Tilbake til Makt- og demokratiutredningens startside
Makt- og demokratiutredningens rapportserie, ISSN 1501-3065
Rapport 19, oktober 2000, ISBN 82-92028-21-8
Finn Arnesen og Hans Petter Graver
FORORD
Statens politiske handlefrihet er til daglig begrenset av en rekke forpliktende avtaler av økonomisk, politisk og rettslig karakter. Tre nye rapporter fra Makt- og demokratiutredningen belyser ulike rettslige begrensninger for statens handlingsrom; bindinger som følge av internasjonalt samarbeid og bindinger av konstitusjonell karakter.
I denne artikkelen har juristene Finn Arnesen og Hans Petter Graver sett på de rettslige sidene ved EØS-avtalen og avtalen om tilknytning til Schengen-avtalen. Rapporten gir en fyldig oversikt over hvordan disse avtalene påvirker statsorganenes handlefrihet. Forfatterne gir en bred gjennomgang av de institusjonelle sidene ved avtalene, særlig knyttet til lovgivningsprosessen, overvåkningssystemet og rettspleie. Videre ser de på hvilke grenser disse avtalene setter for statens handlefrihet. Dette gjelder de tilfelle der staten utøver myndighet gjennom lovgivning og forvaltning, og de tilfelle der staten opptrer som markedsaktør. Professor Finn Arnesen er tilknyttet Senter for Europarett ved Universitetet i Oslo. Professor Hans Petter Graver har også vært tilknyttet Senter for Europarett, og er nå forskningsleder for ARENA (Norges forskningssråds program for Europa-forskning).
Samtidig gir Makt- og demokratiutredningen ut rapportene Folkerettslige rammer for norsk miljøpolitikk av Geir Ulfstein, Hans Chr. Bugge, Ole Kristian Fauchald og Inger-Johanne Sand (rapport nr. 18) og Demokratiet i konstitusjonelle bånd? av Eivind Smith (rapport nr. 20).
1 Oversikt over avtaler som behandles *
2 Institusjonelle spørsmål
2.1 Innledning *
2.2 Lovgivning *
2.2.1 EØS-komiteens kompetanse *
2.2.1.1 Endringskompetansen i art. 98 *
2.2.1.2 Endringskompetanse etter art. 97 og 111 *
2.2.2 Adgang for en avtalepart til å ha lovgivning som avviker fra EØS-regler *
2.2.2.1 Innledning *
2.2.2.2 Endring i fellesskapslovgivningen *
2.2.2.3 Endring i lovgivningen i en medlemsstat *
2.2.2.4 Endring i lovgivningen i en EFTA-stat *
2.2.3 Fra EØS-regler til norsk lovgivning *
2.2.4 Virkninger av manglende eller feilaktig gjennomføring av EØS-regler *
2.2.4.1 Innledning *
2.2.4.2 EØS-avtalens krav *
2.2.4.3 Direkte virkning og forrang i norsk rett *
3 Forvaltning *
3.1 Innledning *
3.2 EØS-forvaltningen *
3.3 Nasjonal forvaltning *
3.4 Generelle prinsipper for kontrollen med forvaltningsskjønnet *
3.4.1 Begrunnelsesplikten *
3.4.2 Judisiell kontroll - grunnleggende rettigheter, forholdsmessighet og myndighetsmisbruk *
3.4.3 Lojalitetsplikt og håndhevelse *
3.5 Krav til forvaltningen når det gripes inn i traktatens frihetsrettigheter *
3.5.1 Generelt *
3.5.2 Saksbehandlingskrav *
3.5.3 Prøving av inngrepets nødvendighet og forholdsmessighet *
4 Domstolene *
4.1 Nasjonale domstolers forpliktelser under lojalitetsplikten *
4.2 Presumsjonsprinsippet og lojalitetsplikten *
5. Grenser for statens handlefrihet *
5.1 Innledning *
5.2 Regulering av adgangen til å drive virksomhet i Norge *
5.2.1 Innledning *
5.2.2 Restriksjonsforbudet *
5.2.3 Tillatte restriksjoner *
5.2.4 Etableringsspørsmål og andre bestemmelser i EØS-avtalen *
5.2.5 Det nasjonale handlingsrom *
5.3 Regulering av markedsadgang *
5.3.1 Innledning *
5.3.2 Markedsadgang for varer *
5.3.2.1 Innledning *
5.3.2.2 Avgiftsmessige hindringer *
5.3.2.3 Mengdemessige hindringer *
5.3.2.4 Oppsummering *
5.3.3 Markedsadgang for tjenester *
5.3.3.1 Innledning *
5.3.3.2 Tjenesteyter er etablert i Norge *
5.3.3.3 Tjenestemottaker er etablert i Norge *
5.3.3.4 Tjenesten presteres i Norge av tjenesteytere etablert i andre land for tjenestemottakere etablert i andre land *
5.3.4 Markedsadgang for arbeidskraft *
5.3.4.1 Oversikt *
5.3.4.2 Særlig om kjønnsbestemt forskjellsbehandling *
5.4 Reguleringen av virksomhetsutøvelse i Norge *
5.4.1 Oversikt *
5.4.2 Betydningen av regler i EØS-avtalens hoveddel *
5.4.2.1 Innledning *
5.4.2.2 Tjenestereglenes betydning *
5.4.2.3 Etableringsreglenes betydning *
5.4.2.4 Betydningen av reglene om fri bevegelighet for arbeidskraft *
5.4.2.5 Varereglenes betydning *
5.4.3 Betydningen av direktivregulering *
5.5 Regulering av markedsatferd *
5.5.1 Innledning *
5.5.2 Konkurransereglenes betydning *
5.6 Sammenfatning *
5.7 Regulering av fordelingen av over- og underskudd mellom markedsaktører og stat *
5.7.1 Innledning *
5.7.2 Oversikt over forbudet mot konkurransevridende statsstøtte *
5.7.3 Kort om salg av offentlig eiendom *
5.7.4 Kort om prissetting av innsatsfaktorer *
5.7.5 Kort om investeringer i infrastruktur *
5.8 EØS-avtalens regulering av det offentliges engasjement som markedsaktør *
5.8.1 Innledning *
5.8.2 Det offentlige som etterspørrer av varer og tjenester *
5.8.2.1 Innledning *
5.8.2.2 Hovedtrekk i anskaffelsesregelverket *
5.8.2.3 Utvalgte problemstillinger knyttet til det internasjonale regelverket *
5.8.2.4 Alternativet *
5.8.3 Offentlig næringsvirksomhet *
5.8.3.1 Innledning *
5.8.3.2 Konkurransereglenes betydning *
5.8.3.3 Statsstøttereglenes betydning *
5.8.3.4 Offentlig eierskap *
5.8.3.5 Særlig om EØS-avtalen artikkel 59 nr. 2 *
6 Sammenfatning og konklusjoner *
6.1 Sammenfatning *
6.2 Konklusjoner *
1 Oversikt over avtaler som behandles
Emnet for denne artikkelen er rettslige sider ved Norges EU-rettede avtaler. Norge er knyttet til den Europeiske Union gjennom en rekke forskjelligartede forbindelser. Økonomisk har vi en sterk tilknytning gjennom vår handel med EUs medlemsstater. Politisk er det tilknytningspunkter dels gjennom faste institusjonelle ordninger som er etablert, og dels gjennom samarbeid utenfor disse. Noe av dette samarbeidet skjer gjennom institusjoner som er etablert som omfatter Norge og en større eller mindre del av EUs medlemsstater som f.eks. Nordisk råd og Nordisk Ministerråd, NATO, Europarådet etc. En del av samarbeidet skjer også utenfor slike institusjonelle ordninger.
Norge har også tilknytningspunkter til EU gjennom egne avtaler om felles regler og institusjonelle samarbeidsformer. Den viktigste av disse er selvsagt EØS-avtalen av 2 mai 1992, i kraft fra 1 januar 1994. Kort sagt innebærer EØS-avtalen en tilknytning til EUs indre marked med unntak for økonomisk politikk og penge- og valutapolitikk, landbruks- og fiskerisektoren og handelen med tredjelandsvarer. Samarbeidet innen unionen under de såkalte andre og tredje søyler, dvs. utenriks- og sikkerhetspolitikken og justis- og innenrikssaker er ikke omfattet. Etter avtalens ikrafttreden har avtalen blitt utvidet på en rekke områder. Omfangsmessig har de største endringer skjedd ved at nye rettsakter i EU har blitt tatt inn som vedlegg til EØS-avtalen i henhold til beslutning i EØS-komiteen etter avtalens art. 102. Det har også skjedd endringer i reglene for grensekontroll, ved at grensekontroll er vedtatt avskaffet på området for veterinære og plantesanitære forhold og passkontroll for personer. For veterinære og plantesanitære forhold er dette skjedd gjennom beslutning i EØS-komiteen om endringer i EØS-avtalens vedlegg 1. For passkontroll er det skjedd gjennom en egen avtale utenom EØS-avtalen, avtale om tilknytning til Schengen-samarbeidet, som ennå ikke er formelt undertegnet.
I dagligtalen omtales ofte endringene i vedlegg 1 om veterinære og plantesanitære forhold som «veterinæravtalen». I motsetning til Schengen-avtalen er det imidlertid tale om en integrert del av EØS-avtalen. Det kan imidlertid forsvares å omtale denne som en egen avtale dels fordi den opphever de varige unntak partene hadde i den opprinnelige EØS-avtale til å utføre grensekontroll i henhold til egne regler, og dels fordi utvidelsene bare omfatter Norge, ikke Island og Liechtenstein. Da Storbritannia og Irland ikke er med i Schengen-samarbeidet, er således reglene om ulike former for grensekontroll verken sammenfallende med EUs eller med EØS geografiske dekningsområde. Grensekontroll med varer er opphevet i EU. Mellom EU og EFTA utøves fortsatt grensekontroll av hensyn til avgiftsberegning da avgiftsharmonisering ikke er omfattet av EØS-avtalen, samt oppkreving av toll på tredjelandsvarer. EØS-avtalen omfatter bare handelen med varer som har opprinnelse innen EØS, se art. 8 (2). Grensekontrollen i forhold til veterinære og plantesanitære forhold er opphevet innen EU, og oppheves mellom Norge og EU, men ikke i forhold til Island og Liechtenstein. Passkontrollen oppheves innen EU unntatt Storbritannia og Irland og i forhold til Norge og Island, men ikke Liechtenstein.
Det forhandles for tiden om en egen avtale om tilknytning av Norge til EUs forsvars- og sikkerhetssamarbeid som skal erstatte den hittil gjeldende Vesteuropeiske Union. Da det for tiden er uklart hva utfallet av denne prosessen blir, omtales ikke dette nærmere.
Emnet for den følgende behandling blir således EØS-avtalen, inkludert veterinære og plantesanitære forhold, samt avtalen om tilknytning til Schengen-avtalen.
Vi vil i det følgende gi en oversikt over måter avtalene påvirker statsorganenes handlefrihet på i forskjellige sammenhenger. Først vil vi ta for oss institusjonelle sider ved avtalene knyttet særlig til lovgivningsprosessen, overvåkningssystemet og rettspleie. Dernest vil vi se på grenser avtalene setter for statens reguleringsmyndighet. Dette knytter seg til de tilfelle der staten utøver myndighet gjennom lovgivning og forvaltning. En viktig del av de rettslige spørsmål avtalene reiser er knyttet til statens handlefrihet i strukturspørsmål utover den rene myndighetsutøvelse. Viktige spørsmål her er organiseringen av statlig deltakelse i markedet og statsstøtte.
2 Institusjonelle spørsmål
Både EØS- og Schengen-avtalen etablerer institusjonelle ordninger som Norske myndigheter inngår i på forskjellige vis. (Veterinæravtalen som del av EØS-avtalen reiser ingen egne institusjonelle spørsmål). Grovt sett kan man si at de institusjonelle ordningene har to hovedformål: Å sikre implementering og etterlevelse av det regelverk som inngår i avtalene og å sikre utvikling i det regelverk som inngår i avtalene i takt med utviklingen av regelverket innen EU.
Et hovedformål med EØS-avtalen er EFTA statenes tilslutning til EUs indre marked med felles regler og like konkurransevilkår, se avtalens fortale avsnitt 5. Formålet er ikke bare en statisk tilslutning til EUs indre marked slik det var på tidspunktet for avtalens inngåelse, men opprettelsen av et dynamisk og ensartet økonomisk samarbeidsområde. Opprettelse og opprettholdelse av et system med felles regler med fellesskapet for de områder som er dekket av avtalen, var den også vesentlige begrunnelse for Stortingets tilslutning til avtalen. Dette formålet har to sider. Det ene er innføring og anvendelse av de samme regler på en ensartet måte og det andre er utvikling i reglenes innhold i takt med utviklingen av fellesskapsretten.
Dette formålet berører alle våre tre konstitusjonelle statsorganer. Det er en oppgave for lovgivningsmakten å sørge for at reglene i avtalen vedtas som norsk rett og at det ikke er hindringer i andre norske rettsregler for at avtalereglene skal få gjennomslag i Norge. Det er en oppgave for forvaltningen å sørge for at reglene settes ut i livet og at de praktiseres på en måte som er ensartet med praktiseringen i andre land som inngår i samarbeidsområdet. Og det er en oppgave for domstolene å sørge for at tolkningen av reglene skjer på en måte som oppfyller kravene til ensartethet.
Ved første øyekast kan det synes nærliggende å si at lovgiveren har ansvaret for å følge opp avtalens dynamiske side ved å sørge for at regelverket i Norge utvikler seg i takt med utviklingen i EØS-avtalen, mens forvaltningen og domstolene har ansvaret for å sikre ensartetheten i forhold til de regler som er vedtatt. Dette er imidlertid for enkelt. Regjeringen og forvaltningen som representerer staten overfor EØS har et vesentlig ansvar for å sikre utviklingen av avtalens regler, og også for å sikre at norske synspunkter blir gjort gjeldende i forhold til den utvikling av nytt regelverk som skjer. Og domstolene har ansvaret for å sikre ensartethet i tolkningen ikke bare i forhold til de løsninger som er valgt hos de andre avtalepartene, men også i forhold til hvordan tolkningen utvikler seg over tid, særlig i De europeiske fellesskaps domstol (EF-domstolen).
Innen EU er det utviklet en supranasjonal ordning for å sikre gjennomføringen og utviklingen av det indre marked. Grunntrekkene i denne ordningen er eksistensen av institusjoner som er uavhengige av medlemsstatene og som har selvstendige beføyelser, muligheten for å vedta regler som er bindende for medlemsstatene selv om en eller flere av disse har stemt imot og eksistensen av regler som gjelder direkte i den enkelte medlemsstats rett, med forrang overfor eventuelle motstridende nasjonale rettsregler.
For EØS-avtalen og Schengen-avtalen var utfordringen å finne tilknytnings-former som kunne realisere avtalenes målsettinger uten at Norge skulle inngå i det supranasjonale samarbeidet. For EØS-avtalen la regjeringen til grunn som utgangspunkt at avtalen ikke skulle gjøre det nødvendig med endringer i Grunnloven, at den ikke skulle innebære noen form for overføring av lovgivningsmyndighet og at den ikke skulle kreve endringer i avtalepartenes interne beslutningsprosess. For Schengen-avtalen, la regjeringen en forutsetning til grunn om at det skulle inngås en avtale på folkerettslig grunnlag. I tråd med dette var det avgjørende at EUs institusjoner ikke skal ha myndighet i Norge verken med hensyn til adgangen til å fastsette bindende regler eller til å føre kontroll. Herunder var det viktig for Regjeringen at EF-domstolen ikke skulle tilstås myndighet i Norge. Samtidig var det en sentral målsetting å videreføre Norges deltakelse i det løpende Schengen-samarbeidet på en måte som sikrer at alle Schengen-landene deltar i drøftelsene og utformingen av Schengen-reglene.
For EØS ble det opprettet egne institusjoner for overvåkning og kontroll med EFTA-statenes gjennomføring av sine forpliktelser etter avtalen, se art. 108 og avtale mellom EFTA-statene om opprettelse av et overvåkningsorgan og en domstol (ODA) av 2. mai 1992. Denne innebærer opprettelsen av EFTAs overvåkningsorgan (ESA) med myndighet til å overvåke og treffe vedtak om EFTA-statenes overholdelse av sine forpliktelser, samt med særlig myndighet innen konkurranse- og statsstøttesaker. I konkurransesaker har ESA myndighet direkte overfor private foretak. Avtalen oppretter videre EFTA-domstolen, som har myndighet til med bindende virkning å treffe avgjørelse om spørsmål om en avtalepart har overholdt sine forpliktelser, til å avgjøre klager på ESAs vedtak og til å avgjøre tvister mellom EFTA-stater. I tillegg har domstolen myndighet til å avgi rådgivende uttalelser på spørsmål som forelegges om tolkning av avtalens bestemmelser fra en domstol i en EFTA-stat. ESAs og EFTA-domstolens myndighet overfor private i konkurranse-saker var bakgrunnen for at vedtak etter Grunnloven. § 93 var nødvendig for Norges tilslutning til EØS-avtalen. Det ble ikke opprettet organer med lovgivende myndighet i Norge.
For å sikre Norges og Islands deltakelse i Schengen-samarbeidet, er det opprettet et fellesorgan der Norge, Island, Rådets medlemmer og Kommisjonen møtes. Fellesorganet skal løpende behandle alle Schengen-saker. Disse vil blant annet omfatte anvendelsen av Schengen-reglene, såvel som videreutviklingen av dette regelverket. Fellesorganet skal også legge til rette for enhetlig anvendelse av regelverket i Norge, Island og EU. I motsetning til hva som gjelder for EU-landene ( med forbehold for Danmark), er det ikke gitt myndighet til noen å føre kontroll med Islands og Norges etterlevelse av reglene.
2.2.1 EØS-komiteens kompetanse
Lovgivningprosessen i EØS preges av lovgivningsprosessen i EU. Etter ordlyden i art. 98 har EØS-komiteen generell kompetanse til å endre vedleggene til avtalen, dvs. en generell myndighet til å gi nye EØS-regler. I denne sammenheng kan det også pekes på bestemmelsen i art. 97 som gir komiteen kompetanse til gjøre unntak fra avtalen. EØS-komiteen er dessuten i art. 111 gitt kompetanse til å løse tvister mellom avtalepartene om tolkning av avtalen. I den utstrekning slike beslutninger bryter med tolkninger av avtalen som er etablert f.eks. av EFTA-domstolen kan det også her sies å foreligge en form for endringskompetanse.
2.2.1.1 Endringskompetansen i art. 98
Uansett om endringskompetansen i art. 98 etter ordlyden ikke er begrenset, har det neppe vært meningen å gi komiteen ubegrenset kompetanse til å foreta endringer uavhengig av det korresponderende fellesskapsrettslige regelverk. Det fremgår av henvisningen til art. 99,100,102 og 103 at den sentrale del av bestemmelsen er å gi EØS-komiteen kompetanse til å avgjøre hvilke av EUs rettsakter som skal tas inn i EØS, i hvilket vedlegg de skal plasseres samt å foreta de nødvendige tilpasninger av teknisk karakter og å gi særlige gjennomføringsfrister for EFTA-statene. Som nevnt ovenfor er dessuten forutsetningen for avtalen at rettshomogenitet skal sikres gjennom reproduksjon av EF-retten. På den annen side må det kunne hevdes at kompetansen neppe er strengt avgrenset til å velge rettsakter og å foreta rent tekniske tilpasninger. Art. 102(1) som gjelder tilpasning til nytt EF-rettslig regelverk taler i likhet med art. 98 også generelt om endring i vedleggene.
Mot en snever avgrensning av kompetansen til bare å gjenspeile EF-rettens regler taler for det første bestemmelsens ordlyd som er helt generell. Det kan dessuten argumenteres for at art. 102(3) og (4) åpner for at det kan treffes vedtak i EØS-komiteen som ikke fullt ut gjenspeiler de tilsvarende EF-reglene. Etter art. 102(3) skal komiteen bestrebe seg på å finne en «gjensidig godtakbar løsning» hvor det oppstår et alvorlig problem for en EFTA stat, og etter art. 102(4) skal komiteen undersøke«alle andre muligheter for at denne avtale fortsatt skal kunne virke tilfredsstillende» dersom den ikke kan komme til enighet om endring i et vedlegg. Disse bestemmelsene åpner således uttrykkelig for at det treffes vedtak som innebærer noe annet enn en ren adoptering av EF-rettslige regelverk både i form av «godtakbare løsninger» og «andre muligheter», herunder konstatering av at allerede gjeldende lovgivning i EFTA-statene skal anses likeverdig. Art. 102 har dessuten vært praktisert slik at den har dannet grunnlag for vedtak om å gi særlige unntak fra enkelte rettsakter for en EFTA-stat.
Hvis det på den annen side er slik at kompetansen ikke er begrenset til en ren teknisk tilpasning til det EF-rettslige regelverk, må det spørres om det i det hele tatt ligger formelle begrensninger på EØS-komiteens kompetanse. Slike begrensninger må for det første følge av EØS-avtalens hoveddel. EØS-komiteens kompetanse er positivt avgrenset i art. 92(1) til å treffe beslutninger «i saker i henhold til avtalen». Komiteens lovgivningskompetanse er regulert i art. 98, som oppregner vedleggene til avtalen og enkelte av dens protokoller. Avtalen selv og de øvrige protokoller kan således ikke endres ved vedtak i EØS-komiteen. Her er man henvist til den vanlige prosedyre for endring av folkerettslige avtaler. Det kan således f.eks. ikke i medhold av bestemmelsen gis regler som strider mot bestemmelsene om fri bevegelighet av varer, tjenester, personer eller kapital med mindre en av avtalens unntaksbestemmelser er oppfylt.
EØS-komiteens kompetanse er uttrykkelig formålsbestemt i art. 92(1) til å «sikre en gjennomføring av avtalen og å se til at avtalen virker». Den sentrale begrunnelsen for komiteens endringskompetanse er iht art. 102(1) å «sikre rettssikkerhet og ensartethet innen EØS». Endringskompetansen må ses i sammenheng bl.a. med fortalens fjerde avsnitt om et «dynamisk» samarbeidsområde, som utvikler seg i takt med utviklingen innen EF-retten. Det må også kunne hevdes at lojalitetsforpliktelsen i art. 3 også gjelder avtalepartene når det opptrer i EØS-komiteen. EØS-komiteen som organ er derimot ikke direkte pliktsubjekt i forhold til lojalitetsplikten.
Alt i alt taler de beste grunner etter vår mening for at EØS-komiteens kompetanse ikke er materielt begrenset av innholdet av det tilsvarende fellesskapsrettslige regelverk. Kompetansen begrenses på den annen side av avtalens hoveddel, herunder at den skal brukes for å sikre at den fortsatt virker tilfredsstillende.
Hva dette reelt sett betyr av begrensninger på komiteens kompetanse, er usikkert. På den ene side sikrer dette partene en viss fleksibilitet i tilpasningen til EF-retten, og gir EFTA-statene en viss mulighet til tilpasning til sine særlige forhold som de ellers ikke har ved at de ikke deltar i beslutningsprosessen til EU ved utviklingen av EF-retten. Det finske unntaket for sin private pensjonsordning som tilsvarer offentlige trygdeordninger i andre land kan ses i dette lys. Det er også tenkelig at dette kan sikre EFTA-statene en adgang til å opprettholde nasjonale særregler ut fra de hensyn som er nevnt i art. 13 EØS som tilsvarer den EUs medlemsstater har etter art. 95(4) EF (den såkalte «miljøgarantien»). På den annen side er det lite trolig at det vil kunne oppnås enighet om ordninger som representerer særlig store avvik fra EF-retten.
Et annet spørsmål er om komiteens kompetanse er begrenset til å treffe vedtak der det foreligger nytt EF-rettslig regelverk som eventuelt skal innpasses i avtalen, eller om det kan foretas endringer på eget initiativ uavhengig av dette. Ordlyden i art. 102(1) taler her for det første alternativet, idet endringskompetansen er knyttet til «så nær som mulig i tid etter at Fellesskapet har vedtatt tilsvarende nytt regelverk». Dette taler for at den generelle endringskompetansen i art. 98 ikke gir kompetanse til å formulere nye rettsakter eller foreta endringer i allerede gjeldende vedlegg uten at det er vedtatt nytt EF-rettslig regelverk som skal innpasses i avtalen. Den generelle formulering som er brukt i art. 98 taler etter vår mening ikke avgjørende mot denne løsning, fordi endringskompetansen er knyttet til art. 99 flg, som jo nettopp forutsetter at foranledningen for endringen er en endring i fellesskapslovgivningen.
Også her slår avtalens særpreg som en mekanisme for å reprodusere EF-retten gjennom. Teoretisk var det selvsagt intet i veien for at Fellesskapets regelproduksjon forvitret, og at EØS ble motoren for samarbeidet, også EU-landene i mellom. Dette ville endre avtalens karakter til å bli en mekanisme for original produksjon av regler, som så måtte reproduseres inn i den interne retten til avtalepartene. En slik utvikling er neppe særlig sannsynlig. Den ville dessuten etter vår oppfatning kreve endring av EØS-avtalen.
2.2.1.2 Endringskompetanse etter art. 97 og 111
En uavhengig endringskompetanse kan imidlertid under visse betingelser følge av art. 111 og 97. Art. 111 gjelder løsning av tvister mellom EFTA-stater eller mellom Fellesskapet og en eller flere EFTA-stater om fortolkning eller anvendelse av avtalen. Art. 97 gjelder situasjoner der en avtalepart ønsker å endre sin lovgivning på områder som berøres av avtalen.
Oppsummeringsvis kan vi således si at i hovedtrekk er EØS-komiteens kompetanse knyttet til gjenspeiling av de endringer som skjer innenfor fellesskapets regelverk. De modifikasjoner som må gjøres fra dette utgangspunktet er knyttet til særlige tilpasninger for den enkelte EFTA-stat som langt på vei er parallelle med den fleksibilitet fellesskapsretten innrømmer medlemsstatene til å ha avvikende ordninger som er begrunnet i «viktige behov».
Dette innebærer selvsagt at den reelle lovgivningsprosess innenfor EØS, er lovgivningsprosessen i EU. Derfor har da også avtalen regler i artiklene 99-101 om rett for EFTA-statene til å delta i forberedelsen av nye regler med sine sakkyndige og eksperter.
Beslutningsprosessen i EØS-komiteen er regulert i art. 93. Her bestemmes at beslutninger skal treffes ved enighet mellom Fellesskapet på den ene side og EFTA-statene, som opptrer samstemt, på den annen side. Fordi EFTA ikke har noe system for flertallsbeslutninger, innebærer dette at hvert av EFTA-landene må gi sin tilslutning til nye regler for at de skal bli del av EØS-avtalen. På denne bakgrunn kan ingen av EFTA-statene bli folkerettslig bundet uten at de selv har gitt tilslutning til det. Det er dette som omtales som reservasjons- eller vetoretten i EØS-avtalen.
Den rettslige betydning av manglende tilslutning vil variere. Det at en fellesskapsregel ikke blir gjort til del av EØS-avtalen har selvsagt ingen virkninger for regelens virkninger innad i Unionen mellom medlemsstatene. Det har heller ingen betydning for de rettigheter og plikter som allerede følger av EØS-avtalen, med forbehold for at deler av avtalens vedlegg kan bli satt midlertidig ut av kraft i henhold til tvisteløsningsreglene i art. 102 (4) og (5). Reglene i avtalens hoveddel vil fortsatt være bindende mellom partene. De konkrete virkningene av at EFTA ikke kan godta et nytt regelsett må ses på bakgrunn av disse forhold.
Hvis de nye reglene innebærer krav til produkter eller tjenester f.eks. ut fra hensyn til liv og helse, kultur, miljø eller forbrukervern, vil konsekvensen bli at reglene i Fellesskapet på den ene side og EFTA-landene på den annen side ikke er harmonisert på vedkommende område. Dette innebærer at hver av partene kan praktisere sine krav i forhold til angjeldende produkter eller tjenester, men bare så langt det ikke kommer i konflikt med f.eks. bestemmelsene i avtalens art. 11 og 13 for så vidt gjelder fri bevegelighet av varer.
Hvis f.eks. norske myndigheter nekter å legge fellesskapsregler til grunn for sine produktkrav, vil norske produkter kunne måtte tilfredsstille fellesskapsreglene for å kunne markedsføres i EU. EU vil således ikke uten videre være bundet til å akseptere de norske kravene, og EU vil hevde at tilfredsstillelsen av de fellesskapsrettslige krav er nødvendig ut fra tvingende almene hensyn. Hvis det er på det rene at de norske reglene oppfyller EUs krav, vil de norske produktkrav ikke representere noen hindring for eksporten fra Norge til EU. Like viktig vil det imidlertid være at manglende aksept av EUs regler som regel vil innebære at norske produkter i Norge ikke er ledd i en fellesskapsrettslig kontroll- eller tilsynsordning. Uavhengig av om de norske regelene i seg er materielt tilfredsstillende, vil norske produkter derfor kunne måtte bli underlagt kontroll ved importen inn til EU. Dette slår også andre veien. Norge vil ikke uten videre kunne opprettholde sine produktkrav overfor produkter som kommer fra EU. Det er bare i den utstrekning de norske kravene kan begrunnes som forholdsmessige i forhold til unntaks-reglene i art. 13 eller som nødvendige for å ivareta tvingende almene hensyn, at det kan aksepteres at det gjelder særnorske produktkrav. Selv om eksistensen av harmonisert regelverk i EU ikke rettslig sett påvirker adgangen til å ha særnorske regler hvis regelverket ikke er blitt del av EØS-avtalen, vil den faktiske terskelen for å få gjennomslag for nødvendigheten av norske regler sannsynligvis være høyere enn der det ikke gjelder harmoniserte krav.
2.2.2 Adgang for en avtalepart til å ha lovgivning som avviker fra EØS-regler
EØS-avtalens art. 97 sier at avtalen ikke berører den enkelte avtaleparts rett til å endre sin interne lovgivning på områder som omfattes av avtalen. Forutsetningen er at den nye lovgivningen ikke er diskriminerende, og at visse varslings- og prosedyreregler er fulgt. I denne bestemmelsen er det således gitt en rett både for EFTA-statene og for Fellesskapet til å få godkjent intern lovgivning som avviker fra de bestemmelser som er vedtatt som del av EØS-avtalen. Det er slektskap mellom denne bestemmelsen og den såkalte miljøgarantien i art. 95 EF som i avsnitt 4 gir rett for en medlemsstat i fellesskapet til å opprettholde nasjonale bestemmelser som avviker fra en harmoniseringsforanstaltning og avsnitt 5 til å innføre nye regler som avviker fra en harmoniseringsforanstaltning. Bestemmelsen i art. 97 etablerer i realiteten to helt adskilte spor for behandlingen: Ett hvis det er snakk om endringer i EUs regelverk og ett hvis det er snakk om endringer i lovgivningen i en EFTA-stat.
I begge tilfelle gir bestemmelsen på visse vilkår avtaleparten en rett til å endre sin interne lovgivning. Dette må innebære at om vilkårene er oppfylt, så er den nye lovgivningen rettmessig etter EØS-avtalen, selv om den i utgangspunktet skulle stride mot den, det være seg avtalens hoveddel eller vedleggene. Bestemmelsen gir således en adgang og en prosedyre for endring av partenes EØS-rettslige forpliktelser.
Dette er en annen tolkning av bestemmelsen enn den som fremholdes av Nordberg m.fl. s.131-132. Etter deres oppfatning må bestemmelsen ses i sammenheng med den folkerettslige forpliktelsen til ikke å iverksette folkerettsstridige tiltak og lojalitetsplikten i art.3. Bestemmelsen angår etter deres oppfatning interne, nasjonale forhold, og gir ikke partene rett til å «authorize each others infringement of the agreement» (s. 132). Denne tolkningen er imidlertid direkte i strid med ordlyden som snakker om den enkelte avtaleparts rett til å endre sin lovgivning. Bestemmelsen regulerer bl.a. EUs rett til å utvikle sitt samarbeide uhindret av sine forpliktelser etter EØS-avtalen. Og det turde være ganske åpenbart at det ikke har vært meningen fra EUs side å pålegge seg folkerettslige begrensninger på denne retten. Bestemmelsen må tvert i mot på dette punkt forstås på bakgrunn av at avtaler med tredjeland etter EF-retten i utgangspunktet anses å begrense Fellesskapets kompetanse til å vedta rettsakter i strid med avtalen. For Fellesskapet betyr derfor art. 97 at EØS-avtalen ikke skal ha denne begrensende virkning på dets adgang til å utvikle ny lovgivning. Etter Nordberg m.fl. skulle bestemmelsen ikke berøre ESAs eller Kommisjonens rett til å påtale avtalebrudd. Når det gjelder EUs medlemsstaters adgang til å innføre avvikende nasjonal lovgivning reguleres dette imidlertid av EF-retten. EØS-avtalen gir dem åpenbart ikke noe større spillerom i så måte. Når det gjelder EFTA-statene, ville bestemmelsen ha liten mening dersom den bare skulle regulere den interne gjennomføring av EØS-avtalen. Hvis ESA og EFTA-domstolen skulle kunne påtale brudd på avtalen hvis prosedyren i art. 97 er fulgt, vil det i realiteten innebære en overprøving av EØS-komiteens beslutning om å fastslå at den endrede lovgivning ikke medfører at avtalen ikke virker tilfredsstillende. En slik overprøvingsadgang gir avtalen ikke.
