjonsfaktorer som
utdanning, teknologi, kompetanse osv. Økende internasjonal integrasjon
gjør det ikke lenger logisk med tradisjonelle komparative fortrinn med
lave kostnader på arbeid, råvarer og energi. Siden multinasjonale
selskaper (MNS) sprer sine aktiviteter i en rekke land, har ikke konkurranseevne
kalkulert på nasjonal basis noe fortrinn. Med økende mobilitet av
produksjonsfaktorene er det bedriftsspesifikke og skapte produksjonsfaktorer som
i større grad er blitt bestemmende for et lands og en regions
konkurranseevne. Dette har på sin side ført til at fokuset er blitt
rettet mot lovende teknologier og bedrifter og, ikke minst, industrielle
klustere. Et sentralt element i klustertankegangen er betydningen av samarbeid.
Samarbeid mellom bedrifter og andre deler av et nasjonalt innovasjonssystem
anses å fremme teknologsk endring og konkurranseevne. Dette fokusskiftet
har også medført en ny definisjon av konkurranseevne: En industri
eller et industrielt kluster er konkurransedyktig når de har oppnådd
en høy markedsandel i et internasjonalt konkurransemarked uten å
motta subsidier eller ofre inntjeningsevnen (Pajarinen et al. 1998:9).
Paradigmeskiftet førte til at oppgavene
for politikken ble omdefinert. For å styrke konkurranseevnen ble det
definert to hovedoppgaver: 1. skape avanserte og spesialiserte
produksjonsfaktorer, 2. tilrettelegge for fungerende markeder. Den første
oppgaven kan karakteriseres som det direkte statlige engasjement. Dette omfatter
først og fremst å bidra til forskning og utvikling, og dernest
å sørge for et fungerende utdanningssystem. I tillegg ser staten
det som en oppgave å gå inn på områder som er definert
til å lide av markedssvikt. I utgangspunktet var dette identifisert
å være utilstrekkelig tilgang på risikokapital. Det andre
hovedområdet innebærer at industripolitikk forstås bredt, og
blir sett å omfatte områder som utdanning, FoU, handel, energi,
kommunikasjon, miljø osv. Kort sagt skal den nye industripolitikken
omfatte alle aspekter som har å gjøre med effektiv
ressursutnyttelse i organisasjoner. Offentlig sektor kan bidra til dette gjennom
økonomiske incentivsystemer. Et eksempel på detter er incentiver
for å fremme samarbeid mellom selskaper for å forbedre management av
spesialiserte, komplekse og teknologiintensive produksjonsprosesser. Dette betyr
at effektivitetsproblemer i offentlig sektor også blir trukket inn i den
nye helhetsforståelsen av den økonomiske politikken (Finnish
Ministry of Trade and Industry 1996:27-35).
Regjeringen fulgte umiddelbart opp med en sterk
opptrapping av investeringene i FoU. Mellom 1996 og 1999 ble
forskningsbudsjettet økt med 25 prosent, slik at det i sistnevnte
år nådde opp i tre prosent av BNP og hele 3,4 prosent i 2000. Denne
veksten er større enn i noe annet vestlig land, og i 1999 var det ingen
andre land innen EU som brukte en større andel av BNP på FoU enn
Finland. Regjeringen finansierte investeringene ved å selge
statsselskaper, men oppfordret samtidig det private næringsliv til
også å øke innsatsen i FoU. Dette ble fulgt opp, og
næringslivet står nå for over 70 prosent av den samlede
satsingen på FoU. I denne sammenheng spiller Nokia en nøkkelrolle i
og med at selskapet står for ca. 1/3 av den private FoU-innsatsen. Dets
andel av de totale FoU-investeringene er på over 20 prosent. Nokia alene
har et større FoU-budsjett enn hele den norske foretakssektoren
(www.research.fi, Ali-Yrkkö 2000:12,
Forskningspolitikk 3/2000).
Samtidig med beslutningen om å trappe opp
FoU-innsatsen ble det nasjonale innovasjonssystemet definert å være
utgangspunktet for industripolitikken. Begrepet var blitt lansert av STPC
allerede i 1990, og den nye politikken innebar en mer systematisk utvikling av
systemet. Det ble lansert nye forskningsprogrammer innenfor strategisk viktige
områder som ble kanalisert via ulike institusjoner etter prinsippet om
å styrke eksisterende kunnskapsområder som hadde bestått
”markedstesten” (Pajarinen et al. 1998:107). Man gikk vekk fra den
tidligere politikken med ”picking the winners” til ”let the
market pick the winners”. Dette betyr at staten ikke lenger støtter
”national champions”. Som tidligere praktiseres det en streng
politikk om ikke å støtte døende industrier. Subsidiering av
produksjonsfaktorer eller av industrier i tilbakegang blir sett å
føre til fordreiing av konkurransen og tap av konkurranseevne. Et annet
viktig prinsipp ved fordeling av midler er at de ikke skal spres for mye, og
samtidig blir ulike områder blir sett i relasjon til hverandre (Science
and Technology Policy Council 1990, 1993, 1996, Pajarinen et al. 1998:110).
Klusterteorien har i det hele tatt påvirket
tenkemåten om hvordan teknologiutvikling foregår. Det hevdes at ny
teknologi fødes i nettverk av selskaper, forskningsinstitutter,
finansinstitusjoner, utdanningsinstitusjoner og institusjoner for andre
tjenester. Samtidig har fokusering på kjernekompetanse ført til at
selskaper blir mer avhengig av komplementære ressurser fra andre
selskaper, et forhold som gjør det nødvendig med sterkere
interaksjon mellom bedrifter. Det offentliges rolle i utviklingsprosesser er
derfor, som nevnt, å fremme nettverksamarbeid mellom ulike
aktørgrupper (Finnish Ministry of Trade and Industry 1996:21). Dette
fokuset har ført til et nytt samarbeid mellom departement,
finansieringsinstitusjoner, forskningsinstitusjoner, samt bedrifter. En ny
finansieringsform er forskningsprogrammer for å stryke industrielle
klustere og nettverkssamarbeid. Flere departement, offentlige institusjoner og
interesseorganisasjoner er aktive på området. Arbeidsdepartementet
og Tekes (The Technology Development Centre), så vel som Finlands Akademi
er de viktigste organisasjonene for å fremme utviklingen av nettverk.
Tekes nettverkspolitikk er ”bottom-up” orientert. Politikken er
å oppmuntre og konsultere selskaper og ikke gi direkte instruksjoner.
Samtidig blir betydningen av utenlandske kontakter understreket (Schienstok og
Hämäläinen 2001:194).
Staten ser det også som sin oppgave å
bidra til innovasjon og etablering av nye bedrifter ved å sørge for
tilgang på risikokapital. Sammen med FoU-programmene utgjør dette
en del av det statlige incentivsystemet. Risikokapitalen blir distribuert
gjennom etablerte institusjoner som Sitra (Finnish Fund for Research and
Development) og Tekes. Det vil si at når det gjelder både forskning
og finansiering utgjør disse to til sammen med VTT (State Technical
Research Centre) de finske nøkkelinstitusjonene for å støtte
industrien. For ytterligere å fremme nye virksomheter kan
næringslivet dra nytte av en rekke innovasjonssentra (labour and business
centres) samt inkubatorer i tilknytning til universiteter og
forskningsinstitutt.
En viktig målsetting for utdanningssystemet
er å sørge for kvalifisert arbeidskraft til næringslivets
ulike behov. Utdanningspolitikken er basert på begrepet om livslang
læring. De raske strukturendringene krever at universiteter og
høyere utdanningsinstitusjoner kan reagere raskere på endrede
utdanningsbehov. Det pekes på at det må bli et nærmere
samarbeid mellom utdanningsmyndigheter og næringslivet for å
forstå behovene for faglig utdanning. Foreløpig er det pekt
på at den teknisk-økonomiske endringen har økt behovet for
utdanning i matematikk og naturvitenskap, så vel som i sosial interaksjon,
kommunikasjon og internasjonalisering (Finnish Ministry of Trade and Industry
1996:41). Fokuset på utdanning har medført at en del av den
økte forskningsinnsatsen er blitt kanalisert til universitetene for
å styrke både grunnutdanningen og forskerutdanning, samt å
heve kvaliteten på finsk forskning generelt. For å heve kvaliteten
er det innført et system med spisskompetansesentra (Forskningspolitikk
4/99).
Det indirekte engasjement omfatter oppgaven med
å tilrettelegge for et bedre konkurransemiljø. Dette
innebærer å skape og opprettholde et institusjonelt rammeverk for
næringslivet, å skape effektive transport- og
kommunikasjons-strukturer, samt å sørge for
miljøbeskyttelse. Dette medfører ikke en reduksjon i offentlig
sektors rolle i økonomisk politikk, men kun en endring. Det betyr at
offentlig sektor må tilpasses den nye politikken, og det er en oppgave i
seg selv å utvikle offentlige sektorers organisasjoner og arbeidsmetoder.
En framtidig målsetning er å utvikle bedre løsninger for
offentlig sektor, blant annet med hensyn på koordinering. En strategi
basert på desentralisering og disaggregering ses ikke lenger å gi
adekvate organisasjonsformer (Finnish Ministry og Trade and Industry 1996:31,
Schienstock og Hämäläinen 2001:197).
Skiftet i politikken har også ført
til en reform av regionalpolitikken. Den teknologiske endringen og
produksjonsspesialiseringen har fremmet fordeler ved geografisk konsentrasjon.
Dette har gjort urbane regioner til attraktive lokaliseringssteder for
høyteknologiske bedrifter, siden disse har tilstrekkelig med høyt
kvalifisert arbeidskraft, ulike former for konkurranse, god markedsinformasjon
og muligheter for rask utnytting av ny teknologi. Dette har medført at
det er blitt satt politisk fokus på urbane områder. Utviklingen av
regionale vekstsentra er blitt en sentral faktor for nasjonal økonomisk
vekst og sysselsetting (Finnish Ministry of Trade and Industry 1996:13).
Et annet viktig skritt som er tatt for å
sikre gode rammebetingelser for bedriftene var innmelding i EU i 1995. Finland
har usedvanlig raskt tilpasset seg EUs politikk og standarder, og deltar uten
”fotnoter” i hele EUs virksomhet. Integrasjonen i den europeiske
unionen ses faktisk som den beste måten å ivareta finske interesser
på. Finland har ikke bare tilpasset seg og utnyttet de fordelene som
ligger i EU-systemet i form av ulike fond, men det er også
bemerkelsesverdig i hvilken grad landet har klart å posisjonere seg i
EU-samarbeidet, blant annet i EUs nye sentralbank. Landet er også med i
arbeidet for krisehåndtering. Finland har også utmerket seg i
nordisk sammenheng ved å ta initiativ og fremme ulike politiske saker
(Aftenposten 27.10.00).
På det industripolitiske området kan
nevnes det initiativ som ble tatt for å liberalisere telemarkedet. Som
kommissær for IT-industrien spilte finnen Erkki Liikanen en
nøkkelrolle i dette arbeidet. I 1999 la Liikanen fram en plan for å
skape et bedre grunnlag for utviklingen innen elektronisk kommunikasjon. Denne
innebar en nedbygging av statlige monopoler og begrunnelsen var å skape
selskaper som kan stå mot konkurransen fra USA (Dagens Næringsliv
22.11.99). Et annet eksempel er et tiltak for å fremme skogindustriens
interesser. På finsk initiativ har EU vært med på å
støtte dannelsen av transnasjonale kunnskapsmiljøer for denne
industrien. Dette innebærer blant annet etableringen av et diskusjonsforum
for EU-kommisjonen og relaterte interesseorganisasjoner. Dette forumet tar opp
spørsmål omkring kunnskapsstyring, teknologisk fremsyn og FoU og en
hensikt er å danne en hovedplattform for utformingen EUs politikk for
denne sektoren. Denne type tiltak er en erkjennelse av at internasjonal
regulering, ikke bare nasjonal, er av stor betydning for næringslivets
rammebetingelser. Gjennom denne form for ”føre var”-politikk
søker altså Finland å styrke egen økonomi (Moen og
Lilja 2001).
Siden begynnelsen på 1990-tallet har den
finske økonomiske politikken vært preget av en klar og konkret
målsetting: Utvikle kunnskapsintensive industrier. Når det gjelder
selve politikkutformingen er det fra et norsk ståsted flere interessante
særtrekk. Det første gjelder den helhetstenking som ligger til
grunn for den praktiske utformingen. Et godt eksempel på dette er
”Design 2005! Government Decision-in-Principle on Finnish Design
Policy”. Programmet ble lansert i 2000 som en ny strategi for ytterligere
å styrke den nasjonale konkurranseevnen. Gjennom å utvide bruken av
design i næringslivet vil Finland styrke den teknologiske utvikling som
allerede er i gang, samt tilpasse næringslivet og samfunnet for
øvrig til det 21. århundres teknologi. Et viktig redskap og
bakgrunn for denne strategien var et nytt begrep, ”design
management”, som ble innført allerede på slutten av
1980-tallet. Design 2005!-programmet inneholder tre hovedområder: 1.
tiltak for å implementere design i næringslivet, 2. heve standarden
på dagens design, 3. utvikle finsk design til å bli
leverandør av en rekke ulike tjenester (Finnish Ministry of Education
2000, Korvenmaa 2001).
Et viktig virkemiddel i denne politikken er
å integrere design i det nasjonale innovasjonssystemet. Design er tenkt
å bidra til å finne nye orienteringer, handlingsmåter og ny
forskning. Design blir derfor rettet inn mot ikke bare industri, men også
handels- og tjenesteytende næringer samt offentlig sektor. Ambisjonen er
å innføre design på så mange områder som mulig og
på alle nivåer i de ulike organisasjonene. For å få
matrealisert målsettingen er det avgjørende at design ved siden av
å bidra til produktutvikling også tas med i strategisk planlegging i
bedrifter. Et første mål er at ca. 30 prosent av potensielle
brukerbedrifter har dette med i sine beregninger innen 2005 og ytterligere 80
prosent i 2010, og at 50 prosent da har innført design som en del av
forretningsdriften. Industridepartementet har ansvaret for at 200 nye bedrifter
årlig innfører design i en eller annen form i virksomheten. For
å nå dette understrekes betydningen av samarbeid mellom de som er
ansvarlig for teknologi- og industripolitikken, bedrifter og leverandører
av designtjenester (Finnish Ministry of Education).
For å støtte opp under dette
arbeidet vil det bli foretatt betydelige investeringer i forskning som skal skje
på basis av samarbeid mellom utdanning og industri. Hensikten er å
kapitalisere på design know how i innovasjon og produktutvikling og
å skape nye innovasjoner i bedriftene. Design universiteter (Faculty of
Arts ved Lapplands Universitet og University of Art and Design Helsinki) og
polytekniske høyskoler er instrumentelle i denne prosessen. De
sørger for grunnleggende kunnskaper ved siden av at det i tilknytning til
disse er etablert innovasjonssentra for denne type partnerskap. Disse
innovasjonssentra har en særlig rolle å spille i forhold til SMB.
For å fremme utviklingen av nye bedrifter er det i tillegg etablert
inkubatorer i tilknytning til kunnskapssentra. Ved siden av denne mer
næringsorienterte forskning er det lansert et eget forskningsprogram som
skal fokusere på virkningen av design på innovasjon i
økonomien og i samfunnet for øvrig. For årene 2002 –
2005 er det avsatt 60 – 70 millioner NOK bare til denne type forskning.
For å realisere overordnede målsettinger er ervervede kunnskaper fra
denne forskningen ansett å spille en nøkkelrolle (Finnish Ministry
of Education 2000, Korvenmaa 2001).
Design-kunnskapsbasen er også styrket
gjennom integrasjon av design i teknologi- og businessutdanningen. Blant annet
er det innført et tverrfaglig mastergradsprogram ved Helsinki University
of Technology, Helsinki School of Economics og University of Art and Design
Helsinki (UIAH) som er særskilt finansiert av Utdanningsdepartementet.
Gradsprogrammet ”International Design Business Management” har vist
seg å være svært vellykket når det gjelder bruk og
sysselsetting av uteksaminerte studenter. Det er nå registrert som et eget
kurs innen EU, og opplegget er også solgt på franchise-basis til
Sør-Korea. Designutdanningen er også styrket gjennom et
større fokus på begrepsutvikling, produksjon, markedsføring
og business. For å heve kvaliteten på finsk design blir bedrifter
oppfordret til å internasjonalisere slik at man får importert
internasjonale designmodeller og forretningskunnskap til Finland. Eksempelvis er
hovedkontoret for Nokias designavdeling lagt til Los Angels (Korvenmaa
2001).
Et annet bemerkelsesverdig trekk ved
strategiutformingen i finsk politikk er dens fysiske design og utforming.
Innenfor Design 2005! er Arabiaranta et illustrerende eksempel på dette.
Arabiaranta er et område nordøst i Helsinki der designprogrammets
intensjoner om å forbedre livskvaliteten særlig kommer til uttrykk.
Dette skjer gjennom å utvikle kvaliteten på bomiljøer,
gjennom estetikk og brukervennlig produkter. UIAH ble flyttet til denne delen av
byen i 1986, til de tidligere lokaler til keramikkfabrikken Arabia. UIAH er et
av de største universiteter av sitt slag i verden, og utgjør
nå kjernen i et senter for design- og mediakunnskap, og er derfor tenkt
å spille en viktig rolle for den nasjonale økonomien. Det er
også planlagt en Art og Design City, og denne utgjør så langt
den siste delen av en utviklingsplan for Helsinki by. Ved siden av selve
universitetet består senteret av Lume Mediasenter, et nasjonalt senter for
audiovisuell utdanning og forskning, Aralis, et kunnskaps- og informasjonssenter
for design og media, et pop- og jazzkonservatorium, Helsinki institutt for kunst
og media, Arabus, som er bedriftsinkubatoren, og Designium, som er
innovasjonssenteret. I tillegg vil det bli utviklet fasiliteter som vil kunne
romme 80 nye bedrifter med 2000 nye arbeidsplasser og et boområde beregnet
på å huse 7000 mennesker. Det multinasjonale konsernet IBM har
allerede etablert et nytt forskningslaboratorium i Arabiaranta.
En hovedtanke med Arabiaranta er å teste og
utvikle redskaper for informasjonssamfunnet blant annet for å unngå
uheldige og uintenderte virkninger. Området har allerede et meget
effektivt bredbåndsnettverk som sikrer maksimal informasjonsflyt til alle
husstander og andre fasiliteter i området. Ved siden av dette prosjektet
vil det bli anlagt et laboratorium for trådløs informasjon sammen
med investorer som IBM. Disse prosjektene er gitt samlebetegnelse
”Helsinki Virtual Village”. Sammen med virtuell design er digital
design et av de områdene som vil stå sentralt i utviklingen
framover. Utviklingen av Arabiaranta er for øvrig i tråd med
Helsinki bys planer om utviklingen av episentre for høyre utdanning med
relaterte aktiviteter. Fra før finnes et teknologisk senter i vest rundt
Helsinki University of Technology, et medisinsk senter nordvest for sentrum, et
biologisk senter nord for byen, og de tradisjonelle samfunnsrelaterte
universitetsfagene innenfor sentrums-området. Det er lagt opp til en
betydelig grad av interaksjon mellom de ulike sentra, noe som gjenspeiles i
planer for utbygging av nye infrastrukturer (Finnish Ministry of Education 2000,
Korvenmaa 2001).
Et tredje særtrekk er en sterk politisk og
sosial koordinering på tvers av ulike sektorer. Når det gjelder
Design 2005! kan det nevnes at på flere områder var utviklingen
allerede kommet i gang før beslutningen om implementering. Fra 1995 ble
design brukt mer intensivt både i produktutvikling og i strategiske
disposisjoner. Designens rolle i Nokias suksess er velkjent. Etter at selskapet
fokuserte på mobiltelefoner har Nokia rekruttert store grupper av
studenter fra UIAH. Denne utviklingen har hele veien vært fremmet gjennom
et nært samarbeid mellom private og offentlige aktører, der
representanter fra den kjente industrifamilien Gullichsen/Ahlström samt
UIAH har spilt sentrale roller. Dette samarbeidet er institusjonalisert i Design
Round Table, der representanter fra regjering, industri, handel, design, media
og offentlig sektor møtes for å forberede kortsiktige og
langsiktige tiltak for å fremme design i tillegg til å evaluere
design-systemet. Initiativet til Design 2005! kom fra dette nettverket. Sitra
foretok en vurdering av situasjonen og etter at Sitra-rapporten forelå i
1998, startet Utdanningsdepartementet arbeidet med å forberede det nye
policy-programmet. Utdanningsdepartementet og Industridepartementet er i
fellesskap ansvarlig for at tiltakene settes ut i livet og for å opprette
en gruppe som vil overvåke Design 2005! (Finnish Ministry of Education
2000, Korvenmaa 2001).
Norge
I Norge har det generelt sett ikke skjedd noe
radikalt skifte i den økonomiske politikken. I stor grad har de endringer
som ble gjort på 1980-tallet vært videreført. For
industripolitikken har dette innebåret en minimalisering, for ikke å
si utdefinering, av dette saksfeltet på den politiske dagsorden. I
retorikken er industripolitikken delegert til markedsstyring og reminisensene av
den makroøkonomiske reguleringen. Men det har likevel skjedd en viss
endring i synet på statens rolle i forhold til næringslivet. Denne
endringen er inspirert av Porters klustertankegang og, som i Finland, har
omdefineringen av statens rolle ført til økende fokus på
utdanning, kompetanse, teknologi og bedrifters konkurranseevne. I sammenligning
med Finland har imidlertid endringene i Norge hatt en begrenset karakter,
særlig med hensyn på statens rolle, men også fordi man i Norge
i det vesentligste fortsatt baserer seg på makroøkonomiske
styringsprinsipper. Denne sammenblanding av tradisjonell makroøkonomisk
styring, markedsliberalisme og en begrenset kluster-forståelse ser
imidlertid ut til å ha gitt en lite helhetlig og lite konsistent politikk.