Forutsetningen for at bestemmelsen skal komme til anvendelse er at avtalens hoveddel eller vedlegg setter grenser for statenes lovgivningsmyndighet. På de punkter hvor avtalens enkelte regler ikke setter grenser for lovgivningsmyndigheten eller påbyr felles regler, er det ikke nødvendig å gjennomgå den prosedyre som bestemmelsen fastlegger.
Utgangspunktet her er at bestemmelsene i EØS-avtalen også i denne henseende må tolkes i samsvar med tilsvarende bestemmelser i EF-retten, og den oppdeling av kompetanse mellom EU og medlemsstatene som er fastlagt. Det er f.eks. vel etablert at de traktatfestede regler om de fire friheter ikke er til hinder for at medlemsstatene iverksetter nasjonale tiltak som er uomgjengelig nødvendige for å vareta tvingende hensyn. Slik nasjonal lovgivning er innen EU ikke avhengig av godkjennelse fra Kommisjonen. Når det gjelder nasjonale avvik fra sekundærlovgivning, vil adgangen være avhengig av den hjemmel den aktuelle rettsakt er fastsatt i medhold av, og innholdet av rettsakten selv. Det kan neppe være slik at art. 97 innebærer at EØS-avtalen setter snevrere skranker for nasjonal lovgivning enn det EF-retten gjør. Bestemmelsen må således leses slik at den bare omfatter de situasjoner hvor EØS-avtalens bestemmelser setter krav til den nasjonale lovgivning. Det er hvis den nye lovgivning avviker fra disse kravene, at bestemmelsen kommer til anvendelse.
2.2.2.2 Endring i fellesskapslovgivningen
De prosedyrer bestemmelsen gir anvisning på er avhengig av om det er EU eller en EFTA-stat som vil endre sin lovgivning. Hvor EU endrer sin lovgivning, skjer dette regulært ved den relevante prosedyre for endringer i sekundærregelverket. Slike tilfelle er regulert i avtalens art. 98, og art. 97 andre strekpunkt viser til denne. EU er med andre ord ikke avhengig av godkjennelse i EØS-komiteen for gjennomføring av slikt regelverk. Målsettingen er tvert imot at også EØS-avtalen skal endres for å gjenspeile endringene. På den annen side er EFTA-statene heller ikke forpliktet til å godkjenne at de nye reglene blir gjort til del av EØS-avtalen.
2.2.2.3 Endring i lovgivningen i en medlemsstat
Et helt annet spørsmål er hva som gjelder der det er en av EUs medlemsstater som endrer sin nasjonale lovgivning. Den enkelte medlemsstat vil her være begrenset av EF-retten, og det fremgår av det som er sagt ovenfor at der EF-retten ikke setter skranker for nasjonal særlovgivning, vil som regel heller ikke EØS-avtalen gjøre det. Vi er da utenfor anvendelsesområdet til art. 97. Men det kan tenkes situasjoner der forholdene er annerledes, og hvor EØS-avtalen ikke uten videre gir samme endringsadgang som EF-retten, eller hvor EF-retten gir anvisning på prosedyrer som ikke omfatter EFTA-landene.
I noen tilfelle følger en endringsadgang av den enkelte rettsakt som gir anvisning på egne prosedyrer. Eksempel på dette er adgangen til å forby bruk og salg av godkjente produkter som inneholder genmodifiserte organismer etter art. 16 i rådsdirektivet om utsetting i miljøet av genetisk modifiserte mekanismer. Nasjonale forbud skal etter denne bestemmelsen meldes til Kommisjonen, og beslutning om å godkjenne nektelsen treffes etter direktivets art. 21. Av protokoll 1 om gjennomgående tilpasninger til EØS-avtalen fremgår for slike tilfeller at ESA har samme funksjoner som Kommisjonen overfor EFTA-statene, og at Kommisjonen og ESA skal utveksle opplysninger. Som regel er det også fastsatt sektorvise tilpasninger som regulerer beslutningsprosedyren. For det aktuelle direktiv om utsetting av genmodifiserte organismer er det f.eks. bestemt at art 16 skal tilpasses slik at partene skal underrette EØS-komiteen dersom de vil begrense et produkt innen sitt territorium og at EØS-avtalens del VII får anvendelse. Det innebærer at dersom en av medlemsstatene får EUs godkjenning for å nekte et produkt, skal denne godkjennes gjennom den regulære beslutningspros-edyren i EØS-avtalen.
Men hvis det enkelte medlemsland får godkjent avvikende regler etter art. 95 EF foreligger ingen særskilte regler om underretning og behandling i EØS-komiteen. Spørsmålet blir da om art 97 får anvendelse direkte på slike forhold. Formelt kan det diskuteres om det er Fellesskapet eller også den enkelte medlemsstat som er avtalepart i henhold til bestemmelsen, se art. 2 c). Bestemmelsen gir neppe den enkelte medlemsstat noen adgang til å gå direkte til EØS-komiteen uten å gå veien om EUs institusjoner. Dette ville være i strid med EF-rettens regel om at unionens traktatkompetanse ligger til Fellesskapet der traktaten berører vedtatte fellesskapsregler. Situasjonen er med andre ord den at enten setter ikke EF-retten grenser for medlemsstatens lovgivningskompetanse, og da gjør heller ikke EØS-avtalen det. Eller så er medlemsstatens kompetanse begrenset, og avhengig av godkjennelse fra Fellesskapet. I slike tilfelle er det Fellesskapet som må være avtaleparten i forhold til EØS. Uansett dette må det imidlertid kunne hevdes at hvis lovgivningen innen en av EUs medlemsstater endres med godkjenning fra Fellesskapet, så skjer en endring i EUs interne lovgivning sett fra EFTA-statenes synspunkt. De tilfelle hvor en medlemsstat får aksept for å fravike f.eks. et direktiv i sin interne lovgivning etter art. 95 faller derfor inn under ordlyden til art. 97. Dette innebærer at EU i slike tilfelle må underrette EFTA-statene, og at det er opp til EØS-komiteen å fastslå at endringen får virkning i EØS.
Motargumentet mot en slik løsning er at det fra EUs side kan hevdes å være en innblanding i EUs interne forhold, og at det ikke er meningen at EØS-avtalen skal legge folkerettslige bånd på EUs bruk av sine kompetanser etter EF-retten. Dette argumentet kan ikke ha særlig vekt. Kommisjonens godkjennelse i slike tilfelle innebærer at regler som skal være felles, ikke får lik anvendelse innen hele EØS. Slik avtalen ellers er bygget opp, kan det ikke være opp til en av avtalepartene ensidig å bestemme dette. Å la art. 97 komme til anvendelse innebærer dessuten ingen større begrensning i EUs suverenitet enn EØS-avtalen innebærer for EFTA-statenes suverenitet. Hvis partene ikke blir enige, fører tvisteløsningsprosedyren til at EU står fritt til å opprettholde sin interne beslutning, men at dette utløser rett for EFTA-statene til å treffe tiltak etter art. 102 eller 111, se nærmere nedenfor. Dessuten er EØS-komiteen forpliktet til å godkjenne Kommisjonens vedtak i den utstrekning vilkårene etter art 95 er oppfylt, se nærmere nedenfor. For å nekte godkjennelse i EØS-komiteen må EFTA-statene derfor hevde at Kommisjonen har gått ut over sin kompetanse i art. 95.
2.2.2.4 Endring i lovgivningen i en EFTA-stat
Når det gjelder en EFTA-stats rett til å endre sin lovgivning, er det bare EØS-avtalen som setter begrensninger. Det finnes ikke i EFTA-pilaren regler om godkjenning av avvik fra regler i avtalen slik vi finner det i EF-retten, bortsett fra i de tilfelle hvor dette er regulert i det enkelte vedlegg. Den enkelte EFTA-stat må således iverksette en prosedyre direkte etter art. 97.
Det kan for disse tilfellene spørres hvilke føringer art. 97 legger på EØS-komiteens kompetanse til å godkjenne endringen. Den første begrensningen ligger direkte i bestemmelsens første del; lovgivningen må ikke være diskriminerende. Dette innebærer at den må være opprinnelsesnøytral. Det kan neppe kreves at bestemmelsen påvirker innenlandske og utenlandske forhold på samme måte. Graden av forskjeller i påvirkning fanges snarere opp av det andre vilkåret.
Det andre vilkåret i bestemmelsen, er at komiteen fastslår at den endrede lovgivning ikke medfører at avtalen ikke virker tilfredsstillende. Dette gir tilsynelatende komiteen en meget vid kompetanse idet det er opp til komiteen å fastslå dette. Spørsmålet er om kravet til at lovgivningen ikke skal medføre at avtalen ikke virker tilfredsstillende legger noen føringer på komiteens avgjørelse i positiv eller negativ retning. Sagt med andre ord: Finnes det situasjoner hvor komiteen ikke har adgang til å gi en slik godkjenning, og finnes det situasjoner hvor en EFTA-stat etter avtalen har krav på en slik godkjenning?
Etter ordlyden gir bestemmelsen EFTA-statene en videre adgang til å få godkjent avvikende lovgivning enn den medlemsstatene har etter EF-retten. Bestemmelsen er ikke som art. 95 knyttet til bestemte rettsakter eller bestemte situasjoner. Adgangen etter art. 95 er knyttet til harmoniseringstiltak som er vedtatt av Rådet eller kommisjonen. Noen slik begrensning foreligger ikke etter art. 97, som etter sin ordlyd omfatter avvik både fra EØS-avtalens hoveddel og ethvert vedlegg enten dette i EU er et harmoniseringstiltak truffet med hjemmel i art. 95, eller en bestemmelse gitt i medhold av andre hjemler. Dessuten er art. 95 begrenset til bestemmelser som er nødvendige ut fra hensynene i art. 30 EF (art. 16 EØS) eller vern av arbeidsmiljøet eller miljøvern. Dette legger begrensninger både på begrunnelsen for de nasjonale reglene, og på deres proporsjonalitet. Tilsvarende begrensninger følger ikke av art. 97.
At art. 97 på denne måten er videre enn art. 95 må ses på bakgrunn av at den ikke bare skal veie opp for medlemsstatenes adgang til å ha avvikende lovgivning innen Fellesskapet, men også at den skal veie opp for EUs adgang til å endre fellesskapslovgivningen. EU står på sin side fritt til å endre sine regler. EFTA-statene skal etter EØS-avtalen i en viss ustrekning trekkes med i beslutningsprosessen, og avtalen forutsetter at den nye fellesskapslov-givningen skal innlemmes i den ustrekning den er relevant. Dette er en sentral del av avtalens dynamiske siktemål. Det er selvsagt ikke noen målsetting at EØS-avtalen skal utvikles dersom en EFTA-stat finner det nødvendig å endre sin lovgivning. Men avtalen åpner for at statene skal ha denne retten i den utstrekning det ikke medfører at avtalen ikke vil virke tilfredsstillende. Og formelt sett kan det godt tenkes at dette kravet kan være oppfylt selv om vilkårene i art. 95 EF ikke er oppfylt.
Det kan selvsagt være vanskelig å oppnå enighet i EØS-komiteen om endringer som går ut over de rene tekniske tilpasninger. Det må imidlertid kunne hevdes at en uenighet om hvorvidt vilkåret om at den endrede lovgivning ikke vil virke tilfredsstillende, er en uenighet om tolkning eller i det minste anvendelse av art. 97. I så fall vil den stat som ikke får tilslutning til sitt krav kunne bringe saken opp etter reglene i art. 111. Dette har som konsekvens at vedkommende stat kan treffe beskyttelsestiltak etter art 112 nr. 2 eller bringe prosedyren i art. 102 til anvendelse, dvs. i siste instans få satt det berørte vedlegget ut av kraft. Konsekvensen av dette er at EØS-avtalen heller ikke legger folkerettslige begrensninger på EFTA-statenes adgang til å ha avvikende lovgivning så lenge prosedyrene i avtalens del VII følges. En helt annen sak er at det å iverksette en slik prosedyre rent faktisk kan få uheldige følger på samarbeidet og EØS-avtalens videre utvikling.
Selv om ordlyden i art. 97 er vid, er godkjenningsadgangen tross alt underlagt begrensninger. En klar begrensning ligger i at den nasjonale lovgivningen ikke virker diskriminerende. Dette må oppfattes som en rettslig skranke for EØS-komiteen, slik at den ikke uten å krenke EØS-avtalen kan godkjenne slik lovgivning i en EFTA-stat. At avtalens hoveddel slik legger begrensninger på EØS-komiteens endringskompetanse er også fastslått i art. 92(1) og 98. Det er naturlig å oppfatte sammenhengen mellom art. 97 og 98 slik at EØS-komiteen heller ikke kan godkjenne andre avvik fra avtalens hoveddel. Her vil den enkelte avtalepart være henvist til å treffe beskyttelsestiltak etter art. 112 og 113 hvis situasjonen er dramatisk nok til å berettige slike. Ellers må avvik fra avtalens hoveddel skje ved en folkerettslig avtale som endrer EØS-avtalen. Rett for noen til å kreve en slik endring gir avtalen ikke.
Et viktig tema for komiteens beslutning, er som nevnt om den endrede lovgivning vil medføre at avtalen ikke vil virke tilfredsstillende. Dette er et langt mer politisk og skjønnsmessig tema enn spørsmålet om den aktuelle lovgivning står i direkte motstrid med konkrete bestemmelser i avtalens hoveddel. Likevel kan EØS-komiteen prinsipielt sett neppe stå helt fritt i sin vurdering av om et nasjonalt avvik skal godkjennes. Momenter i en slik vurdering må være på den ene siden vedkommende EFTA-stats behov for å ha avvikende regler, vurdert opp mot om de aktuelle reglene gjør større inngrep i samhandelen enn nødvendig. Mønster for slike vurderinger har vi i EF-rettens forholdsmessighetskrav. Det kan imidlertid diskuteres om det har særlig praktisk betydning å fastslå at komiteens vurdering på dette punkt må forholde seg til spørsmålet om avtalen vil virke tilfredsstillende.
Vi ser med andre ord at der er grenser for hva komiteen kan godkjenne i den forstand at ikke enhver nasjonal lovgivning kan godkjennes. Spørsmålet er så om kompetansen også er begrenset i den forstand at det finnes situasjoner hvor en EFTA-stat har krav på godkjenning av sin avvikende lovgivning.
Ordlyden i bestemmelsen gir ingen klar løsning på spørsmålet. På den ene side sier bestemmelsen at avtalen ikke berører den enkelte avtaleparts rett til å endre sin lovgivning. På den annen side er retten, når det ikke dreier seg om endringer i fellesskapslovgivningen, avhengig av at EØS-komiteen fastslår at betingelsene er oppfylt. Bruken av begrepet «fastslå» kan gi en viss støtte for den tolkning at komiteens rolle er innskrenket til å konstatere at visse betingelser, som er uavhengige av komiteens beslutning, er oppfylt. På den annen side er den formulering betingelsene er gitt, «at avtalen ikke vil virke tilfredsstillende», så vag og skjønnsmessig at det er noe anstrengt å si at dette er noe som objektivt lar seg konstatere. Å «fastslå» kan dessuten rent språklig også sies å ha noe konstituerende ved seg.
I den engelske versjonen brukes ordet «concludes». Også her ligger den samme tvetydighet innbakt: to gather as a consequence of reasoning eller to come to a decision. Den svenske versjonen bruker betegnelsen «finner». Det må på dette grunnlag kunne fastslås at bestemmelsens ordlyd må kunne tas til inntekt både for det syn at staten har krav på å få innføre sin nasjonale lovgivning når betingelsene er oppfylt, og det syn at dette beror på en fri vurdering fra EØS-komiteens side.
Gjensidighetsprinsipper kan imidlertid tilsi at EFTA-statene etter EØS-avtalen må ha minst samme rett til å ha nasjonale særregler som medlemsstatene i EU har etter EF-retten. Dessuten må EFTA-statenes rett ses i sammenheng med Fellesskapets rett til å endre fellesskapslovgivningen. Og denne retten er ikke underlagt andre begrensninger enn de prosedyreregler som avtalen gir anvisning på.
Utvikling innen fellesskapslovgivningen står klarligvis i en annen stilling i forhold til EØS-avtalen enn utvikling i lovgivningen i en av EFTA-statene. Dette fremgår bl.a. avtalens formål om å knytte EFTA-statene til EFs indre marked og av den særlige prosedyrereglen for endring av avtalen i takt med endringer i fellesskapslovgivningen fastslått i art. 98. Avtalen gir således ingen gjensidig status mellom endringer i fellesskapslovgivningen og endringer i lovgivningen i EFTA-statene. Det er på den annen side vanskelig å forstå at EØS-avtalens formål skulle tilsi sterkere bånd på EFTA-statenes handlefrihet enn det bånd EF-retten setter på EUs medlemsstater. Det finnes heller ikke holdepunkter for dette i avtalens konkrete bestemmelser, verken i hoveddelen, eller såvidt jeg kjenner til i det sekundære regelverket. Tvert imot fremholdes «likhet og gjensidighet og en samlet balanse av fordeler, rettigheter og forpliktelser for avtalepartene» i fortalens avsnitt 4. Balansen mellom EFTA-statene og EU når det gjelder ny lovgivning er varetatt i art. 98. Balansen mellom EFTA-statene og EUs medlemsstater må varetas etter art. 97 ved at EFTA-statene har en tilsvarende rett til å utvikle sitt regelverk innenfor EØS-avtalen som EUs medlemsstater har innenfor EF-retten.
Dette skulle tilsi at når vilkårene som foreskrives i art. 95 EF er oppfylt, har en EFTA-stat krav på at EØS-komiteen fastslår at den endrede lovgivning ikke medfører at avtalen ikke virker tilfredsstillende. Rent materielt er dette en naturlig løsning. Det er vanskelig å tenke seg at en særregulering i et EFTA-land skal føre til at avtalen ikke virker tilfredsstillende, mens en tilsvarende særregulering er fullt forsvarlig i forhold til EFs indre marked. For at EFTA-statene ikke skulle ha en slik rett, måtte art. 95 ha en slik karakter at det ut fra denne bestemmelsen selv kunne argumenteres for at den ikke kan få tilsvarende anvendelse innen EØS, eller at de rettigheter den gir er av en slik karakter at de ikke er aktuelle for EFTA-statene.
2.2.3 Fra EØS-regler til norsk lovgivning
Som vi har sett, er institusjonene og regelgivningsprosessen under EØS-avtalen vesentlig forskjellig fra fellesskapsretten. En annen vesentlig forskjell finner vi i virkningene av de regler som vedtas i de enkelte land som er knyttet til samarbeidet.
I fellesskapet er det tale om reell lovgivningsmyndighet som utøves av fellesskapsorganene, i den forstand at bestemmelsene umiddelbart og direkte kan ha gjennomslag i medlemsstatenes rett. EF-retten kan karakteriseres som en egen rettsorden, adskilt fra rettsordnene i de enkelte medlemsstater. EF-retten oppfyller mange av de kjennetegn man i alminnelighet kan oppstille for å snakke om et rettssystem: «Sitt eget normspråk med et nettverk av normative posisjoner og operative sammenhenger (...), innebygget muligheter for produksjon og autoritativ tolkning av normer, og (...) et sett av mer eller mindre klare kriterier på hva som skal regnes med til systemet». EF-retten utleder ikke sitt grunnlag fra medlemsstatenes rettsorden, men fra traktatverket som selvstendig rettsgrunnlag. EF-rettens institusjoner handler autonomt ut fra dette grunnlaget. Selv om det er et samvirke mellom EF-rettens egne institusjoner og de nasjonale rettslige institusjoner i gjennomføring og håndhevelse av EF-retten, har nasjonale domstoler ikke kompetanse til å sette til side rettsakter fra EF som ugyldige.
Innenfor EØS-avtalen er utgangspunktet fundamentalt annerledes. EØS-avtalen er en folkerettslig avtale som i utgangspunktet bare skaper forpliktelser mellom avtalepartene. Dette utgangspunktet var en viktig premiss for forhandlingene, og er senere blitt bekreftet av uttalelser fra EF-domstolen og EFTA-domstolen.
Dette utgangspunktet forhindrer likevel ikke at avtalen går lengre enn mange folkerettslige avtaler idet den setter klare og omfattende forpliktelser på avtalepartene på gjennomføringen av avtalen i avtalepartenes nasjonale rett. Rent generelt må plikten til å gjennomføre avtalen i nasjonal rett sies å følge både av avtalens formål, innhold og oppbygging. Når det gjelder avtalens formål, står det i fjerde punkt i fortalen at «formålet er å opprette et ensartet Europeisk Økonomisk Samarbeidsområde, som er grunnlagt på felles regler». I punkt åtte er det vist til den viktige rolle individene vil spille i EØS «ved at de utøver de rettigheter som er gitt dem i avtalen». I avtalens art. 1 står at formålet er styring av handel og økonomiske forbindelser «med like konkurransevilkår og overholdelse av samme regler». Det er således liten tvil om at en viktig del av EØS-avtalens formål er å sørge for gjennomføring av EØS-avtalens regler bl.a. norsk rett.
Går vi til avtalens direkte innhold har vi art. 7 som pålegger gjennomføring av direktiver og forordninger som er omhandlet av avtalen og vedtak i EØS-komiteen. Dessuten har vi lojalitetsplikten i art 3 som pålegger avtalepartene å «treffe alle generelle og særlige tiltak som er egnet til å oppfylle de forpliktelser som følger av denne avtale». Denne bestemmelsen tilsvarer art. 10 EF, og de to bestemmelsene er et stykke på vei like. Art. 10 pålegger medlemsstatene å treffe alle nødvendige tiltak «til å oppfylle de forpliktelser som følger av denne traktat eller av rettsakter vedtatt av Fellesskapets organer. De skal lette oppgaven for fellesskapet». Det som skiller de to bestemmelsene, er den særlige plikten medlemsstatene i EU har til å lette oppgaven for Fellesskapet. På den annen side har EFTA-landene en tilsvarende lojalitetsplikt overfor EFTAs overvåkningsorgan i EFTA-domstolen i art. 2 ODA. Ut fra sin ordlyd kan reglene derfor i utgangspunktet anses like, selv om de er bygget opp litt forskjellig.
Lojalitetsplikten i art. 10 fastslår den rettslige forpliktelse for medlemsstatene til å treffe de nødvendige oppfyllelsesforanstaltninger for å sikre det nødvendige gjennomslaget for EF-retten i den nasjonale retten.
Etter EØS-avtalen art. 6, skal bestemmelser i EØS-avtalen, «så langt de i sitt materielle innhold er identiske med de tilsvarende bestemmelser i (EF-traktaten), fortolkes i samsvar med de relevante rettsavgjørelser som De europeiske fellesskaps domstol har truffet før undertegning av denne avtale». På denne bakgrunn kan man spørre om EF-domstolens praksis i tilknytning til art. 10 er bindende for tolkningen av art. 3 EØS. Det må være nokså klart at lojalitetsplikten i EØS-avtalen ikke forplikter like langt som lojalitetsplikten i EF-retten, fordi de to systemers innhold, rekkevidde og formål er forskjellig. Formålet med Romatraktaten er bl.a. å medvirke til «en stadig nærmere sammenslutning mellom de europeiske folk», mens formålet i EØS-avtalen innskrenker seg til «å fremme en vedvarende og balansert styring av handel og økonomiske forbindelser». Dermed kan det sies at det materielle innhold av de to regler, tross den like ordlyden, er forskjellig, og at art 6 EØS ikke kommer til anvendelse.
Likevel gir art 3 EØS et klart argument til støtte for at avtalepartene står under en selvstendig rettslig forpliktelse til å sørge for å treffe de nødvendige oppfyllelsesforanstaltninger for å sikre det nødvendige gjennomslaget for EØS-retten i den nasjonale rett. En slik plikt følger mer eller mindre direkte av bestemmelsens ordlyd. Mer tvilsomt er det om bestemmelsen kan sies å inneholde plikter direkte for de nasjonale domstoler. Dette kommer jeg noe tilbake til nedenfor i drøftelsen av om EØS-avtalen inneholder regler om direkte virkning uavhengig av nasjonale gjennomføringsregler.
Plikten til å gjennomføre EØS-avtalen er dessuten klart forutsatt i prot. 35 som gjentar formålet med å oppnå felles regler, og som viser til at dette må oppnås ved nasjonale fremgangsmåter fordi avtalen ikke overfører lovgivningsmyndighet til noe organ for EØS.
Samlet sett er det klart at det etter EØS-avtalen vil være et selvstendig avtalebrudd ikke å gjennomføre en regel i nasjonal rett. Av protokoll 35 følger at plikten til gjennomføring også innebærer en plikt til å gi de gjennomførte regler forrang fremfor nasjonale regler. EFTA-domstolen har uttalt at dette innebærer at individene må kunne kreve oppfylt for sine nasjonale domstoler enhver rettighet som kan utledes av EØS-avtalen hvis den er tilstrekkelig forbeholdsløs og presis, og at det er et EØS-rettslig spørsmål å ta stilling til om disse betingelsene er til stede. Dette innebærer med andre ord at hvis rettstilstanden i en av avtalepartene fraviker dette, vil det i seg selv være et avtalebrudd som kan påtales av ESA og pådømmes av EFTA-domstolen etter art. 31 ODA, uten at det foreligger noen konkret, aktuell krenkelse. Norge er hittil dømt to ganger for brudd på plikten til å gjennomføre EØS-bestemmelser.
Norsk rett bygger på det dualistiske prinsipp i forhold til folkeretten. For at folkerettslige regler skal kunne påberopes for norske domstoler, må de etter dette synet være gjennomført i norsk rett av kompetente norske myndigheter i første rekke lovgivningsmyndigheten. Dualistisk står i motsetning til den monistiske tilnærming. I stater som bygger på den monistiske tilnærming, blir folkerettsregler del av landets interne rett straks landet er folkerettslig bundet. Dette sier imidlertid intet i seg selv om betingelsene for at de skal ha direkte virkning nasjonalt (være "self executive") eller om rangforholdet mellom folkerettsregler og rene nasjonale regler. I norsk rett er dessuten folkerettsregler anerkjent som del av grunnlaget som domstolene trekker inn ved løsning av rettsspørsmål basert på norsk rett. Det er derfor ikke sikkert at forskjellene i praksis mellom de to tilnærmingene blir så store.
Gjennomføringen av folkerettslige forpliktelser i norsk rett er en lovgiver-oppgave. I forbindelse med EØS-regelverk skilles som ellers mellom aktiv og passiv transformasjon. Den aktive består i et konkret lovgivningstiltak som enten henviser til en EØS-regel og sier den skal gjelde som norsk rett, gjengir den i lovs eller forskriftsform eller gir en norsk regel som man antar stemmer overens med den EØS-regelen som gjennomføres. Den passive trans-formasjon består i at norsk rett på et område gjennomgås med den konklusjon at det fra lovgivningsmyndighetens side konstateres at bestemmelsen er i overensstemmelse med den EØS-rettslige forpliktelse.
Virkningene av gjennomføringen er fastsatt i EØS-lovens § 2. Her slås fast at bestemmelser som tjener til å oppfylle Norges forpliktelser etter avtalen ved konflikt skal gå foran andre bestemmelser i norsk rett, som regulerer samme forhold. Dette gjelder dog ikke hvis gjennomføringsbestemmelsen er en forskrift, og den norske regelen, som er i konflikt, utledes av en lovbestemmelse som er av eldre dato enn forskriften. EØS-lovens § 2 gir således ikke fullmakt til forvaltningen til å fravike gjeldende lovbestemmelser.
2.2.4 Virkninger av manglende eller feilaktig gjennomføring av EØS-regler
EØS-avtalen går som nevnt ovenfor lengre enn alminnelige folkerettslige avtaler i å sette krav til den nasjonale gjennomføringen av de forpliktelser de inneholder for avtalepartene. EØS-avtalen inneholder imidlertid få uttrykkelige bestemmelser om hva som skjer dersom gjennomføringsplikten ikke er oppfylt av en avtalepart.
Det er flere tenkelige konsekvenser av manglende gjennomføring av forpliktelsene. Overvåknings- og domstolsavtalen har bestemmelser som sikrer en overvåkning av avtalepartenes oppfyllelse av gjennomførings-forpliktelsene, og gir ESA og de øvrige EFTA-statene adgang til å stevne en EFTA-stat for EFTA-domstolen etter art. 31 og 32 ODA. Norge er som nevnt hittil dømt to ganger for manglende gjennomføring av EØS-forpliktelser i norsk rett. ESA behøver ikke i disse tilfellene vente på at en forpliktelse konkret er overtrådt i en enkeltsak, fordi det er et selvstendig brudd på forpliktelsene ikke å gjennomføre EØS-regler innen den fristen som er satt i vedtaket i EØS-komiteen.
Et annet spørsmål er om rettssubjekter som er direkte berørt av den manglende gjennomføring kan påberope seg avtalebruddet i strid med ellers gjeldende nasjonale regler. Her er flere alternativer tenkelige. Et alternativ er at det berørte rettssubjektet kan kreve å bli satt i den rettsposisjon som den ikke gjennomførte regelen gir ham, i strid med hva som ellers følger av nasjonale regler. Et annet spørsmål er om vedkommende kan kreve erstattet det økonomiske tap han lider ved at han ikke oppnår en slik rettslig posisjon.
I fellesskapsretten er disse spørsmålene løst slik at berørte rettssubjekter på nærmere bestemte vilkår kan påberope seg rettigheter etter fellesskapsretten direkte, uavhengig av nasjonal rett, og at domstolene i medlemsstatene er forpliktet til å anvende fellesskapsretten direkte, til fortrengsel for hva som måtte følge av nasjonale regler. Ved siden av at dette anses som en følge av at fellesskapsretten er et autonomt rettssystem med individene som direkte rettssubjekter, er dette ansett som viktig for den effektive gjennomføringen av fellesskapsretten. Ved at individene kan reise sak for de nasjonale domstoler, og gjennom foreleggelsesregelen i art. 234 EF, er individene blitt en viktig del av kontrollen med, og oppfølgningen av, at fellesskapsretten blir korrekt gjennomført og anvendt i medlemslandene. Samtidig får fellesskapsretten legitimitet innad i medlemsstatene, ved at det er landets egne domstoler som anvender den i det enkelte tilfellet.
Den vanlige oppfatningen i forhold til EØS-avtalen er at den ikke innebærer at ikke-gjennomførte forpliktelser skal anvendes av domstoler i EFTA-statene til fortrengsel for nasjonale regler. Etter vår oppfatning kan spørsmålet best besvares om man presiserer problemstillingen. Det første spørsmålet er hvilke regler som overhodet har en slik karakter at de kan gi grunnlag for rettigheter og forpliktelser for individene etter sitt eget innhold. Dette spørsmålet er relevant på tvers av skillet mellom gjennomførte og ikke gjennomførte forpliktelser når EØS-regler er tatt inn i norsk rett ved inkorporasjon, slik som tilfellet er for avtalens hoveddel, forordninger og direktiver som bare er gjengitt uendret i norsk rett. Det andre spørsmålet er hvilke krav EØS-avtalen stiller til nasjonal rett i forhold til forpliktelser som ikke korrekt er gjennomført. Det tredje spørsmålet er rettstilstanden i den enkelte EFTA-stat med hensyn til hvilke rettslige konsekvenser det har at en forpliktelse ikke er korrekt gjennomført.
Spørsmålet om hvilke EØS-regler som kan danne grunnlag for individuelle rettigheter og plikter, og hvor langt dette rekker, må løses ut fra en tolkning av den enkelte regel selv. Dermed blir dette et rent EØS-rettslig spørsmål, som ikke kan løses på bakgrunn av nasjonal rett. Spørsmålet om f.eks. forbudet mot restriksjoner på de frie varebevegelser i art. 11 kan påberopes av individene i en sak mot staten, beror således på en tolkning av art. 11, på at denne bestemmelsen er gjennomført i norsk rett etter EØS-l. § 1 og at den er gitt forrang etter EØS-l. § 2. EFTA-domstolen har i Restamark lagt til grunn at EF-domstolens praksis er relevant når det gjelder avgjørelsen av om en EØS-bestemmelse er tilstrekkelig presis og ubetinget til å danne grunnlag for et krav fra private rettssubjekter mot staten. Dette standpunktet er lite kontroversielt, og er fulgt opp av domstolen i senere saker, også i forhold til direktivbestemmelser. Det er liten grunn til å ha forskjellige regler i fellesskapsretten og EØS-avtalen med hensyn til når og i hvilken utstrekning private kan påberope seg rettigheter med opphav i EØS-avtalen. Med hensyn til EØS-regler som er gjennomført i nasjonal rett i henhold til gjennomføringsforpliktelsene i avtalen, blir det således ingen forskjell mellom fellesskapsretten og rettstilstanden i EFTA-statene. Hvis betingelsene for direkte virkning er oppfylt, kan reglene påberopes av private uten videre nasjonale regler om gjennomføring og utfylling. Reglene i avtalens hoveddel vil også danne grunnlag for rettigheter og plikter mellom private i norsk rett, f.eks. slik at likelønnsregelen i art. 69 kan påberopes av en arbeidstaker i en sak mot sin arbeidsgiver.
Regler i direktiver vil imidlertid ikke danne grunnlag for forpliktelser for private, og vil således ikke kunne påberopes som grunnlag for rettigheter i en sak mellom to private uavhengig av den nasjonale gjennomføringen (horisontal direkte virkning). Det må således bero på en tolkning av den nasjonale gjennomføringsbestemmelse, bl.a. i lys av legalitetsprinsippets hjemmelskrav, om en gjennomført EØS-bestemmelse gir grunnlag for å pålegge private plikter overfor myndighetene eller overfor andre private.
Når det gjelder bestemmelser som ikke er korrekt gjennomført, vil det å ta stilling til om bestemmelsen er egnet til å gi private rettigheter bare svare på en del av spørsmålet om de faktiske oppnår disse rettighetene. At bestemmelsen er egnet til å være grunnlag for rettigheter er en nødvendig betingelse for å oppnå slike, men ingen tilstrekkelig betingelse. Ytterligere betingelser må være oppfylt. Et sentralt spørsmål i denne forbindelse er om EØS-avtalen overhodet krever at individene skal tilkjennes den rettighets-posisjon de er tiltenkt etter regler som ikke er gjennomført i nasjonal rett, og om den krever at staten skal være erstatningsansvarlig der en rettighets-posisjon ikke oppnås.
Det er som nevnt liten tvil om at det representerer et brudd på avtalen, særlig dens art. 7 og protokoll 35, at en bestemmelse ikke er gjennomført slik at individene ikke oppnår den rettighetsposisjon som en EØS-bestemmelse gir dem. Dette løser likevel ikke spørsmålet om hva som skal legges til grunn i en konkret sak der gjennomføringsforpliktelsen ikke er oppfylt. Et mulig svar på spørsmålet er at manglende gjennomføring er en sak mellom avtalepartene, som må løses etter de regler avtalen har om tvisteløsning og overvåkning av avtaleforpliktelsene. Det kan hevdes at det forhold at avtalen i art. 7 og protokoll 35 har bestemmelser om plikt til gjennomføring og forrang, nettopp forutsetter at EØS-bestemmelser ikke har direkte virkning og forrang, og at individene derfor er avskåret fra å påberope seg rettigheter i ikke gjennom-førte regler til fortrengsel for nasjonal rett.
Det kan neppe bestrides at dette er en korrekt beskrivelse av bakgrunnen for at slike regler ble tatt inn i avtalen, nemlig at avtalepartenes intensjon var å utvikle mekanismer som skulle kompensere for at EØS-avtalen nettopp ikke skulle være en overnasjonal rettsorden på linje med fellesskapsretten. Argumentet om at disse reglene utelukker direkte virkning er likevel ikke helt overbevisende. Det forhold at man har uttrykkelig regler om plikt til gjennomføring, sier i seg selv intet om rettstilstanden i de tilfelle hvor plikten ikke er oppfylt. Å finne ut av hva som skal skje dersom en plikt ikke er oppfylt, må holdes adskilt fra spørsmålet om å finne ut av hva plikten består i. Heller ikke det forhold at det finnes regler i avtalen om søksmål fra ESA for brudd på gjennomføringsforpliktelsene, utelukker at individene kan ha rettigheter direkte på grunnlag av de ikke gjennomførte regler. Eksistensen av visse rettslige konsekvenser av brudd på forpliktelsene til å gjennomføre, utelukker ikke at det også finnes andre rettslige konsekvenser av slike brudd.
Etter vårt syn er det gode argumenter for å hevde at avtalen ikke kan tolkes slik at individene direkte på grunnlag av avtalen skal kunne hevde rettigheter for sine nasjonale domstoler uavhengig, og endog på tvers av nasjonale rettsregler. Det er liten tvil om at avtalen ble forhandlet ut fra den forutsetning at den i hovedsak skulle etablere rettigheter og plikter mellom avtalepartene, og at den ikke skulle utgjøre en autonom rettsorden som avtalepartene skulle avgi suverenitet i forhold til. Dette fremgår endog uttrykkelig av protokoll 35 som sier at det ikke "kreves at noen avtalepart overfører lovgivnings-myndighet til noe organ for Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet". EFTA-domstolen la i Sveinbjörnsdottir til grunn at det følger av art. 7 og protokoll 35 at EØS-avtalen ikke inneholder noen overføring av lovgivnings-myndighet fra avtalepartene til institusjonene under avtalen, og at EØS-avtalen i motsetning til fellesskapsretten mangler prinsippene om direkte effekt og forrang.
På den annen side er det nok av holdepunkter i avtalen til å hevde at individene er gitt en stilling som gjør at avtalen som helhet ikke bare kan karakteriseres som en folkerettslig avtale mellom stater og internasjonale organisasjoner. Særlig gjelder dette fortalens åttende ledd som fremhever "den viktige rolle individene vil spille ved at de utøver de rettigheter som er gitt dem i avtalen" og femtende ledd som direkte tillegger nasjonale domstoler en viktig rolle i fortolkning og anvendelse av avtalen. Begrepet "denne avtale" omfatter etter art. 2 hoveddelen og alle vedtak i EØS-komiteen uavhengig av den nasjonale gjennomføringen.
Avtalen fremhever dessuten som en viktig målsetting å oppnå en "lik fortolkning og anvendelse" av de regler som er omfattet, og overholdelse av "samme regler", se fortalens femtende ledd og art. 1. Det må kunne hevdes at en lik anvendelse av samme regler taler for at individenes posisjon må være tilsvarende både når en stat oppfyller avtalen såvel som når den bryter den. Etter vårt syn kan det derfor med god grunn hevdes at avtalen etablerer en forpliktelse for nasjonale myndigheter til å kompensere dem som blir skadelidte ved at en forpliktelse er feilaktig eller unnlatt gjennomført, enten ved å gi dem en rettsposisjon som tilsvarer den de skulle ha hatt, eller ved å erstatte det økonomiske tap de lider ved ikke å få en slik rettsposisjon. Dette resultatet ble også lagt til grunn av EFTA-domstolen i den rådgivende uttalelsen i Sveinbjörnsdottir. Domstolen kom her til at EØS-avtalen er "an international treaty sui generis which contains a distinct legal order of its own" som "is less far-reaching than under the EC Treaty, but the scope and the objective of the EEA Agreement goes beyond what is usual for an agreement under public international law".
Den skranke man støter mot for å gi ikke gjennomførte regler virkning i nasjonal rett til fortrengsel for nasjonal rett, er suverenitetsargumentet; EFTA statene har ikke overført lovgivningsmyndighet eller domsmyndighet gjennom avtalen. Når det gjelder domsmyndighet, er saken klar. I motsetning til traktaten om Det europeiske fellesskap gir ikke EØS-avtalen myndighet til andre enn nasjonale domstoler til å treffe bindende avgjørelse i rettsspørsmål i tvister som går for nasjonale domstoler.
Når det gjelder lovgivningsmyndighet er spørsmålet mer sammensatt. Det er store forskjeller mellom fellesskapsretten og EØS-avtalen når det gjelder beslutningsprosessen og det forhold at mange av de viktige lovgivnings-beslutninger i fellesskapet ikke krever enstemmighet. Avstemningsreglene har likevel neppe betydning for løsningen av spørsmålet om hvilke konsekvenser det skal ha for privates rettigheter at en fellesskapsregel ikke er gjennomført i en medlemsstat. Når det gjelder dette spørsmålet, er den fellesskapsrettslige løsningen klar. Men også i fellesskapet er det et skille mellom hvilke rettslige løsninger som kreves av fellesskapsretten, og hvordan dette er gjennomført i den nasjonale retten i hver enkelt medlemsstat.
I de enkelte medlemsstater finnes en rettslig beslutning på nasjonalt nivå for tiltredelse til fellesskapet, som også internrettslig løser spørsmålet om virkningene av fellesskapsretten i den nasjonale retten. Som rettspraksis i medlemsstatene viser, er det i alle fall teoretiske muligheter for manglende samsvar mellom det som dekreteres av fellesskapsretten, og det som anses å ligge innenfor det nasjonale rettslige instrument som gir fellesskapsretten internrettslige virkninger. Til tross for EF-domstolens holdning om at virkningene av fellesskapsretten følger direkte av fellesskapsretten som en autonom rettsorden, kan det hevdes at dette bare har effekt i medlemsstatenes rettsorden så langt det følger av den enkelte rettsorden selv. For dansk retts vedkommende er dette uttrykkelig slått fast av Højesteret i sak I 361/1997 om forholdet mellom Grundloven og gjennomføringen i Danmark av traktaten om Det europeiske fellesskap som endret ved Traktaten om Den europeiske union. Højesteret sier her at "Det kan ikke i medfør af § 20 overlades til en international organisation at udstede retsakter eller træffe afgørelser, som strider mod bestemmelser i grundloven, herunder dennes frihedsrettigheder. Rigets myndigheder har nemlig ikke selv en sådan beføjelse", og videre "at domstolene ikke kan fratages adgangen til at prøve spørgsmål om, hvorvidt en EF-retsakt overskrider grænserne for den ved tiltrædelsesloven foretagne suverænitetsafgivelse. Danske domstoler må derfor anse en EF-retsakt for uanvendelig i Danmark, hvis der skulle opstå den ekstraordinære situation, at der med den fornødne sikkerhed kan fastslås, at en EF-retsakt, der er opretholdt af EF-domstolen, bygger på en anvendelse af Traktaten, der ligger uden for suverænitetsafgivelsen ifølge tiltrædelsesloven. Tilsvarende gælder med hensyn til fællesskabsretlige regler og retsprincipper, som beror på EF-domstolens praksis". Det er antatt at spørsmålet må løses på tilsvarende måte i svensk rett og norsk rett dersom Norge hadde tiltrådt Den europeiske union.
Suverenitetsspørsmålet er således ikke avgjørende for hva som må anses å følge av fellesskapsretten, men for spørsmålet om hvordan og hvor langt fellesskapsretten er gjennomført og får virkninger i den enkelte medlems-staten. I svensk rett er antatt at "om EG beslutar ett direktiv som strider mot svensk grundlag kan det ikke genomföras här utan att grundlagen först ändras". Dette forhindrer ikke at direktivet sett fra et fellesskapsrettslig synspunkt kan ha direkte virkning, og som fellesskapsregel skal ha forrang også fremfor nasjonale bestemmelser med grunnlovs rang.
Tilsvarende kan man se spørsmålet etter EØS-avtalen. Suverenitetsargumentet er ikke avgjørende for bedømmelsen av hvilke forpliktelser avtalen legger på avtalepartene, bare for måten og hvor langt disse faktisk er gjennomført nasjonalt på. Det må anses temmelig klart fra et norsk rettslig synspunkt at EØS-bestemmelser ikke kan ha virkning internt i norsk rett uavhengig av den nasjonale gjennomføring og uavhengig av at en norsk domstol fastslår bestemmelsens konkrete rekkevidde. Dette må gjelde både spørsmålet om når en regel skal kunne gi opphav for rettigheter og plikter i norsk rett, når en EØS-regel skal fortrenge en nasjonal bestemmelse og når brudd på EØS-forpliktelser skal føre til at staten skal bli erstatningsansvarlig overfor en person som ikke oppnår en rettighetsposisjon gitt ham i en EØS-regel. Med noen få unntak er det ikke i norsk rett gitt generell myndighet til EØS- eller EFTA organer til å lovgi med direkte virkning i norsk rett, eller til å treffe bindende avgjørelser i individuelle rettstvister som involverer private borgere.
Etter vårt syn finnes det verken i EØS-avtalen selv, eller i norsk rett som gjennomfører avtalen, holdepunkter for å hevde at EØS-regler skal ha virkninger for individene i norsk rett uavhengig av den nasjonale gjennomføringen. Dette er likevel ikke til hinder for å hevde at avtalen etablerer en forpliktelse til nasjonalt å sørge for a) at reglene gjennomføres i norsk rett, og b) at individer som lider rettstap ved at reglene blir mangelfullt eller feilaktig gjennomført blir kompensert, enten ved at de blir satt i den tiltenkte rettsposisjon så langt det lar seg gjøre, eller ved at de tilkjennes erstatning dersom de fellesskapsrettslige betingelser for erstatning er oppfylt. Den første del av forpliktelsen fremgår klart av art. 7 og protokoll 35. Den andre del av forpliktelsen følger etter vårt syn av det forhold at reglene skal anvendes likt i hele EØS og den sterke betoning av individenes stilling og individuelle rettigheter som avtalen gjør. Forskjellene mellom fellesskapsretten og EØS-avtalen på dette planet går således ikke på innholdet av de forpliktelser som etableres for avtalepartene, men på måten de er forutsatt gjennomført på i den nasjonale rett.
Konsekvensene av denne tolkning av avtalen er at dersom nasjonal rett ikke kompenserer individene for mangler i den nasjonale gjennomføringen, kan ESA reise avtalebruddssøksmål for EFTA-domstolen etter art. 31, og EFTA-domstolen kan, med bindende virkning for Norge, fastslå at det eksisterer en slik forpliktelse og etter omstendighetene finne at den er overtrådt. Dermed er intet sagt om hvilke konsekvenser en slik avgjørelse måtte ha internt i norsk rett, fordi avtalen ikke har virkninger nasjonalt i avtalepartene uavhengig av måten den er gjennomført på.
EFTA-domstolen har på den annen side gått nokså langt i å stille krav til tolkningen av nasjonale bestemmelser som gjennomfører avtalen. I Sveinbjörnsdottir sier domstolen at "it is natural to interpret national legislation implementing the main part of the Agreement as also comprising the principle of State liability". Begrunnelsen for dette er at statens erstatningsansvar må ses som "an integral part of the EEA Agreement". Domstolen har her fulgt opp sin linje fra Restamark hvor den uttalte seg om tolkningen av en nasjonal bestemmelse som gjennomfører plikten etter protokoll 35 om å gi gjennomførte EØS-bestemmelser forrang fremfor øvrige nasjonale regler. I dette tilfellet sa domstolen at "it is inherent in the nature of such a provision that individuals and economic operators in cases of conflict between implemented EEA rules and national statutory provisions must be entitled to invoke and to claim at the national level any rights that could be derived from provisions of the EEA Agreement, as being or having been made part of the respective national legal order, if they are unconditional and sufficiently precise.
Det EFTA-domstolen i disse sakene har gjort, er å etablere tolkningsregler for nasjonale bestemmelser som gjennomfører EØS-avtalens hoveddel og protokoll 35. Tolkningsregelen innebærer at disse nasjonale bestemmelsene skal tolkes slik at forrang og statlig erstatningsansvar er etablert i det nasjonale rettssystemet, uavhengig av om det finnes holdepunkter i nasjonal rett for å tolke dem slik. Dette er et nokså langt skritt i retning av å anbefale nasjonale domstoler å underkaste seg en overnasjonal forpliktelse til å gi EØS-avtalen forrang fremfor nasjonale bestemmelser, og å gi individene kompensasjon for manglende eller mangelfull gjennomføring av avtalens bestemmelser. På denne bakgrunn må det kunne spørres om det vil være et brudd på forpliktelsene om nasjonale domstoler unnlater å anvende en slik tolkningspresumsjon ved tolkningen av nasjonale bestemmelser som gjennomfører avtalen. Siden EFTA-domstolens uttalelser bare er rådgivende, og avtalen uttrykkelig i fortalens 15 ledd og art. 106 viser til domstolenes uavhengighet, må svaret på dette spørsmål etter vår mening bli nei. En annen sak er at det vil være et avtalebrudd fra lovgiverens side ikke å ha gjennomført avtalen slik at det nasjonale resultatet blir forrang og erstatningsansvar.
2.2.4.3 Direkte virkning og forrang i norsk rett
Spørsmålet om internrettslige virkninger av manglende eller feilaktig gjennomføring av EØS-regler må holdes adskilt fra hvilke forpliktelser avtalen etablerer, og kan heller ikke løses etter de samme linjer som måten spørsmålet er løst på i fellesskapet. En vesentlig, og prinsipielt viktig forskjell fra fellesskapsretten, er at det etter EØS-avtalen er nasjonale domstoler i EFTA-statene som gir det endelige svaret i konkrete saker. I fellesskapsretten er det EF-domstolen som tar endelig stilling til virkningene av fellesskapsretten i den interne rett, og dens avgjørelse legges til grunn av nasjonale domstoler, så langt den opererer innenfor rammene av den nasjonale tiltredelsen til Unionen.
Allerede her ligger en praktisk viktig forskjell mellom fellesskapsretten og EØS-avtalen. For mens EF-domstolen vil avgjøre spørsmålet om fellesskapsrettens virkning på grunnlag av fellesskapsretten selv, må nasjonale domstoler avgjøre spørsmålet på grunnlag av nasjonale kilder. Nasjonale kilder må imidlertid anvendes i lys av at EØS-avtalen etablerer en forpliktelse til å kompensere dem som lider rettstap ved at EØS-regler ikke er korrekt gjennomført i nasjonal rett.
Langt på vei vil norske domstoler kunne oppfylle denne folkeretts-forpliktelsen gjennom bruk av presumsjonsprinsippet. For det første vil EØS-forpliktelser innebære en skranke for forvaltningsskjønnet. Forvaltningen må ikke bruke sin skjønnsmessige kompetanse slik at det griper inn i rettigheter som er innrømmet i en EØS-regel, og må, hvis den har kompetanse til det, gi rettigheter som er tilstått ved en slik regel. For det andre må det antas at norske domstoler vil gå langt i å reparere feil og misforståelser i den nasjonale gjennomføringen av en EØS-regel. Uttalelsene i Løten kommune, Rt. 1997 s. 1954 viser at klare forarbeidsuttalelser settes til side, også i lys av retts-utviklingen i EF-domstolen etter at regelen ble gjennomført i norsk rett.
Ved helt manglende gjennomføring, vil presumsjonsprinsippet kunne bøte feilen i de tilfelle hvor mangelen kan skyldes feil, forglemmelse eller misforståelse fra lovgiverens side. Siden EØS-avtalen forutsetter godkjenning internt av kompetente norske myndigheter før et vedtak i EØS-komiteen blir bindende, se art. 103, er bruk av presumsjonsprinsippet spesielt nærliggende. I forhold til direktiver vil det å tillegge dem direkte virkning i tråd med retningslinjene fra EF-domstolen neppe utgjøre noe stort problem. Siden det bare er tale om å tillegge virkning til klare og ubetingede rettigheter som private rettssubjekter tilstås overfor offentlige myndigheter, vil legalitets-prinsippet ikke utgjøre noe hinder. Hvor direktivet regulerer rettsforhold mellom private, kan det etter fellesskapsretten ikke ha direkte effekt. Det må da i fellesskapsretten som i norsk rett, bero på en tolkning av de regler som for øvrig gjelder, om nasjonal rett tillater en tolkning i samsvar med direktivet. Presumsjonsprinsippet og lojalitetsplikten i avtalen vil tilsi at domstolene så langt som mulig bør bestrebe seg på å nå et resultat som er forenlig med direktivet.
Ved forordninger blir spørsmålet mer komplisert etter EØS-avtalen. Etter fellesskapsretten har disse umiddelbare virkninger i medlemsstatene, også som grunnlag for plikter for private og i forholdet mellom private, se art. 249 EF. Etter EØS-avtalen er det ingen prinsipiell forskjell mellom forordninger og direktiver med hensyn til kravet til gjennomføring. Kravet i art. 7 EØS går på måten de gjennomføres på, ikke på at begge typer regler etter omstendighetene må gjennomføres nasjonalt. Det kan derfor godt tenkes at bl.a. legalitetsprinsippet i norsk rett kan være til hinder for at ikke gjennomførte forordninger får rettsvirkning i Norge med det samme innhold som i fellesskapsretten. Det kan derfor hevdes at det er et brudd på EØS-avtalen at det ikke finnes en generell regel i norsk rett, som tillegger forordninger vedtatt av EØS-komiteen internrettslig virkning uten en gjennomføringsbestemmelse i det enkelte tilfellet.
Det kan også reises spørsmål ved om det etter norsk rett er adgang til å idømme staten erstatningsansvar for feilaktig eller unnlatt gjennomføring av EØS-forpliktelser. Norsk rett hjemler neppe tradisjonelt sett erstatningsansvar for staten hvor Stortinget har brutt en gjennomføringsforpliktelse. Spørsmålet stiller seg annerledes hvor feilen ligger i forvaltningen, hvor et erstatningsansvar i de fleste tilfelle i alle fall vil foreligge ved brudd på gjennomførte EØS-forpliktelser. Presumsjonsprinsippet vil komme inn i bedømmelsen av dette spørsmål også.
De største prinsipielle forskjellene mellom fellesskapsretten og EØS-avtalen oppstår hvor den manglende eller feilaktige gjennomføringen av en EØS-regel skyldes en bevisst holdning fra lovgiverens side om å ha eller opprettholde en nasjonal regel til tross for de forpliktelser EØS-avtalen innebærer. I disse situasjoner strekker ikke presumsjonsprinsippet til, fordi lovgiverviljen slår i hjel presumsjonen om at lovgiveren ikke ønsker å bryte de folkerettslige forpliktelser. Følger man Høyesterett i Oljearbeidernes Fellessammenslutning Rt. 1997 s. 570, må resultatet i slike tilfelle bli at den aktuelle EØS-regel ikke tillegges virkning i norsk rett.
Legger man til grunn at EØS-avtalen inneholder en forpliktelse til å gi private rettigheter etter ikke gjennomførte EØS-regler, vil en slik avgjørelse innebære et brudd på EØS-avtalen. Vi vil således stå overfor en situasjon med dobbelt brudd på avtalen. For det første vil det være avtalebrudd at den aktuelle regel ikke er gjennomført i norsk rett etter reglene i art. 7 EØS. For det andre vil det være et selvstendig brudd at norsk rett ikke sikrer at private rettssubjekter gis de rettigheter de skal ha til tross for den manglende gjennomføring av regelen.
En slik situasjon er ikke særegen for EØS-avtalen, men har sin parallell i fellesskapsretten. Det er liten tvil om at en avgjørelse fra dansk Højesteret om ikke å tillegge en fellesskapsregel virkning etter sitt innhold med den begrunnelse at den strider mot den danske Grundloven vil representere et brudd på fellesskapsretten.
Det kan forøvrig diskuteres om ikke selve det forhold at dansk Højesteret konstaterer at dansk rett er slik å forstå, på samme måte som den tyske forfatningsdomstols konstatering i saken om unionstraktaten, i seg selv er et brudd på fellesskapsretten. Det de to domstoler i realiteten sier, er at betingelsene for at fellesskapsretten skal få fullt gjennomslag ikke er oppfylt fullt ut, fordi den ikke har forrang fremfor nasjonal grunnlov, og fordi det i siste instans er de nasjonale domstoler og ikke EF-domstolen som avgjør spørsmålet. Dermed kan det fra et fellesskapsrettslig synspunkt hevdes at Danmark og Tyskland ikke fullt ut har oppfylt sin forpliktelse til å gi fellesskapsretten forrang og til å respektere EF-domstolens monopol på å løse spørsmålet om gyldigheten og virkningene av fellesskapsretten. Det kan i den forbindelse minnes om at holdningene til den danske Højesteret og den tyske forfatningsdomstol, ikke er den eneste mulige holdning en nasjonal høyesterett kan innta. Den irske grunnlovens artikkel 29(4) slår fast at "No provision of this Constitution invalidates laws enacted, acts done or measures adopted by the State necessitated by the obligations of membership of the Communities or prevents laws enacted, acts done or measures adopted by the Communities, or institutions therof, from having the force of law in this State". Den irske høyesteretts forfatningskontroll innskrenker seg derfor til kontroll med at avgjørelser truffet av irske myndigheter er "necessitated by the obligations of membership".
Forskjellen mellom fellesskapsretten og EØS blir i såfall mer et spørsmål om grad enn av kvalitativ karakter. Mens f.eks. dansk rett generelt aksepterer fellesskapets lovgivningskompetanse med en trinnhøyde i dansk rett mellom alminnelig lovgivning og grunnloven, har norske myndigheter forbeholdt seg at lovgivningsmyndigheten til enhver tid skal stå fritt, uhindret av nasjonale regler med høyere rang enn alminnelig lov. Dermed er situasjonen den at det ikke internrettslig kan hevdes at lovgivningsmyndigheten har overført kompetanse til ikke-nasjonale myndigheter til å gi lovgivning internt i Norge, eller begrenset sin kompetanse til ved vanlig lovbeslutning å gi regler som avviker fra de forpliktelser som følger av avtalen. Den praktiske betydning av denne forskjellen er dermed kanskje ikke så stor, og viser seg stor sett bare i forhold til forordninger og i de tilfelle hvor nasjonale myndigheter uttrykkelig ikke ønsker å endre norsk rett for å bringe den i samsvar med forpliktelser etter avtalen.
Selv om problemet i praksis neppe er stort, kan det reises spørsmål ved om det ved vanlig lov kan gis en bestemmelse om at forordninger vedtatt av EØS-avtalen skal få virkninger umiddelbart etter sitt innhold uten særskilt gjennomføring. En slik regel vil innebære overføring av myndighet til EØS-komiteen til å gi regler med direkte internrettslig virkning i Norge. Det er klare grenser for hvor langt en slik regel kan aksepteres uten at det vedtas i samsvar med prosedyren fastsatt i Grl. § 93.
Før vedtakelsen av § 93, ble det antatt at en viss lovgivningsmyndighet kunne overføres til internasjonale organisasjoner ved vanlig lov. Hiortøy antok at det var "unødvendig og lite i samsvar med nyere tendenser i folkeretten å stille seg avvisende overfor enhver myndighetsoverføring. Behovet for felles-institusjoner med direkte myndighet, kanskje helst på det finansielle og økonomiske området, kan under givne forhold bli meget sterkt. Dersom viktige statsinteresser vil lide ved at Norge står utenfor, bør grunnloven ikke anses til hinder for spesielle, avgrensede lovgivningsfullmakter selv om disse, så langt de rekker, kan være av stor betydning for indre norske forhold". I denne forbindelse er det grunn til å peke på at det ikke er mange av fellesskapets forordninger som gjøres til del av EØS-avtalen, slik at det ikke er tale om noen lovgivningsmyndighet av stort omfang.
På den annen side kan det argumenteres med at spørsmålet har endret karakter etter vedtakelsen av Grl. § 93. Når man nå har en hjemmel til å overføre lovgivningsmyndighet i spesielle former, må denne brukes selv om den lovgivningsmyndighet det er tale om å overføre ikke er vesentlig, med forbehold for "reine småting". Det blir et utpreget skjønnsspørsmål om man er innenfor den nedre grensen for anvendelsen av Grl. § 93 med hensyn til forordninger etter EØS-avtalen. Uansett må det være berettiget å reise tvil ved om en slik bestemmelse kan innføres ved vanlig lov.
Det er i hovedsak de nasjonale forvaltningsmyndigheter som forvalter og håndhever størstedelen av de EØS-baserte regler. Utgangspunktet er at forvaltningen skjer etter de forskjellige avtalepartenes egen forvaltningsrett. Likevel er det både i forskjellige rettsakter, såvel som i de krav EF-domstolen har stilt til forvaltningen, etablert ordninger som legger føringer på den nasjonale forvaltningsrett.
Langt på vei er det riktig å karakterisere EØS-avtalens regler som spesiell forvaltningsrett. Avtalen legger bånd på forvaltningen og utgjør på mange områder innholdet av de regler som skal forvaltes. Nedenfor skal vi behandle en del av de materielle skranker som EØS-avtalen etablerer. Det som er emnet her, er påvirkning fra EØS-avtalen på de alminnelige norske regler for forvaltningens saksbehandling og skjønnsutøvelse, dvs. rettslige konsekvenser for forvaltningsretten som sådan.
EØS-avtalen etablerer også en egen forvaltningsstruktur gjennom ESA på visse områder når det gjelder tilsynet og kontrollen med at EFTA-statene oppfyller sine forpliktelser samt innenfor konkurranseretten, statsstøtte og offentlige innkjøp.
EFTAs overvåkningsorgan har til oppgave å sikre at EFTA-statene oppfyller sine forpliktelser i henhold til EØS-avtalen, og at foretak overholder reglene som skal sikre effektiv konkurranse, se art. 108 og overvåknings- og domstolsavtalen del II og III. Overvåkningsorganet kan granske mulige overtredelser, enten av eget tiltak eller på grunnlag av klage.
EFTA-statene har generell plikt til å gi Overvåkningsorganet melding om gjennomføringen av EØS-bestemmelsene i nasjonal rett. Dersom en stat ikke gjennomfører og anvender EØS-reglene på behørig måte, vil Overvåkningsorganet gripe inn. Overvåkningsorganet kan innlede en formell overtredelsessak, som i siste instans kan bringes inn for EFTA-domstolen, se til illustrasjon EFTA-domstolens sak E-7/97 EFTAs overvåkningsorgan mot Kongeriket Norge REC 1998 s. 62 og E-10/97 EFTAs overvåkningsorgan mot Kongeriket Norge REC 1998 s. 134.
I likhet med Europakommisjonen har EFTAs overvåkningsorgan utvidet myndighet på områdene konkurranse, statsstøtte og offentlige innkjøp. Statsstøttereglene i EØS har til formål å hindre at visse foretak eller næringsgrener gis fordeler som kan føre til konkurransevridning og påvirkning av samhandelen. Begrepet statsstøtte omfatter enhver form for statlig intervensjon, finanskostnader og ettergivelse av krav (f.eks. skatte- og avgiftslettelser) fra sentrale, regionale eller lokale offentlige organers side, gjennom særlig gunstig behandling av visse foretak eller næringsgrener. EFTAs overvåkningsorgan skal vurdere planlagt støtte og undersøke eksisterende støtte, se EØS-avtalens art. 61. Med hjemmel i denne bestemmelsen har ESA angrepet det norske systemet med differensiert arbeidsgiveravgift, se EFTA-domstolens avgjørelse i sak E-6/98, Den norske stat mot EFTAs overvåkningsorgan ennå ikke publisert. Nye støtteordninger skal ikke innføres før de er godkjent av Overvåkningsorganet se art. 62.
Ved EØS-avtalen innføres et felles marked for offentlige innkjøp, noe som skaper nye muligheter for foretak og kan bidra til budsjettinnsparinger i samtlige EØS-stater. EFTAs overvåkningsorgan skal sikre at sentrale, regionale og lokale myndigheter samt offentlige foretak i EFTA-statene foretar sine innkjøp i samsvar med EØS-reglene. I tilfelle overtredelser, har Overvåkningsorganet myndighet til å følge den vanlige formelle framgangsmåten ved overtredelser av avtalen, men kan også anvende en raskere prosedyre før kontrakter er inngått, dersom det mener en klar og åpenbar overtredelse har funnet sted.