I Norge førte økende
arbeidsledighet på begynnelsen av 1990-tallet til at det ble tatt
initiativ for å vurdere næringspolitikken. Dereguleringen hadde
ført til at det var vanskeligere å benytte tradisjonelle penge- og
finanspolitiske virkemidler. Som et framtidig alternativ valgte regjeringen
likevel å holde fast ved den fastkurspolitikken som var blitt
innført på slutten av 1980-tallet, og følgelige ble det ikke
foretatt noen grunnleggende revurdering av det etablerte
styringssystemet.[2] Da
Finansdepartementet nedsatte et utvalg med Per Kleppe som formann for å
utrede problemet, var det med et bundet mandat om at en fast valutakurs skulle
legges til grunn for finans- og pengepolitikken. Innstilling ”En nasjonal
strategi for økt sysselsetting i 1990-årene” (NOU 1992:26:65)
forelå i 1992 og ga hovedprinsippene for den økonomiske politikk
som Norge har ført siden og som i hovedtrekkene fortsatt står ved
lag.
På bakgrunn av de gitte føringer ble
utvalgets mandat avgrenset til å trekke opp strategier som kunne gi
grunnlag for økt sysselsetting. Hovedkonklusjonen i utvalgets anbefaling
var å legge opp til en politikk som kunne styrke konkurranseevnen til
norske bedrifter. På bakgrunn av visse vurderinger var det enighet om at
den beste måten å oppnå dette på, var å begrense
pris- og kostnadsnivået. Konkret betydde
”Solidaritetsalternativet” at lønnstakerne måtte
akseptere moderate lønnsoppgjør og et lavere
lønnsnivå. Målsettingen var å bedre den kostnadsmessige
konkurranseevnen med ti prosent i løpet av en femårs-periode (NOU
1992:26:25).
Bakgrunnen for valget av denne type politikk
fremkommer i utvalgets forståelse av konkurranseevne og det norske
utviklingsmønsteret. Utvalget pekte på at det er ulike måter
å fremme konkurranseevnen på, blant annet kan dette oppnås
gjennom økning i produktiviteten. Men siden man gikk ut fra at også
andre land ville legge vekt på å høyne effektiviteten, og at
Norge historisk sett hadde gjort det dårligere enn andre land på
dette feltet, ble en slik strategi ansett å være for usikker. For
å oppnå en betydelig bedring av kostnadsnivået, så
Kleppe-utvalget derfor en lav nominell lønnsvekst som den beste
løsningen (NOU 1992:26:25). Det har siden i stor grad vært politisk
enighet om nødvendigheten av å videreføre
Solidaritetsalternativet (NOU1996:27, NOU 2000:21). Ved siden av finans- og
pengepolitikken ble altså inntektspolitikken stående som de
viktigste styringsredskapene. Styringsmekanismene i fastkurspolitikken var
å sette en rente som er nødvendig for å holde valutakursen
innenfor de tillatte svingningsmarginer. Stabil valutakurs betyr derfor at den
makroøkonomiske stabiliseringspolitikken i stor grad overlates til
finanspolitikken. Innen finanspolitikken er det viktigste målet på
sin side å holde en så lav pris- og kostnadsvekst som mulig.
Et overordnet mål for denne form for
politisk styring er å holde inflasjonen lav, altså å
føre en såkalt stabilitetspolitikk. I praksis betyr dette å
unngå budsjettunderskudd.
For den økonomiske politikken ble det ikke
gitt noen spesifikke målsettinger utover rent generelle formuleringer om
å bidra til økt verdiskapning og sysselsetting. Heller ikke ble det
formulert noen særskilt politikk for industriutviklingen, annet enn at
næringspolitikken skulle stimulere til en mer differensiert
industriutvikling. Et signal om en nyorientering var at man mente at økt
kompetanse i befolkningen på sikt ville føre til bedre
konkurranseevne. Når det gjaldt næringspolitikken spesielt, valgte
man å holde fast på de neoliberale prinsippene som var blitt
introdusert på 1980-tallet: Bedriftenes eget ansvar og
næringsnøytralitet i støttepolitikken. I tråd med
disse prinsippene var det et utbredt syn i det politiske miljø at den
beste formen for industripolitikk er den generelle økonomiske politikken.
Som en aktør uttrykte det: ”Den beste industripolitikken
føres av Finansdepartementet”.
Til en viss grad kan næringspolitikken
karakteriseres som en sysselsettingspolitikk, noe som også var mandatet
til den komiteen som utredet Solidaritetsalternativet. Saken er imidlertid at
prinsippene for denne også ble retningsgivende for industripolitikken. Det
ble ikke formulert noen selvstendig industripolitisk målsetting som pekte
utover sysselsettings-problematikken. Det offentliges rolle er avgrenset til
å sørge for rammevilkårene, å legge til rette slik at
bedriftene får best mulig rammebetingelser, dernest å gripe inn
på områder der markedet svikter (NOU 1992:26:267, NOU 1996:23:21).
Som hovedoppgaver for det offentlige skilles det derfor mellom 1.
tilrettelegging av rammebetingelser, og 2. direkte og indirekte
næringsstøtte.
Det som i første omgang ble utpekt som et
hovedområde for den økonomiske politikken var å bidra til et
fungerende kapitalmarked. Som følge av liberaliseringen av
kapitalbevegelsene ble konkurransen om investeringskapitalen utpekt som en
særlig utfordring for næringslivet. Strukturelle trekk i norsk
næringsliv som lav egenkapital, lavt investeringsnivå samt svak
lønnsomhet ble identifisert som de vesentligste hindringer for
utviklingen av et effektivt kapitalmarked. Det ble tatt to politiske grep for
å få kapitalmarkedet til å fungere bedre.
Den relativt lave egenkapitalen ble
fortstått som en utilsiktet virkning av det tidligere skattesystemet, og
skattereformen som ble innført i 1992 hadde derfor som en viktig
målsetting å heve kapitalnivået i norske bedrifter. Ved
å øke soliditeten, særlig i SMB, håpet man samtidig
å få hevet avkastningsnivået. Som en effekt av dette
håpet man å få gjort det lønnsomt å investere i
norsk næringsliv (NOU 1992:26:38-41). ”Synliggjøring av
verdiene” ble dermed en sentral politikk for å øke
verdiskapningen. Hensikten var å få kanalisert midlene dit hvor de
ville gi størst mulig avkastning for samfunnet. I tillegg til å gi
skattemessig likebehandling av ulike næringer, innebar det nye
skattesystemet en lav kapitalbeskatning for å forhindre at
skattegrunnlaget ble flyttet ut av landet.
I tillegg til skattereformen tok staten på
seg et ansvar for å skaffe kapital til utsatte deler av
næringslivet. Dette gjaldt først og fremst SMB, men også
nyetableringer og risikofylte prosjekter. SMB anses å ha større
problemer med å tiltrekke seg investorers interesse enn store
børsnoterte foretak, og når det gjelder risikoprosjekter har man
tradisjonelt hatt lite ”venture”-kapital i Norge. For å styrke
denne delen av kapitalmarkedet ble det besluttet å slå sammen
eksisterende statlige finansinstitusjoner som Industribanken, Industrifondet,
Småbedriftsfondet og Distriktenes Utbyggingsfond til en institusjon,
Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND), med virkning fra 1.
januar 1993. Innenfor SND fikk SND Invest, Venturefondet,
såkornkapitalordingen sammen med SIVA som en hovedoppgave å styrke
egenkapitalen i norske bedrifter (NOU 2000:21:43).
For å styrke det norske kapitalmarkedet og
investeringsaktiviteten ble det også gjort tiltak for å tiltrekke
seg utenlandske investorer. ”Invest in Norway” ble opprettet som en
egen avdeling av SND i 1994. Som ledd i tilpasning til EU ble den gamle
konsesjonsloven erstattet i 1994 med ”Lov om erverv av
næringsvirksomhet”, som i motsetning til tidligere ikke
diskriminerer mellom norske og utenlandske næringsdrivende, og som baserer
seg på et meldepliktsystem i stedet for et søknadssystem (St. meld.
61 1996-97). Dessuten har Norge gjennom internasjonale avtaler i stor grad
forpliktet seg til å behandle utenlandske statsborgere og selskaper
på lik linje med norske statsborgere og selskaper. For å styrke
konkurranseforholdene ble Prisloven av 1953 erstattet med en ny konkurranselov i
1994, som blant annet inneholder forbud mot konkurranseskadelige handlinger.
Videre er det innført krav til effektivitet i offentlig sektor. I
sentraladministrasjonen er dette gjort gjennom innføring av mål- og
resultatstyring på den ene siden, og strukturell fristilling på den
annen (Christensen og Lægreid 2001).
Forskjellen mellom Finland og Norge kommer
likevel klarest fram i FoU-politikken. Dette gjelder først og fremst den
totale innsatsen i FoU, men også måten midlene blir anvendt
på. Norge har ikke som Finland satset på FoU for å fremme
industriutviklingen.[3]
Norges andel på 1,7 prosent av BNP ligger et godt stykke under
OECD-gjennomsnittet på 2,2 prosent, og langt bak Finlands andel på
3,4 prosent i 2000. Sammenlignet med andre former for næringsstøtte
i Norge er bevilgningene til FoU beskjedne. I 1998 utgjorde den statlige
budsjettmessige næringsstøtten 18,5 mrd. NOK. Av dette
beløpet gikk 12,4 mrd. NOK til jordbruket, 4,8 mrd. til sekundær og
tertiærnæringene og 1,3 mrd. til regionale støtteprogrammer.
Til FoU direkte til næringslivet ble det bevilget 700 mill. NOK (NOU
2000:21:324).
Et interessant fenomen i seg selv er at
FoU-nivået ikke er blitt hevet til tross for en bred politisk enighet om
å gjøre dette. Helt siden midten på 1980-tallet har det
vært uttrykt offentlig vilje i Norge til å styrke FoU-innsatsen. I
løpet av de femten årene som har gått har det vært
nedsatt flere utvalg og skrevet en rekke utredninger, samt fremmet innstillinger
som alle har uttrykt det
samme.[4] Det skjedde en
liten opptrapping fram til begynnelsen på 1990-tallet, men deretter gikk
den næringsrettede støtten faktisk tilbake. Det viktigste som
skjedde på det forskningspolitiske området var opprettelsen av ett
forskningsråd, NFR, i 1993.
Ved siden av opprettelsen av SND utgjorde
etableringen av NFR den viktigste reformen innen virkemiddelapparatet. Ved siden
av å bedre brukervennligheten, var hensikten med å slå sammen
fem tidligere ulike forskningsråd å skape en mer effektiv
koordinering og bedre mulighet til å løse problemer på tvers
av sektorskiller. Man mente at ved blant annet å oppheve det tradisjonelle
skillet mellom grunnforskning og anvendt forskning, ville man få en bedre
helhetstenkning i forskningsstrategien. Det å styrke helhetstenkningen var
likeså tenkt gjennom den nye rollen som NFR fikk som forskningspolitisk
rådgiver for regjeringen.
Prinsippet om næringsnøytralitet har
også vært hevdet med kraft innen forskningspolitikken, og
følgelig har det ikke vært foretatt noen sterk prioritering av
utvalgte teknologiområder som i Finland. Størstedelen av den
direkte støtten går derfor til såkalte brukerstyrte
forskningsprosjekter. Denne type støtte bevilges til bedrifter eller
grupper av bedrifter, og forutsetter en medfinansiering på minimum 50
prosent fra bedriftenes side. Siden næringslivet i Norge selv investerer
lite i FoU, er en viktig hensikt med denne type støtte å stimulere
bedriftene til større egeninnsats. Dernest kanaliseres en del midler
gjennom strategiske programmer.
For å stimulere til større egensats
på FoU er en annen viktig forskningspolitisk strategi å bidra til
å styrke næringslivets egen FoU-kompetanse. NFR har av den grunn
lasert en rekke programmer knyttet til utdanning og kompetanse for å
styrke bedriftenes egen utviklingskapasitet. Et annet virkemiddel er bruken av
offentlige FoU-kontrakter. I tilegg driver det offentlige en omfattende
næringsrettet veiledning og rådgivning samt teknologi- og
kompetanseformidling. Gjennom 1990-tallet skjedde det en sterk vekst på
dette området (NOU 1992:26:40, NOU 1996:23:220). Videre er det iverksatt
tiltak for å utvikle infrastrukturen i det nasjonale forskningssystemet.
Ulike former for samarbeidsrelasjoner mellom offentlige og private
aktører ses som viktige virkemidler for å fremme innovasjon
(eksempelvis Brobyggingsprogrammet). I tillegg har de 7 - 8 forsknings-parkene i
landet som mål å øke graden av kommersialisering av
FoU-resultater. Disse skal bistå idéskapere i kommersialisering av
FoU-resultater. Dette er også formålet med FORNY-programmet som
administreres i fellesskap av NFR og SND.
I Norge har faktisk kompetansebegrepet mer enn
forskning stått i sentrum for den politiske debatt i hele denne perioden.
Kompetanseutvikling er sett som det viktigste middel for å bedre
konkurranseevnen på lang sikt. Allerede i 1986 ble ideen om livslang
læring introdusert (NOU 1986:23). Fra myndighetenes side har dette
vært sett som kanskje det viktigste middel for å styrke
næringslivet, og i første omgang ble det satt fokus på
behovet for økt fagutdanning samt etter- og videreutdanning. Denne
politikken har vært fulgt opp gjennom en rekke reformer innen
utdanningssystemet som Reform-94, grunnskolereformen i 1997 samt en ny
universitetslov i 1996, som allerede er under revidering.
Etter hvert er det også blitt satt sterkere
fokus på behovet for og nødvendigheten av et mer forpliktende
samarbeid mellom utdanningssystem og næringsliv. En slik forutsetning er
lagt inn i Verdiskapning 2010, et støtteprogram for omstilling og
utvikling av mer effektive organisasjoner. Programmet administreres av NFR, men
er initiert av LO og NHO i fellesskap gjennom samarbeidsprosjektet
Hovedorganisasjonenes Fellestiltak – Bedriftsutvikling (HF-B).
Verdiskapning 2010 er en videreføring av programmet Bedriftsutvikling
2000. En av målsettingene er å få bedriftene til å bli
hovedarena for etter- og videreutdanningsreformen (LO/NHO Bedre Bedrift 1-2000).
Ved siden av dette er det flere programmer under NFR og SND som er rettet mot
kompetanseheving i næringslivet. Under NFR kan nevnes TEFT og RUSH som har
som målsetting å styrke kontakten mellom forskningsinstitusjoner og
næringsliv. Under SND kan Nettverksprogrammet og FRAM gis som eksempler
på programmer som skal bidra til økt verdiskapning og
lønnsomhet (NOU 1996:23:181).
Politisk inkonsekvens
Til tross for erklærte prinsipper om
markedsstyring og næringsnøytralitet er det mye treghet i selve
virkemiddelapparatet, samt sendrektighet i reformeringen av andre områder
av den økonomiske politikken som gjør at politikken helhetlig sett
fremstår som inkonsekvent. Inkonsekvensen er synlig innenfor områder
som næringsfinansiering, budsjettmessig støtte og ikke
budsjettmessig støtte. SND, som administrer en stor del av den
finansielle støtten, har fortsatt en sterk distriktsorientering til tross
for en mer sentralisert organisasjon enn tidligere. Det er et tankekors at 80
prosent av SMB ligger i Oslo/Akershus og at disse bedriftene verken
etterspør eller får støtte. Denne orienteringen forsterkes
ytterligere ved at den næringsrettede finansieringsstøtten ved
siden av SND kanaliseres gjennom fylkeskommuner og
Fylkesmannen.
De distriktsmessige hensynene kommer særlig
fram i den statlige budsjettmessige støtten som i internasjonale
sammenheng er høy. Denne støtten er i hovedsak rettet mot
primærnæringene. Som nevnt, mottok jordbruket om lag to tredjedeler
av den samlede næringsstøtten på slutten av 1990-tallet. I
tillegg eksisterer det egne regionale støtteprogrammer. Av den
budsjettmessige støtten som gikk til industrien har om lag halvparten
vært rettet mot spesifikke bransjer. Særlig har kontraktsrelatert
driftsstøtte til skipsbyggingsindustrien utgjort en stor andel (NOU
2000:21:324-5).
Også den ikke-budsjettmessige
støtten bidrar til å opprettholde de tradisjonelle
næringsstrukturene. Undersøkelser de siste årene har vist at
enkelte næringer oppnår betydelige fordeler gjennom særlig
skjerming mot utenlandsk konkurranse, indirekte skatter og subsidier og
prisdiskriminering på elektrisk kraft. For 1994 var denne form for
støtte beregnet til 15,3 mrd. NOK. De næringene som hadde
størst fordeler var næringsmiddelindustrien og landbruket (NOU
1996:23:131). Ser man disse to støtteformene under ett, er det
altså jordbruket, næringsmiddelindustrien, skipsbygging og
produksjon av metaller som fortsatt er spesielt begunstigede næringer i
Norge (NOU 2000:21:325). Fra den senere tid kan man også nevne den kjente
rederiskatten. Det er gjort beregninger som viser at rederinæringen har
særskilte støtteordninger som er verdsatt til nærmere 1,3
milliarder NOK pr. år (Aftenposten interaktiv 19.10.01). (Det er et
interessant fenomen at de største private kapitaldannelsene som har
utviklet seg i den senere tid, har skjedd i relasjon til støttede
næringer som næringsmiddel og skipsbygging.)
Også innen forskningspolitikken gjør
denne form for institusjonell treghet seg gjeldende. Til tross for prinsippet om
næringsnøytralitet fremheves betydningen av landets naturressurser.
For eksempel mente flertallet i Henriksen-utvalget at det burde skje en
prioritering med hensyn til maritim virksomhet, marinindustri, energi inkludert
olje og gass, samt trevarebasert virksomhet. Slike syn blir forfektet til tross
for at det samme utvalget peker på at den råvarebaserte og
energiintensive industrien har begrenset vekstpotensial (NOU
1996:23:184).
Slike selvmotsigelser underkommuniseres i
offentlige utredninger. I den grad de drøftes, blir det tatt for gitt at
de over tid vil ”jevne seg ut”. Et annet forhold er at det synes
å være liten oppmerksomhet knyttet til effektene av reformer og
endringer, og at det også på dette feltet tas for gitt at de er
vellykkede. Det het seg inntil ganske nylig at skattereformen hadde vært
meget vellykket, og en undersøkelse fra 1995 konkluderte med at
investeringene hadde fått en bedre sammensetning. Den hevdet at markedet i
større grad enn tidligere differensierte mellom gode og dårlige
prosjekter, både hva angår pris og bedriftenes tilgang til ulike
deler av markedet. Skattereformen ble vurdert å ha virket etter sin
hensikt (NOU 1996:162, NOU 2000:21:321). Senere utredninger har på den
annen side pekt på at kunnskapen om hvordan helheten i det norske
kapitalmarked fungerer, fortsatt er utilstrekkelig (NOU 2000:21:363). Nylig er
det varslet en ny skattereform fordi skatteloven av 1992 ses som forfeilet. En
undersøkelse publisert av Norsk Investorforum i 2001 konkluderte med at
Norge har det verste skattesystemet i Europa. Undersøkelsen pekte
på at skattesystemet gir systematiske skjevheter i investeringene og denne
påstanden er dermed stikk i strid med hva som tidligere er hevdet (NRK
nettnyheter 25.10.01).
Det synes å være et generelt trekk i
Norge at evalueringer brukes i liten grad, og hvis det skjer, brukes de sjelden
til å forbedre institusjoner og organisasjoner. Denne praksis står i
klar kontrast til den finske, der politikk og institusjoner evalueres
kontinuerlig for å forbedre effektiviteten
(www.research.fi).
Et annet område som er preget av manglende
konsistens, er forholdet til internasjonal kapital. Til tross for
erklæringene om å gjøre Norge til et attraktivt land for
internasjonal kapital, gjenspeiler både regelverk og politiske initiativ
paradoksale holdninger i forhold til denne målsettingen. Et eklatant
eksempel på dette er Sampo-saken i 2001, der eierbegrensningsregelen ble
brukt for å hindre det finske selskapet å kjøpe opp
Storebrand. Denne regelen sier at ingen får lov til å eie mer enn 10
prosent av en bank eller et forsikringsselskap med mindre de får kontroll
over 90 prosent av aksjene. Etter en rekke taklinger i det politiske
miljø og næringslivet, ble eierbegrensningsregelen brukt av
statskontrollerte DnB for å blokkere for Sampo. Særlig var
finansminister Karl Eirik Schjøtt-Pedersen i den daværende
DNA-regjeringen aktiv i spillet, og han gikk også åpent ut og
erklærte at det var av ”vital nasjonal interesse” å
beholde Storebrand på norske hender. Den åpenbare antagonismen mot
utlendingers inntreden i sentrale deler av det norske næringslivet vakte
sterke reaksjoner både i finsk og internasjonal presse. Financial Times
skrev at saken kunne skade Norges troverdighet som et land for investeringer, og
ESA konkluderte med at de norske reglene strider mot EØS-avtalen fordi de
hindrer fri flyt av kapital (Finanskanalen 22.5.01, Aftenposten
20.1.02).