EØS-avtalen pålegger EFTAs overvåkningsorgan en rekke oppgaver av administrativ art, som innenfor EU ivaretas av Europakommisjonen. Denne type oppgaver omfatter blant annet godkjenning av visse forvaltningsvedtak truffet av EFTA-statene, f.eks. tiltak som begrenser det frie varebytte av hensyn til menneskers helse, eller avslag med hensyn til godkjenning av diplomer eller sertifikater. Hjemmel for slike godkjennelser finnes i de enkelte direktiver og forordninger som samordner avtalepartenes regelverk. Overvåkningsorganet har også særlig kompetanse på områdene folkehelse, dyrehelse og plantehelse (herunder plikt til å foreta stikkprøvekontroller og verifisere nasjonal godkjenning av bedrifter innen næringsmiddelindustrien) og på området tekniske handelshindringer (herunder kontroll med at nasjonale tekniske forskrifter er forenlige med avtalen). En annen viktig oppgave for Overvåkningsorganet er å bistå EFTA-statene eller interesserte enkeltpersoner og foretak med informasjon og rådgivning med hensyn til gjennomføring og tolkning av EØS-avtalen.
Overvåkningsorganet tar opp saker av eget tiltak, eller etter klage, se overvåknings- og domstolsavtalen art. 20. Unnlater overvåkningsorganet å reagere, kan klageren reise sak mot organet for EFTA-domstolen, se art. 37. Eksempel på dette har vi i EFTA-domstolens avgjørelse i sak E-7/96 Paul Inge Hansen mot EFTAs overvåkningsorgan, REC 1997 s. 101. Overvåkningsorganets beslutning om å unnlate å forfølge en sak kan angripes etter art 36, se EFTA-domstolens sak E-2/94 Scottish Salmon Growers Association Limited mot EFTAs overvåkningsorgan REC 1994-95 s. 59 og sak E-4/94 Den norske bankforening mot EFTAs overvåkningsorgan.
For å sikre ensartet overvåkning i hele EØS, forutsetter EØS-avtalen et nært samarbeid mellom Europakommisjonen og EFTAs overvåkningsorgan, se art. 109 (2). De to organene skal utveksle informasjon og rådføre seg med hverandre både når det gjelder generelle overvåkningsspørsmål og i enkeltsaker. Dersom det oppstår uenighet mellom de to organene, kan hver av dem under visse omstendigheter henvise saken til EØS-komiteen, som behandler saken i samsvar med reglene om tvisteløsning, se art. 109 (5). I mangel av en felles rettsinstans for EØS, er samarbeidet mellom de to organene viktig. På områdene konkurranse og statsstøtte er det i protokoller til EØS-avtalen fastsatt mer omfattende rutiner for dette samarbeidet.
Som nevnt er det for øvrig en nasjonal oppgave å forvalte EØS-reglene. Disse reglene skal i utgangspunktet forvaltes i henhold til de alminnelige regler som gjelder for forvaltningen for øvrig i den nasjonale forvaltningsrett. Likevel kommer EØS-avtalen inn med generelle krav til forvaltningens saksbehandling gjennom EØS-avtalens art. 6. EF-domstolen har på flere punkter måttet utvikle forvaltningsrettslige regler på grunnlag av generelle forvaltningsrettslige prinsipper. De krav domstolen har utviklet, har dels rettet seg til EUs egne institusjoner, dels til medlemsstatenes forvaltningsorganer. Medlemsstatenes forvaltningsorganer er for det første underlagt EUs forvaltningsrett når de forvalter EF-retten, f.eks. når de behandler tollsaker etter EUs regelverk, eller prøver og utbetaler støtte etter reglene for den felles landbrukspolitikken. Men EF-domstolen stiller forvaltningsrettslige krav til medlemsstatenes myndigheter også når de treffer avgjørelser som griper inn i regler som følger av traktatene eller av andre av EUs rettsregler, f.eks. når et land griper inn i fri bevegelse for arbeidstakere (art. 39 EF, art. 28 EØS) ved å kreve en spesiell godkjenning eller eksamen for å utøve et bestemt yrke. De forvaltningsrettslige krav som EF-domstolen på disse to grunnlag har stilt til medlemsstatenes myndigheter, vil etter EØS-avtalen og gjennomføringsloven ha betydning også for norsk offentlig forvaltning.
Grunnlaget for domstolens oppstilling av konkrete krav på grunnlag av generelle rettsgrunnsetninger har bl.a. vært en komparativ analyse av forvaltningsretten i medlemsstatene. På grunnlag av en slik sammenligning, gjelder som generell EF-rettslig rettsgrunnsetning den løsning som fremstår som den beste løsning sett i forhold til fellesskapsrettens øvrige innhold og mål. Dette betyr at det særlig er individuelle rettigheter og traktatenes integrasjonsmål som vil stå i sentrum for vurderingen.
Med hensyn til de krav som stilles til EU-organer og nasjonale myndigheter ved administrasjon og gjennomføring av EF-retten, fører avveining mellom individets stilling og traktatens mål neppe til andre konstellasjoner av hensyn enn dem som er gjennomgått ovenfor i forhold til nasjonal forvaltningsrett. Situasjonen blir annerledes hvis blikket rettes mot medlemsstatenes nasjonale myndigheters tiltak som påstås å stride mot EF-retten. Her vil generelle forvaltningsrettslige grunnsetninger og traktatens integrasjonsmål lett trekke i samme retning og begrense medlemsstatenes handlefrihet i forhold til EF-retten, fordi enhver innskrenkning i EF-retten skal ha klar hjemmel, være forholdsmessig og resultat av en forsvarlig behandling. At dette kan lede til krav til saksbehandlingen illustreres klart i dommen i sak 222/86 UNECTEF mot Heylens m.fl., Sml. 1987 s. 4097).
Heylens var belgier og fotballtrener for et lag i Frankrike. Ifølge fransk rett, måtte fotballtrenere ha fransk eksamensbevis som fotballtrener, eller utenlandsk bevis som kan likestilles med fransk bevis. Heylens søkte om å få sitt belgiske bevis godkjent, men fikk avslag. Begrunnelsen for avslaget var en henvisning til at det særlige utvalget som fikk slike saker til uttalelse, hadde gitt en negativ innstilling. Denne innstillingen var ikke begrunnet.
Domstolen slo fast at hvis det for å ta lønnet arbeid kreves av statsborgere fra andre medlemsstater at de har et eksamensbevis som kan likestilles med dem som landet selv utsteder, må avgjørelsen om godkjenning kunne bringes inn for domstolene, og vedkommende søker har krav på en begrunnelse for et avslag. Kravet om begrunnelse slo domstolen fast på grunnlag av alminnelige rettsgrunnsetninger (premiss 14-15):
«Da den frie adgang til beskæftigelse er en grundrettighed, der i henhold til Traktaten tilkommer enhver arbeidstager i Fællesskabet som en individuel ret, er det af afgørende betydning for at sikre den enkelte en effektiv retsbeskyttelse, at der består en mulighed for at indbringe søksmål (…) Når der imidlertid konkret som i nærværende sag er spørgsmål om skabelsen af et effektivt værn for en grundrettighed, som Traktaten giver arbejdstagerne i Fællesskabet, må det tillige kræves, at arbejdstagerne kan hævde denne ret under de bedst mulige betingelser, og at afgørelsen af, om sagen bør prøves judicielt, træffes på grundlag af et fuldt kendskab til sagen. Efter dette synspunkt bør der være adgang til at afkræve den nationale myndighed oplysning om de grunde, der har ført til afslaget, enten i forbindelse med afgørelsen selv eller – på adressaternes begæring – i en senere meddelelse.»
Når det gjelder de krav EF-domstolene har stilt på grunnlag av almene rettsgrunnsetninger, inntar «forsvarsrettighetene» – det vil si de regler som gir berørte muligheter til å beskytte sin rettsstilling og sine interesser overfor forvaltningen – en sentral plass. Sentralt i forsvarsrettighetene er, foruten prinsippet om en effektiv rettsbeskyttelse som er berørt ovenfor i forbindelse med Heylens, kontradiksjonsprinsippet; kravet til at alle parter i en vedtaksprosess skal ha rett til å bli hørt før avgjørelse treffes, se sak 17/74Transocean Marine Paint Association mot Kommisjonen, Sml. 1974 s. 1063.
Et praktisk viktig forvaltningsrettslig spørsmål, er når reglene gir forvaltningen en skjønnsfrihet som er unndratt fra domstolsprøvelse, og hvilke kontrollmuligheter domstolene har overfor forvaltningen der den utøver et skjønn.
I hvilken utstrekning de enkelte EØS-regler gir forvaltningen en skjønnsmessig myndighet, beror på en tolkning av disse reglene. Innenfor Fellesskapet er det i siste instans EF-domstolen som fastlegger forvaltningens skjønnsmyndighet.
Eksempel på dette har vi i sak 85/3390, Sml. 1985 s. 3351, Rheingold. Spørsmålet gjaldt en bestemmelse i art 1 og 2 i Rfo 1608/74 som ga myndighetene kompetanse til å frafalle oppkreving av en avgift "efter billighed" og hvis oppkrevingen ikke var nødvendig eller representerte en "overdreven ytterligere belastning". Hauptzollamt Wiesbaden hadde avslått en søknad om å frafalle oppkrevingen i en konkret sak. Saken ble bragd inn for domstolen. Kommisjonen hevdet at den nasjonale myndighets avgjørelse berodde på et skjønn, som bare kunne være gjenstand for en begrenset domstolsprøvelse. Domstolen fastslo at bestemmelsene ga den nasjonale myndighet en viss skjønnsmargin ved avgjørelsen av om betingelsene er oppfylt, men at "når det imidlertid er anerkjendt, at betingelserne er opfyldt, er den kompetente myndighed ikke beføjet til at afslå tilbagebetaling eller eftergivelse" (premiss 24).
I EØS-sammenheng innebærer dette at norske domstoler må anvende EØS-retten når det tas stilling til hvor langt domstolene kan overprøve forvaltningens avgjørelser i henhold til EØS-relaterte kompetanse-bestemmelser. Alternativt kan spørsmålet om hvor langt domstolens prøvelsesrett går forelegges EFTA-domstolen etter dl. § 51 a. Dette kan føre til andre resultater enn dem man ville komme til ved tolkning av rene norske lovbestemmelser på bakgrunn av de generelle retningslinjer i norsk forvaltningsrett om forvaltningens skjønn.
Der hvor forvaltningen har et spillerom for skjønn etter EF-retten, kan det reises spørsmål om dette også utelukker de nasjonale domstoler etter den nasjonale forvaltningsrett fra å overprøve dette skjønnet. I en tidlig avgjørelse sa domstolen uttrykkelig at dette er et spørsmål som må løses i nasjonal rett, se sak 4/68 Slg. 1968 s. 561, Schwartzwaldmilch, hvor domstolen fastslo at det aktuelle regelverket ga et visst spillerom for fortolkningsskjønn, og at de nasjonale domstoler i overensstemmelse med sin generelle kompetanse hadde adgang til å bekrefte dette. Den nasjonale domstolen hadde således både kompetanse til å overprøve og sette til side forvaltningsorganets vedtak og til å overlate spørsmålet til forvaltningens endelige bedømmelse. Slik EF-domstolen formulerte seg, fulgte overprøvingskompetansen altså ikke av EF-retten, og EF-retten påla heller ikke de nasjonale domstoler noen plikt til å overprøve forvaltningens fortolkning.
På den annen side kan avgjørelsen i Rheingold, som er referert ovenfor, leses dithen at det skjønn de nasjonale myndigheter har til å fastslå om vilkårene er oppfylt, ikke kan gjøres til gjenstand for domstolsprøving etter nasjonal rett. Slik tolkes dommen av Schwartze, som dermed ser en konflikt mellom den og den tyske forfatningsmessige lære om at forvaltningens rettsanvendelses-skjønn er underlagt full domstolsprøvelse. Etter vår oppfatning behøver ikke dommen leses slik. At de nasjonale myndigheter har en viss frihet etter EF-retten, utelukker ikke nødvendigvis at denne friheten er innskrenket etter nasjonal rett.
I denne sammenheng må bakgrunnen for friheten være av betydning. Hvis bakgrunnen bare er at spørsmålet ikke er regulert av EF-retten, må utgangs-punktet være som ellers i forholdet mellom EF-retten og nasjonal rett, nemlig at den nasjonale retten i mangel av fellesskapsregler fritt kan regulere forholdet, såfremt det ikke kommer i strid med andre fellesskapsregler. Er derimot bakgrunnen at de nasjonale myndigheter er gitt en EF-rettslig kompetanse, vil denne kompetansen ikke kunne innskrenkes av nasjonal rett. Som påpekt av Schwartze annetsteds, vil det forhold at slike saker som regel behandles som EF art. 234-saker, føre til at det som oftest vil gjenstå en subsumsjonskompetanse for nasjonale myndigheter. Hvor vid den er, vil avhenge av hvor presist domstolen utformer sin generelle tolkning av den aktuelle bestemmelse. I enkelte tilfelle pålegger EF-domstolen uttrykkelig den nasjonale domstolen å gå videre og foreta den konkrete subsumsjonen, se f.eks. sak 145/88, Sml. 1989 3851, Torfaen, premiss 16. I andre tilfelle, som i Schwartzwaldmilch, overlates spørsmålet om den nasjonale domstolens overprøvelsesadgang til den nasjonale rett. I de tilfelle hvor domstolen ikke sier noe uttrykkelig om spørsmålet, må det avgjøres ut fra det generelle utgangspunktet som er referert innledningsvis i dette avsnittet.
I en del tilfelle er det etablert ordninger om samvirke mellom de nasjonale forvaltninger og kommisjonen, med sikte på å sikre ensartethet i praktiseringen av reglene. Dette gjelder særlig på områder hvor det utstedes tillatelser o.lign. som sikrer generell adgang for et produkt eller en yrkesutøver på det indre marked. Som eksempel kan nevnes Rfo 880/92 om tildeling av miljømerke, som i art. 10 nr. 3 bestemmer at den nasjonale myndigheten skal underrette Kommisjonen dersom det vedtar at miljømerke skal tildeles. Kommisjonen har 30 dager på seg til å komme med grunngitte innsigelser mot tildelingen. Etter protokoll 1 til EØS-avtalen inntar ESA en tilsvarende rolle i forhold til EFTA-statene.
3.4 Generelle prinsipper for kontrollen med forvaltningsskjønnet
EF-domstolen har også utviklet en del generelle rettsprinsipper som gjelder for EF-retten og dermed også forvaltningen av den. Det følger klart av domstolens praksis at de grunnleggende rettsprinsippene ikke bare gjelder for EUs egne organer. Sentralt i de grunnleggende forvaltningsrettslige prinsippene som domstolen har fastslått, står de såkalte "forsvars-rettighetene"; prinsippet om en effektiv rettsbeskyttelse og kontradiksjons-prinsippet. En del av disse prinsippene er av en slik karakter at de har betydning som føringer på, og for kontrollen med, det skjønn som utøves. Noen av dem gjelder forvaltningens saksbehandling, mens andre gjelder grenser som forvaltningsskjønnet må holde seg innenfor. De forvaltningsrettslige prinsipper EF-domstolen har oppstilt må anses å være del av EØS-avtalen.
Et slikt grunnleggende prinsipp er plikten til å begrunne vedtak, og sammenhengen mellom retten til begrunnelse og mulighetene til å få overprøvet forvaltningsvedtak. Begrunnelsesplikten er generelt fastslått i EF art. 253, og fremgår også av en rekke av de sekundære rettsakter. Det rettslige grunnlaget for å kreve begrunnelse er forskjellig i de tre situasjonene EF-retten kommer inn på. Hvor det er snakk om vedtak fra EUs organer, følger begrunnelsesplikten direkte av art. 253. I saker der nasjonale forvaltningsavgjørelser er potensielt i strid med de friheter som EF-retten gir borgerne, følger begrunnelsesplikten av at borgerene må ha muligheter til å få prøvet slike inngrep. Hvor nasjonale forvaltningsorganer administrerer EF-retten, følger begrunnelsesplikten av at den utgjør en del av de grunnleggende rettsprinsipper i EF-retten.
Det at grunnlaget for begrunnelsesplikten er forskjellig, innebærer at dets rekkevidde også kan være forskjellig i de tre situasjonene. Som et generelt prinsipp, har begrunnelsesplikten nær sammenheng med de øvrige forsvarsrettigheter som i første rekke har betydning hvor det fattes vedtak med direkte betydning for bestemte personer. Det er derfor neppe grunn til å anvende art. 253 utvidende slik at de nasjonale forvaltningsorganer har plikt til å begrunne generelle vedtak. Begrunnelsesplikten etter art. 253 gjelder også overfor andre enn dem som har partsstilling i forhold til en avgjørelse. Heller ikke her er det grunnlag for å tolke dette kravet til også omfatte de krav fellesskapsretten stiller til de nasjonale forvaltninger. Når det gjelder begrunnelsens innhold i de tilfelle hvor individuelle interesser blir berørt, kan det lettere tenkes at kravene i de tre situasjonene faller sammen. Her vil det jo fullt ut være de samme reelle hensyn som gjør seg gjeldende.
I den utstrekning dette er riktig, vil EF-rettens begrunnelseskrav kunne få praktisk betydning for norske forvaltningsorganer som praktiserer EØS-lovgivning. EFTA-domstolen har i sak 2/94 Scottish Salmon Report 1994-95 s. 59 slått fast at begrunnelsesplikten omfatter å gi en begrunnelse for de rettslige fortolkninger organet har foretatt, se premiss 29 hvor domstolen uttaler:
"The Court notes that, as far as the letter to the SSGA is concerned, it contained a mere statement that "the relevant provisions of the Agreement on the European Economic Area do not confer upon the Surveillance Authority the competence to assess State aid to fisheries". Nothing is said about the reasons which prompted the Authority to arrive at this conclusion. In view of the complexity of the rules on State aid to fisheries and the Authority’s surveillance obligations in that respect, as laid down in the EEA Agreement and the Surveillance and Court Agreement, the above-mentioned sentence cannot be regarded as sufficient reasoning in accordance with Article 16 of the Surveillance and Court Agreement."
Et krav om at forvaltningen begrunner sin rettsanvendelse gjelder ikke i norsk forvaltningsrett. Det er mulig at domstolens krav til begrunnelse bygget på at domstolen ikke har kompetanse til å overprøve overvåkningsorganets rettsanvendelse direkte. I så fall behøver det ikke antas at et slikt krav også må omfatte nasjonale forvaltningsorganer når de utøver myndighet etter EØS-regler, siden rettsanvendelsen fullt ut kan overprøves av domstolene.
3.4.2 Judisiell kontroll - grunnleggende rettigheter, forholdsmessighet og myndighetsmisbruk
Et annet viktig utslag av de generelle krav, er retten til judisiell prøving av forvaltningsavgjørelser. Generaladvokat Darmon uttrykker det på følgende vis:
«Princippet om en effektiv retsbeskyttelse udgør ikke blot en bestanddel af medlemsstaternes forfatningsret og er anerkendt af Den Europeiske Menneskerettighedsdomstol, men er i Domstolens praksis tillige ophøjet til et grundlæggende fællesskapsretligt princip. Det er således fastslået i Domstolens praksis, at private, som påberåber sig fællesskabsretten, har ret til at anlægge sag ved Domstolen og krav på en effektiv retsbeskyttelse.»
I retten til en effektiv rettsbeskyttelse ligger imidlertid ikke nødvendigvis at forvaltningens skjønn skal kunne overprøves direkte i større utstrekning enn det som følger av medlemsstatenes egen forvaltningsrett. Også EF-retten anerkjenner prinsippet om forvaltningsskjønnet som bare i begrenset grad er underlagt judisiell overprøving, se EF art. 230 som spesifiserer de grunnlag som domstolen kan kjenne institusjonenes rettsakter ugyldige på. Som vi så ovenfor kan også de nasjonale myndigheter ha et visst spillerom for skjønn ved sin gjennomføring og administrasjon av EF-retten. Men EF-domstolen vil likevel kontrollere skjønnet i forhold til de generelle rettsprinsipper som er utviklet. Noen av prinsippene vil fremstå som skranker for skjønnet i form av ukrenkelige rettigheter. Andre vil være standarder for kontroll av skjønnet som likhetsgrunnsetningen, kravet til forholdsmessighet og forbudet mot å ta utenforliggende hensyn.
Norske domstoler må således kontrollere administrasjonen av EØS-regler ut fra de prinsipper for kontrollen med forvaltningsskjønnet som er trukket opp av EF-domstolen. Men dette fører neppe til store forskjeller i forhold til de prinsipper som domstolene forøvrig kontrollerer forvaltningens skjønn ut fra. Det følger av rettspraksis, senest Rt. 1994 s. 1244 at forvaltningens skjønn må respektere norske folkerettslige forpliktelser i henhold til menneskerettighets-konvensjonene, og at domstolene i en sak om gyldigheten av forvaltnings-avgjørelser kan prøve om den er i strid med menneskerettighetene. De standarder EF-domstolen forøvrig kontrollerer forvaltningsskjønnet ut fra, er velkjente i norsk forvaltningsrett.
Ifølge Smith er det en forskjell mellom den vanlige norske domstolskontrollen og den som kommer inn med EØS-avtalen fordi den sistnevnte bygger på den franske læren om myndighetsmisbruk. Dette er imidlertid bare delvis riktig. Selv om opphavet til formuleringen av art. 173 EF som art 36 ODA bygger på fransk forvaltningsrett, er de rettsprinsipper EF-domstolen har formulert basert på forvaltningsretten i samtlige medlemsstater. Fransk forvaltningsrett har dermed mistet sin ledende rolle. De prinsipper som domstolen overprøver forvaltningens skjønn fra ligger, med mulig forbehold for kravet til forholdsmessighet, ikke langt unna de prinsipper norske domstoler bruker etter norsk rett. Heller ikke når det gjelder kontrollen med vedtakets forholdsmessighet er det etter vår mening store realitetsforskjeller.
3.4.3 Lojalitetsplikt og håndhevelse
Lojalitetsplikten i EØS art. 3 legger også føringer på forvaltningen når det gjelder kompetanse som tar sikte på håndhevelse av EØS-regler, f.eks. regler om omgjøring av begunstigende vedtak ved misligholdssituasjoner og krav om tilbakebetaling av innvilget støtte. Hvis det etter den nasjonale forvaltningsrett er opp til forvaltningens skjønn å ta stilling til om et vedtak skal omgjøres hvor det viser seg at det ble truffet på sviktende grunnlag, må forvaltningen i den interesseavveining som skal foretas ta tilbørlig hensyn til fellesskapets interesser.
3.5 Krav til forvaltningen når det gripes inn i traktatens frihetsrettigheter
EF-rettens regler om de frie vare-, tjeneste-, person- og kapitalbevegelser utgjør skranker for den nasjonale myndighetsutøvelse, også der hvor det er snakk om gjennomføring og håndheving av regler med et rent nasjonalt siktemål. De krav og føringer som EF-retten legger på nasjonale forvaltningsmyndigheter når de administrerer EF-retten, har i prinsippet ingen relevans for administrasjonen av nasjonale regler som ikke har opphav i EF-retten. Likevel vil EF-rettslige prinsipper få et videre nedslagsfelt fordi EF-domstolen har stilt særlige krav til medlemsstatene i de tilfelle der de gir regler som kommer i konflikt med de særlige frihetsregler som er hjemlet i EF-retten. Disse kravene går både på saksbehandlingen og på det skjønn som utøves i henhold til de unntaksregler som er hjemlet i EF-reglene. Hovedinnholdet i domstolens krav er at det bare kan gripes inn i traktatens frihetsrettigheter der dette er nødvendig og forholdsmessig, og at den som får sin frihet beskåret skal ha full mulighet til rettslig prøving av dette spørsmål.
Slike krav til forvaltningen vil også gjelde i norsk retts møte med EØS-avtalens friheter. Etter EØS-loven § 2 går reglene i EØS-avtalens hoveddel foran andre lover og forskrifter, og selvsagt også forvaltningens enkeltvedtak. Men det er neppe grunn til å strekke denne forrangsregelen lengre enn forrangsprinsippet slik det gjelder i EF-retten. Dette innebærer at norske forvaltningsvedtak må kunne gripe inn i avtalens friheter i samme utstrekning som nasjonale forvaltningsvedtak i EUs medlemsstater kan gripe inn i EF-rettens friheter, jf. også EØS art. 6 om fortolkning av avtalen i samsvar med relevante avgjørelser fra EF-domstolen. Dermed vil en betingelse for at norske forvaltningsvedtak skal kunne gripe inn i avtalens friheter være at de tilfredsstiller EF-rettens krav til saksbehandling og forholdsmessighet som er utviklet som ledd i læren om adgangen til å beskytte almene hensyn.
Av de krav som kan oppstilles til forvaltningen på dette grunnlag, er foruten kravet til begrunnelse og muligheten til rettslig prøving, også krav til at saksbehandlingen ikke skal ta lengre tid enn nødvendig, at formaliteter og krav til utfylling av skjemaer ved innførsel av varer må ta hensyn til varens karakter og ikke gå lengre enn nødvendig og at forvaltningen har en selvstendig plikt til å søke en sak opplyst og herunder samarbeide med andre forvaltningsorganer i medlemsstaten og i andre medlemsstater (offisial-prinsippet). Menneskerettigheter kan også komme inn som begrensning i medlemsstatenes adgang til å benytte seg av den traktatfestede adgang til å gjøre unntak fra frihetene, f.eks. slik at inngrep i den individuelle frihet ut fra hensynet til den offentlige orden og sikkerhet etter EF art. 48 (EØS art. 28) ikke må gå ut over det slike hensyn kan begrunne i et demokratisk samfunn. Men hvis et vedtak ikke griper inn i fellesskapsretten, er det heller ikke underlagt EF-domstolens kontroll med om menneskerettighetene er oppfylt.
3.5.3 Prøving av inngrepets nødvendighet og forholdsmessighet
De mest inngripende føringer på forvaltningsskjønnet, kommer i den innholdsmessige prøvingen av om et vedtak griper inn i EF-rettens friheter. Det er EF-domstolen som i siste instans avgjør om en restriksjon på vare- eller tjenestefriheten, eller et inngrep i retten til å søke arbeid eller etablere seg på tvers av landegrensene, er i overensstemmelse med EF-retten.
For å løse et slikt spørsmål, må man først ta stilling til om et vedtak i det hele tatt er en restriksjon eller etter inngrep i EF-rettslig forstand. Dette er spørsmål om tolkning av den enkelte bestemmelse i traktaten eller det sekundære regelverk. Fastleggelsen av et slikt tolkningsspørsmål ligger selvsagt i siste instans til EF-domstolen.
Men traktaten hjemler medlemsstatene en viss adgang til å gripe inn i frihetsrettighetene. Medlemsstatene er her gitt en kompetanse, og det er i utgangspunktet opp til medlemsstatenes egen vurdering om de skal bruke denne kompetansen eller ikke. Vurderingen beror på hva myndighetene i det enkelte land finner nødvendig ut fra f.eks. hensynet til den offentlige sikkerhet og orden, hensynet til befolkningens sikkerhet og helse, hensynet til nasjonens kulturelle egenart etc. Det er således utpregede skjønnsmessige vurderinger som traktaten gir hjemmel til. Spørsmålet vi i det følgende skal se nærmere på, er de føringer EF-retten legger på dette skjønnet, og i hvilken utstrekning det er underlagt domstolsprøving.
De inngrep medlemsstatene kan foreta, vil ofte ha form av generelle regler. Men inngrepene kan også skje i form av enkeltvedtak. Det er sikker rett at også enkeltvedtak vil kunne være restriksjoner og inngrep i EF-rettslig forstand. I denne sammenheng spiller det således ikke så stor rolle om den avgjørelsen som griper inn i en av frihetene er en forskrift eller et enkeltvedtak, eller for den saks skyld en lovbestemmelse fastsatt av den lovgivende nasjonalforsamling. I den utstrekning skjønnet er underlagt domstolskontroll etter EF-retten, gjelder dette like mye ved generelle som individuelle vedtak.
Ved første øyekast kan det synes som om situasjonen her må bli annerledes i norsk forvaltning etter EØS-retten. Domstolskontroll med lovgiverskjønnet er fremmed i vårt system både når det gjelder Stortingets lover og også forvaltningens forskrifter. Dette er åpenbart riktig når det gjelder Stortingets lover. Men når det gjelder forskrifter forvaltningen vedtar, er det ikke sikkert at førsteinntrykket står seg for en nærmere granskning. Vi har en rekke dommer hvor Høyesterett prøver lovligheten av vurderinger som ligger til grunn for forskrifter på samme måte som ved enkeltvedtak. Illustrerende i så måte er saker om utskriving av eiendomsskatt, se f.eks. Rt. 1985 s. 1339. Saken gjaldt om områder som Bergen kommune hadde utskrevet eiendomsskatt for var "klårt avgrensa område som heilt eller delvis er utbygde på byvis, eller der slik utbygging er i gang". Høyesterett slo fast at disse betingelsene for utskriving av eiendomsskatt utgjorde lovfestede begrensninger for kommunestyrets myndighet, og at domstolene fritt kunne prøve både hva som ligger i lovens uttrykk og den konkrete rettsanvendelse. Likevel pekte dommer Sinding-Larsen som førstvoterende på at avgrensningen av området "må i det enkelte tilfelle bero på en hensiktsmessighetsvurdering ut fra konkrete forhold på stedet" og at domstolene bør "være noe tilbakeholdne med å gripe inn i kommunestyrenes fastleggelse av de geografiske grenser for et område for eiendomsbeskatning" (s. 1345).
Vi ser med andre ord at når det gjelder fastleggelsen av de rettslige betingelser for å treffe vedtak er det full parallellitet mellom forskrifter og enkeltvedtak. Selv om loven opererer med vage ord og uttrykk er utgangspunktet at både lovtolkningen og subsumsjonen overprøves fullt ut av domstolene, men at man likevel i enkelte tilfelle kan tenke seg at domstolene er tilbakeholdne med overprøving av subsumsjonsskjønnet. Når det gjelder selve hensiktsmessighetsskjønnet, avgjørelsen av om man skal gjøre bruk av en kompetanse som man under de angitte betingelser har, vil forskjellene mellom enkeltvedtak og forskrifter være større. Her føres det i praksis en langt tettere kontroll med enkeltvedtak enn med forskrifter. Men i prinsippet må også skjønnet som ligger til grunn for en forskrift kunne overprøves, se Rt. 1993 s. 420 hvor dette er uttalt i tilknytning til spørsmålet om mangler ved saksbehandlingen. Prinsipielt sett stiller det således ikke domstolene overfor nye oppgaver når EØS-retten krever at domstolene kontrollerer det skjønnet som ligger til grunn for forskrifter, selv om prøvingen i praksis vil måtte bli mye tettere enn etter de vanlige norske regler.
Når det derimot gjelder Stortingets lovvedtak har vi i norsk rett ingen tradisjon for overprøving og kontroll med lovgiverskjønnet, bortsett fra kontrollen med lovers grunnlovsmessighet. Norske domstoler har her fått en ny rolle som følge av EØS-retten. Det er ikke tvilsomt at domstolene vil måtte prøve f.eks. forholdsmessigheten av lovbestemmelser som gjør inngrep i EØS-avtalens friheter, fordi dette vil være et nødvendig ledd i avgjørelsen av om det foreligger motstrid mellom avtalen og en annen lovbestemmelse. En annen sak er hva domstolene gjør i de tilfelle der prøvingen fører til at det konstateres motstrid. Hvis det er snakk om lover som er eldre enn EØS-avtalen, må loven settes til side etter forrangsregelen i EØS-lovens § 2. Hvor det er snakk om senere lover, vil § 2 utgjøre et vesentlig tolkningsmoment, se nærmere Sejersted i Sejersted m.fl. s. 142-143.
Domstolens krav til medlemsstatenes skjønn er at inngrep i traktatens friheter skal være nødvendig og forholdsmessig. Kravet til forholdsmessighet har sitt grunnlag i prinsippet om restriktiv fortolkning av traktatens unntakshjemler. Forholdsmessighetskravet må således leses inn som en ulovfestet innskrenkning av ordlyden i de enkelte unntakshjemler. Domstolen har også stilt krav til forholdsmessighet ved den innskrenkende fortolkning den har gjort av restriksjonsforbudene i art. 28 og 49.
Når det gjelder kontrollen med det skjønn som ligger til grunn for et tiltak som anses som et inngrep, stilles det for det første krav til hvilke hensyn som kan begrunne et slikt inngrep. De hensyn som kan begrunne et inngrep som diskriminerer mellom innenlandske og utenlandske varer, personer eller tjenester er positivt oppregnet i traktaten. For varers vedkommende er det tale om hensynet til offentlig moral, orden og sikkerhet, vernet om menneskers dyr og helse, plantelivet, nasjonale skatter av kunstnerisk, historisk eller arkeologisk verdi eller den industrielle eller kommersielle eiendomsrett (EF art. 30, EØS art. 13). Etter domstolens praksis er denne listen over hensyn uttømmende. Når det gjelder hensyn som kan begrunne restriksjoner i markedsadgangen som ikke er diskriminerende, er det avgjørende om formålet er beskyttelsesverdig. Hva som er beskyttelsesverdig må løses ut fra EF-retten, men det kan ikke gis noen uttømmende liste. Hittil har domstolen nevnt bl.a. hensyn til en effektiv skattekontroll, offentlige sunnhet, god handelsskikk, forbrukerbeskyttelse, kulturpolitikk og miljø.
Den adgang medlemsstatene har til å gripe inn i traktatens friheter til å verne slike hensyn, er en kompetanse og ikke en plikt. Her har medlemsstatene med andre ord et valg som ikke overprøves av domstolen. Det er også opp til medlemsstatene å fastsette nivået for den beskyttelse de vil gi det angjeldende hensyn under forutsetning av at det ikke er gitt sekundærlovgivning som fastsetter dette nivået. Dette innebærer at domstolen ikke overprøver denne delen av skjønnet til de nasjonale myndigheter.
At det er opp til medlemsstatene å fastsette nivået på den beskyttelse de vil gi, er uttalt av domstolen en rekke ganger i forhold til flere av de hensyn som kan begrunne inngrep i de frie varebevegelser. I Henn and Darby som gjaldt innførsel av pornografiske artikler uttalte domstolen at «det tilkommer principielt hver medlemsstat at fastlægge kravene til den offentlige sædelighed inden for sit område i overensstemmelse med sine egne verdinormer og i den af staten valgte form». I Melkunie som gjaldt nederlandske krav til innholdet av bakterier i melk, sa domstolen at når det ikke på vitenskapelig grunnlag kan fastslås med sikkerhet på hvilket nivå slike bakterier utgjør en helsefare, «tilkommer det medlemsstaterne i mangel af harmonisering på området at afgøre, på hvilket niveau de vil sikre beskyttelsen af menneskers sundhed og liv under hensyn til de frie varebevægelsers krav». I dommen i Kommisjonen mot Frankrike som gjaldt franske krav til beskyttelsesmekanismer til vern av arbeidstakerne i treskjærermaskiner som tilfredsstilte tyske sikkerhetskrav gjentok domstolen at det er opp til medlemsstatene å fastsette hvilket beskyttelsesnivå de ønsker å sikre. Samtidig godtok domstolen at det er opp til medlemsstatenes skjønn å fastlegge om dette beskyttelsesnivået skal sikres ved beskyttelsesmekanismer ved maskinene, eller ved f.eks. krav til opplæring av operatørene slik som gjaldt i Tyskland. De franske krav ble godtatt til tross for at det ikke kunne påvises statistisk at tyske arbeidstakere var mer ulykkesutsatte enn de franske, fordi «en simpel henvisning til statistiske oplysninger tager ikke hensyn til andre momenter, som f.eks. en grundig uddannelse af brugerne, der bevirker, at man ved vurderingen af beskyttelsesniveauet for menneskers liv og sundhed ikke kan foretage en direkte sammenligning af forholdene». Avgjørelsen i saken om den danske returordning for tomflasker har vært kritisert for å fravike fra prinsippet om at det er opp til medlemsstaten å fastsette nivået for beskyttelse. Men dommen er såvidt uklar på dette punkt at den neppe kan tas til inntekt for at prinsippet er fraveket.
Når det derimot gjelder spørsmålet om det aktuelle tiltaket er nødvendig for å oppnå den ønskede beskyttelse, kan domstolen i prinsippet foreta en full overprøving. Domstolen prøver her om det aktuelle tiltaket er egnet til å gi den ønskede beskyttelse og om tiltaket går lengre enn nødvendig. Generelt vil domstolen ikke godkjenne forbud mot et produkt dersom beskyttelsen kan nås med mindre inngripende midler som f.eks. informasjon eller merking.
Intensiteten i prøvelsen varierer likevel med hva slags interesser det er tale om å beskytte. Domstolen gir medlemsstatene et større spillerom når det er tale om å beskytte menneskers og dyrs liv og helse og den offentlige moral, orden og sikkerhet, enn når det er tale om å beskytte andre interesser. Domstolen har imidlertid unngått å trekke opp helt faste linjer, men bedømt forholdene fra sak til sak.
Det er uklart i teorien om medlemsstatene har noen bevisbyrde for at et tiltak er nødvendig og forholdsmessig. Selv om adgangen til å gripe inn i frihetsrettighetene tolkes restriktivt, kan man likevel neppe si generelt at medlemsstatene har en bevisbyrde i betydningen tvilsrisiko ved usikkerhet om faktiske forhold. I alle fall har domstolen i en rekke saker som angår beskyttelse av liv og helse ført en praksis som tilsier at hvor det er vitenskapelig tvil om en beskyttelsesregel er nødvendig, må «tvilen komme sunnheten til gode». I forhold til miljøbeskyttelse er føre var-prinsippet traktatfestet i EF art. 174 nr. 2, noe som må få betydning for domstolens vurdering i slike saker. På andre områder kan det være at domstolen stiller krav om at medlemsstatene må dokumentere at et tiltak er nødvendig.
4.1 Nasjonale domstolers forpliktelser under lojalitetsplikten
Det er vel etablert i fellesskapsretten at domstolene i medlemsstatene er forpliktet av lojalitetsplikten i art. 5 EF. De er således pålagt å "treffe alle generelle eller særlige tiltak som er egnet til å oppfylle de forpliktelser som følger" av fellesskapsretten, og "skal avholde seg fra alle tiltak som kan sette virkeliggjørelsen av denne traktats mål i fare". Samme forpliktelse gjelder for avtalepartene i EØS avtalen etter art. 3 EØS. Til tross for den felles utforming av bestemmelsene, kan det spørres om EØS-forpliktelsen går like langt inn i domstolenes virkefelt som den tilsvarende fellesskapsrettslige forpliktelse gjør.
Disse spørsmål må angripes på bakgrunn av at "Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområdet oprettes på grundlag af en international aftale, som i alt væsentligt kun skaber rettigheder og plikter for de kontraherende parter, mens der ikke overføres suverænitet til de mellemstatslige organer, der oprettes". I utgangspunktet skulle man derfor kunne gå ut fra at ikke-gjennomførte forpliktelser etter EØS-avtalen ikke kan anvendes direkte av nasjonale domstoler i EFTA-statene uavhengig av hva nasjonale rett sier om disse spørsmålene. Å gi direkte virkning til beslutninger truffet av EØS-komiteen uavhengig av nasjonal rett, vil jo nettopp innebære å gjøre EFTA-statenes borgere til subjekter for rettigheter, til fortrengsel for kompetansen til nasjonale myndigheter, om enn på "begrensede områder". At EØS-avtalen ikke har direkte virkning er konstatert ovenfor.
Dette innebærer imidlertid ikke at spørsmålet om nasjonale domstolers stilling ved feilaktig eller unnlatt gjennomføring av EØS-forpliktelser er uinteressant i norsk rett eller i forhold til EØS-avtalen selv. For det første kan det spørres hvor langt det generelle presumsjonsprinsippet i norsk rett går i å gi domstolene adgang og plikt til å rette opp manglende samsvar mellom norsk rett og forpliktelser som følger av EØS-avtalen. For det andre er lojalitetsforpliktelsen i EØS-avtalens art. 3 utformet etter mønster av den fellesskapsrettslige lojalitetsforpliktelse. Dette innebærer at den kan inneholde forpliktelser for domstolene som også har betydning for ikke-gjennomførte forpliktelser. Lojalitetsplikten som del av avtalens hoveddel er gjort til norsk rett gjennom EØS-lovens § 1. For det tredje kan det uavhengig av nasjonal gjennomføring spørres om avtalen i seg selv inneholder forpliktelser for EFTA-statene til å endre sin rettstilstand slik at domstolene blir i stand til å reparere brudd på gjennomføringsforpliktelser som påhviler nasjonale lovgivningsmyndigheter. Og for det fjerde vil den fellesskapsrettslige modell som EØS-avtalen bygger på foranledige spørsmål om norske domstolers stilling er forskjellig avhengig av om det er tale om en forpliktelse som etter fellesskapsretten har direkte virkning, eller om det er tale om en forpliktelse som ikke oppfyller disse betingelsene.
4.2 Presumsjonsprinsippet og lojalitetsplikten
Det er alminnelig antatt ved tolkningen av norsk rett at den presumeres å stemme med folkeretten. Dette innebærer at alminnelige folkerettsregler som stiller krav til norsk rett må tas i betraktning, og at man velger det resultat som stemmer med folkerettslige forpliktelser hvis to tolkningsalternativer er likeverdige. Presumsjonsprinsippet kan presiseres i forskjellige retninger. I dansk rett skiller man mellom en tolkningsregel, en presumsjonsregel og en instruksjonsregel. Etter tolkningsregelen velger man å tolke den nasjonale retten slik at den stemmer med folkeretten der dette er mulig. Etter presumsjonsregelen legger man til grunn at lovgiveren ikke har noe ønske om å bryte landets folkerettslige forpliktelser, slik at lovgivning som er yngre enn folkerettsforpliktelsen tolkes i samsvar med disse, med mindre man har konkrete holdepunkter for det motsatte. Etter instruksjonsregelen oppfattes folkerettsforpliktelsen som en instruks til forvaltningen, som utgjør en ramme for dens skjønnsmessige myndighet.
I forhold til EØS-avtalen kan man si at presumsjonsprinsippet er lovfestet i og med at lojalitetsplikten i avtalens hoveddel art. 3 er gjort til norsk lov ved EØS-l. § 1. Det er nokså klart etter vår mening at domstolene i EFTA-statene er direkte adressat for avtalen. Dette fremgår av avtalens system for tolkning og håndhevelse, hvor de nasjonale domstolene i EFTA-statene inngår i det system av domstoler som skal sikre at avtalen blir tolket ensartet, se bl.a. fortalens femtende ledd og art. 106. Bestemmelsen om betydningen av EF-domstolenes dommer avsagt før avtalens undertegning i art. 6 retter seg direkte til domstolene. Her skiller EØS-avtalen seg uttrykkelig fra alminnelige folkerettslige traktater, som har statene som sådan som sine rettssubjekter, og som derfor ikke skaper særskilte forpliktelser for statenes enkelte organer. På dette punkt kan EØS-avtalen karakteriseres som "overnasjonal", ved at nasjonale domstoler har plikter med hensyn til tolkning av bestemmelsene.
Fordi de nasjonale domstolene innehar en nøkkelrolle med hensyn til å oppnå den avtalefestede rettshomogenitet, er det nærliggende å legge til grunn at lojalitetsplikten i art. 3 også har EFTA-statenes domstoler som adressat. EØS-avtalen forplikter således landets domstoler til å treffe alle generelle eller særlige tiltak som er egnet til å oppfylle forpliktelsene etter avtalen, og til å avholde seg fra tiltak som kan sette virkeliggjøringen av avtalens mål i fare. Domstolenes lojalitetsplikt i fellesskapsretten når det gjelder plikten til fellesskapskonform tolkning, går imidlertid ikke lengre enn til å utnytte det
tolkningsspillerom den nasjonale retten gir. Det er de nasjonale domstoler, som autonomt avgjør dette på grunnlag av nasjonale rettsregler. Dette må selvsagt også gjelde i forhold til EØS-avtalen. Dermed blir det for Norges vedkommende norsk rett som er avgjørende for hvor langt presumsjons-prinsippet og lojalitetsplikten forplikter norske domstoler til å finne løsninger som samsvarer med feilaktig eller unnlatt gjennomførte EØS-forpliktelser.
I forarbeidene til gjennomføringsloven er lagt til grunn at presumsjons-prinsippet innebærer at "norske domstoler må forventes å utnytte alle de muligheter som anerkjente prinsipper for tolkning og anvendelse rettsregler gir, for å unngå et folkerettsstridig resultat". Både etter avtalen selv og etter forarbeidene til gjennomføringsloven må det således kunne legges til grunn at presumsjonsprinsippet gjelder med full tyngde i forhold til EØS-forpliktelser. Også det forhold at en EØS-regel må godkjennes internt av de kompetente nasjonale myndigheter etter art. 103 før den blir folkerettslig bindende, taler for at presumsjonsprinsippet i alminnelig må stå sterkt i forhold til forpliktelser som følger av avtalen. Spørsmålet er likevel hvor langt dette rekker i forhold til feilaktig eller unnlatt gjennomførte regler.
Homogenitetsmålsettingen og avtalens dynamiske karakter, innebærer at tolkningen av den må tilsikte å speile utviklingen av fellesskapsretten. Dette er nødvendig for å opprettholde et ensartet EØS med like konkurransevilkår og overholdelse av samme regler, jf art. 1. Opprettelse og opprettholdelse av et system med felles regler med fellesskapet for de områder som er dekket av avtalen, var den vesentlige begrunnelse for Stortingets tilslutning til avtalen. Denne dynamikken medfører at EØS-avtalen i en viss grad endrer karakter med utviklingen av EU gjennom de traktatendringer som gjennomføres og den utvikling som skjer gjennom EF-domstolens praksis. Dette skaper et visst dilemma, fordi reglene endrer seg uten at norske lovgivere har innflytelse på prosessen. Norske myndigheter har her valget mellom å opprettholde EØS gjennom å la avtalen utvikle seg for å speile utviklingen i EU og fellesskapsretten, eller å gå sine egne veier, med den følge at avtalens formål ikke fullt ut realiseres. Så lenge lovgiveren ikke sier noe annet, må imidlertid domstolene legge til grunn at Stortingets målsetting fra 1992 om en dynamisk avtale for å sikre homogenitet står fast.
Det er således grunnlag for å hevde at presumsjonsprinsippet står ekstra sterkt i forhold til forpliktelser som følger av EØS-avtalen, og at den også omfatter reglene slik de endrer seg over tid gjennom tolkning på fellesskapssiden. Spørsmålet om å bruke den formelle suverenitet avtalen gir til å ha avvikende regler i Norge, er et utpreget politisk spørsmål, som i første omgang bør forbeholdes lovgiveren, se også stortingsflertallets innstilling om at denne retten må brukes "med omtanke". I forarbeidene til gjennomføringsloven er dessuten lagt til grunn at presumsjonsprinsippet i seg selv langt på vei ville føre til samme resultater som det som ble lovfestet i EØS-l. § 2. Dette tilsier at det i utgangspunktet ikke i norsk rett blir så stor forskjell på vekten av gjennomførte EØS-regler, og EØS-regler som ikke er korrekt gjennomført. Det tilsier videre at selv om EØS-avtalen i art. 6 bare lovfester en plikt for norske domstoler til å legge til grunn avgjørelser fra EF-domstolen avsagt før avtalens undertegning, vil avgjørelser fra EF-domstolen avsagt senere enn dette tidspunkt ha betydelig vekt i norsk rett ut fra målet om å opprettholde felles regler for det indre marked, og domstolenes plikt til å tolke norsk rett i lys av dette målet.
Som utgangspunkt må det antas at norske domstoler vil strekke seg langt for å unngå å tolke norsk rett i strid med EØS-avtalen. Praksis, som riktignok foreløpig er sparsom, tyder på det. I Løten kommune, Rt. 1997 s. 1954 satte Høyesterett klare uttalelser i forarbeidene om tolkning av loven til side under henvisning til EF-domstolenes praksis. Spørsmålet var om en omorganisering med hjemmel i et forvaltningsvedtak kunne anses som en virksomhets-overdragelse etter arbeidsmiljølovens § 73A som gjennomfører rådsdirektiv 77/187 EØF om virksomhetsoverdragelser. I forarbeidene til lovendringen var uttalt at "ved overføring eller omorganisering med hjemmel i lov eller forvaltningsvedtak skjer ingen overdragelse i utkastet § 73 A’s forstand". Denne uttalelsen var et førstvoterendes dommer Flocks syn "neppe dekkende for dagens rettslige situasjon" under henvisning til EF-domstolens dom i Redmond. Denne dommen er avsagt 19 mai 1992 og faller således, fordi den er avsagt etter undertegning av EØS-avtalen, utenfor art. 6 EØS.
I teorien er antatt at presumsjonsprinsippet også kan føre til at klare norske rettsregler må settes til side dersom de strider mot folkerettslige forpliktelser. Høyesterett har imidlertid i Oljearbeidernes Fellessammen-slutning, Rt. 1997 s. 570, avvist dette i en sak hvor det ut fra motivene var klart at et norsk streikeforbud skulle gjelde uansett hva som fulgte av landets folkerettslige prinsipper. Som støtte for prinsippet om at norsk intern rett går foran folkeretten ved klar motstrid, viste førstvoterende dommer Stang Lund til "som eksempel at Stortingets utenriks- og konstitusjonskomite ved behandling av lov om gjennomføring av EØS-avtalen uttalte at norske domstoler må anvende lover, selv om dette medfører brudd på norske folkerettslige forpliktelser".
I denne saken var det temmelig klart hva lovgiverviljen var i forhold til spørsmålet om et eventuelt folkerettsbrudd. Uttalelsen i dommen, som for øvrig var et obiter-utsagn, innebærer ikke at en motstrid alltid vil bli løst slik at den nasjonale regelen går foran. Siden lovgiverviljen var klar, berører uttalelsen ikke den del av presumsjonsprinsippet som går på å presumere at lovgiveren ikke ønsker å bryte folkerettslige forpliktelser. Det kan derfor tenkes at presumsjonsprinsippet kan føre til innskrenkende tolkning av ellers klare lovbestemmelser i den ustrekning de strider mot ikke gjennomførte EØS-forpliktelser. Det kan heller neppe utelukkes at i og for seg klare lovbestemmelser helt settes til side. I avgjørelsen i Rettergangsbotsaken i Rt. 1997 s. 1091 satte Høyesterett til side regelen i dstl. § 215 hvoretter rettergangsbot kan ilegges uten at den som vurderes ilagt straff behøver å få anledning til å uttale seg før avgjørelsen treffes. Dommer Lund viste bl.a. til at "retten til å bli kjent med anklagen mot en, og til å bli hørt før man ilegges straff, er et sentralt element i kravet om rettferdig rettergang, jf Den Europeiske Menneskerettighetskonvensjon art. 6 nr 1 og nr 3". Saken er imidlertid ikke noe rent eksempel på at lovbestemmelser som strider mot folkeretten settes til side, fordi førstvoterende også viste til den utvikling som er skjedd på feltet i intern norsk rett siden bestemmelsen ble vedtatt i 1915. I teorien er avgjørelsen likevel tatt til inntekt for at Høyesterett har begrenset rekkevidden av uttalelsene i Oljearbeidernes Fellessammenslutning.
Etter vårt syn er det nærliggende å ta den senere tids praksis i Høyesterett til inntekt for at domstolene skal reparere feil og mangler ved gjennomføring av EØS-forpliktelser i norsk rett så langt det lar seg gjøre, også ved at klare lovbestemmelser tolkes innskrenkende og at uttalelser i forarbeider om forståelsen av dem settes til side. På den annen side må dette finne sted innenfor rammene av presumsjonsprinsippet. Hvor lovgiverviljen er klar, vil det neppe være grunnlag i norsk rett for å hevde at en ikke gjennomført EØS-forpliktelse må gå foran.
5. Grenser for statens handlefrihet
Norges EU-rettede avtaler begrenser, som andre internasjonale avtaler der Norge er part, norske myndigheters handlefrihet. Denne begrensningen er av folkerettslig karakter, noe som innebærer at det vil bero på norsk rett om myndighetenes adgang til å påvirke atferd er underlagt tilsvarende begrensninger som handlefriheten. Det sentrale poenget i denne sammenheng er dermed at virkningene i norsk rett av at det opptres i strid med Norges folkerettslige forpliktelser, må fastlegges med grunnlag i norsk rett. I det følgende vil oppmerksomheten bli rettet mot de begrensninger i myndighetenes handlefrihet Norges EU-rettede avtaler innebærer på det folkerettslige planet.
EØS-avtalen begrenser først og fremst handlefriheten i relasjon til økonomisk aktivitet. Regulering av økonomisk aktivitet er i hovedsak konsentrert om fem reguleringstemaer. Det første reguleringstemaet er adgangen til å drive virksomhet i Norge, det andre knytter an til markedsadgang og markedsatferd. Én side ved dette er regulering av virksomhetens tilgang til innsatsfaktorer som arbeidskraft, varer, kapital og tjenester, en annen er reguleringen av virksomhetenes opptreden overfor hverandre i markedet. Et tredje reguleringstema er selve utøvelsen av virksomheten. Det fjerde regulerings-temaet er fordelingen av over- og underskudd mellom markedsaktørene og staten. Stikkord i denne forbindelse er skatte- og støtteregler. Det offentliges engasjement som markedsaktør kan tenkes benyttet for å realisere politiske målsettinger, og en femte problemstilling er derfor EØS-avtalens betydning i denne sammenheng. Det er på det rene at EØS-avtalen begrenser statens handlefrihet i alle disse spørsmålene. På hvilken måte vil det bli redegjort for i avsnittene 5.2 til 5.8.
De begrensninger som følger av EØS-avtalen er ikke de samme i relasjon til samtlige temaer, men fremstillingen vil vise at de har mange fellestrekk. EØS-avtalens regler om markedet er bygget opp slik at hovedreglene i avtalens hoveddel suppleres av bestemmelser i direktiver tatt i vedleggene til avtalen. Det vil føre for langt å redegjøre for de begrensninger som følger av direktivene. Det forhold at det foreligger direktivregulering på et område, har imidlertid visse generelle konsekvenser for handlefriheten, og disse vil det bli redegjort for.
5.2 Regulering av adgangen til å drive virksomhet i Norge
En av de målsettingene i EF-traktaten som gjenfinnes i EØS-avtalen er ønsket om å legge forholdene til rette for optimal arbeidsdeling mellom medlemslandene. Dette forutsetter ikke bare en uhindret utveksling av innsatsfaktorer og sluttprodukter over landegrensene, men også at adgangen til attraktive steder å drive virksomhet bør være mest mulig lik, jfr. for så vidt art. 3 litra c) EF og EØS-avtalen art. 1 nr. 2. Dette siste hensynet er søkt varetatt gjennom reglene om etableringsrett, EØS-avtalen art. 31 flg. Reglene om etableringsrett tar således ikke sikte på å gjøre det like lett å etablere seg i alle land, men at det blir like lett for alle å etablere seg i det land de ønsker.
Reglene om etableringsrett har først og fremst betydning der en person, fysisk eller juridisk, hjemmehørende i ett EØS-land ønsker å etablere seg i et annet. Det må med andre ord foreligge et grenseoverskridende element. Umiddelbart tenker man på situasjonen der utlendinger eller utenlandske selskap vil etablere seg i Norge, men praksis fra EF-domstolen viser at etableringsreglene også kommer til anvendelse der hjemstaten legger hindringer i veien for etablering i andre EØS-land. Endelig viser EF-domstolens praksis at det grenseoverskridende også kan ligge i at en person ønsker å nyttiggjøre seg kvalifikasjoner oppnådd i et annet EØS-land i hjemlandet.
I EØS-avtalen art. 31 nr. 1 finner vi følgende :«I samsvar med bestemmelsene i denne avtale skal det ikke være noen restriksjoner på etableringsadgangen for statsborgere [og selskaper] fra en av EFs medlemsstater eller en EFTA-stat på en annen av disse staters territorium». Rettspraksis viser at dette forbudet rammer fire typer etableringshindre.
For det første vil regler som forbeholder visse næringer for egne borgere være i strid med EØS-avtalen art. 31 flg. Dette kan illustreres med Sml. 1988 s. 4415.
Saken er en traktatbruddsak mot Hellas, hvor Kommisjonen gjorde gjeldende at greske regler som gjorde adgangen til å utøve ervervsvirksomhet som arkitekt, sivilingeniør, landinspektør og advokat betinget av gresk stats-borgerskap.
For virksomhet som arkitekt, sivilingeniør og landinspektør innebar de greske reglene at gresk statsborgerskap var et vilkår for å bli opptatt som medlem i «Den Greske teknikerforening». Medlemskap i denne foreningen var et vilkår for å utøve virksomheten, i tillegg til at medlemskap medførte visse fordeler bl. a. med hensyn til inndrivelse av honorarer, etterutdannelse og sosiale sikringsordninger. EF-domstolen fant at
«Den Hellenske Republik ikke har overholdt de forpligtelser, der påhviler den i henhold til Traktatens artikler 52 og 59 [art. 43 og 49 EF, EØS-avtalen art. 31 og 36], idet den har opretholdt bestemmelser, som ikke udtrykkeligt fastslår, at statsborgere i andre medlemsstater har ret til at blive optaget som ordinære medlemmer af Den Græske Teknikerforening, skønt optagelse i denne forening er en betingelse for og letter adgangen til og udøvelsen af de pågældende erhverv i den Hellenske Republik.
Denne konstatering gælder kun den forskelsbehandling, som udøves på grundlag af nationalitet, og foregriber altså ikke spørgsmålet om, hvorvidt en pligt til at søge optagelse i Teknikerforeningen som ordinært medlem for statsborgere i andre medlemsstater udgør en begrænsning i den frie udveksling af tjenesteydelser, og beror på, at de er bosat i en anden medlemsstat end den, hvor tjenesteydelsen skal præsterers. Dette spørgsmål er nemlig ikke omfattet af denne sag».
Utlendingers adgang til advokatyrket var, om mulig, enda mer begrenset. Gresk lov bestemte nemlig at «kun personer, der har græsk statsborgerskap, kan beskikkes som advokater». Forskjellen fra reguleringen av virksomhet som arkitekt, sivilingeniør og landinspektør ligger i at gresk statsborgerskap der var et vilkår for å bli medlem i Teknikerforeningen, mens statsborgerskapet i advokattilfellene var avgjørende for adgangen til å bli beskikket som advokat i det hele tatt. EF-domstolen hadde ingen store kvaler med hensyn til dette kravet, og fant at det kunne
«konstateres, at Den Hellenske Republik ikke har overholdt de forpligtelser, der påhviler den i henhold til Traktatens artikler 52 og 59 [art. 43 og 49 EF, EØS-avtalen art. 31 og 36], idet den har opretholdt bestemmelser, som kræver græsk statsborgerskap som betingelse for adgang til og udøvelse af advokaterhvervet.»
For det annet vil regler som rammer utlendinger hardere enn innlendinger kunne være i strid med EØS-avtalen art. 31 flg., selv om de ikke uttrykkelig forskjellsbehandler på grunnlag av nasjonalitet. Som eksempel på slike regler kan nevnes bostedskrav, jfr. Factortame I, Sml. 1991 s. I-3905. Saken gjaldt betingelser for registrering av fiskefartøyer i det britiske skipsregisteret. Blant betingelsene var at fartøyets eiere, befraktere og de som forestår driften av fartøyet, og, for selskapers vedkommende, selskapsdeltagere og styre-medlemmer, skulle ha fast opphold i Storbritannia. For så vidt angikk denne betingelsen, fant EF-domstolen at det måtte
«fastslås, at en sådan betingelse, som ikke er begrundet i de rettigheder og forpligtelser, der opstår i forbindelse med tildeling af flagret, fører til forskelsbehandling på grundlag av nationalitet. De fleste statsborgere i den pågældende stat vil nemlig have fast ophold og bopæl i denne stat, således at de automatisk opfylder betingelsen, mens statsborgere i andre medlemsstater i de fleste tilfælde må flytte til denne stat eller tage fast ophold dér for at opfylde lovgivningens krav. Heraf følger at artikel 52 [art. 43 EF] er til hinder for at stille en sådan betingelse.»
Dersom et bostedskrav er forankret i hensyn som er relevante i EØS-kontekst, vil det likevel kunne opprettholdes. Dette kommer vi tilbake til i neste avsnitt.
For det tredje vil regler som eksempelvis begrenser bruk av universitetstitler oppnådd i utlandet, eller stiller krav til kvalifikasjoner for å benytte visse titler, kunne være restriksjoner i EØS-avtalen art. 31s forstand. Dette kan illustreres med Kraus, Sml. 1993 s. I-1663, og med Gebhard, Sml. 1995 s. I-4165.
Avgjørelsen i Kraus, Sml. 1993 s. I-1663 gjaldt bestemmelser i tysk rett som bestemte at den som hadde oppnådd en akademisk grad på tysk område, kunne benytte den tittel graden gir rett til uten videre. Der tyske statsborgere hadde oppnådd en akademisk grad utenfor Tyskland, var adgangen til å benytte den tittel graden ga rett til betinget av samtykke fra tyske myndigheter. EF-domstolen fant at ordningen utgjorde en restriksjon i etableringsadgangen.
I Gebhard, Sml. 1995 s. I-4165, la EF-domstolen til grunn at adgangen til å starte og utøve næringsvirksomhet kan begrenses gjennom generelle regler, og at disse reglene også kan gjelde retten til å bruke visse yrkestitler. Slike regler må også utlendinger etterleve, dersom de er forankret i «samfundsmæssige hensyn». I dette ligger to poenger. For det første er regler om retten til å bruke yrkestitler å anse som restriksjoner i etableringsadgangen. For det annet kan de, under visse betingelser, opprettholdes. Det siste kommer vi tilbake til i neste avsnitt.
Det foreligger for øvrig en rekke direktiver om gjensidig anerkjennelse av kvalifikasjoner. Disse medfører at bestemmelsene i EØS-avtalens hoveddel trenges mer i bakgrunnen.
Eksistensen av direktiver vil ha selvstendig betydning for personer som ikke er omfattet av dem. Dette fordi EF-domstolens praksis viser at etableringsreglene da begrenser statenes adgang til å stille særlige kvalifikasjonskrav til egne borgere. Et eksempel kan illustrere dette. I mangel av sekundærlovgivning er det opp til EØS-statene å fastsette det kvalifikasjonsnivå som kreves for å utøve en bestemt aktivitet. Dette medfører at en nordmann med utdannelse fra en annen EØS-stat ikke kan høres med at han har rett til å utøve den aktuelle virksomheten i Norge fordi de kvalifikasjoner han innehar tilfredsstiller de krav som gjelder i denne andre staten. I en slik situasjon kan norske myndigheter kreve at nordmannen skal skaffe seg de kvalifikasjoner som norsk rett krever. EØS-retten gir i denne situasjonen ikke nordmannen noen rettigheter. Dersom en person hjemmehørende i et annet EØS-land, med de samme kvalifikasjoner, krever å få drive den samme type virksomhet, krever imidlertid EØS-retten at det foretas en konkret vurdering av de kvalifikasjoner som innehas, og at det bare stilles slike tilleggskrav som er nødvendige. I denne situasjonen er EØS-avtalen dermed ikke til hinder for det vi kan kalle omvendt diskriminering.
Dersom det foreligger harmoniseringstiltak på området, blir imidlertid situasjonen en annen. Selv om nordmannen ikke uttrykkelig er omfattet av de aktuelle direktivene, han er jo ikke statsborger i en annen EØS-stat, vil det forhold at det foreligger direktiver hvis krav han ellers tilfredsstiller, medføre at han har rettigheter etter EØS-avtalen art. 31 flg. Dette følger av en rekke avgjørelser fra EF-domstolen, eksempelvis Knoors, Sml. 1979 s. 399.
For det fjerde følger det av EF-domstolens praksis at reglene om etableringsrett gir en rett til å drive næringsvirksomhet fra mer enn ett etableringssted innen EØS-området. Reglene gir med andre ord en rett til sekundær etablering. Dette kan illustreres med Klopp, Sml. 1984 s. 2971. Saken gjaldt en tysk advokat, etablert i Düsseldorf, som ønsket å opprette et kontor i Paris. Franske regler forbød imidlertid advokater å ha kontor i mer enn én rettskrets. Selv om reglene ikke var diskriminerende, fant EF-domstolen at de var i strid med EF-traktaten art. 52, nå art. 43 EF. Det samme kan vi legge til grunn i relasjon til EØS-avtalen art. 31. Konsekvensen av dette er at ikke bare juridiske, men også fysiske personer kan være etablert i flere land samtidig.