Faktisk er preferansen for nasjonalt eierskap
også uttrykt i offentlige utredninger, til tross for at de samtidig
fremhever behovet og nødvendigheten av utenlandsk kapital. Denne
preferansen begrunnes ut fra en forestilling om at det er en sammenheng mellom
hvor aktive eiere hører hjemme og hvor viktige deler av virksomheten blir
kanalisert (NOU 2000:21:317). Det har også vært foretatt direkte
politisk utspill for å verne norsk næringsliv. Forhenværende
statsminister Jagland tok i sin tid til orde for å bruke Folketrygdfondet
for å ”sikre” norske bedrifter. Det ble også litt
oppstuss da Folketrygdfondet på et senere tidspunkt solgte Elkem-aksjer
til Alcoa, den amerikanske aluminiumsgiganten (Aftenposten 3.2.01). Også
næringsminister Grete Knudsen i den daværende DNA-regjering la fram
forslag om å etablere et halvstatlig investeringsselskap med formål
å motvirke utenlandske oppkjøp av norske selskaper (Aftenposten
16.2.01). Det Norske Arbeiderparti har langt fra vært alene om en sterk
nasjonalistisk linje. De andre politiske partiene som Senterpartiet, Kr. F.,
Venstre og Fremskrittspartiet har i stor grad sluttet opp om denne.
Fremskrittspartiet går til og med inn for statlig eierskap framfor
utenlandsk (Aftenposten 2.12.01).
Det er interessant at slike holdninger også
står sterkt i næringslivet. I Sampo-saken kjempet både Norsk
Hydros generaldirektør Eivind Reiten og sjefen for Aker-RGI Kjell Inge
Røkke mot at utlendinger skulle få kloa i ”alle tungvekterne
i norsk finansverden” (Nettavisen 7.6.01). En av de få som tok til
orde mot den norske handteringen av saken var Jan Reinås, adm.
direktør for Norske Skog, for tiden Norges mest globale selskap. Oslo
Børs var også lite begeistret for at statsdominerte DnB
kjøpte seg opp i Storebrand. Det var i sær det norske
aksjemarkedets renommé som var institusjonens anliggende. For
øvrig er det interessant å merke seg at aktørenes
nasjonalistiske holdninger synes å være selektive. Det var få
protester da Aker Maritime solgte sin dypvannsvirksomhet til franske interesser,
en enhet med norsk spisskompetanse på feltet (Dagens Næringsliv
1.11.00).
Effekten av en inkonsekvent politikk er ikke
uteblitt. I 2001 rangerte et internasjonalt konsulentselskap Oslo på en
50. plass blant 85 europeiske storbyer der det er attraktivt å investere.
Helsinki derimot ble plassert på en tredjeplass (Nettavisen 28.9.01).
Dessuten anses Helsinki å ha Europas mest internasjonale børs.
Eller med ordene til en representant for finansmiljøet i London:
”In a consolidating world, Oslo (is) not the obvious choice for a head
office for anything” (Financial Times 3.11.99).
Forskningspolitikken er på samme måte
preget av inkonsekvens. Offentlige myndigheter har gjort en rekke bestrebelser
på å fremme FoU-innsatsen i næringslivet selv. Det
fremstår derfor som et paradoks at man på det skattepolitiske
området ikke stimulerer til dette. Investeringer i FoU er fortsatt
skattlagt i Norge. Selv om det har stått høyt på den
forskningspolitiske agendaen, er det ennå ikke lyktes å endre denne
bestemmelsen i en slik grad som ønsket. Resultatene lar også vente
på seg. Tiltakene for å få næringslivet til å
investere mer i forskning, har så langt båret få frukter. I
2000 ble det til og med rapport om en tilbakegang i industriens innsats i FoU.
Industriens andel av næringslivets totale FoU-innsats var for
første gang mindre enn en halvdel. Samtidig viser undersøkelser at
den innovative aktiviteten i norsk næringsliv er lav internasjonalt sett
(Norges forskningsråd 2001:13, 15).
Dessuten er politikken om ikke å prioritere
enkeltteknologier eller næringer nylig blitt møtt med kritikk fra
den internasjonale gruppen som har evaluert NFR. Norge blir kritisert for
å spre midlene for tynt og likt utover. Samtidig advarer gruppen mot
å sammenblande regional- og forskningspolitikk, som den anser å
være en skadelig kombinasjon. Det understrekes at en ikke-selektiv
politikk ikke er tilstrekkelig for å utløse en industriell
omstilling, som ikke skjer spontant, men trenger å bli støttet av
en økning i statlig bruk av FoU. Videre hevdes det at utvikling av nye
industrier må skje i samarbeid mellom industribransjer og
forskningsmiljøer, og at staten må gå foran med betydelige
investeringer i den første fasen (Arnold et al. 2001:35, 92-107). Finland
er et eksempel på at dette kan være en fruktbar
strategi.
Opprettelsen av Fondet for forskning og
nyskapning, som blant annet skal være med på å styrke
grunnforskningen, ses å være et skritt vekk fra denne formen for
politikk. Det er også skapt forhåpninger til utpekingen av fire
prioriterte forskningsområder i St. meld. 1998-99 om forskning: Marin
forskning, medisin og helse, IKT og forskning i skjæringsfeltet
miljø/energi. Et aktuelt eksempel på realiseringen av dette er
programmet Funksjonell Genforskning (FUGE) for å styrke forskning innen
bioteknologi. Men utover FUGE og noe økte bevilgninger til marin
forskning har det ennå ikke, våren 2002, skjedd noen vekst i midler
til forskning (NFR 2001:11).
Det er også et misforhold innen
utdanningssystemet. I internasjonal sammenheng er den norske innsatsen på
kompetanse- og utdanningsområdet høy. Effekten av denne innsatsen
ser likevel ut til å være lav. I OECDs store PISA-prosjekt
(Programme for International Student Assessment) kom norske elever ut som
middels når det gjaldt ferdigheter i leseforståelse, matematikk og
naturfag. Finnene gikk til topps i undersøkelsen (Finansavisen 5.12.01).
Nye undersøkelser viser at stadig færre vil bli ingeniør, og
at hvis denne utviklingen fortsetter vil man om noen år mangle denne type
kompetanse. Bakgrunnen for den svake rekrutteringen ses i sammenheng med at
ungdommen velger bort matematikk og fysikk i videregående skole (NRK
nettnyheter 29.1.02). Videre beskriver den internasjonale evalueringen av NFR
den norske universitetssektoren som gammeldags og fortsatt isolert i forhold til
samfunnet for øvrig (Arnold et al. 2001). (Det må her bemerkes at
den internasjonale gruppen ikke har foretatt noen selvstandig evaluering av den
norske universitetssektoren og at en slik form for evaluering ennå ikke
foreligger.)
Etter at NHO i 2002 har trukket sin støtte
til videreutdanningsreformen innenfor rammene av lønnsoppgjørene,
er også utviklingsperspektivene på dette området blitt uklare
(Aftenposten 18.1.02). Dette skrittet er bemerkelsesverdig fordi videreutdanning
har vært LOs store kampsak siden 1996, og fordi kompetanse har stått
øverst på den politiske dagsorden i over ti år. Senest i 2000
understreket Holden-utvalget at tiden var inne for en grundigere behandling av
etter- og videreutdanningsreformen (NOU 2000:21).
Pågående forskning om reformer i
offentlig sektor viser at det er en stor grad av inkonsistens også i dette
feltet. Det pekes på at det mangler klare begrunnelser og analyser bak de
konkrete reformene. Reformene ses ikke i sammenheng, og ofte virker det som
midlene er blitt viktigere enn målet. Effektene ses å ha gitt en mer
desintegrert og fragmentert styring. Mange av reformelementene mangler fokus og
det er spenninger og inkonsistens mellom dem (Tranøy og Østerud
2001, Christensen og Lægreid 2001, Andvig 2001).
Oppsummering
Siden begynnelsen på 1990-tallet har
Finland ført en teknologidrevet industripolitikk. Denne er først
og fremst basert på proaktive strategier i forskning og utvikling innen
nye teknologiområder. Men parallelt med denne satsingen er det iverksatt
tiltak på andre politikkområder som utdanning, offentlig sektor,
regionalpolitikk og konkurransepolitikk for å tilpasse disse til det nye
teknisk-økonomiske paradigme. Som et siste skritt for å tilpasse
det finske næringslivet til en ny økonomisk orden, er det lansert
et omfattende program for å implementere design ikke bare i teknologi- og
produktutvikling, men også i mer overordnede forretningsstrategier. For
å understøtte denne politikken er den tradisjonelle proteksjonismen
skiftet ut med full integrering i EU og et offensivt engasjement i internasjonal
regulering. Tilpasningen til de internasjonale utviklingstrendene har skjedd
på basis av en sterk koordinering: De politiske beslutningene har skjedd
raskt, implementering likeså, et forhold som har vært mulig på
grunn av en bred konsensus om politikken og en sterk sosial mobilisering for
å gjennomføre den.
I Norge har det ikke funnet sted noe
paradigmeskifte hva angår forståelse av økonomisk utvikling
eller hva som skaper konkurranseevne. Politikerne har heller ikke skapt noen
visjon om landets framtid eller prioritert noe teknologiområde eller
næring for framtidig satsing. Det anses å være en umulig
oppgave for politikere og byråkrater å peke ut en næring eller
næringsklynge som mer støtteberettiget enn andre. I Norge er det
riktignok fra kluster-inspirerte fagmiljøer gjentatte ganger fremmet
forslag om å legge om politikken og gå inn for å styrke visse
næringsgrupper. Et kjent eksempel på dette er boka ”Et
verdiskapende Norge” der Torgeir Reve tar til orde for å konsentrere
offentlig ressursbruk og virkemidler i Norge om energisektoren, skipsfarten og
fisk/havbruk. Dette framlegget er blitt møtt med sterk kritikk fra det
sosialøkonomiske miljøet, blant annet for å ville
støtte utvalgte næringer i stedet for å anvende virkemidler
som omfatter hele økonomien (Holmøy 2001). Denne type
fremstøt er også blitt møtt med forestillingen om
”fortrengningsproblemet”. Dette synet innebærer at
støtteordninger samlet sett ikke bidrar til å øke
vekstmulighetene.
I løpet av 1990-tallet har det altså
ikke vært mulig å få opp på den politiske dagsorden en
politikk som innebærer støtte eller særvilkår til
enkelte bransjer eller bedrifter. En av grunnene for dette er at en slik type
politikk kommer i konflikt med prinsippet om næringsnøytralitet.
Men sannsynligvis henger prioriteringsproblemet også sammen med mer
underliggende kulturelle strukturer som egalitetsnormen i det norske samfunn.
Det fins likevel flere eksempler på at man er villig til, under visse
forutsetninger, å bryte dette prinsippet, ett er reformen av
rederibeskatningen.
Det er altså flere påfallende
forskjeller i den industripolitikk som har vært ført i Finland og
Norge. Finland har for det første skapt en ny visjon for landets framtid,
gitt klare målsettinger for å realisere denne, og skapt nye
næringer, og for det andre justert politiske institusjoner og virkemidler
for å skape en helhetlig politikk. De viktigste politiske grep som har
vært foretatt for å realisere målsettingen har vært
prioritering av enkelte næringer, en sterk koordinering og en sterk
internasjonal integrering. Den politikk som har vært ført i Norge
kan nærmest skrives med motsatt fortegn av hva som er karakteristisk for
den finske: Ingen visjon for framtiden og ingen vedtatt prioritering av
enkeltnæringer. Dessuten har de politiske grep som har vært foretatt
vært preget av uklarheter, manglende konsistens, tilfeldigheter, svak
koordinering og en lav internasjonal integrering.
IV INDUSTRIUTVIKLINGEN ETTER 1990
Finland
Den finske økonomien har gjennomgått
dramatiske endringer i løpet av få år. Fra å befinne
seg i en dyp krisesituasjon med et volumfall på 12 prosent fram til 1994,
opplevde den å bli rangert som verdens mest konkurransedyktige
økonomi i 2001 av The World Economic Forum. Samtidig falt
arbeidsledigheten fra 20 prosent til under 10 prosent. Det er to trender som
ligger under denne vendingen: En økende bearbeidingsverdi av
eksportprodukter og en positiv utenrikshandel. Fra 1991 har vareeksporten
overgått vareimporten (Pajarinen et al. 1998:65). I 2000 slo den finske
utenrikshandelen alle tidlige rekorder med en 36 prosents økning i
forhold til året tidligere. Veksten var betraktelig for alle viktige
eksportbransjer, men hadde, ikke overraskende, størst økning i
telekommunikasjonsutstyr. Her var veksten på 74 prosent, i kjemisk var den
på 57 prosent og på 53 prosent i den elektrotekniske industrien
(Aftenposten 3.8.00). I 2000 økte BNP med 5,7 prosent (Aftenposten
27.3.01).
Det mest bemerkelsesverdige ved finsk
økonomi på 1990-tallet er en radikal endring av industristrukturen,
jvf. tabell 1. I 1997 gikk elektronikk og elektrisk utstyr forbi treforedling og
ble dermed den største sektoren etter at skogsektoren hadde vært
Finlands største næring i over 100 år. Fra å være
en råvarebasert økonomi, gikk altså Finland i løpet av
få år over til å bli en såkalt tekno-økonomi. Den
sterkeste veksten har skjedd innen elektronikk, først og fremst
telekommunikasjon. Selv om elektronikken ble grunnlagt på 1960-tallet, har
den sterkeste veksten skjedd på 1990-tallet, da produksjonen økte
med 25 prosent og arbeidsproduktiviteten med hele 15 prosent årlig. Med
hensyn på høyteknologiske industriers andel av den totale eksporten
har Finland gått forbi OECD-gjennomsnittet. I 1998 var det bare Irland,
USA, Storbritannia og Nederland som hadde en høyere andel av
høyteknologiske produkter i sin eksport enn Finland
(www.research.fi). Nokia er den sentrale
aktøren i dette bildet, men det finnes også andre store navn innen
telekommunikasjon som Sonera, tidligere Telecom Finland (Pajarinen et al. 1999,
Tainio et al. 2000).
Tabell 1 Verdien av vareeksporten fra Finland, relative
tall, 1990, 1997
Bransje
|
1990
|
1997
|
Primærnæringer
|
1
|
1
|
Tre og treprodukter
|
7
|
7
|
Papir og cellulose
|
31
|
24
|
Råmetall
|
8
|
8
|
Metallproduk., maskiner, utstyr
|
24
|
18
|
Elektrisk og elektronikk
|
9
|
25
|
Næringsmiddel
|
2
|
3
|
Tekstil, bekledning, sko
|
4
|
2
|
Kjemisk
|
6
|
10
|
Annet
|
8
|
2
|
Totalt
|
100
|
100
|
Kilde: Pajarinen et al. 1998:64, 120, Statistical Yearbook
of Finland 1999, Official Statistics of Finland, Exports by Industry, table
209.
Det må samtidig understrekes at fokuset
på kunnskapsbaserte industrier ikke har ført til at tradisjonelle
industrisektorer har blitt svekket. Tvert om, finsk papir- og metallindustri er
fortsatt blant landets mest konkurransedyktige, og de driver med en kontinuerlig
oppgradering av kapasitet og produktspekter. Innen treforedling er finsk baserte
selskaper faktisk blant de største i verden, med Stora Enso i spissen som
verdens nest største papirprodusent. Valmet er verdens største
produsent av papirmaskiner med om lag 30 prosent av verdensmarkedet. Også
andre finske selskaper er synlige på verdensmarkedet som Rapala
(fiskeutstyr), Kone og Rauma-Repola gruppen. Finske selskaper gjør seg
også bemerket innen sektorer som medisinsk elektronikk (Polar Electro),
bioteknologi (Cultor og Raisio), og innen software og internett (Tietorenator,
F-Secure, SSH og Stonesoft) (Pajarinen et al 1998:10, Tainio et al. 2000:283).
Etter vendepunktet på begynnelsen av 1990-tallet er det stort sett bare
næringsmiddel, tekstil, bekledning og sko som har gått tilbake.
Dette er arbeidsintensive sektorer som var holdt oppe av Sovjet-handelen. I dag
anser man det umulig å konkurrere med lavlønnsland i disse
sektorer.
Nokia er likevel den ubestridte leder og
karakteriseres som selve motoren i den finske økonomien. Dette selskapet
alene sto for over fire prosent av BNP og 23 prosent av eksporten
(Ali-Yrkkö et al. 2000:10). Det gikk fra negativt resultat i 1992 til et
overskudd på ca. 1,4 mrd. NOK i 1995. I 1998 passerte det Motorola som
verdens største mobiltelefonprodusent. Nokia er i dag Europas
største selskap og hører med blant de 10 største i verden.
Nokias varemerke er rangert som nr. 5 over verdens mest verdifulle, og er det
første ikke-amerikanske selskapet på ti-på-topp lista over
verdens mest verdifulle merkevarer.
Finlands og Nokias suksess har skjedd i en stor
grad av gjensidig avhengighet. Tidlig på 1990-tallet kunne Nokia dra stor
nytte av det finske utdanningssystemet, nasjonal forskning og
teknologiprogrammer, samt finansiell støtte fra regjeringen. På
slutten tiåret kunne Finland nyte godt av Nokias vekst, ikke bare i form
av en merkbar andel av BNP, men også ved at Nokia, i rollen som
flaggskipbedrift, har vært med på å fremme utvikling av et
nettverk på om lag 300 SMB. I 2000 sto Nokia for 40 prosent av hele
IKT-sektorens totale salg (Ali-Yrkkö et al. 2000:48, Ali-Yrkkö
2001:34, Tainio og Lilja 2002).
Nokia har på sin side vært avhengig
av samspillet med disse uavhengige aktørene, ikke bare for å
løse logistiske problemer, men også i selve teknologiutviklingen.
Kompetansen til det finske IKT-klusteret ligger i kundetilpassede
”inputs” og tjenester, særlig i kontraktsfabrikasjon av visse
deler. I mer standardiserte komponenter, som krever masseproduksjonsutstyr og
effektive globale distribusjonskanaler, kan de finske leverandørene ikke
konkurrere priseffektivt med de internasjonale. Nokias samarbeid med SMB
omfatter derfor alt fra underleveranser til partnerskap, og disse former for
allianser beskrives som et vinn-vinn-spill og ikke bare et null-sum-spill.
Samarbeid omfatter også såkalte diagonale allianser med sikte
på å skape markeder, dvs. å utvikle ny bruk eller nye
produktkombinasjoner med selskaper i tredje industri. Som eksempel på
dette kan nevnes Nokias samarbeid med Nordea Bank, med Whirlpool og med ENACT
Health Management Systems for å utvikle henholdsvis mobile banktjenester,
intelligente hjemmeanvendelser og helserelatert bruk (Ali-Yrkkö 2001). Det
kan nevnes at Nokia i tillegg driver produktutvikling i interaksjon med
forbrukere som gjennom eksperimentering og samarbeid bidrar til å utvikle
brukerpotensialet i den nye teknologien (Ainamo og Pantzar 2001).
Samarbeidet med andre firmaer har bidratt til
å forsterke det finske IKT-klusteret og dette har gitt flere
ringvirkninger. Utviklingen av IKT-bransjen har skapt en sterk konsentrasjon av
FoU-aktiviteter i Finland. Denne konsentrasjonen av avansert IKT-kunnskap har
igjen ført til at ledende utenlandske produsenter som Ericsson, Hewlett
Packard, IBM, ICL, Lotus og Siemens har lagt FoU-sentre til Finland. Selv om
finske myndigheter i en årrekke har satset på å utdanne
personer innen de nye teknologiområdene, har ikke dette vært nok til
å tilfredsstille den sterke etterspørselen etter kompetent
arbeidskraft. Bare fra 1999 til 2001 økte Nokias FoU-ansatte fra 10 000
til 17 000, noe som utgjør ca. 30 prosent av selskapets totale antall
sysselsatte. For å få dekket hele sitt behov har Nokia derfor lagt
en større del av disse oppgavene til utlandet. Det vil si at 40 prosent
av selskapets FoU nå foregår utenfor Finland, i 52 ulike FoU-enheter
i 14 land. Nokias globale operasjoner har også hatt virkning for andre
enheter i det finske IKT-klusteret. Flere bedrifter har startet eller utvidet
sine internasjonale operasjoner. Nokias partnere, for det meste SMB, bygger
også sine egne nettverk i utlandet. Altså har Nokia bidratt til
internasjonaliseringen av en rekke finske selskaper (Ali-Yrkkö et al. 2000,
Ali-Yrkkö 2001).