Adgangen til sekundær etablering innebærer også en frihet med hensyn til i hvilken form etableringen skal skje. Dette følger allerede av ordlyden i EØS-avtalen art. 31 annet punktum, og er også lagt til grunn i rettspraksis, jfr. Daily Mail, Sml. 1988 s. 5483. Et tysk selskap behøver derfor ikke opprette et norsk selskap dersom det ønsker å etablere seg i Norge, det kan nøye seg med en filial. Et sentralt poeng i forbindelse med sekundær etablering, er prinsippet om hjemstatskontroll. Dette er særlig aktuelt innenfor bank-, finans- og forsikringsvirksomhet, hvor det også foreligger en rekke direktiver.
Det forhold at stiftelseslandet skal være uten betydning for et selskaps adgang til å drive virksomhet i andre EØS-land, medfører at det kan være fristende å opprette selskap i et land der selskapslovgivningen er mer fordelaktig for eierne enn i det land virksomheten faktisk skjer, og så drive virksomheten gjennom dette. I et slikt tilfelle kan det være nærliggende å anlegge omgåelsesbetraktninger, og hevde at etableringsreglene ikke regulerer et slikt tilfelle. Praksis fra EF-domstolen utelukker ikke denne muligheten, men viser at det skal en del til. Dette kan illustreres med Centros, Sml. 1999 s. I-1459.
Centros Ltd. var et «private limited company» registrert i England og Wales. Danske myndigheter nektet å registrere en filial av selskapet i Danmark. Begrunnelsen for dette var at Centros reellt sett ikke søkte å opprette en filial, men en hovedetablering. Selskapet, som var stiftet av danske statsborgere med bopæl i Danmark, hadde ikke drevet noen form for næringsvirksomhet i England og Wales. Etter engelsk rett er det ikke krav om at aksjeselskaper skal ha en minste selskapskapital, eller at denne skal være innbetalt. Innskuddskapitalen i Centros, 100 GBP, var verken innbetalt eller stillet til rådighet for selskapet. Etter dansk rett stilles derimot krav om minst DKK 200. 000 i selskapskapital, og denne må være innbetalt. Danske myndigheter så derfor konstruksjonen som en omgåelse av danske rettsregler, og betraktet det hele som et internt dansk anliggende.
EF-domstolen avviste at det dreide seg om et internt dansk anliggende, og fremholdt at en situasjon der et selskap stiftet i henhold til lovgivningen i én medlemsstat ønsker å etablere seg i en annen, reguleres av fellesskapsretten. I den forbindelse er det uten betydning at selskapet er stiftet i den aktuelle medlemsstaten utelukkende med det for øyet å etablere seg og drive virksomhet i en annen medlemsstat.
EF-domstolen fremhevet videre at selv om fellesskapsretten ikke beskytter omgåelsestilfellene, gjelder dette bare der regler som omhandler utøvelsen av virksomhet søkes omgått. EF-domstolen fant derfor at
«det forhold, at en statsborger i en medlemsstat, der ønsker at stifte et selskab, vælger at stifte det i den medlemsstat, hvis selskabsretlige regler forekommer den pågældende at være mindst byrdefulde, og at oprette filialer i andre medlemsstater, ikke i sig selv udgør et misbrug af etableringsretten. Retten til at stifte er selskab i overensstemmelse med en medlemsstats lovgivning og at oprette filialer i andre medlemsstater er sålædes inden for et enhedsmarked et led i udøvelsen af den etableringsfrihed der er garantered ved traktaten.»
I Pfeiffer, Sml. 1999 s. I-2835, gir EF-domstolen en sammenfatning av etableringsrettens innhold. Reglene om etableringsrett, sier EF-domstolen,
«indebærer – med forbehold af de fastsatte undtagelser og betingelser – dels adgang til enhver form for selvstændig virksomhed og udøvelsen heraf på en hvilken som helst anden medlemsstats område, dels oprettelse og drift af virksomheder, samt oprettelse af agenturer, filialer eller datterselskaber.
Nationale foranstaltninger der stiller selskaber fra andre medlemsstater faktisk eller retligt ringere end selskaber, der er hjemmehørende i etableringsmedlemsstaten, udgør en restriktion for adgangen til disse aktiviteter i etableringsmedlemsstaten (jf. dom af 17.6.1997, sag C-70/95, Sodemare m.fl., Sml. I, s. 3395, præmis 33). En sådan restriktion er i strid med traktatens artikel 52 [art. 43 EF], sammenholdt med artikel 58 [art. 48 EF], selv om den anvendes uden forskelsbehandling, med mindre den er begrundet i tvingende samfundsmæssige hensyn, er egnet til at sikre virkeliggørelsen af det formål den forfølger, og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå formålet (jf. dom af 30.11.1995, sag 55/94, Gebhard Sml. I s. 4165, præmis 37). »
Når vi ser på etableringsrettsreglene, rettes fokus i første rekke mot reguleringsfriheten til det land der etableringen skal skje. Så vel det siterte som avgjørelsen i Daily Mail, Sml. 1988 s. 5483, viser imidlertid at også nasjonale regler som begrenser adgangen til å etablere seg i andre land kan være restriksjoner i EØS-avtalen art. 31s forstand.
Etter britisk selskapsskatterett er bare selskap som har sitt hovedsete i Storbritannia skattepliktige der. Britisk lovgivning forbyr derfor selskap som har sitt hovedsete i Storbritannia å flytte hovedsetet utenlands uten samtykke fra skattemyndighetene. Daily Mail & General Trust PLC, et britisk selskap, søkte skattemyndighetene om å flytte hovedkontoret til Nederland. Flytteønsket var utelukkende skattemotivert. Etter lange forhandlinger med skattemyndighetene, anla Daily Mail sak ved britisk domstol og hevdet at etableringsreglene gir et selskap rett til å flytte hovedsete uten forutgående samtykke fra myndighetene, subsidiært at det ikke var adgang til å knytte vilkår til et slikt samtykke. High Court of Justice, Queens Bench Division, hvor saken verserte, stilte EF-domstolen en rekke spørsmål for å få avklart dette. EF-domstolen fant at den aktuelle britiske lovgivningen ikke var i strid med etableringsreglene. Av interesse i vår sammenheng er imidlertid følgende generelle uttalelse:
«Selv om disse bestemmelser [art. 43 til 48 EF] ifølge deres ordlyd skal sikre national behandling i modtagelsesmedlemsstaten, indebærer de samtidig et forbud mod, at oprindelsesstaten forhindrer, at en af dens statsborgere etablerer seg i en anden medlemsstat, eller at et selskab gør det, som er stiftet i overensstemmelse med den lovgivning, og som i øvrigt er omfattet af definitionen i artikel [48 EF]. Kommissionen har med rette påpeget, at de rettigheder, som er garanteret ved artikel [43 EF] ff., bliver meningsløse, såfremt oprindelsesmedlemsstaten kan forbyde selskaber at flytte med henblik på etablering i en anden medlemsstat. For fysiske personer er retten til at forlade deres oprindelinge område med henblik herpå udtrykkelig fastslået i direktiv 73/148, som det andet præjudicielle spørsgsmål drejer sig om.
Et selskab udnytter normalt også etableringsretten ved at oprette agenturer, filialer eller datterselskaber, således som det uttrykkeligt er forudset i artikel [43 EF] stk. 1. Sagsøgeren har i øvrigt etableret sig på denne måde ved at åbne et kontor til forvaltning af investeringer i Nederlandene. Et selskab kan ligeledes gøre brug af sin etableringsret ved at deltage i stiftelsen af et selskab i en anden medlemsstat, og i denne sammenhæng garanterer Traktatens artikel 221 [art. 294 EF] national behandling, for så vidt angår kapitalanbringelse i det nye selskab.
Domstolen konstaterer, at den britiske lovbestemmelse, som hovedsagen drejer sig om, ikke opstiller restriktioner for de nævnte transaktioner. Den er heller ikke til hinder for en delvis eller endog fuldstændig overførsel af et britisk selskabs virksomhed til et nyoprettet selskab i en anden medlemsstat, i givet fald efter opløsning, og dermed en avvikling af det britiske selskabs skatteregnskaber. Den kræver kun tilladelse fra Skatteministeriet, såfremt dette selskab under bevarelse af sin status som juridisk person og sin egenskab af britisk selskab ønsker at flytte sit hovedsæde uden for Det Forenede Kongerige.»
Reglene har dermed også betydning for reguleringsfriheten til det land der etablering er skjedd. Dette innebærer at etableringsreglene i EØS-avtalen vil ha betydning for de vilkår som stilles ved eierskifter og lignende i bedrifter, for eksempel med hjemmel i lov om erverv av næringsvirksomhet.
ESA har i en pressemelding datert 29. mars 2000 gjort kjent at det er innledet traktatbruddsøksmål mot Norge etter reglene i ODA art. 31. Slik ESA ser det, innebærer meldeplikts- og godkjennelsesordningen etter lov om erverv av næringsvirksomhet, et brudd på reglene om fri bevegelighet for kapital så vel som etableringsreglene. Meldeplikts- og godkjennelsesordningen er generell i den forstand at den gjelder uavhengig av om investeringen gjøres fra utlandet eller ikke, og det er neppe grunnlag for å anta at ordningen rent faktisk er mer byrdefull for utenlandske investorer enn for norske. Etter ESAs oppfatning ligger det EØS-stridige dels i den vide skjønnsadgang myndighetene har ved vurderingen av meldepliktige erverv, og dels i unntakene fra meldeplikt på grunn av erververens stilling. Nettopp fordi meldepliktsordningen er generell i den forstand at karakteristika ved erververen er uten betydning for melde-plikten – med forbehold for lovens temmelig spesielle unntak – er det etter vårt syn tvilsomt om meldepliktsordningen er en restriksjon på etablerings-adgangen. Et poeng i denne sammenheng er at vilkårene for meldeplikt er slik utformet at det ikke byr på problemer å forutsi når meldeplikt utløses.
En annen sak er at det er vanskelig å tenke seg begrunnelser for nektelser, eller vilkår knyttet til godkjennelser, som tilfredsstiller EØS-rettslige krav.
Nyere praksis fra EF-domstolen kan tyde på at bestemmelser som overlater nasjonale myndigheter et skjønn som, dersom man ser bestemmelsene isolert, kan benyttes på en måte som ikke er i samsvar med reglene om fri bevegelighet for kapital, også er i strid med disse, jfr. dom 1. juni 1999, Konle.
Endelig vil reglene om etableringsrett i EØS-avtalens hoveddel ha betydning for tolkningen av sekundærlovgivning om etableringsrett omfattet av EØS-avtalen, omtrent på samme måte som EF-traktatens bestemmelser har betydning for tolkningen av vedtak fattet med hjemmel i den.
Vi har nå sett at uttrykket «restriksjoner på etableringsadgangen» favner svært vidt. Nær sagt alle tiltak som kan gjøre etablering mindre fristende for personer hjemmehørende i andre EØS-land, eller vanskeliggjøre etablering i andre EØS-land, kan anses som restriksjoner i forhold til EØS-avtalen art. 31.
Den nærmere rekkkevidde av forbudet mot restriksjoner på etableringsadgangen er uavklart på flere punkter. Det er således gjenstand for en viss diskusjon om et generelt forbud mot visse aktivteter må tilfredsstille EØS-rettslige krav til begrunnelse og utforming der den aktuelle aktiviteten er tillatt i andre EØS-land. Etter vårt syn er det ikke åpenbart at det forhold at en aktivitet er tillatt i ett EØS-land medfører at norske myndigheters begrunnelse for ikke å tillate denne virksomheten i Norge, må tilfredsstille andre EØS-rettslige krav enn at forbudet er generelt og rammer innenlandske og utenlandske aktører på samme måte rettslig og faktisk.
I forlengelsen av dette ligger spørsmålet om etableringsreglene krever at myndighetene, dersom aktiviteten tillates i begrenset omfang, må utforme og begrunne begrensningen i henhold til EØS-rettslige krav. En norsk bestemmelse som reiser dette spørsmålet, er alkoholl. § 6-1 fjerde ledd, som bestemmer at tillatelse til tilvirkning av brennevin bare kan gis ett selskap.
Dette betyr likevel ikke at alle tiltak som kan rubriseres som «restriksjoner» på etableringsadgangen, er i strid med reglene om etableringsrett. Konsekvensen er bare at en opprettholdelse av tiltaket krever særskilt begrunnelse.
EØS-avtalens regler om etableringsrett har også betydning for utformingen av regler om utøvelsen av virksomheten, jfr. EØS-avtalen art. 31 annet ledd hvor det fremgår at utøvelsen av virksomheten skal skje «på de vilkår lovgivningen i etableringsstaten fastsetter for egne borgere». Denne siden ved reglene kommer vi tilbake til i 5.4. Vi kan således tale om en mellomstatlig og en internstatlig side ved etableringsreglene. Den mellomstatlige siden gjelder adgangen til å etablere virksomhet i et annet land, mens den internstatlige siden gjelder utøvelsen av virksomheten i etableringslandet.
Denne tosidigheten finner vi for øvrig også i reglene om importrestriksjoner, jfr. Keck, Sml. 1993 s. I-6097, i reglene om fri utveksling av tjeneste-ytelser, jfr. EØS-avtalen art. 36 og art. 37 tredje ledd, og i reglene om fri bevegelighet for arbeidskraft, jfr. Bosman, Sml. 1995 s. 4921.
Forbudet mot restriksjoner på etableringsadgangen er, som allerede antydet, ikke absolutt. Modifikasjonene, eller unntakene, kan sorteres i to grupper på grunnlag av den rettskildemessige forankring de har. Vi kan dermed skille mellom de modifikasjoner som følger av EØS-avtalens bestemmelser, og de som følger av EF-domstolens praksis.
Etter EØS-avtalen art. 32 er «virksomhet som for en avtalepart innebærer, om enn bare leilighetsvis, utøvelse av offentlig myndighet», ikke omfattet av bestemmelsene i kapittelet om etableringsrett, for så vidt gjelder denne avtaleparten. Det er aktiviteten som medfører at reglene ikke kommer til anvendelse, ikke karakteristika ved den eller de som utfører den. Regelen innebærer at norske myndigheter ikke behøver begrunne hvorfor rettssubjekter hjemmehørende i andre EØS-land, men etablert i Norge, ikke delegeres tilsvarende kompetanse som et norsk rettssubjekt. Reglene om etableringsrett vil derfor ikke gi en utenlandsk besiktelsesinstitusjon krav på å bli tillagt tilsvarende myndighet som Det norske Veritas er tillagt etter sjødyktighetsloven § 4 (litra e), dersom den etablerer seg i Norge.
En annen sak er at EØS-avtalen medfører en utstrakt plikt for norske myndigheter til å anerkjenne kontroller og lignende utført i andre EØS-land av organer og foretak som har kompetanse til å gjennomføre slike kontroller og lignende der.
EØS-avtalen art. 32 er av temmelig underordnet betydning i forhold til de spørsmål som behandles i denne fremstillingen. Vi går derfor ikke nærmere inn på bestemmelsen, utover å bemerke at EF-domstolens praksis viser at der bare deler av en virksomhet medfører offentlig myndighetsutøvelse, er det bare adgangen til disse delene som normalt faller utenfor reglene om etableringsrett. Dette vil si den virksomhet som «i sig selv er direkte og særlig forbundet med udøvelse af offentlig myndighed», jfr. Thijssen, Sml. 1993 s. I-4047.
Av noe større praktisk betydning er EØS-avtalen art. 33, som fastslår at bestemmelsene i kapitlet om etableringsrett ikke er til hinder for bestemmelser om særbehandling av utenlandske statsborgere dersom disse reglene «er fastsatt ved lov eller forskrift og begrunnet med hensynet til offentlig orden, sikkerhet og folkehelsen». Rekkevidden av dette er nærmere presisert i direktiv 64/221/EØF, som er søkt gjennomført i norsk rett dels ved utlendingsloven kapittel 8, og dels ved utlendingsforskriften.
Det er et vilkår for at art. 33 skal kunne legitimere særtiltak overfor utlendinger at de hensyn som varetas gjennom særreguleringen, også er varetatt gjennom regler som retter seg mot rettssubjekter hjemmehørende i reguleringslandet, jfr. eksempelvis Adoui og Cornuaille, Sml. 1982 s. 1665, hvor EF-domstolen uttalte at
«en medlemsstat ikke i medfør af undtagelsesbestemmelserne vedrørende den offentlige orden … fra sit eget område kan udvise en statsborger fra en anden medlemsstat, såfremt den førstnævnte medlemsstat ikke anvender repressive foranstaltninger eller andre positive og effektive foranstaltninger til bekæmpelse af den udviste adfærd over for sine egne statsborgere».
EØS-avtalen art. 33 skiller seg fra art. 32 ved at det i første rekke er karakteristika ved den som skal utøve virksomheten som begrunner særbehandling, ikke karakteristika ved virksomheten som sådan.
Den i praksis viktigste modifikasjonen i forbudet mot restriksjoner på etableringsadgangen følger likevel av EF-domstolens praksis. I Gebhard, Sml. 1995 s. I-4165 formuleres modifikasjonen slik:
«nationale foranstaltninger der kan hæmme udøvelsen af de ved traktaten sikrede grundlæggende friheder eller gøre udøvelsen heraf mindre tiltrækkende, skal opfylde fire betingelser. De skal anvendes uden forskelsbehandling, de skal være begrundet i tvingende samfundsmæssige hensyn, de skal være egnede til at sikre virkeliggørelsen af det formål, de forfølger, og de må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå formålet».
Det er her klare forbindelseslinjer til EF-domstolens praksis i tilknytning til art. 28 EF, jfr. Keck, Sml. 1993 s. I-6097, og art. 49 EF, jfr. Sml. 1991 s. I-4069. Vi ser også at betydningen av den vide forståelsen av restriksjons-begrepet reduseres ved at restriksjoner kan opprettholdes dersom de er nødvendige for å vareta tungtveiende allmene hensyn, og forøvrig tilfredsstiller kravene til generell anvendelse, begrunnelse, egnethet og proporsjonalitet.
Et særlig spørsmål er om etableringshindringer det kan dispenseres fra, og hvor myndighetene er overlatt et vidt skjønn med hensyn til om dispensasjon skal gis, tilfredsstiller EØS-rettens krav. EF-domstolen har, i relasjon til reglene om frie kapitalbevegelser, lagt til grunn at en fransk regel som medførte at en investering fra utlandet, som «kan udgøre en fare for den offentlige sundhed og den offentlige orden», krever forutgående tillatelse, var i strid med kaptialreglene. Begrunnelsen for dette var at regelen ikke gjorde det mulig for investorene å kjenne omfanget av sine rettigheter og plikter, og regelen var derfor «i strid med rettssikerhedsprincippet». Vi ser at betingelsen for krav om tillatelse var løst angitt. Situasjonen er noe annerledes der det oppstilles et generelt forbud det kan dispenseres fra. Det er ingen tvil om at en nektelse av dispensasjon må være forankret i slike hensyn EØS-retten anerkjenner, men et annet – og uavklart – spørsmål er om disse hensynene må være angitt i loven.
Det er en smakssak om vi i disse tilfellene ser det slik at restriksjonene kan opprettholdes, eller om vi ser det slik det ikke foreligger en restriksjon på etableringsadgangen. Vi ser imidlertid at begrunnelsen for tiltaket vil være avgjørende for om det kan opprettholdes eller ikke. Det er derfor nærliggende å se det slik at den modifikasjonen som oppstilles bl.a i Gebhard, Sml. 1995 s. I-4165, ikke er en modifikasjon i restriksjonsbegrepets innhold, men i restriksjonsforbudets rekkevidde.
Det vil føre for langt å redegjøre mærmere for de hansyn EF-domstolen har akseptert at kan begrunne restriksjoner på etableringsadgangen. Vi vil likevel nevne sak C-302/97, Konle, dom 1. juni 1999, hvor vi finner følgende:
«I det omfang hvor en medlemsstat kan begrunde sit krav om forudgående tilladelse med henvisning til et formål inden for landsplanlægningen, så som opretholdelsen i almenhetens interesse af en fast bosiddende befolkning og en økonomisk virksomhed, der er uafhængig af turisterhvervet i visse regioner, kan den restriktion, som et sådan krav er, kun tillades hvis den ikke anvendes på en diskriminatorisk måde, og så frem formålet ikke kan nåes med mindre indgribende foranstaltninger.»
5.2.4 Etableringsspørsmål og andre bestemmelser i EØS-avtalen
Det er ikke bare reglene om etableringsrett som har betydning for adgangen til å utøve virksomhet i Norge. For det første gir reglene om fri bevegelighet for tjenesteytelser rett til midlertidig opphold på en annen EØS-stats område for å utføre tjenester der, jfr. EØS-avtalen art. 37 tredje ledd. Reglene om etableringsrett utelukker anvendelse av reglene om tjenesteytelser, jfr. EØS-avtalen art. 37 første ledd. Dette medfører at det er nødvendig å trekke grensen mellom de situasjoner som reguleres av reglene om etableringsrett på den ene side, og de som reguleres av reglene om tjenesteytelser på den annen. Denne grensedragningen kommer vi tilbake til.
For det annet heter det i EØS-avtalen art. 125 at avtalens regler «ikke på noen måte» skal berøre avtalepartenes regler om eiendomsretten. Det mest effektive etableringshinder som kan tenkes, er nasjonalisering av en eller flere industrisektorer. Dette er EØS-avtalen ikke til hinder for, like lite som den krever privatisering. Dette kan illustreres med Costa mot ENEL, Domssaml. 1954–1964 s. 531. Her ble det forgjeves gjort gjeldende at nasjonaliseringen av elektrisitetssektoren i Italia var en restriksjon på etableringsadgangen. Etableringsreglene regulerer etableringsadgangen innen den sektoren av økonomien som overlates til andre aktører enn det offentlige. EF-domstolens praksis viser imidlertid at forbudet mot misbruk av dominerende stilling i EØS-avtalen art. 54, via EØS-avtalen art. 59 nr. 1, kan tvinge nasjonale myndigheter til å gi private adgang til aktiviteter som er forbeholdt det offentlige, jfr. Höfner, Sml. 1991 s. I-1979. Dette behandles nærmere i avsnitt 5.7 nedenfor.
For det tredje indikerer både EØS-avtalen art. 16 og art. 59 at etableringshindringer i form av statlige handelsmonopoler og konsesjonsordninger som dem vi ser blant annet innenfor energisektoren neppe krever særskilt begrunnelse. Sekundærlovgivningen kan imidlertid inneholde krav til utformingen og praktiseringen av slike konsesjonsordninger. Telesektoren er i så måte et godt eksempel. Kommisjonsdirektiv 90/388/EØF, slik det nå lyder, forbyr tildeling av enerettigheter til blant annet å yte teletjenester.
Etablering vil kreve investeringer. Kapitalbevegelser mellom EØS-landene er regulert i EØS-avtalen art. 40 flg. I enkelte tilfelle kan det nok by på problemer å ta stilling til om vi står overfor en kapitalinvestering eller en etablering. I denne sammenheng er det likevel ikke grunn til å gå inn i denne problematikken. Her er det nok å påpeke at reglene om fri bevegelighet for kapital neppe medfører at etableringsrestriksjoner som er i samsvar med reglene om etableringsrett må oppheves. Kapitalreglene vil i disse tilfelle bare ha selvstendig betydning for adgangen til å bringe kapitalen inn, eller ut, av Norge.
For det fjerde er det ikke uvanlig at det kreves tillatelse fra myndighetene for å ta eiendom i bruk til bestemte formål. Spørsmålet om slike regler er i strid med fellesskapsretten var oppe i DIP, Sml. 1995 s. I-3257. Saken gjaldt regler i italiensk rett som gjorde adgangen til å åpne butikker betinget av tillatelse fra kommunale myndigheter. EF-domstolen ble bedt om å vurdere forholdet til EF-traktatens konkurranseregler og regler om frie vare-bevegelser.
Konkurransereglene retter seg mot foretak, ikke mot offentlige myndigheter. Ikke desto mindre vil konkurransereglene, via lojalitetsplikten etter art. 10 EF, som langt på vei svarer til EØS-avtalen art. 3, være til hinder for at myndighetene initierer eller forsterker virkningene av atferd som rammes av art. 81 EF, som svarer til EØS-avtalen art. 53, eller gir private myndighet til å treffe vedtak om økonomisk intervensjon. EF-domstolen kom til at konsesjonsordningen ikke var av en slik karakter at den ble rammet.
Forholdet til reglene om frie varebevegelser ble vurdert fordi det var hevdet at nye forretninger kunne tenkes å selge flere importerte varer enn allerede etablerte, slik at en nektelse av nye forretninger kunne innebære en hindring for samhandelen. EF-domstolen var imidlertid av den oppfatning at siden konsesjonsordningen ikke sondret etter opprinnelsen til de varer som påtenktes solgt, og heller ikke hadde til formål å regulere varehandelen med andre medlemsstater, var ordningens virkninger for samhandelen for avledede og indirekte til at konsesjonsordningen ble rammet.
5.2.5 Det nasjonale handlingsrom
Vender vi oppmerksomheten mot de reguleringstemaene som ble nevnt i avsnitt 5.1, ser vi at EØS-avtalen har liten, om noen, betydning for reguleringsfriheten med hensyn til spørsmålet om det skal være adgang til å drive en bestemt form for virksomhet i Norge eller ikke. Vi har imidlertid sett at EØS-retten i noen grad begrenser statens frihet i spørsmålet om hvilke aktiviteter som i Norge skal overlates til private aktører.
Etableringsreglene vil ha stor betydning for utformingen av de kvalifikasjons-krav som stilles til virksomhetsutøvere. Stikkordet her er prinsippet om gjensidig anerkjennelse. Reglene har likevel mindre betydning i forhold til spørsmålet om det skal oppstilles kvalifikasjonskrav, men også her kan sekundærlovgivningen tenkes å kreve at det stilles slike krav.
Etablering av virksomhet vil ofte forutsette inngåelse av kontrakter av forskjellig innhold. Reglene om etableringsrett er ikke til hinder for at slike disposisjoner konsesjonsbelegges, men de stiller krav til den nærmere utformingen av reglene og de vilkår som eventuelt stilles. Reglene kan derfor ikke utformes slik at konsesjonsplikt bare utløses ved utlendingers disposisjoner. Ved vurderingen av om konsesjon skal gis vil erververens nasjonalitet være et irrelevant moment. De vilkår som stilles må, dersom de anses som restriksjoner i EØS-avtalen art. 31s forstand, tilfredsstille de fire betingelsene som er nevnt i Gebhard, Sml. 1995 s. I-4165.
Ofte er det slik at disposisjoner som utløser konsesjonsplikt, også utløser forkjøpsrett for det offentlige. EØS-avtalen vil legge føringer på hvordan denne forkjøpsretten benyttes. Staten kan således ikke utøve forkjøpsrett for å holde utlendinger ute, like lite som den kan la være å utøve forkjøpsrett fordi erverver er norsk. Hvorvidt vi forankrer dette i reglene om etableringsrett eller det alminnelige forbudet mot nasjonalitetsbestemt forskjellsbehandling, EØS-avtalen art. 4, er ikke så viktig.
I generelle arealdisponeringsspørsmål legger reglene om etableringsrett ingen føringer. Det er således ikke nødvendig å skjele til reglene om etableringsrett ved utarbeidelsen av reguleringsplaner. I spørsmålet om hva de enkelte eiendommer skal tillates tatt i bruk til, kan såvel reglene etableringsreglene som reglene om frie varebevegelser begrense utvalget av relevante hensyn, jfr. henholdsvis sak C-302/97, Konle, dom 1. juni 1999, og DIP, Sml. 1995 s. I-3257, men det er liten grunn til å anta at dette vil ha store praktiske konsekvenser.
5.3 Regulering av markedsadgang
Reglene om etableringsrett kan karakteriseres som regler om markedsadgang for foretak og selvstendig næringsdrivende. Når et foretak vel er etablert, vil det være i en dobbel posisjon; dels vil foretaket etterspørre innsatsfaktorer som kapital, varer, tjenester og arbeidskraft, og dels vil foretaket være tilbyder av produkter, det være seg varer eller tjenester. Det samme gjelder selvstendig næringsdrivende. Sett fra vertsstatens ståsted kan flere hensyn tilsi såvel en kanalisering av foretakenes etterspørsel etter innsatsfaktorer, som en skjerming av etablerte foretak mot konkurranse utenfra. Det er imidlertid ikke nødvendigvis bare hensyn knyttet til dem som allerede er eller driver virksomhet i Norge som kan tilsi at visse innsatsfaktorer holdes ute fra det norske markedet. Miljømessige hensyn i vid forstand, forbrukerhensyn og sosiale hensyn, er bare noen av de hensynene som kan tilsi begrensninger i markedsadgangen. Vi ser dermed at begrensninger i markedsadgang kan være motivert av proteksjonisme, men ikke nødvendigvis.
EF-traktaten, og dermed også EØS-avtalen, har som (del)målsetting å etablere et marked med de samme karakteristika som et hjemmemarked. Et hjemmemarked kjennetegnes ved at det rettslig sett er likegyldig hvor i markedet eksempelvis en vare skriver seg fra. Det avgjørende er at den er innenfor, og om den tilfredsstiller de krav som stilles til den aktuelle varetypen. Samtidig bygger EF-traktaten, og rettspraksis i henhold til den, på en aksept av at medlemsstatene kan ha legitime grunner til å nekte innsatsfaktorer adgang til «sitt marked». Bestemmelsene i EF-traktaten, og EØS-avtalens hoveddel, innebærer derfor ikke i seg selv at EØS-markedet er et marked med de samme karakteristika som et hjemmemarked. EØS-avtalen innebærer imidlertid at nasjonale tiltak som hindrer EØS-markedet i å ha de samme karakteristika som et hjemmemarked, må tilfredsstille EØS-rettslige krav. På denne måten medfører EØS-avtalen at det blir et rettslig spørsmål i hvilken grad politiske målsettinger kan forfølges gjennom tiltak som innebærer en oppdeling av EØS-markedet.
Markedsadgangsspørsmålet er aktuelt i forhold til varer, tjenester og arbeidskraft. En gjennomgang av praksis fra EF-domstolen viser at det er flere avgjørelser om forståelsen av reglene om markedsadgang for varer, enn for de andre innsatsfaktorene. Rettspraksis viser en tendens til kryssbruk av avgjørelser, slik at synspunkter som er utviklet i tilknytning til reglene om frie varebevegelser også legges til grunn ved tolkningen av reglene om tjenesteytelser og arbeidskraft. En forståelse av reglene om markedsadgang for varer kan derfor fungere som en nøkkel til forståelsen av reglene om markedsadgang for tjenester og arbeidskraft.
En rekke hensyn kan tilsi at myndighetene regulerer markedsadgangen for varer. Hensynene lar seg grovsortere i tre grupper. For det første kan hensynet til vern av innenlandsk produksjon mot konkurranse fra utlandet tilsi at markedsadgangen for utenlandske produkter begrenses. Ulike former for importrestriksjoner har eksempelvis vært et viktig virkemiddel i norsk landbrukspolitikk.
For det annet kan begrensninger i utenlandske produkters adgang til markedet være forankret i nasjonaløkonomiske hensyn. Etterkrigstidens bilrasjonering var således forankret i hensynet til å begrense underskudd i betalingsbalansen med utlandet.
For det tredje kan begrensninger i markedsadgangen være forankret i hensynet til å beskytte brukerne av produktet eller andre som kan komme i kontakt med det. Eksempler på slike begrensninger er forbud mot varer som inneholder visse stoffer, eksempelvis giftige leker, og kontroll og sertifiseringsordninger som tar sikte på å sikre at produktene tilfredsstiller visse kvalitetskrav. Beskyttelseshensyn kan også ligge til grunn for regulering av hvem som kan kjøpe de aktuelle produktene, og hvor. Aldersgrenser for kjøp av alkohol og sigaretter, og Vinmonopolets salgsmonopol er nærliggende eksempler.
Ser vi nærmere på disse tre hovedgruppene, ser vi at det som utløser ønsket om begrensning i markedsadgangen i de førstnevnte gruppene er den omstendighet at produktet er produsert i utlandet, mens produktets opprinnelse er irrelevant i den sistnevnte gruppen.
De gruppene av hensyn som er nevnt kan også varetas gjennom tiltak som påvirker etterspørrernes markedsatferd. Tollregler vil redusere importerte varers prisfortrinn, og dermed dempe etterspørselen etter dem. Avgifter knyttet til omsetningen av varene, et eksempel kan være alkoholavgifter, vil langt på vei ha samme virkning, men er avgiftsreglene nøytrale med hensyn til hvor varen er produsert, vil de først fremst kunne virke styrende på etterspørselen til gunst eller ugunst for ulike kategorier av varer. Sondringen importert/hjemmeprodusert blir da av mindre betydning. Holdningskampanjer kan også tenkes å påvirke atferd såvel i retning av større tilbøyelighet til å etterspørre norske varer, som i retning av mindre tilbøyelighet til å etterspørre skadelige produkter. Et eksempel på det første kan være en «kjøp norsk» kampanje, et eksempel på det andre er informasjon om farene ved tobakksrøyking.
I avsnitt 5.2 ble det nevnt en del problemstillinger knyttet til reguleringen av adgangen til å utøve næringsvirksomhet. De samme problemstillingene gjør seg i noen grad gjeldende ved reguleringen av markedsadgang for varer. Et første spørsmål lovgiver må stille seg er således om det i det hele tatt er ønskelig at det aktuelle produktet omsettes i det norske marked. Drøftelsene i avsnittene nedenfor vil vise at en viktig forskjell mellom reguleringen av adgangen til å utøve virksomhet og reguleringen av produkters adgang til markedet, er at mens EØS-avtalen ikke stiller krav til begrunnelsen for hvorfor en virksomhet ikke tillates drevet i Norge, stiller den slike krav til begrunnelsen for hvorfor produkter nektes markedsadgang. Dersom markedsadgang tillates, blir de neste reguleringstemaene hvor produktene skal være tilgjengelige, og hvem som skal ha anledning til å kjøpe dem.
EØS-avtalen regulerer, som EF-traktaten, bruken av to sentrale virkemidler for begrensninger i varers markedsadgang; økonomiske og mengdemessige. I EØS-avtalen kommer reguleringen til uttrykk i artiklene 10 og 14, som omhandler toll, avgifter med tilsvarende virkning som toll og interne avgifter, og artiklene 11 til 13, som omhandler kvantitative import- og eksportrestriksjoner og tiltak med tilsvarende virkning som kvantitative restriksjoner.
EØS-avtalens regler om markedsadgang kommer ikke til anvendelse på alle varer. Det fremgår av EØS-avtalen art. 8 at varen må være av en viss kategori, og ha opprinnelse, eventuelt være tilstrekkelig bearbeidet, i et EØS-land. De varekategorier som er omfattet, angis i EØS-avtalen art. 8 nr. 3, mens opprinnelsesreglene fremgår av protokoll 4 til avtalen. I denne sammenheng er det liten grunn til å redegjøre nærmere for disse bestemmelsene.
5.3.2.2 Avgiftsmessige hindringer
De avgiftsmessige hindringene faller i to hovedgrupper. Den ene hovedgruppen består av toll og avgifter med tilsvarende virkning som toll. Kjennetegnet ved slike avgifter er at det er grensepasseringen som utløser avgiftsplikt. EF-domstolen har tolket begrepet vidt, noe som kan illustreres med Sml. 1976 s. 129, Bresciani. EF-domstolen uttaler her at:
«Begrundelsen for forpligtelsen til … at afskaffe tolden er, at selv de mindste økonomiske byrder, der opkræves ved passage over grænserne, hindrer de frie varebevegelser. Forpligtelsen til at … afskaffe tolden suppleres av forpligtelsen til at afskaffe byrder med tilsvarende virkning for at sikre, at det grundlæggende princip om frie varebevægelser inden for fællesmarkedet ikke omgås ve dalle mulige former for økonomiske byrder, der pålægges af en medlemsstat; anvendelsen af disse indbyrdes supplerende begreber skal således hindre, at der i medlemsstaternes samhandel pålægges nogen økonomisk byrde af den grund, at varer der cirkulerer.inden for Fællesskabet, passerer en statsgrænse.
En ensidigt pålagt økonomisk belastning, der rammer inden- eller udenlandske varer ved deres overskridelse af grænsen, udgør altså uanset benævnelse og opkrævingsmåde en afgift med tilsvarende virkning som told».
For toll og avgifter med tilsvarende virkning oppstiller EØS-avtalen et nær absolutt forbud, jfr. EØS-avtalen art. 8. Vi ser dermed at toll og avgifter med tilsvarende virkning er forbudt selv om de ikke har noen proteksjonistisk begrunnelse eller virkning.
Annerledes er det med interne avgifter, det vil si avgifter som ikke kategoriseres som toll eller avgifter med tilsvarende virkning. Omsetnings-avgift, alkohol- og CO2-avgifter er nærliggende norske eksempler. Her oppstiller EØS-avtalen art. 14 første ledd et forbud mot forskjellsbehandling i importerte varers disfavør. Dette innebærer at det ikke kan legges høyere avgifter på importerte varer enn dem som legges på tilsvarende innenlandske varer. Etter art. 14 annet ledd må interne avgifter heller ikke utformes slik at de indirekte tjener til beskyttelse av innenlandsk produksjon. Artikkel 14 annet ledd har selvstendig betydning der man finner at det ikke finnes innenlandske varer som tilsvarer de importerte, men at de importerte (i en viss grad) likevel konkurrerer med innenlandske varer.
Et eksempel kan illustrere forskjellene mellom de to reglene i art. 14. En særlig avgift på importert elektrisk kraft vil, uansett begrunnelse, være i strid med EØS-avtalen art. 14 med mindre norsk produsert kraft pålegges en lik eller høyere avgift. En høyere avgift på elektrisitet produsert ved varmekraftverk enn elektrisitet produsert ved vannkraft vil, selv om reglene er utformet slik at det er uten rettslig betydning hvor i EØS-området elektrisiteten er produsert, være i strid med EØS-avtalen art. 14 annet ledd dersom begrunnelsen for avgiftsforskjellen er hensynet til norsk kraftproduksjon. Er derimot begrunnelsen for avgiftsforskjellen miljøhensyn, og avgiften er slik utformet at det relevante for avgiftens størrelse er produksjonsmåte, ikke produksjonssted, vil avgiften være forenlig med EØS-avtalen. Dette gjelder selv om avgiften – som i eksempelet – rent faktisk favoriserer norskproduserte varer. Det avgjørende her er at avgiften er opprinnelsesnøytral og forfølger hensyn som er saklige i en EØS-kontekst.
Oppsummeringsvis ser vi at EØS-avtalen er til hinder for toll og avgifter med tilsvarende virkning, mens den begrenser friheten ved utformingen av interne avgiftsregler. Hva begrensningen består i, vil variere med hvordan avgifts-regelen er utformet. Er avgiftsreglen opprinnelsesbasert, det vil si at den gjør det til et rettslig relevant forhold at varen er produsert utenlands, kan varen ikke pålegges høyere avgifter enn tilsvarende innenlandske varer. Dersom avgiftsreglene er opprinnelsesnøytrale, stiller EØS-avtalen krav til begrunnelsen for dem der de rent faktisk innebærer en fordel for innenlandsk produksjon.
5.3.2.3 Mengdemessige hindringer
Regulering av markedsadgang kan foregå på forskjellige måter. Et virkemiddel er kvoteregulering, de egentlige kvantitative importrestriksjonene. Slike tiltak er lite aktuelle i dagens samfunn, og vil ikke bli viet nærmere oppmerksomhet. Mer praktisk er regler som, uten å være egentlige kvantitative importrestriksjoner, begrenser markedsadgangen for varer. Eksempler på slike regler er krav til tekniske egenskaper, innhold, form, merking osv.
Utgangspunktet etter EØS-avtalen art. 11 er at en vare som er lovlig produsert og markedsført i et EØS-land, skal gis uhindret adgang til markedene i de øvrige EØS-landene. Dette utgangspunktet må imidlertid både presiseres og modifiseres.
En første presisering ligger i at det neppe er et krav at varen lovlig kan omsettes i produksjonslandet. Dette kan utledes av Sml. 1983 s. 1217, hvor EF-domstolen ble bedt å ta stilling til om tyske regler som stilte som vilkår for innførsel av alkoholholdige varer fra andre stater at «hele varens fremstilling er foretaget i den pågældende stat efter de dér gældende regler, og varen kan bringes i omsætning i den pågældende stat med henblik på konsum i den skikkelse, hvori den foreligger», var et tiltak med tilsvarende virkning som en kvantitativ importrestriksjon. Saken gjaldt import av et parti italiensk vermouth, og i Italia gjaldt det minimumskrav til alkoholinnholdet i vermouth. Den aktuelle vermouthen hadde et lavere alkoholinnhold, og innførsel var derfor i strid med tyske regler. Det gjaldt imidlertid ikke noen krav til minste alkoholinnhold i vermouth produsert i Tyskland. EF-domstolen fant at
«en bestemmelse i indførselsstaten, der i realiteten kun fastsetter et minimumsalkoholinnhold for importeret vermouth, hindrer afsætningen af et produkt, der lovligt er fremstillet i udførselsmedlemsstaten, når den ikke fastsætter nogen betingelse om minimumsindhold af alkohol for så vidt angår afsætningen af tilsvarende indenlandske produkter.
En sådan bestemmelse har derfor karakter af forskelsbehandling, for så vidt som den kun omhandler importerede produkter.
Den omstændighed, at den pågældende lovgivning henviser til reglerne for produktion i udførselsmedlemsstaten, berører ikke denne konklusion, eftersom forskelsbehandlingen kun kan konstateres i forbindelse med lovgivningen i den stat, hvor afsætningen sker, dvs. indførselsmedlemsstaten.»
Som vi straks skal se, har imidlertid EF-domstolen senere uttalt et krav om at varen ikke bare er lovlig fremstilt, men også lovlig kan bringes i omsetning i en annen medlemsstat. Etter det vi kan forstå, er det likevel liten grunn til å tvile på at slike «henvisningsregler» som var gjenstand for vurdering i Sml. 1983 s. 1217 omfattes av EØS-avtalen art. 11.
For det annet må hindringsbegrepet presiseres. Rettspraksis viser at begrepet favner vidt, slik at både opprinnelsesbaserte, gjerne kalt diskriminerende, og opprinnelsesnøytrale tiltak omfattes. Hindringsbegrepet omfatter også tiltak som ikke etablerer rettslige posisjoner, så som «kjøp nasjonalt-kampanjer», og offentlig innkjøpspraksis. EF-domstolens praksis om art. 28 EF har, med et bilde hentet fra Kapteyn & VerLoren van Themaat, «gone from a steady trickle through a stream, to a flood and even a small sea of authority». Dermed gir rettspraksis også en omfattende katalog over tiltak som omfattes av art. 28 EF, og dermed også EØS-avtalen art. 11.
Rekkevidden til EØS-art. 11 kan også illustreres med tiltak som faller utenfor. En første kategori er slike tiltak som ikke kan tilbakeføres til det offentlige. Slike tiltak må eventuelt vurderes i forhold til de regler om gjelder for foretak, det vil si konkurransereglene.
For det annet viser EF-domstolens praksis at nasjonale regler som har usikre eller svært avledete virkninger for samhandelen faller utenfor art. 28 EF, og dermed også utenfor EØS-avtalen art. 11. Én avgjørelse som illustrerer dette er allerede nevnt; DIP, Sml. 1995 s. I-3257. En annen sak som illustrerer poenget er Motorradcenter, Sml. 1993 s. I-5009.
Faktum i saken var i korthet at det var inngått en avtale om kjøp av en motorsykkel, en Yamaha, av en tysk forhandler som igjen hadde kjøpt den fra importør. Importøren hadde kjøpt sykkelen i Frankrike. Forhandleren var ikke en godkjent Yamahaforhandler, men den franske var. Poenget med arrangementet, som kalles parallellimport, var å utnytte at nettoprisen for sykkelen var lavere i Frankrike enn i Tyskland. Importøren hadde fått tilsagn om at garantibetingelsene medførte at kjøper kunne henvende seg til enhver godkjent Yamahaforhandler.
Den tyske forhandleren ga et års garanti mot feil og mangler. Han unnlot imidlertid å opplyse at tyske Yamahaforhandlere ofte vegret seg mot å foreta reparasjoner på parallellimporterte motorsykler, selv om de var forpliktet til å foreta slike reparasjoner etter en avtale med Yamaha. Kjøper, Baskiciogullari, ble klar over de autoriserte Yamahaforhandlernes praksis, og nektet å motta sykkelen. Forhandleren gikk da til sak og krevet avtalen oppfylt etter sin ordlyd. Baskiciogullari krevet på sin side erstatning for sine utlegg, det vil si for den negative kontraktsinteressen.
Etter tysk rett har partene under avtaleforhandlingene en plikt til å vareta også forhandlingspartens interesser, blant annet ved å gi slike opplysninger som kan ha avgjørende betydning for den annen part. Baskiciogullari hevdet at dersom selger hadde opplyst om de autoriserte forhandlernes reparasjonsvegring, ville det ikke blitt noe kjøp. Forhandleren hevdet på sin side at dersom tysk rett var slik å forstå at han hadde opplysningsplikt i et tilfelle som dette, ville en slik plikt være i strid med art. 28 EF.
Europakommisjonen, som intervenerte i saken da den ble forelagt EF-domstolen, var enig med forhandleren i at opplysningsplikten måtte anses som et tiltak med tilsvarende virkning som en kvantitativ importrestriksjon, men mente at hensynet til forbrukerbeskyttelse begrunnet en opprettholdelse.
EF-domstolen påpekte at opplysningsplikten var generell og dessuten ikke hadde til formål å regulere handelen. Dette, sett i sammenheng med at de restriktive virkningene for samhandelen av opplysningsplikten var svært avledet og indirekte, medførte etter EF-domstolens oppfatning at opplysningsplikten ikke kunne karakteriseres som et tiltak med en tilsvarende virkning som en kvantitativ importrestriksjon.
Avgjørelsen illustrerer for øvrig at fellesskapsrettslige, og EØS-rettslige, spørsmål kan oppstå i de mest uventete sammenhenger.
Det er ikke vanskelig å tenke seg at regler som knytter an til selve omsetningen av varene kan ha betydning for omsetningsvolumet. Nærliggende eksempler er vinmonopolordningen, aldersgrenser for kjøp av visse varer, reklamebegrensninger, åpningstidsbestemmelser osv. EF-domstolen ga tidlig uttrykket «tiltak med tilsvarende virkning» som kvantitative importrestriksjoner et innhold som medførte at det omfattet «enhver af medlemsstaternes bestemmelser for handelen, som direkte eller indirekte, øjeblikkeligt eller potentielt kan hindre samhandelen i Fællesskabet», jfr. Dassonville, Sml. 1974 s. 837. Dette favner svært vidt, og resultet ble en rekke saker der EF-traktaten art. 30 ble påberopt mot nasjonale regler som regulerte selve omsetningen av varene.
Et eksempel er Torfaen, Sml. 1989 s. 3885, hvor et forbud mot omsetning av byggematerialer og lignende på søndager ble hevdet å være et tiltak med tilsvarende virkning som en kvantitativ importrestriksjon. EF-domstolen avviste ikke synspunktet, men la til grunn at forbudet ikke rammes av EF-traktaten art. 30 «dersom de begrænsninger af samhandelen inden for Fællesskabet, der måtte følge heraf, ikke går ud over, hvad der er karakteristisk for bestemmelser af denne art».
Dette skapte et behov for en tredje presisering, og i Keck, Sml. 1993 s. I-6097, finner vi følgende:
«De erhvervsdrivende påberåber sig i stadig stigende omfang traktatens artikel 30 med henblik på at anfægte de mest forskelligartede bestemmelser, der medfører en begrænsning af deres frie erhvervsudøvelse, også selv om bestemmelserne ikke er møntet på varer fra andre medlemsstater. På denne baggrund finder Domstolen det nødvendigt at tage sin praksis på dette område op til fornyet overvejelse og at præcisere den nærmere.
[…]
I modsætning til hvad Domstolen hidtil har antaget, kan det forhold, at nationale bestemmelser som begrænser eller forbyder bestemte former for salg, bringes i anvendelse på varer fra andre medlemsstater, derimod ikke antages direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt at hindre samhandelen mellem medlemsstaterne som nævnt i dommen i Dassonville-sagen […], forudsat at sådanne nationale bestemmelser finder anvendelse på alle de berørte erhvervsdrivende, der udøver virksomhet i indlandet, og forudsat at bestemmelserne, såvel retligt som faktisk, påvirker afsætningen af indenlandsk fremstillede varer og varer fra andre medlemsstater på samme måde.»
Saken gjaldt nasjonale regler som forbød videresalg med tap. Slike regler fant EF-domstolen at ikke kunne karakteriseres som tiltak med tilsvarende virkning som kvantitative importrestriksjoner, selv om de i og for seg «direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt kan hindre samhandelen mellom medlemsstaterne». Det ble også fremhevet at de nasjonale reglene som var til vurdering ikke hadde til formål å regulere samhandelen. Praksis etter Keck viser at regler som helt eller delvis regulerer hvem som kan selge hva til hvem hvor og til hvilken pris faller utenfor rekkevidden til EØS-avtalen art. 11 dersom de rettslig og reellt rammer omsetningen av innenlandske og importerte varer på samme måte.
Keck krever at vi må ta stilling til om markedsføringsordningen rettslig eller reellt rammer importerte produkter på en annen måte enn innenlandske. Der det avgjørende for om markedsføringsordningen kommer til anvendelse er at produktet er importert, er dette greit. Noe vanskeligere er det der kriteriene for hvilke produkter som omfattes er opprinnelsesnøytrale. I slike tilfelle vil jo omsetningen av produkter omfattet av ordningen påvirkes på samme måte uavhengig av om produktet er importert eller ikke. Produkter som faller utenfor markedsreguleringsordningen, er jo pr. definisjon ulike som dem som omfattes. Antakelig vil EF-domstolens praksis i tilknytning til EF-traktaten art. 95 annet ledd, som svarer til EØS-avtalen art. 14 annet ledd, kunne gi veiledning om hvordan slike tilfeller skal håndteres. Det avgjørende er antakelig om markedsføringsordningen innebærer en indirekte beskyttelse av hjemmeproduserte varer.
Poenget i Keck ligger i at regler som knytter an til markedsføringen av produkter, men ikke hindrer markedstilgangen, går klar av art. 11 dersom reglene påvirker omsetningen av innenlandske og importerte produkter på samme måte. Dette innebærer i sin tur at begrunnelsen for reguleringen ikke trenger møte andre EØS-rettslige krav enn det negative; at formålet med ordningen ikke er å regulere samhandelen mellom medlemsstatene.
Betydningen av dette kan illustreres med følgende eksempel: Sett at norske myndigheter ønsker å begrense forbruket av vitamin- og mineralberiket mat. Én strategi kan da være å forby omsetning av slike produkter. Dette vil i tilfelle være et tiltak som omfattes av EØS-avtalen art. 11, og forbudet vil måtte tilfredsstille EØS-rettslige krav til begrunnelse og utforming. Det samme gjelder tiltak som innebærer at produktet eller presentasjonen av det må undergå endringer for å slippe inn på det norske markedet. Et alternativ kan være å kanalisere omsetningen av slike varer til spesielle salgssteder. Dersom de øvrige vilkårene i Keck er tilfredsstilt, vil det ikke gjelde andre EØS-rettslige krav til utformingen av eller begrunnelsen for regelverket. For myndighetene kan det da fremstå som fristende å kreve at vitamin- og mineralberiket mat bare kan selges på apotek.
Utgangspunktet etter EØS-avtalen art. 11 om at en vare som er lovlig produsert og markedsført i et EØS-land, skal gis uhindret adgang til markedene i de øvrige EØS-landene må som nevnt også modifiseres. Den i praksis viktigste modifikasjonen er adgangen til å treffe og å opprettholde tiltak som er nødvendige for å vareta allmenne ikke-økonomiske hensyn. I Keck, Sml. 1993 s. I-6097, ble dette uttrykt slik:
«I henhold til Domstolens Cassis de Dijon-praksis … forstås ved foranstaltninger med tilsvarende virkning, der er forbudt i henhold til artikel 30, sådanne hindringer for de frie varebevægelser, der i mangel af en harmonisering af lovgivningerne følger af, at der på varer fra andre medlemsstater, hvor de er lovligt fremstillet og bragt i omsætning anvendes regler om, hvilke betingelser sådanne varer skal opfylde (f.eks. med hensyn til benævnelse, form, dimensioner, vægt, sammensætning, præsentation, mærkning og emballage), og det uanset om sådanne regler anvendes uden forskel på alle varer, når en sådan anvendelse ikke kan begrundes ud fra et alment hensyn, der går forud for hensynene til de frie varebevægelser.»
Tiltak som hindrer en vares markedstilgang vil med andre ord kunne opprettholdes der begrunnelsen for tiltaket, og utformingen av det, tilfredsstiller EØS-rettslige krav. Her er det grunn til å legge merke til at EØS-reglene bare sikrer markedstilgang for varer produsert i andre EØS-land. En norsk bedrift vil således ikke kunne høres med at EØS-avtalen art. 11 gir den rett til å produsere en vare i Norge.
Hvilke EØS-rettslige krav markedsadgangshinderet vil måtte tilfredsstille for å kunne opprettholdes, vil i noen grad avhenge av om hinderet er opprinnelsesnøytralt eller ikke. Markedsadgangshindere som etter sin egen utforming bare kommer til anvendelse overfor varer produsert i andre land, må tilfredsstille de krav som følger av EØS-avtalen art. 13. Markedsadgangshinderet må derfor være nødvendig for å vareta et eller flere av de hensyn som er nevnt i art. 13.
Dersom markedsadgangshinderet er opprinnelsesnøytralt, generelle produktkrav er et eksempel, følger det av EF-domstolens praksis at hinderet kan opprettholdes dersom det er nødvendig for å vareta tungtveiende allmenne hensyn. Forskjellen mellom art. 13 og den domstolsskapte begrensning i restriksjonforbudet etter EØS-avtalen art. 11, ligger i at flere hensyn enn dem som er nevnt i art. 13 kan varetas gjennom markedsadgangshindere som er opprinnelsesnøytrale. Eksempler på slike hensyn er forbrukerhensyn, arbeidsmiljøhensyn og generelle kulturhensyn.
Felles for unntaket i EØS-avtalen art. 13 og den domstolsskapte læren om tungtveiende allmenne hensyn som begrensning i importrestriksjonsforbudet, er at det ikke må foreligge relevante direktiver eller forordninger på området. Dersom EØS-statenes lovgivning er harmonisert gjennom slike tiltak, er presumsjonen at de aktuelle hensynene er varetatt ved utformingen av dette regelverket.
Oppsummeringsvis kan vi nå se det slik at formuleringen i Dassonville, Sml. 1974 s. 837, danner første ledd i tankerekken. Dersom den norske tiltaket treffes av karakteristikken – det er tiltak som direkte eller indirekte, aktuelt eller potensielt, kan hindre samhandelen – blir det neste spørsmålet om den faller inn under de kriterier som ble oppstilt i Keck, Sml. 1993 s. I-6097. Er svaret på dette ja, er reguleringen likevel ikke et tiltak med tilsvarende virkning som en kvantitativ importrestriksjon. Omfattes ikke reguleringen av kriteriene i Keck, men er opprinnelsesnøytral i sin utforming og samhandelsnøytral i sin begrunnelse, blir spørsmålet om reguleringens virkninger for samhandelen er svært uvisse eller indirekte, jfr. eksempelvis Motorradcenter, Sml. 1993 s. I-5009 og DIP, Sml. 1995 s. I-3257. Er svaret ja, er den ikke av en slik art at den omfattes av EØS-avtalen art. 11. Er svaret nei, vil reguleringen rammes av EØS-avtalen art. 11, og bare kunne opprettholdes dersom den er nødvendig for å vareta tungtveiende allmenne hensyn.
Spørsmålet om det bare er de hensyn som er nevnt i EØS-avtalen art. 13 som kan legitimere reguleringen, vil bero på om reguleringen er opprinnelsesnøytral eller ikke. Er reguleringen ikke opprinnelsesnøytral, gir EØS-avtalen art. 13 en uttømmende oppregning av relevante hensyn. Dersom reguleringen derimot er opprinnelsesnøytral, vil også andre tungtveiende allmenne ikke-økonomiske hensyn kunne begrunne en opprettholdelse.
Dette må muligens modifiseres i de tilfelle der Keck-doktrinen ikke kommer til anvendelse fordi det foreligger rettslig, dvs. opprinnelsesbasert, forskjellsbehandling. I disse tilfellene vil nemlig ikke markedstilgangen for produktene stenges, bare vanskeliggjøres. Det er da ikke helt utelukket at Cassis-doktrinen kan stå åpen.
Fremstillingen har vist at EØS-avtalen ikke utgjør en absolutt skranke for tiltak som hindrer eller vanskeliggjør varers markedstilgang. Det avtalen gjør er å stille krav til utformingen av og begrunnelsen for slike tiltak. Fremstillingen har også vist at det synes hensiktsmessig å sondre mellom opprinnelsesbaserte og opprinnelsesnøytrale hindringer. De førstnevnte kan bare legitimeres i EØS-avtalen art. 13, mens de opprinnelsesnøytrale ikke rammes av EØS-avtalens forbudsbestemmelser der de forfølger hensyn som er relevante i en EØS-kontekst. Rettspraksis gir her adskillig veiledning med hensyn til hvilke hensyn som er akseptable, men det er grunn til å understreke at den listen som rettspraksis gir anvisning på ikke er uttømmende. Nye hensyn kan meget vel tenkes føyet til.
Felles for EØS-avtalen art. 13 og det domstolskapte legitimeringsgrunnlaget for handelshindringer, er at de bare er anvendelige der det ikke foreligger harmoniseringstiltak på EØS-plan, typisk i form av direktiver. Vi kan dermed se det slik at harmoniseringstiltak begrenser det reguleringsrom EØS-avtalen art. 13 og rettspraksis gir. Hvordan og på hvilken måte, vil bero på en tolkning av de aktuelle harmoniseringstiltakene.
5.3.3 Markedsadgang for tjenester
Markedsadgang for tjenester reguleres av EØS-avtalen art. 36 flg. EØS-avtalens tjenestebegrep er negativt avgrenset og utstyrt med et vederlagsrekvisitt, jfr. EØS-avtalen art. 37. En prestasjon vil dermed være en tjeneste i EØS-avtalens betydning dersom den er av en slik art at den vanligvis ytes mot betaling (vederlagsrekvisittet), og den ikke omfattes av reglene om de øvrige frihetene. EØS-avtalen vil regulere markedsadgangen for en tjeneste med mindre samtlige relevante elementer ved den aktuelle formen for virksomhet finner sted innenfor én EØS-stat. Sagt med andre ord må det foreligge et interstatlig element.
Reglene om fri bevegelighet for tjenesteytelser forutsetter dermed at ett av to forhold må foreligge. Enten må tjenesteyter og -mottaker være etablert i forskjellige EØS-land, eller tjenesten presteres i et annet land enn det hvor tjenesteyter er etablert. Reglene kommer dermed til anvendelse i fire typesituasjoner. Den første situasjonen er der tjenesteyter begir seg til tjenestemottaker og presterer ytelsen der. Den andre situasjonen er der tjenestemottaker begir seg til tjenesteyter og mottar ytelsen der. Den tredje situasjonen foreligger der tjenesteytelsen blir prestert i et land der hverken tjenesteyter eller tjenestemottaker er etablert, mens den fjerde situasjonen kjennetegnes ved at hverken tjenesteyter eller tjenestemottaker flytter på seg; tjenesten er etter sin art grenseoverskridende.
I alle disse situasjonene forbyr EØS-avtalen art. 36 flg. restriksjoner på utvekslingen av tjenesteytelser. EF-domstolen har underlagt restriksjonsbegrepet en temmelig generell analyse, uavhengig av hvilken av disse situasjonene som foreligger. Dette kan illustreres med, Säger, Sml. 1991 s. I-4221, hvor EF-domstolen la til grunn at den tilsvarende bestemmelsen i EF-traktaten, nå art. 49 EF
«ikke blot kræver afskaffelse af enhver forskelsbehandling til skade for tjenesteyderen på grund af dennes nationalitet, men også ophævelse af enhver restriktion – også selv om den anvendes uden forskel på indenlandske tjenesteydere og tjenesteydere fra andre medlemsstater – der kan være til hinder for eller på anden måde genere den virksomhed, som udøves af en tjenesteyder med hjemsted i anden medlemsstat, hvor han lovligt leverer tilsvarende tjenesteydelser».
I denne saken var tjenesten etter sin art grenseoverskridende, verken tjenesteyter eller -mottaker forlot sine etableringsland. Det er imidlertid vist til passusen også i saker hvor tjenesteyter presterer ytelsen i et annet land enn det han er etablert i, jfr. eksempelvis Vander Elst, Sml. 1994 s. I-3803.
Regulering av markedsadgang for tjenester er grunnleggende vertsstats-relatert. Med dette mener vi at markedsadgangsspørsmålet er spørsmålet om en tjeneste skal kunne ytes til mottakere i reguleringslandet, for eksempel Norge. Tjenestereglene reiser også det vi kan kalle hjemstatsrelaterte spørsmål, eksempelvis spørsmålet om personer og foretak underlagt norsk jurisdiksjon skal gis adgang til å etterspørre tjenester som ikke lovlig kan presteres av rettssubjekter underlagt norsk jurisdiksjon, for eksempel fjernsynsreklame rettet spesielt mot barn. Det er en nær sammenheng mellom de vertsstatsrelaterte og de hjemstatsrelaterte spørsmålene, noe som vil fremgå i det følgende. Fokus er imidlertid rettet markedsadgangs-spørsmålet.
Der tjenesteytere etablert i andre EØS-stater enn Norge nektes adgang til det norske markedet, kan dette – som for varers vedkommende – være utslag av proteksjonistiske hensyn. Noen nødvendighet er likevel ikke dette. Så vel forhold knyttet til tjenesten som sådan som til tjenesteyter kan tilsi en begrensning i markedsadgangen. Det kan eksempelvis være slik at norske myndigheter av etiske hensyn ikke ønsker at visse aktiviteter skal finne sted i Norge. Dyrevernloven § 13 første ledd nr. 2, som forbyr hale- og ørekupering, er et eksempel. Det kan også være slik at man mener at aktiviteten er av en slik art at det ikke bør være fritt frem for alle å drive den.
Forbudet mot restriksjoner på utvekslingen av tjenesteytelser over landegrensene er da heller ikke absolutt. For det første følger det av EØS-avtalen art. 39 at art. 32 til 34 kommer til anvendelse. Disse bestemmelsene ble behandlet i avsnitt 5.2.3. For det annet gir EF-domstolens praksis grunnlag for å oppstille en lære om tungtveiende allmenne hensyn som begrensning i restriksjonsforbudet, svarende til den som gjelder i forhold til forbudet mot kvantitative importrestriksjoner og tiltak med tilsvarende virkning, jfr. eksempelvis Sml. 1991 s. I-659. Her la EF-domstolen til grunn at restriksjoner på utvekslingen av tjenesteytelser kan opprettholdes dersom
«det godtgøres, at der for så vidt angår den pågældende form for virksomhed foreligger tvingende almene hensyn, som kan begrunde restriktioner, der hindrer den frie udveksling af tjenesteydelser, og disse hensyn ikke allerede tilgodeses af reglerne i den stat, hvor tjenesteyderen er etableret, og at samme resultat ikke kan nås ved hjælp af mindre indgribende regler».
Vi ser at synspunkter som minner om dem som det ble gjort rede for i avsnitt 5.3.2 legges til grunn også i forhold til forbudet mot restriksjoner på adgangen til å yte tjenester over landegrensene.
Når vi i det følgende skal se nærmere på betydningen av reglene om utveksling av tjenesteytelser for statens reguleringsfrihet, er det hensiktsmessig å sondre mellom de tilfelle der tjenesteyter er etablert i Norge, de tilfelle der tjenestemottaker er etablert i Norge og de tilfelle der hverken tjenesteyter eller -mottaker er etablert i Norge, men ytelsen presteres her. Reglenes betydning for reguleringsfriheten kommer da, forhåpentligvis, klarere frem.
5.3.3.2 Tjenesteyter er etablert i Norge
Der tjenesteyter er etablert i Norge, har reglene om fri bevegelighet for tjenesteytelser over landegrensene liten betydning for myndighetenes regulering av tjenesteyters virksomhet i Norge. Uten betydning er de likevel ikke.