Parallelt med endringen i industristrukturen har
det foregått en omstrukturering av finske selskaper. De har gått fra
å være konglomerater med urelatert virksomhet til å bli mer
spesialiserte og internasjonalt produktbaserte divisjoner. Denne
omstruktureringen har skjedd gjennom to parallelle prosesser: Finske selskapers
investeringer i utlandet og utlendingers investeringer i Finland. Den
representerer samtidig et radikalt brudd med tidligere politikk og holdninger
til eierskap. Tradisjonelt ble utenlandsk eierskap møtt med en kald
skulder, og i slutten på 1930-tallet innførte regjeringen
restriksjoner på utenlandske investeringer i industrien. I 1962 vedtok til
og med parlamentet en resolusjon om å iverksette tiltak som blant annet
skulle forhindre at finsk industri ble dratt inn i sfæren til utenlandske
karteller (Lovio 1993:185-6). Som nevnt, skjedde det en 180° snuoperasjon
på dette feltet i løpet av 1980-årene. Proteksjonisme og
kontrollinjen ble forlatt til fordel for full liberalisering. ”Invest in
Finland Bureau” ble etablert i 1992, siste restriksjon på utenlandsk
eierskap ble fjernet i 1993, samtidig som det ble oppmuntret til direkte
utenlandsinvesteringer.
Den første prosessen går tilbake til
1970-tallet da finske selskaper, særlig innen metall og kjemisk, begynte
å internasjonalisere. Dette lyktes, og ga finnene tro på at de kunne
være konkurransedyktige i andre bransjer enn papir. På 1980-tallet
startet også skogindustrien en sterkere internasjonaliseringsprosess. I
løpet av dette tiåret startet ett selskap, UPM, ikke mindre enn syv
nye fabrikker i Europa.
Utenlandsinvesteringer ble intensivert på
1990-tallet, og ved midten av tiåret befant om lag en tredjedel av
skogindustriens kapasitet seg utenfor Finland. Etter den tid har kapasiteten
utenlands steget betraktelig gjennom finske selskapers utvikling av globale
produksjonssystemer. Elektronikkindustrien startet en rask internasjonalisering
etter midten av 80-tallet. I 1997 hadde metall- og verkstedindustrien
størstedelen av sine aktiviteter basert i land utenfor Finland.
Internasjonalisering har vært drevet fram av de store selskapene, men
dette mønsteret er nå i ferd med å endre seg. Som nevnt over,
er særlig kunnskapsintensive SMB aktive på utenlandske arenaer
(Lilja et al. 1992, Lovio 1993, Lilja og Tainio 1996, Pajarinen et al 1998, Moen
og Lilja 2001).
Den kanskje mest avgjørende faktoren bak
det finske ”Wirtschaftswunder” er de grep som har vært gjort
for åpne det finske næringslivet og tilpasse dette til nye sett av
formelle og uformelle spilleregler som dominerer i den globaliserte
økonomien. På den ene siden har finske selskapers direkte
utenlandsinvesteringer hatt en positiv virkning på utviklingen av finske
industrier gjennom en høy vekstrate og styrking av konkurranseevnen.
På den annen side har tilpasningen til internasjonale finansmarkeder spilt
en nøkkelrolle i den omstruktureringsprosess som finske selskaper har
gjennomgått. Ved siden av å konsentrere forretningsområdene,
har denne omstruktureringen innebåret en orientering vekk fra det sterke
produksjonsfokuset mot produktutvikling, design og merkevarebygging. Sist, men
ikke minst, har omleggingen betydd en tilpasning til en finansdrevet
kapitalisme, med andre ord av prinsippet om ”shareholder value”
(Tainio og Lilja 2002).
I Nokias tilfelle er denne forbindelsen ganske
tydelig. Det første problemet den nye ledelsen måtte løse i
1992, var å skaffe store penger og det fort. Stedet for å få
dette var USA. Men for å få dette til, måtte de fortelle en ny
historie om Nokia. I løpet av kort tid, i august 1992, ble ”Vision
of Nokia 2000” presentert. Nøkkelordene i den nye visjonen var:
Fokusert, global, telekom-orientert, og produkter med høy
bearbeidingsverdi. Amerikanske investorer lot seg begeistre, og i 1994 ble Nokia
notert på New York børsen, en begivenhet som ble ansett som
viktigere enn penger. En følge av forbindelsene med det internasjonale
finansmiljøet var at finske selskaper måtte åpne seg for
innsyn og bli ”gjennomsiktige”. Dette innebar at selskapene
måtte bygge opp moderne styringsstrukturer og utvikle ny ledelsespraksis.
Denne omleggingen skjedde i samspill med det internasjonale finansmiljø.
For resten av det finske næringsliv ble Nokia en rollemodell. Denne
tilpasning til en finansdrevet økonomi har i neste runde inspirert finske
selskaper til å gå inn for en omstrukturering av det lokale
institusjonelle rammeverket innen områder som ”industrial
relations”, finans, skatt, utdanning og regionalutvikling (Taino og Lilja
2002).
Lokalt har endringene ført til at
utenlandske investeringer i Finland har økt sterkt. Helsinki Børs
er en av de mest internasjonale aksjemarkedene i verden. For 1999 oppgis 65
prosent av aksjene på Helsinki Børs å være utenlandsk
eid, det vil si omtrent en tredjedel av samtlige aksjer i Finland (Tainio et al.
1999). Siden 1997 har majoriteten av Nokias aksjer vært i amerikansk eie,
og i 2001 var utenlandsandelen på over 89 prosent (Tainio 2001).
Utenlandske investeringer har ført til at omsetningen av aksjer har
økt, og til at markedsverdien på noterte firmaer har steget.
Eksempelvis steg verdien av Nokia-aksjene med 2300 prosent på fem
år. I Finland anses derfor den utenlandske innflytelsen å ha hatt en
positiv virkning på effektiviteten og utvikling av markedene. Det
utenlandske eierskapet består stort sett av institusjonelle investorer,
for det meste amerikanske investeringsfond. Disse blander seg ikke direkte inn i
driften av de finsk baserte selskapene, men øver innflytelse gjennom den
nye finansdrevne økonomiske orden. Åpningen av den finske
økonomien har ført til at statens rolle og dominans er blitt
redusert, og samtidig til at finske selskaper er blitt mindre avhengig av staten
og det finske finanssystemet. Denne prosessen har stort sett forløpt
problemfritt. En grunn kan være at lokale aktører er i stand til
å identifisere handlingsrom der de kan utvikle motstrategier for å
beskytte egne interesser og dermed unngå å bli passive ofre i den
nye økonomiske orden (Pajarinen et al. 1998, Taino et al 1999, Tainio
2001, Tainio og Lilja 2002).
Norge
I offentlige publikasjoner karakteriseres den
økonomiske utviklingen i Norge som god. Norge blir også rangert
relativt høyt på internasjonale rankinglister, selv om det er et
godt stykke til å ta igjen Finland. Siden begynnelsen på 1990-tallet
har det vært en sterk vekst i BNP og arbeidsledigheten er blitt halvert
(NOU 2000:21). For tiden oppfattes det snarere som et problem at landet har
mangel på arbeidskraft. Fram til 1998 var det en uavbrutt vekst i
industrisektoren, og særlig bidro metallvarer, maskiner, fiskeoppdrett og
møbel til denne veksten. På slutten av perioden var det produksjon
av oljeplattformer som var med på å holde veksten oppe. Imidlertid
er forholdet det at størstedelen av verdiskapningen kommer fra olje og
gass. Som tabell 2 viser har betydningen av olje og gass økt sterkt
gjennom hele 90-tallet. Selv om en del av denne økningen skyldes en
høy oljepris, er det et faktum at Norge er mer råvareavhengig enn
noensinne. Med andre ord kommer mellom halvparten og to tredjedeler av landets
eksportinntekter fra olje. Til sammenligning kan nevnes at i 1999 var
verdiveksten på fastlandet på kun én prosent (Aftenposten
7.1.00). Selv i forhold til andre råvarebaserte økonomier er denne
strukturen uvanlig. I Norge utgjør olje og andre mineralutvinninger 17.7
prosent av den nasjonale bearbeidingsverdien, mens OECD-gjennomsnittet er
på 1,1 prosent. Industristrukturen er dominert av ikke kunnskapsintensive
industrier. Det er også karakteristisk at den i liten grad har endret seg.
Rapporten fra FNs utviklingsprogram i 2001 (Human Development Report) viste at
Norge ligger på en 50. plass av 200 undersøkte land når det
gjelder høyteknologisk eksport, og i følge den internasjonale
forskergruppen som evaluerte NFR står Norge foran et betydelig gap i
verdiskapningen som må fylles hvis det eksisterende velferdsnivået
skal opprettholdes (Arnold et al. 2001:23-4, Aftenposten
31.1.02).
Tabell 2 Verdien av vareeksporten fra Norge, relative tall,
1991, 1995, 2000
Bransje
|
1991
|
1995
|
2000
|
Olje/gass
|
48,4
|
52
|
63,5
|
Fisk
|
6,5
|
8
|
5,7
|
Metaller
|
11,4
|
13,1
|
8,2
|
Kjemisk
|
6,3
|
7,5
|
4,9
|
Verksted
|
11,6
|
10,5
|
6,3
|
Elektrisk/elektronikk
|
3,1
|
4,2
|
3,1
|
Papir
|
3,1
|
4,1
|
1,9
|
Møbel
|
0,5
|
0,7
|
0,6
|
Annen industri
|
9,0
|
10,1
|
5,7
|
Totalt
|
99,9
|
100,1
|
99,9
|
Kilde: SSB, Utenrikshandel.
Det er også andre betenkelig trekk ved den
norske industriutviklingen. Men for å gi et mer utfyllende bilde av
situasjonen må det fremheves at det innen både
oppdrettsnæringen og elektronikksektoren har skjedd en vekst i
løpet av 1990-tallet. Som nevnt er oppdrettsnæringen en av de
få forskningsbaserte næringer i Norge, og den representerer på
den måten et nytt trekk i utviklingen. Når det gjelder IKT har denne
sektoren faktisk vokst raskere enn økonomien sett under ett, og den er
således i tråd med den internasjonale utviklingen. Imidlertid er
veksten i Norge langt svakere enn i både Sverige og Finland. Dette gjelder
også eksporten, og Norge importerer en langt høyere andel IKT enn
det eksporterer. I 2000 tilsvarte IKT-eksporten om lag 40 prosent av importen.
Samtidig har Norge den minst spesialiserte produksjonen innen IKT.
Konsulenttjenester utgjør 44 prosent av virksomheten i bransjen, og
innenfor produksjon (hardware) er aktiviteten fordelt mellom måle- og
kontrollinstrumenter, fjernsyns- og radiomottakere samt kabler og elektroniske
ventiler. Eksporten har inntil nå for det meste bestått av
telekommunikasjonsutstyr og datamaskiner (SSB 2000/emner).
I forhold til andre nordiske land henger
næringslivet i Norge etter også når det gjelder bruk av IKT.
Ved utgangen av 1999 hadde 66 prosent av bedriftene i Norge med over 10 ansatte
installert tilgang til internett mot 85 prosent i Finland. Særlig lav var
utbredelsen innen detaljhandelen (Danmarks Statistikk et al. 1999/2000). Bruken
av internett er i liten grad integrert i bedrifters forretningsplaner
(Aftenposten 24.10.99), og en OECD-rapport våren 2001 konkluderte med at
Norge ville få en lavere vekst enn andre industriland fordi det blir
satset for lite på IKT (Aftenposten 10.5.01). Den relativt lave bruken av
IKT kan henge sammen med det forhold at Norge generelt sett har en lav
innovasjonsaktivitet. Også på dette feltet ligger Norge etter
utviklingen i andre vestlige industriland. I følge NFR hadde kun 20
prosent av norske bedrifter innført nye produkter i de forutgående
tre år mot et internasjonalt gjennomsnitt på 31 prosent (NFR 1999).
Det er også enkelte indikasjoner på at situasjonen faktisk er i ferd
med å forverre seg. NHOs Konkurransebarometer 2001 viser et fall i Norge
med hensyn på utdanning, FoU og innovasjon (NOU 1996:23:126,
Nærings- og energidepartementet 1996, NOU 2000:21, NHO
Konkurransebarometer 2001).
Lav innovativ aktivitet henger sammen med forhold
som er pekt på over - uendret industristruktur, lav høyteknologisk
komponent i eksporten – og for å forklare fenomenet blir det i stor
grad lagt vekt på særtrekk ved den norske bedriftsstrukturen. En
forholdsvis stor andel av norske bedrifter er SMB. I 1989 var 71 prosent
sysselsatt i bedrifter med mellom én og fire ansatte. I 1995 var denne
andelen økt til hele 80 prosent (dvs. av samtlige bedrifter i Norge, NOU
1992:26:93, NOU 1996:23:17). Samtidig ble andelen bedrifter med over 100 ansatte
redusert. Dette henger framfor alt sammen med en prosess med fusjoner og
oppkjøp som startet i 1980-årene. Den norske bedriftsstrukturen er
altså karakterisert ved et høyt antall SMB og et lite antall store
bedrifter. Det er særlig med hensyn på det lave antall store
bedrifter at Norge skiller seg fra mange andre land, også Finland. Dette
forholdet er indikert ved store selskapers andel av den totale
industrisysselsettingen, jfr. tabell 3.
Tabell 3 Sysselsetting i de 20 og 30 største
industriselskapene i prosent av total industrisysselsetting i Finland og Norge,
1990
|
Finland
|
Norge
|
20 største selskapene
|
40,0
|
32
|
30 største selskapene
|
49,2
|
35,8
|
Kilde: Heum og Ylä-Anttila 1993:79
I Norge er den lave FoU-innsatsen sett i relasjon
til det store antallet SMB. Forskning i SMB er forstått som et
ressursproblem både finansielt og kompetansemessig. Undersøkelser
bekrefter dette ved å vise til at en langt større andel av de store
bedriftene driver med innovativ aktivitet. En studie viste at i 1995 sto de ti
største konsernene for 72 prosent av investeringene i FoU (Kvinge et al.
1996). Men denne og andre studier understreker at det også var stor
variasjon mellom bransjer. I enkelte sektorer beskrives innovasjonsintensiteten
å være over OECD-nivået. Dette gjelder olje og gass, kjemisk
og elektroteknisk. På den andre siden av skalaen finner man tekstil samt
næringsmiddelindustrien, altså den delen av industrisektoren som
fortsatt nyter en stor grad av beskyttelse (SSB 1997).
Imidlertid viser internasjonale sammenligninger
at selv store selskaper i Norge har en lav investering i FoU i forhold til store
selskaper i andre land. I OECD som helhet utføres over 80 prosent av FoU
av selskaper med over 500 ansatte. I Norge sto selskaper med over 500 ansatte
for bare en tredjedel av industriell FoU. Av de 24 land som var med i den
internasjonale undersøkelsen var det bare Polen, Portugal og Island som
hadde store selskaper med en lavere FoU-andel enn Norge (Arnold et al. 2001:28).
Den lave innovative aktiviteten kan også ses i relasjon til andre lite
positive forhold i norsk industri: Produktivitetsutvikling og konkurranseevne.
Sammenlignet med andre land har Norge hatt en svak produktivitetsvekst. Den har
i hele etterkrigstiden stort sett ligget under andre OECD-land, og denne trenden
er blitt forsterket etter 1970-tallet. Siden 1970 og fram til midten av
1990-tallet har svekkelsen i relativ produktivitet vært om lag 25 prosent
(NOU 1996:23:88). Som tabell 4 viser har Norge hatt en mye lavere
produktivitetsvekst enn Finland, og bortsett fra årene 1972-79 har den
også vært under OECD-gjennomsnittet. Mellom 1979-95 var det til og
med en negativ produktivitetsutvikling. Den svake veksten i produktivitet har
fortsatt, og i 2000 ble Norge plassert på jumboplass i Europa av
amerikanske økonomer. De amerikanske tallene ble betvilt av NHO, men en
nyere undersøkelse fra SSB bekrefter hovedtrenden i denne utviklingen
(Aftenposten 4.11.00).
Tabell 4 Relativ produktivitetsvekst i Finland, Norge og
OECD, 1960 – 1995
|
1960-73
|
1973-79
|
1979-95
|
Finland
|
4,0
|
1,9
|
2,5
|
Norge
|
2,0
|
1,7
|
-0,1
|
OECD
|
3,3
|
0,8
|
0,8
|
Kilde: Pajarinen 1998:8.
Samtidig er norsk industris konkurranseevne blitt
svekket. Dette er også en trend som har vart siden 1970-årene.
Høsten 2001 publiserte NHO en rapport som viste en negativ trend for
norsk konkurranseevne sammenlignet med landets handelspartnere (NHO:
Konkurranseevnebarometer 2001). Situasjonen er ansett for å være
så alvorlig at representanter for NHO fryktet et
”dødsstøt” for konkurranseutsatt sektor (Nettavisen
9.10.01). Den svekkede konkurranseevnen har også ført til at
industrien har tapt markedsandeler, og at dens andel av verdenshandelen har
gått ned. Dette henger delvis sammen med det forhold at råvarer har
hatt en svakere markedsvekst enn gjennomsnittet for verdenshandelen. Det som
likevel er mest betenkelig er stagnasjonen i eksport av teknologiprodukter. I
året 1998 utgjorde eksporten av denne type produkter kun 15 prosent av den
totale eksporten, det vil si omtrent samme nivå som i 1988. I løpet
av samme tiårs periode økte Finland teknologiandelen i sin eksport
fra 29 prosent til 42 prosent (Aftenposten 7.1.00, tallene er hentet fra
OECD-statistikk). Den lave produktiviteten har også hatt implikasjoner for
lønnsomheten. Norsk industri ligger under nivået for andre vestlige
land når det gjelder inntjening (NOU 2000:21:77-9, Dagsavisen 16.12.00,
Aftenposten 10.9.01).
Den største endringen i det norske
næringslivet er den konsentrasjonsprosess som har foregått blant de
største selskapene. Denne har også skjedd på tvers av
landegrenser. Prosessen utgjør et nytt trekk i utviklingen, og den
begynte å skyte fart på 1980-tallet. I 1980 hadde de 30
største industrikonsernene i underkant av 10 prosent av sine sysselsatte
utenfor Norge. I 1990 var denne andelen steget til ca. en tredjedel (NOU
1992:26:437). Denne utviklingen ble forsterket på 1990-tallet, og ved
inngangen til det nye årtusenet hadde 11 av de 30 største
konsernene større sysselsetting i utlandet enn i Norge (Hveem et al
2000:8, 28, 30). En årsak til ”utflaggingen” oppgis å
være lavere kostnader i andre land (Aftenposten 9.5.01).
Til tross for en sterk og økende
utenlandssatsing er norske selskaper fortsatt små i internasjonal
målestokk. Det er nesten ingen norske selskaper som kan hevde seg i den
internasjonale toppklassen. I 1998 inntok Statoil en 14. plass blant verdens
største oljeselskaper, og Norsk Hydros aluminiumsproduksjon en sjette
plass innenfor sin gruppe i 1999 (Hveem et al. 2000:37, 41). Etter
oppkjøpet av det tyske Vaw på nyåret 2002 har riktignok
Hydros aluminiumsdivisjon klatret opp til en 3. plass.
Det er også enkelte aktører som
gjør det bra innenfor sitt felt. For eksempel er Tomra Systems best i sin
bransje. Men i følge en rankingliste utarbeidet av Financial Times var
det ingen norske selskaper blant de ti beste selskapene verken for siste
år eller for de siste fem årene. For de siste fem årene er
Kværner oppgitt å være det selskapet som ga dårligst
avkastning for eierne. Med den unike utviklingen som Nokia har hatt, er det
derfor ingen overraskelse at dette selskapet ble listet som det beste
(Aftenposten 2.7.01).
I sammenligning med finske selskaper har norske i
mindre grad tilpasset seg de nye formelle og uformelle spillereglene på
internasjonale markeder. De er mindre fokuserte, og de har også i mindre
grad tilpasset seg den nye økonomiske orden med vekt på
”shareholder value” og synliggjøring i forhold til
finansmiljøer og kunder. Tvert om har et av de største selskapene,
Aker-RGI, blitt gjort om til et personlig eid selskap og tatt av
børslistene. Når det gjelder utvikling av merkevarer er norske
selskaper funnet å glimre med sitt fravær blant de 100 mest
verdifulle (Nettavisen 27.7.01). Det selskapet som er blitt mest
”globalisert” er faktisk Norske Skog, som representerer den mest
tradisjonelle industrisektoren i landet. Etter oppkjøpet av det New
Zealand-baserte Fletcher Challenge i 2000 er selskapet blitt verdens nest
største avispapirleverandør. Selskapet er i løpet av
1990-tallet blitt meget fokusert og har fullt ut adoptert ”shareholder
valute”-prinsippet (Moen og Lilja 2001). Blant finansanalytikere i London
betegnes Norske Skog som et foregangsselskap når det gjelder
globalisering. Symptomatisk nok har denne globaliseringen blitt omtalt som
Norges best bevarte hemmelighet.
Generelt har Norge i mindre grad åpnet seg
for og blitt mindre integrert i den nye økonomien enn Finland. Dette
forhold gjenspeiler seg også i utlendingers forhold til det norske
næringslivet. Som i andre land har også utenlandsk eierskap steget i
Norge gjennom 1990-tallet. Ved utgangen av 1996 utgjorde den utenlandske
eierandelen ca. 34 prosent av aksjekapitalen på Oslo Børs, med
Sverige som det desidert største utenlandske eierlandet i norsk industri
(St. meld. nr. 61 1996-97). Imidlertid var den utenlandske andelen kun steget
til 35 prosent i siste halvpart av 2000 (Aftenposten 23.10.00). Altså
ligger utenlandsandelen på Oslo Børs godt under den i Helsinki, som
i 1999 var på 65 prosent. Heller ikke i internasjonal sammenheng er
andelen av utenlandsk kapital i norsk industri spesielt høy. OECD-tall
fra 1998 viste at Norge lå som nummer 10 av i alt 17 målt etter
selskapenes omsetning. Størstedelen av utlendingers plasseringer er
rettet mot petroleumssektoren. Fram til 1996 gikk omtrent halvparten av
utenlandske direkte investeringer til denne (St. meld. nr. 61 1996-97). I
fastlandsindustrien var de utenlandske eierinteressene høyest i
papirsektoren (SSB, Industristatistikk). Utover 90-tallet økte
utenlandske eierandeler mest i forretningsmessig tjenesteyting og handel.
Den relativt lave utenlandsandelen på Oslo
Børs kan ha sammenheng med lokale forhold. Oslo Børs har et
frynsete rykte i internasjonale finansmiljøer, og det hevdes at det
norske aksjemarkedet er det verste i Europa (Aftenposten 18.8.00). Det norske
kapitalmarkedet anklages for en stor grad av ryktespredning og innsidehandel.
Eierstrukturen på Oslo Børs er preget av høyt krysseie og
lav andel av institusjonelle investorer. Overskrifter som ”Utlendinger lei
Oslo Børs” går igjen i media. Norsk næringsliv anklages
for å ha en lite rasjonell og profesjonell holdning til det å drive
forretninger. Myndighetenes rolle og behandling av ulike oppkjøpssaker
har samtidig vært med på å formidle et inntrykk av
uforutsigbarhet, i og med at de ikke alltid har fulgt egne politiske prinsipper.
Mange av argumentene som har vært brukt fra norsk side er rent
nasjonalistiske, og bærer til en viss grad preg av fremmedfrykt, til tross
for at flere studier viser at utenlandsk eierskap stort sett har hatt en positiv
virkning (Rusten et al. 1999). Utenlandsk presse har også reagert på
sammenblandingen av prinsipper og roller, og Financial Times skrev i 1999 at
”There is a muddy line between political life and commercial life in
Norway” (Financial Times 3.11.99).
Det er ytterligere et trekk ved norsk
eierskapsstruktur som er med på å gi Norge en særstilling i
internasjonal sammenheng og det er den høye andelen av offentlig
eierskap, som også har økt over tid. Mellom 1985 og 1996 ble
offentlig eierskap, både statlig og kommunalt, mer enn fordoblet, mens den
private eierandelen ble halvert. Statens eierskap er særlig synlig gjennom
en rekke ulike selskaper. Før delprivatiseringen var disse selskapene
klassifisert som henholdsvis statsaksjeselskaper som Telenor,
særlovselskap som Statoil, statsforetak som Statsnett, samt alminnelige
aksjeselskaper som Norsk Hydro. De statlige interessene er spesielt høye
i petroleumssektoren gjennom Statoil, SDØE og PETORO, og i kraftforsyning
gjennom Statkraft. Etter børsnoteringen av Telenor er staten også
blitt den største investoren i IKT. Midt på 1990-tallet var de
statseide selskapene verd tre ganger mer enn den samlede verdien av alle de
andre selskapene på Oslo Børs. I tillegg har staten betydelige
eierandeler i en rekke private bedrifter. Staten kontrollerer direkte eller
indirekte 29 av de 100 største foretakene i Norge. Til sammen
utgjør dette 60 prosent av kapitalen til de 100 største
bedriftene. Staten har også minoritetsandeler i en rekke foretak. I
tillegg har staten eierinteresser i norske bedrifter gjennom Folketrygdfondet og
andre lignende fond og legater. Etter bankkrisen tidlig på 1990-tallet
økte statens eierandeler i finansnæringen også dramatisk.
Offentlig sektors eierandel på Oslo Børs økte fra om lag 9
prosent til 21 prosent mellom 1984 og 1996. Statlig eierskap er omtrent
fraværende innenfor shipping og SMB (St. meld. Nr. 61 1996-97,
Høyres Hovedorganisasjon 1997).
Statlig eierskap ses som problematisk, og har
lenge vært et kontroversielt tema i politikken. Tradisjonelt har
Høyre representert en opposisjon til DNA og dets fokus på statlig
eierskap. Innenfor næringslivet selv er det også delte meninger om
statlig eierskap. Deler av næringslivet ønsker mer statlig kapital,
mens andre har gått ut og advart i mot, som tidligere
generaldirektør i Norsk Hydro Egil Myklebust. Dette paradoksale
mønsteret går også til en viss grad igjen innenfor
arbeiderbevegelsen. Innenfor DNA er det enkelte grupper som går inn for
å gi større frihet for statsbedrifter og også å
delprivatisere flere av disse. Rapporten fra Hermansen-utvalget i 1989
står sentralt i denne politikken. Nylig gikk direktør Svein Gjedrem
i Norges Bank også til angrep på statens eierskap.
Det er flere forhold som ligger til grunn for
kritikken av statlig eierskap. Ett er at staten i kraft av være en passiv
eier er en dårlig eier, og heller ikke besitter næringsmessig
kompetanse. Det pekes på at staten ikke stiller krav til forretningsmessig
drift, og at ansvarsforholdet i statlige bedrifter har vært uklart.
Kjernepunktet i kritikken er imidlertid den rolleblanding som oppstår
når staten er både eier og regulator. Det vil med andre ord si at
staten skal passe på seg selv. Det oppstår konfliktsituasjoner som
når regulator blir nødt til å gå mot sine egne
økonomiske interesser, og når staten selv ikke følger de
spilleregler som den har satt for andre. Denne kritikken er også knyttet
til et maktperspektiv. På den ene side skaper et stort statlig eierskap en
maktkonsentrasjon, og på den annen side skaper rolleblandingen uklarhet i
maktforholdene. Begge forhold blir sett å representere et problem med
hensyn på kontroll og demokrati, og utgjør en viktig motivasjon for
den pågående Makt- og demokratiutredning (Høyres
Hovedorganisasjon 1997).
Konklusjon
Når det gjelder økonomisk utvikling
i henholdsvis Finland og Norge har analysen over vist at det er en sterk
sammenheng mellom politikk og økonomisk utvikling. Når det gjelder
industriutviklingen i Finland kan det først bemerkes at den
målsetting som ble satt, er nådd. I løpet av få
år har det skjedd en radikal endring av strukturen i den finske
økonomien og eksporten. I løpet av 1990-tallet tok Finland
spranget fra å være en råvarebasert økonomi til å
bli et av verdens ledende høyteknologiske land. Denne omleggingen har
vært så raskt at den antakeligvis savner sidestykke. En viktig
forutsetning for utviklingen av kunnskapsintensive høyteknologiske
sektorer har vært en sterk satsing på FoU. I tilegg må det
også understrekes at man kunne dra nytte av en ny generasjon av
høyt utdannet arbeidskraft. Ved siden av disse forutsetningene har de
viktigste strategiske grepene vært en rask og sterk internasjonal
integrering. Omleggingen av den finske økonomien har skjedd i samspill
med internasjonale finansmiljøer, og i den framtidige utviklingen ser
også internasjonale forskningsmiljøer ut til å spille en
viktigere rolle.
Norge på sin side har ikke nådd de
mål som ble formulert: En mer diversifisert industristruktur og en mer
konkurransedyktig industri. Det har altså vært liten sammenheng
mellom ambisjon og resultat. Tvert om er landet mer enn noen gang karakterisert
ved sin råvareavhengighet. Intet annet land innen OECD-området har
bundet sin økonomi opp til én naturressurs som Norge. Samtidig
gjør manglende teknologisk utvikling at landet framstår ute av takt
med den internasjonale utvikling. Store deler av næringslivet synes
også å være i utakt med den internasjonale utviklingen
når det gjelder tilpasning til spillereglene i den nye økonomisk
orden.
Det er derfor nærliggende å
konkludere at den økonomiske politikken som har vært ført i
Norge, har vært lite adekvat. Manglende sektorprioritering, lav satsing
på FoU og en paradoksal næringspolitikk har ført til at
landets industrielle base er smalere enn noensinne. Heller ikke har
Solidaritetsalternativet klart å styrke bedriftenes konkurranseevne. Tvert
om er industriens konkurranseevne blitt ytterligere svekket. Beregninger som er
foretatt viste på et tidlig tidspunkt at en stram inntektspolitikk ikke ga
så store uttellinger som antatt. Sammenlignet med de viktigste
handelspartnerne var veksten i lønnskostnader 9,5 prosent lavere i Norge
i perioden 1993-95, men bare 2,5 prosent ble vunnet i form av bedret
konkurranseevne (NOU 1996:23:89). Foruten denne innsikten er det i seg selv
oppsiktsvekkende at man fortsatt forsøker å opprettholde
konkurranseevnen på lang sikt gjennom regulering av lønn. Helt
siden den industrielle revolusjon, da håndverkerne forsøkte å
møte konkurransen fra den mekaniserte produksjonen ved å kutte ned
på lønna, har alle forsøk på å møte ny
teknologi med lønnskutt vært for gjeves. Det må også
fremheves at ikke alle økonomiske aktører i Norge deler denne
forståelsen av konkurranseevne. I stedet for å fokusere på
kostnader har enkelte industriledere satset på ny teknologi og har lykkes
med det, som for eksempel møbelprodusenten Ekornes (Aftenposten
16.2.2002).
På den annen side er det grunn til å stille spørsmål
om intensjonen med norsk økonomisk politikk virkelig har vært
å utvikle industrisektoren. Etter beslutningen i mars 2001 om en gradvis
”innfasing” av oljeinntektene er problemstillingen blitt ytterligere
aktualisert, og svaret er nylig gitt. I forbindelse med sin årstale
i februar 2002 bekreftet sentralbanksjefen at en nedbyggingen av norsk industri
var en ønsket utvikling (Aftenposten 15.2.02). Uten noen bred politisk
debatt synes det som Norge har valgt en ny type politisk strategi med vidtgående
konsekvenser for landets framtid. Heller ikke er det reist noen debatt om
hva slags type økonomi eller overordnet strategi landet skal satse
på når oljeinntektene fra Nordsjøen begynner å falle.
Ut i fra mulige utviklingsscenarier som er gitt i litteraturen, er tausheten
på dette feltet forunderlig. Sannsynlige konsekvenser av både
den finske og den norske strategien er summert opp i de typologier som Porter
har utarbeidet over nasjonale konkurransestadier, og som er gjengitt i innstillingen
fra Kleppe-utvalget i 1992 (Solidaritetsalternativet), jfr. tabell 5. Mens
den finske strategien i store trekk er i overensstemmelse med det innovasjonsdrevne
stadiet, sammenfaller det norske stadiet med det rikdomsdrevne. De tre første
typologiene er karakterisert ved fremskritt, mens det fjerde og rikdomsdrevne
er karakterisert ved tilbakegang.
Tabell 5 Typologier over nasjonale konkurransestadier,
etter Porter
|
Faktordrevet
|
Investeringsdrevet
|
Innovasjonsdrevet
|
Rikdomsdrevet
|
Viktigste konkurranse-fordel
|
Naturressurser, billig arbeidskraft, høy
arbeidsmoral
|
Vilje til investeringer, moderne fabrikker, ofte
storskala
|
Dannelse av industrielle klustere, høy
innovasjonsevne
|
Konkurransefor-deler forvitrer
|
Teknologisk
Nivå
|
Lite produkt- eller prosessteknologi, teknologi kommer fra
andre land
|
Beste tilgjengelige teknologi, men nestbest av det som finnes,
fremmed teknologi forbedres
|
Teknologi skapes og utvikles
|
Rikdom investeres ikke i ny teknologi eller nytt
lønnsomt næringsliv
|
Konkurranse-evne og lønnsevne
på sikt
|
Ofte sviktende på sikt
|
Sviktende etter hvert som markeder mettes og lavprisland
kommer inn
|
Internasjonale undersøkelser viser at høy
lønnsevne og stor konkurranse-dyktighet kan holdes over
årtier
|
Lønnsevne og konkurranseevne blir borte
|
Kapitalens betydning
|
Viktig og tiltrekkes av høy avkastning fra
naturressurser
|
Avgjørende betydning, kapitaleierne har
makten
|
Kunnskapen har makten, kapital som er kompetent
|
Byråkratene har makten
|
Regionale
Forhold
|
Ofte ensidige industristeder
|
Bedriftene plassert ut fra hvor støttetiltakene er
gunstigst
|
Byene får stor betydning, ofte kjernen i klustrene,
produksjonsanlegg i distriktene, samspill by og land
|
Avindustrialisering, det kan bli nødvendig å
begynne på nytt
|
Kilde: NOU 1992:460/Porter 1990.
Et hovedspørsmål er hvorfor Finland
og Norge har hatt en så divergerende politikk og utvikling. Umiddelbart
er det nærliggende å fokusere på Norges særstilling
på grunn av oljen, og krisa i Finland på begynnelsen av 1990-tallet.
Disse faktorene spiller nok en rolle særlig med hensyn på takten
i utvikling, men de er utilstrekkelige for å gi en kvalitativ forklaring
av de komplekse utviklingsmønstrene. For å nærme oss dette
problemet kan vi ta utgangspunkt i den ulike forståelse av økonomi
og konkurranseevne som ligger til grunn for industripolitikken i de to land.
I stor grad er politisk økonomisk tenkning
i Norge grunnet på neoklassisk økonomisk teori. Denne
vitenskapstradisjonen har ingen teori om hvordan ny teknologi oppstår, og
det er følgelig liten forståelse for betydningen av teknologisk
endring i dette paradigmet. Det er typisk at de økonomiske modellene som
utvikles i den neoklassiske tradisjonen kun baseres på kvantifiserbare
størrelser. Faktorpriser anses for eksempel å være
avgjørende når det gjelder konkurranseevne. Det er denne type syn
som ligger til grunn for og styrer den økonomiske politikken. Dette betyr
samtidig at de metodiske og teoretiske begrensninger som ligger i denne
tradisjonen, har implikasjoner for den politikk som føres.
Det som gjør neoklassisk økonomi
spesiell som samfunnsvitenskap, er at dens teoretiske fundament bygger på
elementer fra fysikk. Postuleringer om økonomiske sammenhenger blir
dermed utledet fra angivelige paralleller fra fysikken (Mirowski 1989). Den
politiske diskurs er i stor grad preget av dette gjennom bruken av begreper som
likevektsledighet, overoppheting, overtrykk i trykkokeren osv. Internasjonalt
har neoklassisk økonomisk teori møtt sterk kritikk i de siste 10
– 15 år, både på teoretisk og empirisk grunnlag (jfr.
Mirowski 1989, Lawson 1997). Men ikke minst har utviklingen i USA, der sterk
økonomisk vekst gjennom 1990-tallet ikke førte til inflasjon, og
utviklingen i Japan, der null prosent rente og store offentlige underskudd ikke
har klart å gjenreise den økonomiske veksten, bidratt til å
undergrave tilliten til tradisjonell makroøkonomisk styring.
Åpenbart fungerer ikke modeller, teorier og atferdsregler utviklet under
helt andre omstendigheter like adekvat i forhold til dagens situasjon (jfr.
Schienstock og Hämälainen 2001).
Til tross for at moderne innovasjonsteori og en
kluster-tankegang i lang tid har vært akseptert i visse fagkretser, har
ikke disse alternativene fått noe politisk gjennomslag. Det
økonomiske fagmiljø er mindre homogent enn tidligere, men
fremdeles dreier mye av den offentlige debatt seg om tallstørrelser.
Cost-benefit hensyn har slått sterkt gjennom i den siste perioden, og
styrer nå mye av den økonomiske tekningen. Dette tenkesettet
gjør seg også gjeldende i forhold til investeringer i FoU. Det
pekes på at det er vanskelig, eller umulig, å anslå hvilken
avkastning samfunnet får tilbake fra investeringer i FoU (NOU 2000:21:43).
Problemet med denne type modeller er at effekten av investeringer i FoU, som
andre typer investeringer, er avhengig av måten ressursene blir allokert
og koordinert på. Foreløpig har ingen klart å tillempe slike
kvalitative faktorer til et kvantitative analyseverktøy (jfr.
Ali-Yrkkö et al. 2000). Den kvantitative tankemåten med fokus
på stabilisering og likevekt er for tiden mest pregnant i forhold til
oljeinntektene.
Norge er i en særstilling i og med at
staten ikke forventer finansielle problemer på kort og mellomlang sikt.
Siden 1990 har Norge vært nettoeksportør av kapital. Dette til
tross oppleves avhengigheten av oljeinntektene som en usikker situasjon med
hensyn på forutsigbarhet på grunn av sterke svingninger i
oljeprisen. Løsningen på disse utfordringene er på den ene
side funnet i at staten bygger opp store finansielle reserver i utlandet.
Følgelig blir økt forbruk på den ene siden sett å
føre til at man forsømmer muligheten til å bygge opp
reserver. På den andre siden blir økt forbruk, eller investeringer
nasjonalt, ansett for å ha uheldige langsiktige virkninger for
næringslivet og dermed sysselsettingen. Økte investeringer i Norge
blir sett å ha en destabiliserende effekt på økonomien, og
det er derfor sett som en nødvendighet å plassere oljeinntektene i
utlandet (NOU 1996:23:175). Man frykter at økte investeringer vil
føre til lønnsøkninger, noe som vil redusere
konkurranseevnen. En viktig konsekvens av dette er at det er sterke
begrensninger på hva som tillates av investeringer i
landet.[5] Dermed har det
også oppstått en paradoksal situasjon i og med at den norske stat
investerer i utenlandske selskaper som konkurrerer med norsk industri.
Det kognitive perspektivet står sentralt
for å forklare forskjellen mellom utviklingen i Finland og Norge, men
dette kan også relateres til dypere strukturelle og kulturelle faktorer.
For å utdype dette perspektivet skal vi først drøfte hvilken
rolle kunnskap spiller i de to utviklingsmønstrene og dernest
drøfte ulike aspekter ved styringssystemene.
V KUNNSKAPSFAKTOREN
Finland
Det nasjonale innovasjonssystemet er
erklært å være det viktigste strategiske virkemiddel i finsk
økonomisk politikk. Som nevnt ble begrepet lansert i Finland i 1990, men
systemet og betydningen av det går lenger tilbake, jfr. begrepet
”det teknologiske fokus” i seksjon II. Et hovedargument i denne
rapporten er at den kraftige opptrappingen av FoU-innsatsen på 1990-tallet
neppe ville vært mulig uten en sterk tradisjon og forankring av vitenskap
og teknologi i det finske samfunn. En fersk undersøkelse foretatt av
Finlands Akademi viser at finnene har stor tillit til vitenskap. Nesten to
tredjedeler av den finske befolkninger sier at de har en sterk interesse i
vitenskap, forskning og teknologi. Vitenskap er rangert på lik linje med
populærmusikk og sport, og mer enn to tredjedeler gir uttrykk for at de
har stor tillit til vitenskapelige organisasjoner
(www.aka.fi 8.2.02). Sammenlignet med Norge har
Finland en sterkere og eldre akademisk tradisjon, eksempelvis ble det
første universitetet, Åbo Universitet, etablert i 1640. Et
viktigere forhold i denne sammenheng er den sosiale verdsettingen av vitenskap
og teknologi, som kommer til uttrykk på flere måter: Et omfattende
vitenskaps-, forsknings- og utdanningssystem, et nært og utstrakt
samarbeid mellom forskning og næringsliv, samt at høy utdanning gir
høy sosial status og representerer et springbrettet for å
gjøre yrkeskarriere, ikke bare i offentlig sektor, men også i
næringslivet.
Finland fikk tidlig et eget teknisk
utdanningssystem. Helsinki Tekniske Universitet fikk universitetsstatus i 1908,
men skolens røtter går tilbake til 1849. Helt fra begynnelsen av
var det en nær forbindelse mellom universitetene og næringslivet, og
dette ga seg utslag i en sterk sektorspesialisering innen utdanning og
forskning. For eksempel har Helsinki Tekniske Universitet i dag verdens
største og mest diversifiserte avdeling for prosessteknologier i kjemiske
skogsprodukter (Lilja og Tainio 1996:177). Høyere utdanning innen
skogbruk kom i gang på slutten av 1800-tallet, og skogforskning på
begynnelsen av 1900-tallet. I 1908 fikk universitetet i Helsinki ansvaret for
høyere utdanning innen skogbruk. Denne institusjonalisering førte
til at Finland tidlig gjorde seg bemerket på det vitenskapelige
området med en egen finsk teori om skogtyper (Raumolin 1985:402-3). Til
sammen fins det i dag 20 forsknings- og utdanningsinstitusjoner på
universitetsnivå i Finland. Ti av disse er spesialiserte blant annet innen
teknikk og økonomi.
I tillegg er det 30 polytekniske
høyskoler. Etableringen av de polytekniske høyskolene er
karakterisert som den største reform av utdanningssystemet i den senere
tid og målsettingen, ved siden av å forbedre fagutdanningen, var
å bidra til og lette overgangen til et kunnskapssamfunn. Finland fulgte
her en europeisk trend. På grunn av behovet for en kontinuerlig
oppdatering av kunnskap ble det utviklet mer integrerte begreper for
læring og arbeid etter ideen om livslang læring (Schienstok og
Hämäläinen 2001:165).
I utviklingen av et omfattende vitenskaps-,
forsknings- og utdanningssystem har den finske stat spilt en instrumentell
rolle. Denne politikken har på sin side vært støttet av en
sterk sosial bevegelse. Den finsk-talende eliten gikk inn for en bred
utdanningspolitikk fordi den utgjorde et viktig element i en strategi for
frigjøring ved å åpne opp alle utdanningsnivåer for
hele befolkningen (Lilja og Tainio 1996:177). Etter uavhengigheten opprettet
staten i 1918 det første styret for vitenskapspolitikk. I 1939 kom den
første loven om Finlands Akademi, og i 1942 ble The Technical Research
Centre of Finland (VTT) etablert for å styrke den finske
industristrukturen. I dag er dette det største forskningsinstitutt i
Norden.
På 1960-tallet ble vitenskaps- og
teknologipolitikken revitalisert. Universitetenes rolle og forskningspolitikken
var et viktig tema for studentbevegelsen på slutten av 1960-tallet og
begynnelsen av 1970-tallet. Flere av lederne fra den tid sitter nå i ulike
topposisjoner i både næringsliv og politikk. I forhold til
teknologipolitikken ble det også reist spørsmål om å
fremme alternative industrier. Finlands økonomi var sårbar på
grunn av den sterke avhengigheten av skogsektoren. Som svar på disse ulike
behov ble det lansert en form for reformpakke. ”The Finnish National Fund
for Research and Development” (Sitra) ble opprettet i 1967. I 1970 ble
Finlands Akademi (tilsvarende vårt forskningsråd) gitt en ny
organisasjon og nye oppgaver. Seks ulike forskningsråd ble til, nå
fire, og skulle i tillegg være et forskningspolitisk instrument for
Utdanningsdepartementet (www.aka.fi.).
Tidligere, i 1963, var ”The Science Policy Council” blitt opprettet
som et forskningspolitisk råd under regjeringen.
På 1980-tallet skjedde en ytterligere
styrking og diversifisering av forsknings- og utdanningssystemet, samtidig som
det ble mer politisk integrert. I 1983 ble “The Technology Development
Centre” (Tekes) opprettet. Tekes er i dag den viktigste offentlige
finansieringskilden for teknologisk utvikling, og det støtter så
vel offentlige forskningsinstitusjoner som private firmaer. Ved siden av Tekes
ble det opprettet en rekke teknologisentre. Det første ble etablert i
Oulu i 1982. I 1988 var syv sentre i funksjon med over 300 forretningsenheter
som til sammen sysselsatte over 2000 personer. Disse sentrene dannet en ny
plattform for samarbeid mellom gamle og nye bedrifter (Lovio 1993:247).
Altså var industripolitikken allerede på 1980-tallet basert på
universiteter og kunnskapssentra som var spredt over hele Finland.
For ytterligere å styrke forskning og
teknologiutvikling ble det tidligere Science Policy Council omgjort til det
nåværende Science and Technology Policy Council i mars 1987. Det nye
rådet, som ledes av statsministeren, fikk hovedansvaret for forskning,
teknologi og utdanning. Poenget er at før omleggingen av
industripolitikken på 1990-tallet hadde Finland utviklet et moderne
innovasjonssystem. På mange måter gjaldt dette også selve
forskningsinnretningen. Sektorspesialiseringen var av en slik art at New
Industrial Policy på flere måter representerer et nytt navn på
en gammel politikk. Det nye på 1990-tallet er at finsk forskning i
større grad enn tidligere er blitt internasjonalisert. Det er estimert at
på slutten av 1990-tallet foregikk ca. 1/5 av industriselskapers FoU
aktivitet i utlandet, og de fleste alliansene skjer med partnere i USA
(Pajarinen 1998:46, 71).
Kort skissert kan det hevdes at det finske
moderniseringsprogrammet har gått gjennom tre ulike stadier, og at denne
etappevise utviklingen har vært en nødvendig forutsetning for det
teknologiske spranget som fant sted på 1990-tallet. De tre stadiene kan
oppsummeres på følgende måte:
- Importsubstitusjon. Teknologisk overføring fra utlandet
gjennom import av maskiner, lisenser og patenter, samt diffusjon gjennom handel
og analyse av utenlandske produkter i stedet for direkte utenlandsinvesteringer
til Finland. (Parjanen et al. 1998:109.)
- Egen
teknologiutvikling, ikke lenger imitasjon. Etter hvert begynnende eksport av
originale produkter og teknologi, først til Øst-Europa, deretter
Vest-Europa og til slutt globalt.
- Teknologiledende og
markedsledende, særlig innen telekommunikasjon og i
papirmaskiner.
I Finland diskuteres
for tiden et fjerde utviklingsstadium kalt ”born global”. Hovedideen
i dette konseptet er at vitenskapsbaserte bedrifter forsøker å
skaffe seg en ”first mover”-posisjon ved å starte med de mest
krevende kundene og markedene. Har man suksess i toppligaen, er tanken at en
global diffusjon nærmest vil skje automatisk. Software-selskapet F-Secure
er et eksempel på et firma som har lykkes med en slik strategi. For finske
selskaper er det åpenbart blitt lettere å slå gjennom
internasjonalt etter at Nokia har fått en posisjon som globalt
”benchmarking” selskap. Andre selskaper får en global
referanse hvis Nokia hører med blant kundene.
Et målbart uttrykk for næringslivets
verdsetting av FoU er den kraftige økningen i investeringer det har
foretatt for denne type aktiviteter. Det kan også måles på
andre måter. I New Industrial Policy understrekes betydningen av
nettverkssamarbeid sterkt. Undersøkelser viser at samarbeid mellom
bedrifter og mellom bedrifter og høyere utdanningsinstitusjoner er
intensivert i løpet av 1990-tallet. I 2000 inngikk 80 prosent av samtlige
Tekes finansierte bedriftsprosjekter i nettverkssamarbeid. Den viktigste formen
for nettverkssamarbeid foregår med forskningsinstitusjoner. Dette
samarbeidet ligger på høyt nivå også i internasjonal
sammenheng. En studie av samarbeid mellom bedrifter og utdanningsinstitusjoner i
EU-land viste at 45 prosent av bedriftene i Sverige og 40 prosent av bedriftene
i Finland hadde kontakt med utdanningsinstitusjoner. I alle de andre landene
varierte tallene mellom 9 og 19 prosent.
Næringslivets verdsetting av forskning har
ført til at privat finansiering av høyere utdanningsinstitusjoner
også er blitt tredoblet i løpet av 1990-tallet. Samtidig
sysselsetter næringslivet flere forskere enn noen gang tidligere. I 1999
var totalt 67 000 personer sysselsatt i FoU. I forhold til total antall
sysselsatte, er dette det høyeste tallet i OECD-sammenheng. I Finland er
det 18 forskerårsverk pr. 1000 ansatte. I EU er gjennomsnittet under ti
(www.research.fi/ Cooperation with
business/R&D personnel). For 2001 er antall årsverk knyttet til
forskning i Norge oppgitt å være 25 000 (Norges forskningsråd
2001).
Industrien har vært ledet av
ingeniører, og denne yrkesgruppen har hatt en høy status i
samfunnet. Konkurransen om å komme inn på de tekniske universitetene
har derfor vært sterk. Det teknologiske feltet har trukket til seg de
beste talentene. Gjennom et bredt vitenskapsbasert syn på teknologien har
også finske ingeniører blitt sosialisert til en sterk tro på
teknologisk modernisme og en konstant søken etter tekniske
løsninger (Pajarinen 1998:46). I følge analytikere i det
internasjonale finansmiljø er det en styrke ved det finske systemet at
det fungerer som et meritokrati.
Ulike former for samarbeid er heller ikke noe
nytt i Finland, tvert om. Den konkurransekraften som finsk skogindustri har
opparbeidet er utviklet gjennom et samarbeid mellom bedrifter, men også
mellom bedrifter og utdanningsinstitusjoner, et felles forskningsinstitutt,
profesjonsforeninger, konsulentfirmaer, leverandører av maskiner og
systemer, og gjennom ansattes karrierebaner fra et selskap til et annet.
Samarbeidet omfattet alle ledd i verdikjeden, og de eldste formene går
tilbake til slutten av 1800-tallet. Innen de ulike profesjonene er det en lang
tradisjon for å utveksle erfaringer om maskiner, teknologi og
arbeidsrutiner. Disse erfaringsutvekslingene skjedde på tvers av selskaper
og har vært fremmet gjennom profesjonsforeningenes arrangering av
workshops og lignende. Slike fora gjorde det mulig for leverandører,
brukere, forskere og konsulenter å konfronteres med hverandres kompetanse.
Gjennom det å dele innsikt ble hele profesjonens kompetanse oppgradert,
uavhengig av roller og bedriftstilhørighet (Lilja et al. 1992:145, Lilja
og Tainio 1996:179).
Det var denne kollektive læringsprosessen
som gjorde det mulig for finske selskaper raskt å kunne dra nytte av ny
teknologi. Dermed har Finland hatt et effektivt system for spredning av
innovasjoner. ”First mover”-strategier på sin side gjorde det
mulig for finske selskaper å bli ledende på en rekke markeder. Det
sterke samarbeidsmønsteret som karakteriserer finsk industri, har en
rekke fellestrekk med det mønsteret som eksisterer i tysk
næringsliv. Det er en kjent sak at dette har representert selve styrken i
det tyske økonomiske systemet.
Norge
I retorikken har norske politikere i over 15
år annonsert at landet skal satse på FoU, fordi ”innovasjon er
en avgjørende faktor for næringslivets konkurranseevne og
vekst” (NOU 1996:23:176). Til tross for partipolitisk enighet om dette, er
det ennå ingen klare tegn til et snarlig gjennombrudd for en slik
politikk. Grunnen er, i følge den internasjonale gruppen som har evaluert
NFR, at norske politikere i virkeligheten ikke forstår betydning av
forskning og utvikling. Sammenlignet med Finland har forskningspolitikk en lav
status i Norge. Det pekes på at politikere og byråkrater kun
sporadisk, ofte på bakgrunn av personlige relasjoner, har satt
forskningspolitikk opp på dagsorden. Forskning anses ikke viktig nok til
å utgjøre en viktig del av den nasjonale politikken (Arnold et al.
2001:37, 56, 108 ).
En undersøkelse viser at nordmenn har
lavere forventning til teknologi enn folk i andre land (Ramberg et al. 2001).
Det pekes også på at forskningspolitikk i liten grad blir offentlig
debattert (Arnold et al. 2001:94). Fra forskningsjournalistisk hold hevdes det
dessuten at det eksisterer en nesten fiendtlig holdning til kunnskap i Norge. I
motsetning til andre land, der seriøse mediebedrifter satser stort
på forskningsjournalistikk, er dette feltet nesten fraværende i
norske massemedier (Forskerforum 8/2001). Det er altså ulike forhold som
peker i retning av at forskning og vitenskap generell sett har en lav status
blant befolkningen. Enkeltstudier viser til samme fenomen: En
undersøkelse av den politiske kultur i Norge midt på 1960-tallet
konkluderte med at intellektuell dristighet, talent, dyktighet og oppfinnsomhet
i stor grad ble undertrykt fordi de utfordrer og truer egalitetsnormen (Eckstein
1966:200). Det kan derfor ses som symptomatisk at når finansministeren og
næringsministeren inviterer ulike aktører fra det nasjonale
innovasjons-systemet til samråd om verdiskapning, inkluderes ikke folk fra
universitetene.
Slike holdninger omfatter også selve
næringslivet. Dette viser, som andre samfunnssfærer, liten interesse
for forskningspolitikk (Forskningspolitikk 1/2000). En gallupundersøkelse
foretatt av Teknologibedriftenes Landsforening i 1997 viste at nesten halvparten
av norske industriledere hadde ingen mening om NFR. Den andre halvparten
avslørte stor misnøye med institusjonen (Forskningspolitikk 3/98).
Næringslivets lave verdsettingen av forskning kommer likevel klarest til
uttrykk gjennom et i internasjonal sammenheng lavt investeringsnivå i FoU.
I 1997 utgjorde den private FoU-innsatsen 1,68 prosent av BNP, mens
gjennomsnittet i OECD var på 2,2 (NOU 2000:21:362). I Finland
utgjør, som nevnt, den private andelen av FoU-investeringene 70 prosent,
mens de i Norge faktisk er gått tilbake og er nå under 50 prosent
(NFR 2001:25).
Vanligvis blir den lave FoU-innsatsen forklart
ved henvisninger til den norske råvareorienteringen og den norske
bedriftsstrukturen, det vil si den store andelen av SMB. Et annet forhold
gjelder finansieringen og organiseringen av industriforskningen. Historisk sett
har denne forskningen i stor grad foregått i bransjeinstitutter, og et
særtrekk ved organiseringen av forskningen i dag er at en stor del
foregår utenfor universitetene i en rekke frittstående
forskningsinstitutter. Totalt sett består instituttsektoren i Norge av et
antall mellom 100 og 200. Denne organisasjonsformen har ikke oppmuntret
enkeltbedrifter til å drive med produktutvikling. Instituttene er i stor
grad finansiert gjennom oppdragsinntekter, og en følge av dette har
vært at virksomheten i stor grad har vært konsentrert om kortsiktige
forskningsprosjekter og konsulentvirksomhet (NOU 1996:23:185). Enhetene anses
derfor å være for små og for spredte til kunne være
effektive agenter for langsiktig forskning og for å utvikle store
prosjekter (Forskningspolitikk 1/2001). Fragmenteringen instituttene imellom,
samt i forhold til universitetssektoren er likeledes et forhold som hindrer en
utvikling i en slikt retning. Dessuten pekes det på at norsk industriell
forskning har for lav internasjonal eksponering (Arnold et al. 2001:91,97).
På flere måter reflekterer den
industrielle forskningen strategimønstre i norske bedrifter. Generelt er
konkurranseevne forstått som et kostnadsproblem, og produsentene har
derfor i stor grad fokusert på forhold som kan minimalisere
produksjonskostnadene. Følgelig er teknisk fornyelse og nyskapning i stor
grad forstått i relasjon til effektivisering av produksjonssystemet. Dette
mønsteret er konsistent med en form for investeringsatferd som er
karakterisert ved en finansiell risikotilnærming. Denne formen er
karakterisert ved sitt ensidige fokus på avkastning av investering uten
hensyn til bedriftens egen strategiske orientering eller rivaliserende atferd.
Denne formen står i motsetning til en investeringsatferd som fokuserer
på konkurransestrategier. Den er mer entreprenørorientert, og
investeringer foretas for å dra nytte av nye muligheter på langsikt.
Den er således preget av større risikotaking (Ghemawat 1993).Typisk
nok ser norsk næringsliv forskning som en kostnad, og ikke som en
investering (Dagens Næringsliv 2.22.99, Moen 1998). Dette innebærer
at man egentlig verken ser nytten av forskning i et langtidsperspektiv eller de
vekst- og konkurransemuligheter som ligger i FoU. Altså kan den lave
FoU-innsatsen i norsk næringsliv også i ses i relasjon til dets
selvforståelse av og holdning til det å drive industriell
virksomhet.
En internasjonal undersøkelse av
bedriftsledere underbygger en slik antakelse. Den indikerer at norske
bedriftsledere er mindre offensive i forhold til de kravene som utviklingen
stiller enn ledere i de fleste OECD-land. På spørsmålet om
bedriftsledere kan sies å være innovative og ha kvaliteter som
forbindes med entreprenørskap, havner Norge nesten på bunnen. Norge
oppfattes som et land der det å ta risiko og privat initiativ ikke
lønner seg (Kvinge et al. 1996:130). Fra designmiljøet i Norge
blir også norske bedriftsledere karakterisert som feige og uten mot til
å satse på ferdigvarer. Det blir hevdet at evnen til å ta i
bruk eksisterende kunnskap innen produktutvikling og design er lite utviklet
(Aftenposten 11.12.01). En norsk undersøkelse av oppfinnere
støttet av NFR peker i samme retning. Stort sett møter oppfinnere
stengte dører hos norske bedrifter. Undersøkelsen viste at bare
syv prosent av oppfinnerne hadde fått realisert sine prosjekter gjennom
norske bedrifter (NFR, Forskning 1/94). Slike holdninger henger også
sammen med egalitetsnormen som er nevnt over. Det hevdes at folk som tenker
radikalt og nytt opplever å bli ledd av (Nettavisen 28.3.01). Et resultat
av slike mentale orienteringer er at det er utviklet få
kunnskapsbedrifter. En konsekvens av dette igjen er at det heller ikke er
utviklet kvalifiserte forskningsmiljøer, siden det er få som
etterspør denne type tjenester. Det er betegnende for situasjonen at en
kunnskapsbedrift som Nycomed nylig flyttet sin FoU-virksomhet ut av landet.
Et annet problem som er knyttet til det nasjonale
innovasjonssystemet, er en lav integrering mellom næringsliv og
forsknings- og utdanningssystemet. Det pekes på at kontakt og samhandling
mellom akademia og næringsliv er dårligere enn i de fleste andre
land (NOU 2000:21, NOU 1996:26, Aftenpostens kronikk 25.10.00).
Næringslivet klager over at ”vi får ikke hva vi vil ha”
og at forskningssektoren er for lite synlig overfor næringslivet og for
lite opptatt av kommersialisering av egne resultater. Fra forskningssektoren
stilles på sin side spørsmålet: ”Hvor er
industrien?” Avstand og manglende kommunikasjon mellom akademia
reflekteres også gjennom strukturelle forhold i arbeidsmarkedet.
Sammenlignet med de fleste andre OECD-land har
Norge et meget høyt utdanningsnivå. Investeringene i utdanning er
høyere i Norge enn OECD- gjennomsnittet. Samtidig er det formelle
kompetansenivået i norsk næringsliv lavt (NOU 1996:23:24). Saken er
at de fleste med høyere utdanning er ansatt i offentlig sektor, 64
prosent, mot 36 prosent i privat sektor. Det kan være ulike grunner til
dette forholdet. Universitetet i Oslo ble grunnlagt i 1811, og en viktig
funksjon for denne institusjonen var å utdanne folk til embetsverket.
Tradisjonelt har derfor universitetet i stor grad vært identifisert med
statlige oppgaver, og for universitetsutdannede har det vært
”naturlig” å søke arbeid i det offentlige. Den form for
tilknytning til næringslivet som ble utviklet ved Helsinki Universitet
fant ikke sted, og følgelig fikk ikke universitetet noen direkte rolle
å spille i forhold til det norske næringsliv. Næringslivet
på sin side har vært lite interessert i å rekruttere
arbeidstakere med universitetsutdannelse, til tross for at denne type
arbeidskraft er meget rimelig i Norge. Generelt anses den å være for
lite relevant og for lite praktisk orientert i forhold til næringslivets
behov. Typisk nok er de fleste med høy utdanning i privat sektor ansatt i
oljesektoren og i forretningsmessig tjenesteyting (NOU 1996:21). Altså er
det strukturelle svakheter i begge sektorer som har gjort at det har vært
en lav integrering mellom universiteter og næringsliv i Norge.
Forholdet mellom næringsliv og akademia kan
også knyttes til et annet problem kalt utdanningsparadokset. En
internasjonal undersøkelse viser at Norge kommer høyt på
statistikken når det gjelder gjennomsnittlig antall ingeniører og
forskere pr. én million innbyggere for årene 1987-97. Norge inntar
en fjerdeplass med 3664 ingeniører/forskere etter Japan, Sverige og USA.
Finland hadde til sammenligning kun 2779. Likevel har ikke denne innsatsen i
utdanning gitt seg utslag i noen sterk utvikling av høyteknologiske
industrier (World Development Report 2001/1). Dette problemet er også
politisk erkjent. Tidlig på 1990-tallet ble det slått fast at landet
ikke får nok kompetanse ut av befolkningens talent (NOU 1992:26:235). Ved
inngangen til det nye årtusenet er denne situasjonen uendret (NOU
2000:21:17).
Den forskningspolitikk som har vært
ført gjennom 90-tallet har i liten grad bidratt til å løse
problemer i forholdet mellom akademia og næringsliv. Hoveddelen av
forskningsmidlene går til såkalt anvendt forskning som ikke omfatter
næringslivsforskning. Samtidig har det vært en svak satsing på
grunnforskning. Norge investerer en lavere andel av FoU-innsatsen i denne type
forskning enn andre land. En effekt av dette er at det eksisterer få
forskningsmiljøer som har kvalitet og bredde som holder internasjonale
mål. Denne situasjonen er blitt forverret gjennom reduksjoner i
universitetenes grunnbevilgninger, slik at sentrale fag i det nye
teknisk-økonomiske paradigmet, som biologi, ikke klarer å
opprettholde rekruttering av forskere. Det pekes på at det er vanskelig
å få de flinkeste studentene til å satse på forskning.
Det Norske Videnskaps-Akademis rapport ”Norsk forskning ved et
sekelskiftet” konkluderte med at kvaliteten på norsk forskning er i
ferd med å bli katastrofalt dårlig og gå mot kollaps. Denne
konklusjonen støttes av en rekke internasjonale rapporter om norsk
forskning (Aftenposten 9.1.01, 6.2.01).
De politiske grep som er gjort for å fremme
forskningen ved universitetene synes ikke å ha virket etter hensikten. Det
blir hevdet at midler som er stilt til disposisjon fra staten for at
næringslivet skal etterspørre tjenester fra akademia, kun virker
til å fremme kortsiktig, anvendt forskning. Underfinansierte
universitetsforskere blir dermed drevet til å drive næringsrettet
forskning som de knapt har kvalifikasjoner for og for en industri som knapt
etterspør slike tjenester. Det er neppe sannsynlig at grepene vil bidra
til å utvikle noen levedyktig norsk kunnskapsindustri. En utilsiktet
sidevirkning er at tilliten til universitetssystemet svekkes (Aftenposten
kronikk 30.10.00).
Situasjonen er ikke slik at det ikke
gjøres god og interessant forskning i Norge. Et illustrativt eksempel
på dette er utviklingen av GSM-systemet, det digitale nettsystemet for
mobiltelefoni. I denne teknologien var de nordiske land tidlig ute og
initiativet til et felles nordisk mobiltelefonsystem ble tatt på en
nordisk telekommunikasjonskonferanse i 1969. NMT-standarden la grunnlaget for
utviklingen av et analogt mobilsystem og Norge lå i teten innen denne
teknologien. I 1982 startet Televerkets Forskningsinstitutt i samarbeid med
SINTEF et prosjekt for å utvikle et digitalt nettsystem for
mobiltelefoner. Forskergruppen kalte sitt system Group Special Mobile. Da EF i
1986 valgte dette som et felles europeisk nett fordi det var andre systemer
langt overlegne, var suksessen et faktum. Navnet ble omgjort til Global System
Mobile og håpet var at denne teknologien skulle kommersialiseres av norsk
næringsliv. Det viste seg problematisk å få store
aktører til å gå inn i prosjektet. De største
aktørene innen elektronikk ønsket ikke å inngå
samarbeid eller å etablere joint ventures. Den eneste bedriften som gikk
inn var Simens Elektro, som hadde hatt suksess med NMT-mobiltelefoner. Da
både Næringsdepartementet og Norges Teknisk-Naturvitenskapelige
Forskningsråd etter noen tid lovet økonomisk støtte,
så prosjektet endelig lovende ut. Denne støtten ble imidlertid
trukket tilbake da Simens og Elektrisk Bureau, som også var blitt
involvert, ble kjøpt opp av utenlandske selskaper (Ali-Yrkkö et al.
2000, Aftenposten 3.2.01).
Norge var altså fremst i verden innen
mobiltelefoni, men lav institusjonell støtte både fra
næringslivet selv og staten førte til at dette teknologiske
forspranget ikke ble utnyttet til å utvikle en ny kunnskapsindustri. Det
gjorde derimot Nokia. GSM-standarden var en forutsetning for at Nokia kunne
etablere et globalt marked. Poenget er at GSM-tilfellet ikke er enestående
når det gjelder den samfunnsmessige forvaltningen av FoU-resultater i
norsk sammenheng.
VI Systemiske faktorer
Finland og Norge møter den
økonomiske globaliseringen med svært ulike strategier. Finland er
karakterisert ved en helhetlig politikk og en sterk koordinering, mens Norge er
kjennetegnet ved en svak koordinering og en inkonsistent politikk. En hovedgrunn
for denne forskjellen består i ulik konstellasjon av aktører i de
to land, samt ulik organisering av beslutningstaking og av sosial kapital.
Forskjellene beror kort sagt på ulike institusjonelle eller systemiske
forhold.
I Finland har forskjellige elitegrupper hatt som
mål å modernisere det finske samfunn og styrke dets posisjon
internasjonalt gjennom teknologisk utvikling. Siden elitegruppene har stor
legitimitet i befolkningen, har denne politikken en bred oppslutning. I Norge
derimot er det ingen gruppe som er sterk nok til å drive gjennom en
politikk med fokus på industriutvikling. I takt med oljesektorens
økende betydning og miljøpolitikkens erobring av den politiske
dagsorden, er industripolitikk blitt en ikke-sak på den politiske arena.
Verken i den politiske eller den byråkratiske elite har industrisektoren
noen sterke talerør. Det er symptomatisk for situasjonen at begrepet
industripolitikk er erstattet med næringspolitikk.
Politisk styring i Finland har vært preget
av en høy grad av sentralisering. Men samtidig har regjeringen delt
autoriteten med en rekke offentlige og private organer. I dag spiller Science
and Technology Policy Council en nøkkelrolle i koordineringen av den
økonomiske politikken i Finland gjennom å trekke opp hovedlinjene
for finsk vitenskaps- og teknologipolitikk. Legitimiteten til denne
koordineringsstrukturen på aller høyeste nivå er garantert
ved at de ulike aktørenes perspektiver blir reflektert i de overordnede
beslutninger som fattes. Institusjonens langvarige eksistens har også
vært avgjørende for å integrere og overkomme
fruktesløs krangel og sektortenkning i departementene (Schienstok og
Hämäläinen 2001:44). En slik koordineringsstruktur gir samtidig
en høy organisasjonsmessige integrering. Dette innebærer at
beslutningstakere har større tilgang på informasjon og kunnskap enn
i sektordominerte styringsstrukturer. Bredere tilgang på informasjon og
kunnskap øker muligheten for å utvikle alternative strategier for
å møte nye utfordringer og unngå ”lock-in”
situasjoner. I tillegg har systemet den fordel at ulike former for kunnskap og
kompetanse kan koordineres og utnyttes mer effektivt.
Det må samtidig fremheves at
koordineringstradisjonen går lenger tilbake i tid enn STPC. Et
særtrekk ved finsk økonomisk historie er nemlig utviklingen av
sosiale bevegelser som har kombinert både økonomiske og politiske
aspirasjoner. For å støtte hverandre utviklet aktørene
sterke forretningsmessige bånd gjennom vanlige forretningsforbindelser,
krysseierskap, styreverv og forpliktelse til felles aktiviteter i
interesseorganisasjoner. En av disse bevegelsene var den fennomaniske bevegelsen
som hadde som målsetting foruten å fremme interessene til den
finsktalende del av befolkningen, å kjempe for nasjonal selvstendighet.
Den økonomiske kjernen i denne ble utviklet i 1890-årene rundt en
forretningsbank og to forsikringsselskaper. Denne finansielle gruppen spilte en
dominerende rolle i den finske økonomien i over 100 år, og de kunne
utøve koordinerende funksjoner i industriutviklingen gjennom sitt
engasjement i flaggskipselskaper, samt forretningsmessige og personlige
forbindelser. En effekt av denne form for blokkdannelse var at
enkeltaktørene utviklet evne til å se sine interesser i en bredere
sammenheng, et forhold som risikodelingen mellom industri og finans også
bidro til. Dette kollaborative system institusjonaliserte og legitimerte dermed
en sterk tradisjon for utvikling av overordnede strategier for de ulike
maktblokkene og nasjonen.
Samarbeid og risikodeling gjorde det mulig for
finsk industri å etablere offensive konkurransestrategier og et aggressivt
investeringsmønster. Som pekt på over har samarbeid mellom sektorer
vært en forutsetning for det teknologiske lederskapet som Finland har
utviklet på enkelte områder. På flere måter har staten
også spilt en viktig rolle i det kollaborative systemet. Til forskjellige
tider har dens rolle bestått i aktiv deltakelse gjennom eierskap i
sektorer som er kapitalintensive og risikoutsatte, som finansieringskilde og
risikodeler i siste instans gjennom valutapolitikken. Ulike
sosio-økonomiske grupper har også brukt staten som alliansepartner
for å starte opp og utvide bedrifter. Det har vært et karakteristisk
trekk ved eliten i Finland å operere gjennom og med staten.
Kryssrepresentasjonen mellom bank, industri og stat trente alle parter i
spesifikk forretningslogikk i henholdsvis industri og finans, og til å
forstå behovet for langsiktige investeringer. På grunn av et
høyt antall statsselskaper ble ledende politikere og byråkrater
godt informert om forretningsdrift gjennom denne formen for representasjon. Den
sterke integrasjonen mellom stat og ulike økonomiske eliter har
også vært styrket gjennom det forhold at den politiske elite i stor
grad har hatt sitt opphav i institusjoner knyttet til skogsektoren. Det
eksisterer med andre ord få, eller ingen, kulturelle barrierer mellom
privat og offentlig sektor. Forbindelsen har videre vært styrket gjennom
karrierebaner på tvers av sektorer (Lilja et al. 1992, Lilja og Tainio
1996, Moen og Lilja 2001).
Den form og grad av koordinering som fins i det
finske systemet, eksisterer ikke i det norske. I Norge er autoritetsforholdene
på samme tid mer konsentrerte og fragmenterte, det vil si at det tas
få beslutninger på tvers av sektorer og organisasjoner. Det mest
eklatante eksemplet på dette er sektorprinsippet i regjering og
statsadministrasjon. Departementene, eller sektorene, er suverene innen sine
områder. Sosiologisk forskning peker på at når
autoritetsforholdene er konsentrert, er det en tendens til ikke å delegere
kontroll utenfor selve organisasjonen (Whitley 2001). I det norske tilfelle
virker kombinasjonen av sterke autonominormer og korte autoritetsspenn
åpenbart som en hindring for koordinering og samarbeid både mellom
organisasjoner og institusjoner, og innen organisasjoner.
Når det gjelder samordning og samarbeid
mellom flere departement har ulike studier vist at dette er uhyre problematisk.
To forskjellige analyser av oppfølgingen av FN-rapporten ”Vår
felles framtid” pekte på dette som et problem i seg selv. Samtlige
departement ble pålagt å bidra til å forme en felles politikk
for framtidig miljøvern. Miljøverndepartementet ble tildelt
oppgaven med å lede arbeidet som munnet ut i Stortingsmelding nr. 46
(1989). Dette fellesprosjektet førte til konflikter, særlig
førte den innflytelse som Miljøverndepartementet fikk gjennom
lederrollen, til sterk uro. Konfliktnivået mellom departementene var
så høyt at sektorminsterene gjorde det klart at de ikke
ønsket et slikt samarbeid om igjen. Konfliktene dreide seg om hva som
skulle stå i stortingsmeldingen, hvordan de ulike departementene skulle
berøres og hvordan begrepet bærekraftig skulle forstås. Men
særlig var det frykten for å miste makt i politikkutformingen som
gjorde seg gjeldende (Sverdrup 1995:20, Dalal-Clayton 1996:166-9). Den samme
erfaring ble gjort innen forskningspolitikken der man på 1980-tallet
forsøkte å koordinere satsingsområdene på tvers av
sektorer. På grunn av uklare autoritets- og ansvarsforhold i den
tverrsektorale organiseringen ”gikk det hele i ball”. Faktisk var
hensikten med opprettelsen av NFR å få til en bedre koordinering av
politikken. I tillegg til et holistisk forskningsråd skulle en bedre
koordinering oppnås ved en samordning av de ulike departementenes
forskningsbudsjetter gjennom Utdanningsdepartementet (Arnold et al.
2001:38-40).
Videre har ansvarsdelingen mellom departement og
ytre etater vært et tilbakevendende problem i hele etterkrigstiden, som
det aldri har vært mulig å finne permanente løsninger
på. Et illustrativt eksempel på dette er forholdet mellom
Finansdepartementet og de tidligere statsselskapene. Kontrollfaktoren ga opphav
til kontinuerlige spenninger og konflikter (Grønlie
2001:308).
Problemet knyttet til autonomi og
autoritetsforhold gjør seg likeledes gjeldende innen organisasjoner.
Forsøk på å få avdelingsledere innen samme departement
til å samarbeide har vist seg å være for gjeves. I
følge en tidligere minister: ”Hver gang jeg forsøkte å
få ekspedisjonssjefene til å samarbeide på tvers av sine
avdelinger, ble de syke”. I sin evaluering av NFR pekte den internasjonale
forskergruppen på samme fenomen. Rådet beskrives som en institusjon
nærmest med vanntette skott mellom divisjonene samt svak koordinering
(Arnold et al. 2001:58, 110). Et annet forhold som er med på å
svekke en mer effektiv koordinering, er tillitsforhold. Tillit er i stor grad
basert på personlige relasjoner og folk som oppfattes å ikke
tilhøre egen organisasjon, blir i liten grad involvert i rådgivning
og politikkutforming. Som nevnt, hadde forskningspolitisk råd en viss
legitimitet og innflytelse i den grad det forekom personlige forbindelser mellom
råd og departement (Arnold et al. 2001:70-1, 89).
Et karakteristisk trekk ved en institusjon som
sektorprinsippet er dens sterke sosiale og kulturelle forankring. Etter
opprettelsen av NFR ble ikke forutsetningen om budsjettsamordning mellom
departementene fulgt opp. Henvendelser i ettertid fra NFRs side om å
etterkomme denne forutsetingen, er blitt avvist under henvisning til at
sektorprinsippet må fortsatt være grunnleggende: ”vi har ingen
tro på forslaget om en samordning i et felles forskningsbudsjett, som
deretter skal splittes på de ulike departementene”
(Forskningspolitikk 3/98). I den internasjonale evalueringen av NFR er
også sektorprinsippet et av de områder som får sterkest
kritikk og det omfattes som en viktig hindring for å realisere visjonen om
et holistisk NFR. Departementene ble også oppfattet å drive med for
mye detaljstyring. Evalueringen fant også at det var lite strategitenking
knyttet til programmer og at styring og implementering varierte med personlige
preferanser (Arnold et al. 2001:70-8).
I Norge fins det ingen koordinerende organ for
å samordne beslutninger mellom ulike departement og områder. Det
eksisterer heller ikke noe organ som kan fatte beslutninger over
departementsnivået som i Finland. Etableringen av Forum for Verdiskapning
i 1993 kan på ingen måte sammenlignes med det finske Science and
Technology Policy Council. De norske departementene har en stor grad av
autonomi, noe som reduserer statsministerens mulighet til å utøve
en sterk koordinering. Fragmenteringen er blitt ytterligere forsterket gjennom
en høyt antall av departement som ikke er utviklet etter noe overordnet
prinsipp, men etter periodespesifikke person- og partikabaler.
Det er en rekke implikasjoner knyttet til et
styringssystem basert på sektorer. Én er problemet med å
utvikle overordnede strategier. Dette er ikke bare et praktisk problem, men
på grunn av at sektorprinsippet klart definerer grensene for
handlingsarenaer, mangler denne type aktivitet også legitimitet. En annen
effekt er at det ses nærmest som umulig å gjennomføre
prosjekter som involverer flere departements ansvarsområder.
Transaksjonskostnader involvert i denne type prosesser er oppgitt nærmest
å være grenseløse. Altså kan sektorprinsippet
også fungere som en bremsekloss for implementering av politiske vedtak. Et
tredje forhold er svak koordinering og utnyttelse av eksisterende ressurser. Den
amerikanske sosiologen James Coleman peker på at forhold som gjør
folk mindre avhengige av hverandre, fører til erodering av den sosiale
kapital (Coleman 1990). Men særlig kritisk synes sektorprinsippet å
være i perioder med paradigmatiske endringer. Svak koordinering
gjør at beslutningstakere får begrenset tilgang på alternativ
informasjon og kunnskap, og følgelig øker risikoen for
”lock-in” situasjoner. En sterk deling av rammer og språk kan
gjøre individene ufølsomme for totalt nye perspektiv (jvf.
Schienstok og Hämäläinen 2001). Dette synes å være
tilfelle når det gjelder økonomenes hegemoni i
næringspolitikken (jvf. Søilen 2000).
Norge skiller seg også fra Finland
når det gjelder forholdet mellom myndigheter og næringslivet. Den
form for samarbeid, eksempelvis utarbeidelse av overordnede strategier og
risikodeling som har karakterisert det finske systemet, har ikke funnet sted i
Norge. Fragmentering mellom offentlig og privat sektor har blant annet kommet
til uttrykk gjennom en lav mobilitet av personer. I 1991 ble det inngått
en avtale mellom NHO og Arbeids- og administrasjonsdepartementet om
lederutveksling. Det viste seg vanskelig å få gjennomført
dette i praksis (NOU 1996:23:35). Videre har det norske systemet vært
preget av lav integrasjon mellom næringsliv og akademia, som nevnt, og
mellom finans og industri.
Sist, men ikke minst, er næringslivet selv
preget av en høy grad av fragmentering. Bortsett fra et svært lite
antall store selskaper, utgjøres det store flertallet av små og
mellomstore bedrifter. Den dominerende eierskapsformen – familieeierskap
– gjør at disse bedriftene i stor grad består av selvstendige
enheter. Det er karakteristisk at det er lite samarbeid mellom disse. Historisk
sett henger dette forholdet sammen med bedriftenes sosiale funksjon. I mange
tilfeller var den primære målsetting å skaffe familien et
næringsgrunnlag og bevare en selvstendig stilling. Dette ga samtidig
status og identitet, og har antakeligvis sitt opphav i jordeiendomsforholdene i
det tradisjonelle bondesamfunnet. Det å være selveier representerte
en kjerneverdi, det gjaldt derfor å unngå situasjoner og sosiale
konstellasjoner som kunne true selvstendigheten.
I næringslivet har dette gitt seg utslag i
risikoaversjon, defensive strategier og en lav grad av interaksjon. Typisk nok
har fusjoner mellom likvide selskaper vært vanskelig å
gjennomføre, mens monopoler og uformell markedskoordinering har
tradisjonelt spilt en stor rolle. Et rådende prinsipp har vært
å ikke ”ta på borg” (ta opp lån) (jfr. Aftenposten
Meninger 6.12.01), og industrifinansiering har derfor i stor grad skjedd gjennom
reinvestering av eget overskudd. En følge er at norske bedrifter har et
svakt vekstmønster. Dette forholdet har også gjort seg gjeldende i
bankvesenet, der disse normene også er blitt nedfelt i lovverket. For
sterkt engasjement i enkeltbedrifter kunne sette innskyteres midler i fare.
Frykt for risikotaking, samt motstand mot maktkonsentrasjon har ført til
at loven har satt grenser for bankers plassering i aksjer (St. meld. nr. 16,
1996-97). Historisk sett har dessuten risikoaspektet bidratt til at det norske
bankvesen har vært lite engasjert i langsiktig industrifinansiering. En
annen effekt av risikoaversjon er det sterke råvarefokuset i norsk
næringsliv. Innovasjon og produktutvikling betyr å ta risiko.
Dessuten bryter det med egalitetsnormen.
Finland – et koordinert og kollaborativt system
Samarbeid representerer et nøkkelbegrep
for å forstå den økonomiske suksess som Finland har erfart i
den siste perioden. Siden samarbeid også er et sentralt begrep i
kluster-teorier, kan en lett få en forståelse av at framgangen i
Finland kun skyldes en ny politikk basert på denne type teori. Saken er at
denne form for økonomisk samhandling ikke er ny, men at den utgjør
den tradisjonelle måten å organisere økonomisk virksomhet
på. Når det gjelder samarbeidsaspektet i New Industrial Policy er
det derfor mer snakk om et skifte av begrep enn av realitet. Tidligere brukte
man termen sektor, som for eksempel skogsektoren, mens man nå bruker
kluster-begrepet om samme fenomen. Som beskrevet over, oppfylte den
tradisjonelle skogsektoren de ulike kriteria for å bli karakterisert som
et kluster.
For å forstå karakteren til det
finske samarbeidssystemet er det heller ikke tilstrekkelig å henvise til
ulike typer av formelle institusjoner eller organisasjoner. Et eksempel på
dette er statens rolle. Ved kun å sammenligne kategorien ”aktiv
stat” får man et skjevt bilde av hva denne faktoren innebærer
hvis man ikke samtidig tar hensyn til konteksten. I begge land har staten spilt
en aktiv og sterk rolle i næringslivet. Likevel er det betydelige
forskjeller mellom den måten aktørene forholder seg til staten
på i Finland og Norge. En viktig forskjell er at i Finland har de
økonomiske elitene hatt tradisjon for å operere med og gjennom
staten, og å bruke staten som en alliansepartner. I Norge har forholdet
mellom stat og næringsliv vært karakterisert ved en form for
arbeidsdeling, samt at det har eksistert ulike syn på statlig
næringsdrift. Private aktører har til dels hatt et negative syn
på en aktiv stat som har gjort en form for samarbeid som det finske
utenkelig.
Mens staten i Norge siden midten på
1930-tallet har vært dominert av og vært sterkt forbundet med
arbeiderbevegelsen, har den i Finland representert og vært et instrument
for finsk selvstendighet. Det vil si at den i stor grad er forbundet med finsk
nasjonalisme, som ble båret fram av brede sosiale grupper som den
fennomaniske bevegelsen. Et typisk trekk ved de finske sosiale bevegelsene er at
de kombinerte både økonomiske og politiske ambisjoner og at
målsettingene ble nådd gjennom pragmatiske løsninger. En form
for pragmatisme har også karakterisert statlig næringsdrift. Statlig
tiltak og virksomhet har stort sett skjedd i samsvar med forretningsmessige
prinsipper og den avviklingen av statlig næringsdrift som har vært
gjennomført siden 1990 har derfor foregått uten store ideologiske
kontroverser.
Utviklingen av de sosiale og nasjonale
bevegelsene som resulterte i ulike økonomiske maktblokker, utgjør
samtidig en nøkkel for å forstå karakteren på
koordinering og samarbeid i finsk næringsliv. For det første fikk
eliten en sterk legitimitet ved å gjøre felles sak med den
øvrige befolkning i kampen for selvstendighet. At eliten gikk inn for
utdanning for alle som et ledd i den nasjonale strategien, har på samme
tid vært med på å gi utdanning og kunnskap en positiv verdi,
på samme måte som kunst. Under det russiske styre var kunst den
eneste tillatte uttrykksform for finsk nasjonalisme. For det andre ga de sosiale
bevegelsene og økonomiske maktblokkene den erfaring at egne
målsettinger kunne nås i samarbeid med andre. Koordinering og
samarbeid i økonomien reflekterer dermed en fundamental form for sosial
organisering i det finske samfunnet.
Selv om politikken er sentralisert, er likevel
den politiske makten delt med ulike elitegrupper. Dette gir på den ene
siden politikken en sterk legitimitet, og på den annen side
muliggjør det en sterk koordinering på tvers av
politikkområder. Videre gir denne form for autoritetsstruktur en plattform
for utforming av helhetlige og overordnede strategier. Den rollen som STPC
spiller kan ikke forstås uten komitémedlemmenes sterke sosiale
forankring. Denne formen for sosial organisering betyr ikke at ulike interesser
og politiske syn ikke tillates. Tvert om, mer enn noe annet land har Finland i
etterkrigstiden vært rammet av streiker. Saken er at når en viss
”kode” slås på, legges interne stridigheter til side og
partene samler seg om felles målsettinger uten videre diskusjon eller
utredninger. Et typisk eksempel på bruk av denne
”kode”-mekanismen var da Finland søkte medlemskap i EU
på begynnelsen av 1990-tallet. Tilslutningen til EU ble gjort uten noen
form for opprivende kamp mellom tilhengere og motstandere.
Etter at den kalde krigen er slutt er det skjedd
en endring i de sosiale konstellasjoner ved at staten, særlig gjennom
presidentembetet, har mistet rollen som den dominerende aktøren. I
løpet av 1990-tallet er det private aktører som Nokia som har
utfordret denne dominansen. Denne endringen har likevel ikke ført til
forandringer i formen for sosial organisering. Koordinering og samarbeid er
fortsatt et kjennemerke ved finsk økonomi. Dette forholdet gjør
seg også gjeldende utenfor landets grenser.
Finland har sterkt bemerket seg i Europa med et
offensivt engasjement for å påvirke EU-systemet på
områder som er viktige for Finland. Dette har skjedd nærmest ved
å overføre hele det tradisjonelle lobbyapparatet av politikere og
representanter for ulike interesseorganisasjoner fra Helsinki til Brussel. Disse
jobber sammen for å få gjennomført tiltak som er av
strategisk betydning for finsk økonomi (Moen og Lilja 2001).
Effekten av henholdsvis det finske og norske
systemet kommer særlig tydelig fram på dette politikkfeltet. Det
fragmenterte norske systemet uten noen form for overordnede strategi danner en
motpol til det finske. Den norske politikken overfor EU er karakterisert ved
dårlig koordinering og uklare mål. Delegatene sendes til Brussel
uten klare mandater og Norge benytter heller ikke anledningen til å
markere seg på arenaer der det har adgang. Norge ses i liten grad å
hevde sine egne interesser og å innta en unnvikende holdning på
områder der landet har motstridende interesser med EU (Hagedorn 2001).
Innen EU er også Finland og Norge ansett som motpoler når det
gjelder de to lands forhold til unionen.
I den internasjonale litteraturen er ulike
nasjonaløkonomier typologisert. I Whitley’s skjema (1999) stemmer
Finland godt over ens med det som er karakterisert som et kollaborativt system.
Dette er kjennetegnet ved en stor grad av kollektiv organisering og samarbeid,
og ved spredt eierskap. Dette systemet er utbredt i kontinentale europeiske
økonomier, der Tyskland utgjør det mest kjente eksemplet. Det som
særlig skiller Finland fra Tyskland er statens rolle. Norge har enkelte
likheter både med det som er kalt et fragmentert system og med et
kompartmentalisert system. Et fragmentert system er karakterisert ved en lav
grad av koordinering mellom små eier-kontrollerte bedrifter. Det
kompartmentaliserte systemet har også lav grad av koordinering, men har en
spredt eierstruktur. Det anglo-saksiske er et typisk eksempel på dette.
Generelt blir systemer tillagt mer stabilitet enn
evne til endring. I forskningslitteraturen er det indikasjoner på at
kollaborative systemer er mer tilpasningsdyktige enn kompartmentaliserte.
Erfaringene fra Finland og Norge kan støtte opp under en slik hypotese.
VII KONKLUSJON
Den økonomiske globaliseringen utfordrer
tradisjonelle makroøkonomisk modeller, etablerte strukturer og
institusjoner. Det hevdes at nasjoner som ligger etter den
teknisk-økonomiske front, vil ha store problemer med å hente seg
inn igjen innenfor det nye paradigmet. Samtidig er det et utbredt syn i
internasjonale fagmiljøer at industriell virksomhet er vesentlig for
å opprettholde nasjoners velferd (Cohen og Zysman 1987, Porter 1990).
Til tross for en dyp krise på begynnelsen
av 1990-tallet har Finland i et oppsiktsvekkende høyt tempo ikke bare
tilpasset seg, men opparbeidet en ledende posisjon innen det nye
teknisk-økonomiske paradigmet. En grunn for den raske omstillingen er at
vesentlige trekk ved det institusjonelle systemet i Finland fungerte i
overensstemmelse med nye retningslinjer for økonomisk praksis. Den form
for koordinering og samarbeid som historisk hadde utviklet seg her, anses i dag
å være en nødvendig forutsetning for å kunne utvikle og
ta i bruk ny teknologi på grunn av dens høye grad av kompleksitet.
Det er erkjent at makroøkonomiske problemer som rentenivå,
pengeverdi, statsbudsjett, inflasjon osv. ikke kan bidra i noen særlig
grad til strukturelle tilpasningsprosesser. Fokuset er i stedet satt på
teknologi- og kunnskapsproduksjon. Som et kunnskapssamfunn har Finland valgt
å satse på menneskeskapte ressurser, altså fornybare
ressurser, for å sikre framtiden. Det å bevare Finlands posisjon som
et av verdens mest konkurransedyktige og ledende kunnskapssamfunn, ses som en
hovedutfordring for framtiden. Videre strategier for å nå denne
målsetningen knyttes ikke bare til teknologiutvikling. I neste fase anses
grunnforskning særlig på kultur og lederskap, samt institusjonelle
og organisasjonsmessige endringer for å være av avgjørende
betydning. Dette ses også som viktig for å få til en balansert
og rask utvikling av hele det finske samfunn, samt å bevare og
videreutvikle velferdsstaten (Schienstok og Hämäläinen 2001:45-6,
The Center for Knowledge and Innovation Research, Panel Discussion 21.3.02).
I motsetning til Finland fremstår Norge som
ute av takt med den internasjonale utviklingen på en rekke sentrale
områder. Det er betegnende for situasjonen slik Dagens Næringsliv
fremstiller den: ”Finland konsentrerte kreftene og satset på
utdannelse, forskning og teknologi, mens Norge kranglet om hvor vi skulle legge
en flyplass og om vi kunne bruke penger på noe i det hele tatt”
(Dagens Næringsliv 1.3.01). Norge har ikke møtt den
økonomiske globaliseringen med noen form for offensiv eller helhetlig
politikk. Politikken er i stor grad introvert, nærmest industrifiendtlig,
og sentrale deler av den økonomiske politikken er uendret. Det viktigste
politiske budskapet er at avkastningen fra oljefondet skal sikre framtidige
utgifter. Oljeinntektene representerer riktignok en vesentlig grunn for
manglende vilje til tilpasning. Men det må ikke minst fremheves at
institusjonelle forhold i Norge i liten grad samsvarer med utfordringer fra det
nye teknisk-økonomiske paradigmet. Dessuten kan også gammel suksess
representere en motstand mot endring. Det er med på å skape mental
treghet og gjør at samfunn lett blir fanget i gamle paradigmer. Meldingen
fra Statsministerens kontor i forbindelse med publiseringen av FNs ”Human
Development Report 2001” om at ”Norge er verdens aller beste land
å leve i”, kan være et signal i den retning (Aftenposten
31.1.02). Pressemeldingen unnlot å nevne at Norge i samme rapport kom ut
som en teknologisk sinke.
I denne analysen framstår norsk industri-
og forskningspolitikk som lite helhetlig og inkonsistent. Det er interessant
å merke seg at denne type beskrivelse også er blitt brukt for
å karakterisere andre politikkområder som utenrikspolitikk,
forsvarspolitikk, bistandspolitikk, miljøvernpolitikk osv: ”Mangel
på sektorovergripende tenkning”, ”ingen god tradisjon for
samkjøring av virkemidler”, ”ambisjonene står ikke i
forhold til de beskjedne beløp det er tale om”, ”mange av
målsettingene slår hverandre i hjel” (jfr. bl. a. Sverdrup
1995, Sverre Lodgaard, NUPI, Aftenposten Kronikk 17.10.01). En utfordring for
videre forskning og politikk synes derfor å være åpenbar:
Studier av kulturelle og institusjonelle forhold som påvirker
aktørenes valg og handlinger. Kort sagt, forskning på
institusjoner, former for sosial organisering og særlig på systemer
for utøvelse av autoritet, koordinering og kontroll – i et
komparativt perspektiv.
REFERANSER
Ainamo, A. og M. Pantzar (2000), “Design for the
information society: What can we learn from the Nokia experience?”, The
Design Journal, vol. 3, Issue 2.
Ali-Yrkkö, J., L. Paija, C. Reilly og P. Ylä-Anttila
(2000), Nokia – A Big Company In A Small Country, Helsinki: ETLA:
Taloustieto Oy.
Ali-Yrkkö, J. (2001), Nokia’s Network –
gaining competitiveness from co-operation, Helsinki, ETLA:Taloustieto
Oy.
Andvig, J. Chr. (2001), “Sanger fra andre etasje –
forfallet i det offentlige” Nytt Norsk Tidsskrift nr. 2.
Arnold, E., S. Kuhlman og B. Van der Meulen (2001), A Singular
Council. Evaluation of the Research Council of Norway,
Oslo:NFR/Technopolis.
Christensen, T. og Lægreid, P. (2001), ”New Public
Management i norsk statsforvaltning”, i Tranøy og Østerud
(2001).
Coleman, J. (1990), Foundations of social theory, Cambridge:
Harvard University Press.
Collett J. P. og B. O. H. Lossius (1993), Visjon, Forskning,
Virkelighet. Televerkets Forskningsinstitutt 25 år, Kjeller.
Dalal-Clayton, B. (1996), Getting to Grips with Green Plans.
National-level Experience in Industrial Countries, London: Earthscan
Publications Ltd.
Danmarks Statistik, Statistics Finland, Statistisk
sentralbyrå, Statistiska centralbyrån (1999/2000), Use of ICT in
Nordic Enterprises.
Dølvik, J. E. (1994), ’Norwegian trade unionism
at a crossroad?’, i T. Kauppinen og V. Köykkä (red.),
Transformation of European industrial relations: consequences of integration and
disintegration, Helsinki: Finnish Labour Relations Association.
Eckstein, H. (1966), Division and cohesion in democracy. A
study of Norway, Princeton N. J.: Princeton University Press.
Egeberg, M., J. P. Olsen og H. Sætren (1978),
Organisasjonssamfunnet og den segmenterte stat, i Olsen (red.) (1978).
Finnish Ministry of Education (2000), Design 2005! Government
Decision-in-Principle on Finnish Design Policy 15.6.2000, Helsinki.
Finnish Ministry of Trade and Industry Finland (1996), A New
Outlook on Industrial Politics, Helsinki.
Ghemawat, P. (1993), “The Risk of Not Investing in a
Recession”, Sloan Management Review, Winter.
Grønlie, T. (2001), “Mellom politick og marked
– organisering av statlig næringsdrift, I Tranøy og
Østerud (red.) (2001).
Hagedorn, S. (2001), Norsk innflytelse gjennom EU-komiteer,
Oslo: Statskonsultrapport 15.
Hanisch, T. E. Søilen, G. Ecklund (1999), Norsk
økonomisk politikk I det 20. århundre. Verdivalg i en åpen
økonomi, Kristiansand: Høyskoleforlaget.
Hanisch, T. (2001), ”Refleksjoner ved
fastkurspolitikkens slutt – randkommentarer til debatten om norsk
valutapolitikk 1986-2001”, Økonomisk Forum :6.
Hernes, G. (red.) (1978), Forhandlingsøkonomi og
blandingsadministrasjon, Bergen, Oslo, Tromsø:
Universitetsforlaget.
Heum, P. og P. Ylä-Anttila (1993), Firm Dynamics in a
Nordic Perspective. Large Corporations and Industrial Transformation, Helsinki:
Taloustieto Oy.
Hodne, F. (1981), Norges økonomiske historie 1815-1970,
Oslo: Cappelens Forlag
Holmøy, E. (2001), ”Et verdiskapende
Norge”, Økonomisk Forum:7.
Hveem, H., P. Heum og A. Ruud (2000), Globaliseringen og
norske selskapers etableringer i utlandet. Virkninger på maktfordeling og
demokrati i Norge. En rapport for Makt- og demokratiutredningen.
Høyres Hovedorganisasjon (1997), Statlig eiermakt i
norsk næringsliv, Oslo.
Kierkegaard, P. Og K. Winding (1973), Nordens historie. Bd.
II. Tiden efter ca. 1900, København: H. Hagerups Forlag.
Korvenmaa, P. (2001), “Rhetorics and Action. Design
policies in Finland at the beginning of the third millennia”, Scandinavian
Journal of Design History.
Kvinge, T. og O. Langeland (1995), Smått, men ikke bare
godt. Lønnsomhet og soliditet i små industriforetak, Fafo
Oslo.
Kvinge, T., L. Lindholt og L. Støle (1996), Nyskaping i
norsk næringsliv, Oslo:Fafo-rapport.
Laurila, J. (1999). ”Management in Finland”, The
International Encyclopedia of Business and Management: Management in Europe:
Thomson Business Press.
Lilja, K., K. Räsänen og R. Tainio (1991),
”Development of Finnish Corporations: Paths and Recipes”, i
Näsi (red.).
Lilja, K., K. Räsänen og R. Tainio (1992), ”A
Dominant Business Recipe: the Forest Sector in Finland”, i Whitley (ed.)
(1992).
Lilja, K. og R. Tainio (1996), ”The nature of the
typical Finnish firm”, artikkel i Whitley/Hull Kristensen.
LO/NHO (1999) HF-B Historikk, stensil.
Lovio, R. (1993), Evolution of firm communities in new
industries. The case of the Finnish electronics industry, Helsinki.
Lawson, T. (1997), Economis and reality. Economics as social
theory, London.
Mirowski, P. (1989), More heat than light. Economics as social
physics: physics as nature’s economics, Cambridge.
Mjøset, L. (red.) (1986), Norden dagen derpå. De
nordiske økonomisk-politiske modellene og deres problemer på 70- og
80-tallet, Oslo:Universitetsforlaget,
Kjøbenhavn:Samfundslitteratur.
Moen, E. (1998), The Decline of the Pulp and Paper Industry in
Norway, 1950-1980, Oslo: Scandinavian University Press.
Moen E., og K. Lilja (2001), Constructing Global Corporations:
Contrasting National Legacies in the Nordic Forest Industry” i Morgan et
al. (2001).
Morgan, G., P. H. Kristensen og R. Whitley (red.) (2001), The
Multinational Firm. Organizing across Institutional and National Divides,
Oxford: Oxford University Press.
NHO (2001), Konkurranseevnebarometer 2001. Lokalisering Norge,
Oslo.
Näsi, J. (red.) (1991), Arenas of Strategic Thinking,
Helsinki.
NOU (1992) En nasjonal strategi for økt sysselsetting i
1990-årene: 26.
NOU (1996) Konkurranse, kompetanse og miljø.
Næringpolitiske hovedstrategier, :23
NOU (2000) En strategi for sysselsetting og verdiskapning,
:21
Nordby, T. (1994), Korporatisme på norsk 1920 –
1990, Oslo:Universitetsforlaget.
Norges forskningsråd (2001), Det norske forsknings- og
innovasjonssystemet – statistikk og indikatorer, Oslo.
Nærings- og energidepartementet (1996) Utfordringen
– forskning og innovasjon for ny vekst.
Olsen, J. P. (red.) (1978), Politisk organisering, Oslo:
Universitetsforlaget.
Pajarinen, M., P. Rouvinen og P. Ylä-Anttila (1998),
Small country strategies in global competition. Benchmarking the Finnish Case,
Helsinki: Taloustieto, ETLA.
Porter, M. (1990), The competitive advantage of nations,
London: Macmillan.
Quack, S., G. Morgan og R. Whitley (eds.) (2000), National
Capitalisms, Global Competition, and Economic Performance,
Amsterdam/Philadelphia: John Benjamins Publishing Company.
Ramberg, I., E. Kallerud og T. Hviid Nielsen (2001),
Befolkningens forhold til forskning, vitenskap og teknologi: resultater fra en
norsk intervjuundersøkelse, Oslo: NIFU.
Raumlin, J. (1985), “The impact of forest sector on
economic development in Finland and Eastern Canada”, Fennia
163:2.
Rusten, G., T. Kvinge og S.-E. Jakobsen (1999), Internasjonalt
eierskap i norsk næringsliv. Omfang og effekter nasjonalt og regionalt,
Bergen: SNF.
Schienstock, G. Og T. Hämäläinen (2001),
Transformation of the Finnish innovation system. A network approach, Helsinki:
Sitra.
Science and Technology Policy Council of Finland (1990),
Review 1990. Guidelines for science and technology policy in the 1990s,
Helsinki.
Science and Technology Policy Council of Finland (1993),
Towards an innovative society. A development strategy for Finland, Helsinki.
Science and Technology Policy Council of Finland (1996),
Finland: a knowledge-based society, Helsinki.
SSB (1997), Klar konsentrasjon av forskning og utvikling i
norsk næringsliv, Oslo.
SSB (2000), Strong growth in Nordic ICT-sector.
Sorge, A. (1995), ”Cross-national differences in personnel
and organization”, A.-W. Harzing and J. van Ruysseveldt (eds.) International
Human Resource Management. An Integrated Approach, London 1995: Sage.
Stortingsmelding (1996-97), Om eierskap, nr. 61
Sverdrup, L. A. (1995), Norway’s Institutional Response
to the Challenge of Sustainable Development, Fridtjof
Nansens Institutt Note: 002-1995.
Søilen, E. (2000), Mot et samfunnsøkonomisk
optimum. Vitenskapelig økonomisk politikk som verktøy i et
funksjonalistisk styringsregime, Oslo: Senter for økonomisk historie,
Arbeidsnotat 08/2000.
Sørgaard, L. (2000), Fusjoner og oppkjøp.
Drivkrefter og virkninger, Makt- og demokratiutredningens rapportserie,
Oslo.
Tainio, R, M. Huolman og M. Pulkkinen (1999), The impact of
the internationalizing of capital markets on local companies; How international
institutional investors are restructuring Finnish companies, paper ESRI-workshop
1999.
Tainio, R., M. Pohjola og K. Lilja (2000), ”Economic
Performance of Finland After the Second World War. From Success to
Failure”, I Quack et al (2000).
Tainio, R. (2001), Effects of foreign portfolio investors on
Finnish companies and their management, paper for 17th EGOS
Colloquium.
Tainio, R. og K. Lilja (forthcoming), “The Finnish
Business System in Transitions: outcomes, actors and their influence”, B.
Czarniawska og G. Sevón (eds.), Viking Organization
Theories.
Tranøy, B. S. og Ø. Østerud (red.)
(2001), Den fragmenterte staten. Reformer, makt og styring, Oslo: Gyldendal
Akademisk.
United Nations (2001), Human Development Report 2001. Making
new technologies work for human development, New York, Oxford: Oxford University
Press.
Wicken, O. (1992), Kald krig i norsk forskning, IFS Info, No.
6, Oslo.
Whitley, R. (red.) (1992), European Business Systems. Firms
and Markets in their National Contexts, London/New York: Sage.
Whitley, R og P. Hull Kristensen (1996), The Changing European
Firm. Limits to convergence, London/New York: Routeledge.
Whitley, R. (1999), Divergent Capitalisms. The social
structuring and change of business systems, Oxford: Oxford University
Press.
Whitley, R. (2001), “Authority sharing, careers and
competence development in different market economies: beyond the firm-market
dichotomy, Paper presented to the 17th EGOS Colloquium.
Noter
[1] Forfatteren takker for
nyttige kommentarer fra Øyvind Østerud, Fredrik Engelstad, Jens
Plahte, Tore J. Hanisch, Eirik Haugen, Bjørn Qviller og Kari Lilja, som
også har vært behjelpelig med å skaffe til veie materiale om
finske forhold. Eventuelle feil og mangler er forfatterens ansvar.
[2] En sak for seg er at andre
land det er nærliggende å sammenligne seg med, på dette
tidspunktet forlot en fast valutakurs til fordel for inflasjonsmål.
Formelt sett ble inflasjonsmål innført våren 2001 i Norge
(Hanisch 2001).
[3] Nærmest som et unntak
kan man peke på oppdrettsnæringen som et eksempel på en
forskningsbasert ny næring.
[4] Eksempelvis St. melding nr.
60, 1984-85,”Om forskning i Norge”, St. melding nr. 28, 1988-89
”Om forskning”, St. melding nr. 36, 1992-93 ”Forskning for
fellesskapet”, Nærings- og energi-departementet 1996
”Utfordringen – forskning og innovasjon for ny vekst”, 1999
Forsknings-meldingen, NOU 2000:7 ”Ny giv for nyskapning”
(Hervikutvalget), NOU 2001:11 ”Fra innsikt til industri”
(Berntutvalget).
[5] Norge synes å være
unik i politikken om å bygge opp fonds for å møte framtidige
utgifter. Bortsett fra enkelte øyer i Stillehavet som har pantsatt seg
til mineralselskaper og lignende foretak, kjennes det ikke til noe lignende
tilfelle i verden som det eksperimentet Norge for tiden driver.
Tilbake til Makt- og demokratiutredningens
startside