EF-domstolens praksis viser at nasjonale regler som pålegger tjenesteytere å behandle tjenestemottakere etablert i andre land annerledes enn mottakere etablert i tjenesteyters etableringsland rammes av restriksjonsforbudet, dersom tjenestemottakerne selv er tjenesteytere og forskjellsbehandlingen rammer dem i egenskap av sådanne. I slike tilfelle kan vi se det slik at den nasjonale tjenesteyter er et redskap for å vanskeliggjøre markedsadgangen for tjenesteytere etablert i andre land. Dette kan illustreres med Corsica Ferries, Sml. 1994 s. I-1783. Saken gjaldt bestemmelser i italiensk rett som medførte at fartøy brukt i innenriksfart i Italia betalte mindre for obligatoriske lostjenester enn andre fartøy. Et vilkår for å få et fartøy godkjent for innenriksfart i Italia, var at det førte italiensk flagg. EF-domstolen fant at ordningen var i strid med art. 49 EF, som svarer til EØS-avtalen art. 36, fordi tjenesteytere som ikke benyttet fartøy som var godkjent for innenriksfart var henvist til å velte merkostnadene over på kundene. Prisdifferensieringen innebar dermed en hindring for den frie utveksling av tjenesteytelser.
I tillegg viser EF-domstolens praksis at reglene har betydning for reguleringsfriheten i relasjon til andre spørsmål enn spørsmålet om markedsadgang for tjenesteytere etablert i andre EØS-stater, dette kommer vi tilbake til i avsnitt 5.4.2.2.
5.3.3.3 Tjenestemottaker er etablert i Norge
Når tjenestemottaker er etablert i Norge, medfører kravet om et grenseoverskridende element at forholdet til reglene om fri bevegelighet for tjenesteytelser vil aktualiseres i tre situasjoner.
Den første situasjonen kjennetegnes ved at tjenesten etter sin art er grenseoverskridende. Situasjonen er med andre ord at tjenesten ytes fra et annet EØS-land enn Norge til en mottaker i Norge.
Situasjonen kan illustreres med Säger, Sml. 1991 s. I-4221, hvor et engelsk selskap, Dennemeyer & Co. Ltd., hadde spesialisert seg på forvaltning og opprettholdelse av patent- og varemerkerettigheter på vegne av innehaverne av slike rettigheter. Virksomheten besto i å sende skriftlig påminnelse til innehaverne om forfallsdatoen for, og omkostningene ved, opprettholdelse av rettigheten. Rettighetshaveren returnerte så brevet til Dennemeyer & Co. med påskrift om hvorvidt Dennemeyer & Co. skulle sørge for at de nødvendige avgifter ble betalt. Dennemeyer & Co. beregnet seg så en provisjon for dette arbeidet. Denne tjenesten ble tilbudt patent- og varemerkeinnehavere i flere land, blant annet i Tyskland. Vi ser at tjenesten utføres uten at tjenesteyter forlater sitt etableringsland.
I disse situasjonene slår restriksjonsforbudet i EØS-avtalen art. 36 inn med full tyngde, slik at begrensninger i adgangen til å tilby tjenester som lovlig kan tilbys av denne tjenesteyter i det land han er etablert, bare kan opprettholdes dersom begrensningene er nødvendige for å vareta tungtveiende allmenne hensyn som ikke varetas gjennom sekundærlovgivning eller lovgivningen i tjenesteyters etableringsland. Sagt med andre ord må begrunnelsen for begrensninger i adgangen til å yte grenseoverskridende tjenester tilfredsstille EØS-rettens krav.
Grenseoverskridende eterreklame reiser her særlige problemer. Adgangen til å sende reklame i fjernsynssendinger, og utformingen av reklamen, er direktivregulert. Dette innebærer at dersom en reklamesending tilfredsstiller lovgivningen i senderstaten, og lovgivningen her tilfredsstiller direktivet, kan fjernsynssendingen ikke nektes mottatt for videresending i Norge. Direktivets krav til reklame rettet mot barn er lempeligere enn de krav som følger av norske bestemmelser. Dette reiser spørsmålet om annonsører underlagt norsk jurisdiksjon uhindret av EØS-avtalen kan forfølges for kjøp av reklamer som tilfredsstiller EØS-krav men ikke norske. Så vel EF- som EFTA-domstolen har blitt forelagt dette spørsmålet, og avgjørelsene lar seg bare vanskelig, om i det hele tatt, forene. Vi kommer nærmere tilbake til problemstillingen i avsnitt 5.4.2.3.
Den andre situasjonen kjennetegnes ved at tjenesteyter er etablert i et annet EØS-land, men forlater dette for å prestere ytelsen i Norge. Et eksempel kan være en tysk entreprenør som utfører oppdrag i Norge.
Tjenesteyters opphold i Norge må være «midlertidig», jfr. EØS-avtalen art. 37 tredje ledd. Dersom oppholdet ikke er «midlertidig», står vi heller ikke overfor en tjenesteytelse, men en etablering. Grensen mellom etablerings- og tjenestereglenes anvendelsesområde er komplisert. Vi skal derfor bare antyde hovedelementene i vurderingen. For en mer inngående drøftelse av spørsmålet kan vises til generaladvokat Légers forslag til avgjørelse i Gebhard, Sml. 1995 s. I-4165.
Utgangspunktet for vurderingen av om oppholdet er «midlertidig», vil måtte tas i leverandørens egne pretensjoner og forutsetninger. Årsaken til dette er at spørsmålet om tjenesteytelsesreglene eller etableringsreglene kommer til anvendelse som regel må avgjøres i forkant av oppholdet. Det kan ikke være tvil om at opphold som strekker seg over måneder og år, vil kunne karakteriseres som «midlertidige». Store byggeoppdrag er et eksempel på slike aktiviteter. På den annen side kan svært korte opphold omfattes av etableringsreglene. Et eksempel på dette kan være den danske advokaten som flytter til Norge, åpner kontor her, men gir opp og reiser hjem igjen etter et par måneder. Det at man har en form for permanent tilstedeværelse i det land hvor mottakeren av tjenesteytelsen er etablert, er for øvrig ikke ensbetydende med at det foreligger etablering, jfr. for så vidt Sml. 1974 s. 1299. Her ble det lagt til grunn at det ikke er i strid med reglene om fri bevegelighet for tjenesteytelser å stille krav om fast forretningssted i det land tjenesten ytes, dersom dette er nødvendig for å vareta tungtveiende allmenne hensyn.
EF-domstolens praksis indikerer at midlertidighetsvurderingen må suppleres med en vurdering av leverandørens aktiviteter i prestasjonslandet. Er disse sporadiske, eller som det også er sagt; diskontinuerlige, vil dette trekke i retning av at det ikke foreligger etablering. Situasjonen i disse tilfellene vil gjerne være at hovedtyngden av leverandørens aktiviteter skjer et annet sted enn i mottakers etableringsland. Særlige problemer oppstår der hvor leverandøren ikke er «etablert» i noe EØS-land. Er en konsulent som reiser fra oppdrag til oppdrag en tjenesteyter i EØS-avtalens forstand dersom han ikke har noe fast bosted?
Den omstendighet at tjenesteyter kommer til Norge for å prestere ytelsen her, aktualiserer tre reguleringstemaer. For det første må det tas stilling til om det skal være adgang til å yte tjenester av den aktuelle typen. For det annet må det, dersom tjenesten tillates, tas stilling til hvilke kvalifikasjonskrav som skal stilles til tjenesteyter. Det tredje reguleringstemaet er den nærmere utførelsen av tjenesten. Igjen ser vi at reguleringstemaene knytter an til markedsadgang og markedsatferd.
Myndighetenes frihet i markedsadgangsspørsmålene begrenses av restriksjonsforbudet i EØS-avtalen art. 36, mens reguleringsfriheten i markedsatferdsspørsmålet begrenses av EØS-avtalen art. 37 tredje ledd. Denne bestemmelsen gir tjenesteyter rett til å utføre tjenesten «på samme vilkår» som tjenesteytere hjemmehørende i Norge. EF-domstolen har presisert, blant annet i Webb, Sml. 1981 s. 3305, at uttrykket «samme vilkår» ikke skal forstås slik at
«hele den nationale lovgivning, der anvendes i forhold til denne stats egne borgere, og som i almindelighed regulerer de i denne stat etablerede virksomheders løbende aktiviteter, fuldt ud på samme måde kan bringes i anvendelse på aktiviteter af midlertidig art, der udøves af virksomheder etablered i andre medlemsstater».
Vi kommer nærmere tilbake til dette i avsnitt 5.4.
Det kan diskuteres om myndighetenes reguleringsfrihet i forhold til det første reguleringstemaet overhodet begrenses av reglene om fri bevegelighet for tjenesteytelser. Spørsmålet reises i generaladvokat van Gervens forslag til avgjørelse i SPUC, Sml. 1991 s. I-4685, men drøftes ikke. Generaladvokat Gulmann fremholder i sitt forslag til avgjørelse i Schindler, Sml. 1994 s. I-1039, at det forekommer ham
«at der kan anføres ganske stærke grunde for, at nationale regler, som indeholder et almindeligt forbud mod en nærmere bestemt virksomhed, og som hverken er åbenlyst eller skjult diskriminerende, ikke er i strid med traktatens artikel 59. Sådanne regler er lige byrdefulde for indenlandske og udenlandske tjenesteydere, og det er ikke umiddelbart let at se, hvorfor udenlandske tjenesteydere skulle kunde udøve en virksomhed, der er forbudt for indenlandske, blot fordi de lovligt udøver denne virksomhed i deres hjemland.»
En parallell til reglene om varebevegelser kan gi en viss støtte til synspunktet. Den omstendighet at EØS-avtalen art. 11 medfører at varer som er lovlig produsert og markedsført i et EØS-land ikke uten videre kan nektes markedsført i Norge, innebærer ikke at et forbud mot produksjon av tilsvarende varer i Norge krever særskilt begrunnelse.
EF-domstolen har ennå ikke tatt uttrykkelig stilling til spørsmålet, slik at rettsstillingen nok må kunne karakteriseres som uavklart.
Engsig Sørensen & Runge Nielsen hevder at utgangspunktet må være at medlemsstatene, i mangel av relevant sekundærlovgivning, kan forby utøvelsen av en aktivitet dersom forbudet er nødvendig for å vareta tungtveiende allmenne hensyn. «Såfremt forbudet ikke kan begrundes sagligt, må retsstillingen antagelig være således, at gæstelandet ikke kan opretholde et totalt forbud.» Dette begrunnes med en henvisning til Schindler, Sml. 1994 s. I-1039. Denne avgjørelsen omhandler imidlertid ikke problemstillingen, og det må karakteriseres som tvilsomt om fellesskapsretten, og dermed EØS-avtalen, stiller krav til vertslandets begrunnelse for nøytrale aktivitetsforbud innenfor sitt jurisdiksjonsområde.
Tjenestereglene har utvilsomt stor betydning for myndighetenes reguleringsfrihet i forhold til det andre reguleringstemaet; tjenesteyterens kvalifikasjoner. Her slår restriksjonsforbudet inn med full tyngde. Norske myndigheter kan således ikke kreve at en tjenesteyter etablert i et annet land tilfredsstiller de kvalifikasjonskrav som stilles til ytere av den samme tjeneste etablert i Norge, med mindre et slikt krav er nødvendig for å vareta tungtveiende allmenne hensyn, og det heller ikke foreligger harmoniseringstiltak på området.
Ordlyden i EØS-avtalen art. 36 flg. kan synes å indikere at tjenesteytelsesreglene ikke begrenser tjenestemottakers etableringslands frihet til å hindre at tjenesten mottas i andre EØS-land. EF-domstolens praksis viser imidlertid at tjenesteytelsesreglene kommer til anvendelse også i denne situasjonen. Den sentrale avgjørelsen er Luisi og Carbone, Sml. 1984 s. 377. Faktum i saken var i korthet at to italienske statsborgere, Luisi og Carbone, hadde kjøpt valuta i italienske banker for å bruke dem på reise i utlandet. Italienske regler forbød utførsel av mer enn motverdien av 500 000 lire årlig. Luisi og Carbone hadde vekslet inn mer enn dette, og ble ilagt bøter svarende til det overstigende beløp. De nektet å betale. EF-domstolen la til grunn at fri utveksling av tjenesteytelser også omfatter friheten til å begi seg til en annen medlemsstat for å motta ytelsen der, og at denne friheten ikke kan «hindres af begrænsninger, heller ikke forsåvidt angår betalinger». Dette er av temmelig stor betydning, fordi det innebærer at nasjonale myndigheter ikke kan nekte refusjon av eksempelvis behandlingsutgifter med den begrunnelse at behandlingen ble mottatt i utlandet.
Luisi og Carbone, Sml. 1984 s. 377, dreide seg om mottak av tjenesteytelser i utlandet som ikke var forbudt i Italia. Mer usikkert er det om tjenestemottakers hjemland kan forby, i praksis straffesanksjonere, mottak av tjenester som er forbudt i hjemlandet, uten at begrunnelsen for forbudet tilfredsstiller fellesskapsrettslige krav. Problemstillingen er neppe videre praktisk fordi de tjenester det er tale om gjerne vil være av en slik karakter at tungtveiende allmenne hensyn kan anføres, og behandles derfor ikke nærmere.
5.3.3.4 Tjenesten presteres i Norge av tjenesteytere etablert i andre land for tjenestemottakere etablert i andre land
EØS-avtalen art. 36 flg. kan synes å forutsette at tjenesteyter og -mottaker er etablert i forskjellige EØS-land. EF-domstolen uttalte imidlertid i Sml. 1991 s. I-659 at til tross for at ordlyden peker i en annen retning, er
«formålet med bestemmelsen at ophæve begrænsningerne for den frie udveksling af tjenesteydelser ved personer, som ikke er etableret i den stat, på hvis område tjenesteydelsen skal udføres…. det er kun når samtlige relevante elementer ved den pågældende form for virksomhed findes inden for en enkelt medlemsstat, at Traktatens bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser ikke finder anvendelse».
Dette medfører at det rettslig sett ikke er forskjell mellom de tilfelle der tjenestemottaker er etablert i Norge og de tilfelle der hverken tjenestemottaker eller -yter er etablert i Norge, når tjenesten presteres her. De synspunkter som ble gjort gjeldende i forrige avsnitt kan derfor legges til grunn.
5.3.4 Markedsadgang for arbeidskraft
Reglene om fri bevegelighet for arbeidskraft medfører at statsborgere fra andre EØS-land, samt deres barn under 21 år og ektefeller, skal behandles som norske arbeidstakere. Fra dette gjelder visse nærmere unntak, jfr. EØS-avtalen art. 28 nr. 3.
Dette medfører at norske myndigheter ikke kan gi regler som innebærer en nasjonalitetsbestemt forskjellsbehandling av disse persongruppene ved reguleringen av «markedsadgangsspørsmålet». Det følger videre av Bosman, Sml. 1995 s. I-4921, at dersom arbeidstakerens hjemstat begrenser hans adgang til å reise ut for å arbeide i andre EØS-land, må begrunnelsen tilfredsstille EØS-rettslige saklighetskrav. Kravene er tilfredsstillet dersom begrensningen er nødvendig for å vareta tungtveiende allmene hensyn. Vi ser at EØS-avtalen dermed rekker lengre enn til bare å oppstille et forbud mot nasjonalitetsbestemt forskjellsbehandling i denne situasjonen.
Åpen nasjonalitetsbestemt forskjellsbehandling forekommer sjelden i lovverket, selv om vi ser eksempler på at visse stillinger er forbeholdt norske statsborgere, jfr. eksempelvis dl. § 53. Mer praktisk er det at krav til kvalifikasjonene til den som kan inneha en stilling leder til indirekte forskjellsbehandling. Slike krav, som kan sammenlignes med opprinnelsesnøytrale produktkrav for varer, kan bare opprettholdes dersom de er forankret i tungtveiende allmenne hensyn. Dette medfører at det er misvisende å se EØS-avtalen art. 28 utelukkende som et forbud mot nasjonalitetsbestemt forskjellsbehandling, samtidig som det strengt tatt er unødvendig å gå veien om konstruksjonen «indirekte forskjellsbehandling».
Det er gitt omfattende sekundærlovgivning om gjensidig anerkjennelse av yrkesrelaterte kvalifikasjoner. Utenfor de tilfelle som reguleres av sekundærlovgivningen, har myndighetene plikt til å vurdere om kvalifikasjonskravene er tilfredsstilt i det enkelte tilfellet, jfr. Unectef, Sml. 1987 s. 4097.
5.3.4.2 Særlig om kjønnsbestemt forskjellsbehandling
Tilgangen til arbeid kan tenkes begrenset på grunnlag av kjønn. EØS-avtalen art. 69 tar sikte på å sikre mot kjønnsbestemt forskjellsbehandling med hensyn til lønn, men er ikke til hinder for kjønnsbestemt forskjellsbehandling ved ansettelser. Dette er imidlertid regulert i rådsdirektiv 76/207/EØF. Direktivet reiser en rekke tolkningsspørsmål, og har gitt opphav til en omfattende praksis fra EF-domstolen. Direktivet innebærer at kjønn bare er et relevant moment ved ansettelser – og dermed også stillingsutlysninger – i den grad direktivet selv tillater det; typisk der flere søkere er noenlunde likt kvalifisert, og en av dem tilhører det underrepresenterte kjønn.
Konsekvensene av direktivet kan illustreres med EF-domstolens avgjørelse i Abrahamsson, dom 6. juli 2000. Saken gjaldt en tilsettelse som professor ved Gøteborgs universitet. I stillingsutlysningen het det at besettelsen skulle skje som et ledd i arbeidet for å sikre likestilling på arbeidsmarkedet, og at det kunne komme på tale med positiv særbehandling av kvinnelige søkere. Den positive særbehandlingen innebar, enkelt forklart, at en kvalifisert kvinnelig søker ville bli foretrukket fremfor en bedre kvalifisert mannlig med mindre forskjellen i kvalifikasjoner var for stor. Ved tilsettelsen ble en kvinnelig søker foretrukket fremfor en klart bedre kvalifisert mannlig. Avgjørelsen ble angrepet, og det prinsippielle spørsmålet ble om den omstendighet at den kvinnelige søkeren var av det underrepresenterte kjønn, kunne kompensere for den mannlige søkerens fortrinn. Dette reiste i sin tur spørsmål om forståelsen av fellesskapsretten, og EF-domstolen ble forelagt spørsmålet om den positive særbehandling som svenske regler åpnet for, lå innenfor de rammer som følger av direktiv 67/207/EF. EF-domstolen fant at de svenske reglene ga søkere av det underrepresenterte kjønn en automatisk fortrinnstilling til stillingen. En slik utvelgelsesmetode fant EF-domstolen var i strid med direktivet. Avgjørelsen viser dermed at det er grenser for hvor langt man kan gå i retning av positiv særbehandling.
EF-domstolen ble også spurt om det ville gjøre forskjell om det dreide seg om et begrenset antall stillinger, eller dersom tilsettelsen var et ledd i en plan for rekruttering av det underrepresenterte kjønn. EF-domstolen besvarte dette benektende.
Overført til norske forhold innebærer dette at det nok vil være i strid med EØS-avtalen å benytte hjemmelen i universitetsloven § 30 nr. 3 til å lyse ut en stilling kun for det underrepresenterte kjønn.
Øremerking av stillinger for enten menn eller kvinner vil dermed bare være mulig der dette har saklig sammenheng med det innhold stillingen har.
5.4 Reguleringen av virksomhetsutøvelse i Norge
Regulering av virksomhetsutøvelse kan både knytte an til virksomheten av som sådan, og til etterspørselen etter innsatsfaktorer til virksomheten. Bestemmelser om rensetiltak er et eksempel på det første, mens regler om bruk av miljøvennlige varer er et eksempel på det siste. I dette avsnittet behandles bare regulering av forhold som knytter an til utøvelsen av virksomheten som sådan. Spørsmål knyttet til regulering av etterspørsel etter innsatsfaktorer ble behandlet i avsnitt 5.3.7.
Bestemmelsene i EØS-avtalens hoveddel stiller få krav til EØS-statenes regulering av virksomhetsutøvelse. Reglene om de fire friheter stiller likevel visse krav. Dette omtales nærmere i avsnitt 5.4.2 nedenfor.
I tillegg følger det av EØS-avtalen art. 69 at det foreligger en EØS-rettslig plikt til å gjennomføre prinsippet om lik lønn til kvinnelige og mannlige arbeidstakere for samme arbeid, noe som medfører en begrensning i adgangen til å overlate lønnsfastsettelsen til markedet.
Viktigere enn bestemmelsene i EØS-avtalens hoveddel er likevel de rettsakter på likestillings-, arbeidsmiljø-, miljø- og forbrukervernområdet EØS-avtalens hoveddel viser til. Det vil sprenge rammene for denne fremstillingen fullstendig å gi en analyse av alle disse, men enkelte trekk vil bli påpekt i avsnitt 5.4.3 nedenfor.
5.4.2 Betydningen av regler i EØS-avtalens hoveddel
I EØS-avtalens hoveddel er det i første rekke reglene om fri bevegelighet for kapital som ikke har nevneverdig betydning for myndighetenes frihet ved reguleringen av virksomhetsutøvelse i Norge.
Etablerings- og tjenesteytelsesreglenes betydning ligger i at disse gir personer og foretak som er hjemmehørende i andre EØS-land en rett til å drive virksomhet i Norge på samme vilkår som personer og foretak hjemmehørende i Norge, jfr. EØS-avtalen art. 31 annet ledd og 37 tredje ledd. EF-domstolens praksis viser at uttrykkene «de vilkår» i art. 31 annet ledd og «samme vilkår» i art. 37 tredje ledd ikke kan forstås helt bokstavelig.
5.4.2.2 Tjenestereglenes betydning
Der tjenesteyter er etablert i et annet land enn Norge, men utfører tjenesteytelsen i Norge, reguleres situasjonen av EØS-avtalen art. 37 tredje ledd.
Her synes rettspraksis å indikere at vertslandets regulering av de betingelser tjenesteytelsen skal skje under, og som ikke retter seg mot tjenesteytelsen som sådan, ikke er restriksjoner EØS-avtalen art. 36s forstand der de ikke gjør den gjestende tjenesteyters ytelser mer byrdefulle for ham enn de hadde vært dersom han hadde vært etablert i vertslandet. EF-domstolens praksis sammenfattes slik av generaladvokat Gulmann i hans forslag til avgjørelse i Schindler, Sml. 1994 s. I-1039:
«Det er … formentlig korrekt at sammenfatte domspraksis vedrørende artikel 59 [EØS-avtalen art. 36] således, at alle diskriminerende foranstaltninger er omfattet af artikel 59, og – at også andre, men ikke nødvendigvis alle, foranstaltninger der begrænser udenlandske tjenesteyderes virksomhed i værtslandet, kan være omfattet af artikel 59».
Når en slik forståelse av praksis legges til grunn, er det nærliggende å trekke linjen til Keck, Sml. 1993 s. I-6097, noe Gulmann også gjør. Dette medfører at der tjenesteyter presterer ytelsen i vertslandet, må det sondres mellom de nasjonale regler som knytter an til tjenesteyterens person, og dem som knytter an til selve utførelsen av tjenesten. I forhold til den første gruppen av regler har restriksjonsforbudet det samme innhold som der tjenesten etter sin art er grenseoverskridende, mens det avgjørende i forhold til den andre gruppen er om reglene, rettslig eller reellt, gjør det vanskeligere for gjestende tjenesteytere å utøve sin virksomhet enn for tjenesteytere etablert i vertslandet.
Det kan tenkes tilfelle der tjenestemottaker er en næringsdrivende etablert i Norge, som etterspør tjenester levert fra andre EØS-land. Der tjenesten etter sin art er grenseoverskridende, viste avsnitt 5.3.3.3 at norske myndigheter kan nekte tjenesten utført, dersom dette er forankret i tungtveiende allmenne hensyn, eller EØS-avtalen selv gir hjemmel. Denne muligheten står bare åpen der det ikke foreligger relevante harmoniseringstiltak. Når det ikke er mulig å hindre at tjenesten presteres, kan et alternativ være å hindre tjenestemottaker i å motta tjenesten. Reguleringsobjektet er ikke lenger tjenesteyter, men -mottaker.
Som nevnt i avsnitt 5.3.3.3 viser EF-domstolens avgjørelse i Luisi og Carbone, Sml. 1984 s. 377, at reglene om fri utveksling av tjenesteytelser også omfatter friheten til å begi seg til en annen medlemsstat for å motta ytelsen der. Vi kan imidlertid tenke oss tilfelle der tjenestemottaker, uten å forlate sitt etableringsland, etterspør en tjeneste som ikke lovlig kan presteres der. Spørsmålet blir da om tiltak som hindrer næringsdrivende i Norge å etterspørre tjenester som lovlig presteres i tjenesteyters hjemland omfattes av reglene om fri bevegelighet for tjenester. Problemstillingen kan illustreres med faktum i REC 1994-95 s. 113. Lego Norge og Mattell Scandinavia, begge etablert i Norge, hadde her kjøpt reklameplass i sendinger fra TV 3, som sender fra Storbritannia. Forbrukerombudet fant at reklamen var spesielt rettet mot barn, og dermed i strid med mfl, § 1, sammenholdt med krinkl. § 3-1 første ledd. Forbrukerombudet påla derfor selskapene å trekke reklamen. Selskapene nektet, og saken kom opp for Markedsrådet, som spurte EFTA-domstolen om EØS-avtalens bestemmelser om fri bevegelighet for tjenesteytelser var til hinder for å forby en annonsør å gjøre bruk av en reklamefilm som retter seg særlig mot barn. Regler om fjernsynssendingers innhold er gjenstand for direktivregulering, og det var på det rene at de aktuelle reklamefilmene ikke var i strid med direktivet, eller engelsk rett for øvrig. Det var derfor ikke adgang til å stoppe selve sendingen. EFTA-domstolen fant at det heller ikke var adgang til å forfølge annonsørene, fordi den fant det
«meget usannsynlig at direktivet, uten selv å gi noen bestemte holdepunkter for dette, ville hatt så detaljerte regler om reklame om disse bare skulle gjelde for fjernsynsforetak og ikke annonsører, som medlemsstatene dermed ville ha frihet til å anvende andre regler overfor. En slik ordning ville være i strid med noen av hovedprinsippene i direktivet, siden en adgang for mottakerstater til fritt å regulere annonsørers aktiviteter i forhold til fjernsynsreklame, ville innebære at et forbud mot annonsøren (som mottaker av fjernsynstjenesten i praksis) kunne innebære en innblanding i fjernsynsforetakenes adgang til å yte slike tjenester, noe som i henhold til direktivet bare er tillatt i de tilfeller som er nevnt i artikkel 2 nr. 2.»
EF-domstolen tar to år senere, jfr. Sml. 1997 s. I-3843, De Agostini, stilling til det samme spørsmålet. EF-domstolen sondrer da skarpt mellom det den kaller «egentlig tv-radiospredningsvirksomhed», som er direktivregulert, og annen virksomhet. EF-domstolen fant at direktivet
«principielt ikke [er] til hinder for at anvende nationale bestemmelser, som generelt tager sigte på at beskytte forbrugerne, uden at der dog derved indføres en fornyet kontrol af fjernsynsudsendelser ud over den, udsendelsesmedlemsstaten er forpligtet til at foretage.
Det kan således ikke antages at udgøre en hindring, som efter direktivet ikke er tilladt, at bestemmelser i en medlemsstat, som dem, hovedsagerne vedrører, bringes i anvendelse på fjernsynsudsendelser fra andre medlemsstater, når der i bestemmelserne af hensyn til forbrugerne opstilles forbuds- og påbudsregler over for annoncører, og der er fastsat økonomiske sanktioner for tilfælde af, at reglerne overtrædes.»
Spørsmålet om annonsørene kunne forfølges måtte derfor løses på bakgrunn av EF-traktatens regler om fri bevegelighet for tjensteytelser, og tungtveiende allmenne hensyn kunne da legitimere tiltakene. Etter vårt syn bør EF-domstolens angrepsmåte legges til grunn også under EØS-avtalen.
EF-domstolen har funnet at skatteregler som fungerer som et disincentiv i forhold til å etterspørre tjenester i utlandet, må vurderes i forhold til reglene om fri bevegelighet for tjenesteytelser. Dette kan illustreres med Vestergaard, dom 28. oktober 1999. I dansk skatterett gis det, som i norsk rett, under nærmere betingelser fradrag i inntekten for kursutgifter og utgifter til deltakelse på fagkonferanser. I ligningsveiledningen for 1988, det aktuelle ligningsåret, het det følgende:
«Når et fagligt møde eller et kursus henlægges til et fremmed land (typisk almindelige turiststeder) medfører dette fradragsrettens bortfald, medmindre rejsemålet/-kursstedet som sådan kan siges at være fagligt begrundet»
I senere ligningsveiledninger var det tilføyet, blant annet på bakgrunn av en dom fra Danmarks Højesteret:
«Der antages således at vær en formodning for, at der med kursets afholdelse på et udenlandsk turiststed er forbundet med et så betydeligt turistmæssigt islæt. at kursusudgiiften ikke kan anses som en fradragsberettiget driftsomkostning»
Spørsmålet EF-domstolen ble bedt ta stilling til, var om denne presumsjonsregelen var i tråd med reglene om fri bevegelighet for tjenesteytelser. EF-domstolen fant at det måtte
«konstateres at reglerne undergiver de tjenesteydelser, som afholdelse af faglige kurser udgør, en forskellig skattemæssig behandling, alt efter om tjenesteydelserne udføres i andre medlemsstater eller i den pågældende medlemsstat, idet reglerne gør retten til skattefradrag for udgifter til deltagelse i faglige kurser, der afholdes på et almindeligt turisted i udlandet, afhængig af, at den skattepligtige afkræfter en formodning for, at sådanne kurser er forbundet med et så betydeligt turistmæssigt islæt, at udgifterne ikke kan anses for fradragsberrettigede driftsomkostninger, mens der ikke gælder en sådan formodning for faglige kurser der afholdes på et alminneligt turisted i den pågældende medlemsstat.
Retsregler i en medlemsstat, der – som de regler, hovedsagen angår – gør det vanskeligere at opnå fradrag for udgifter til deltagelse i faglige kurser, der afholdes i udlandet, end for udgifter til faglige kurser, der afholdes i den pågældende medlemsstat, indebærer en forskellig behandling på grundlag af det sted, hvor tjensteydelsen udføres, som er forbudt i henhold til traktatens artikel 59 [art. 49 EF].»
Det er liten tvil om at det samme må legges til grunn under EØS-avtalen.
Rettspraksis viser at forbudet mot restriksjoner på adgangen til å yte tjenester over landegrensene også rammer de tilfelle der tjenestemottakere fra andre medlemsstater ikke behandles som mottakere hjemmehørende i tjenesteyters etableringsland, og det selv om de ikke er der i egenskap av tjenesteytere.
Et par dommer fra EF-domstolen kan illustrere dette. I Museumssaken, Sml. 1994 s. I-911, fant EF-domstolen at Spania brøt tjenesteytelsesreglene ved ikke å gi personer hjemmehørende i andre medlemsland tilsvarende adgang som spanjoler og personer bosatt i Spania til å besøke museer gratis én dag i uken. I Cowan, Sml. 1989 s. 195, fant EF-domstolen at franske regler som gjorde rett til voldsoffererstatning betinget av fransk statsborgerskap eller bopel i Frankrike var i strid med tjenesteytelsesreglene. Synspunktet i begge sakene var at statsborgere fra en annen medlemsstat som oppholder seg i tjenesteyterens etableringsland i egenskap av tjenestemottakere, har rett til samme behandling som personer hjemmehørende i denne staten.
Det kan med styrke hevdes at det er vanskelig å se hvordan henholdsvis de spanske og franske reglene begrenser utvekslingen av tjenesteytelser over landegrensene. En annen sak er at reglene ga uttrykk for nasjonalitetsbestemt forskjellsbehandling, og dette kan nok være noe av forklaringen på hvorfor dommene fremstår som noe pussige. Rekkevidden av art. 12 EF begrenses i to retninger. For det første gjelder det bare innenfor traktatens virkeområde, for det annet står det tilbake for traktatens øvrige bestemmelser. Frem til 1993 het EF-traktaten EØF-traktaten, traktat om det europeiske økonomiske fellesskap. Dette medførte at det var nødvendig å knytte forskjellsbehandlingen til økonomiske aktiviteter. I såvel museums- som voldsoffersaken ble tilknytningspunktet reglene om tjenesteytelser. I begge sakene ble det forøvrig også vist til art. 12 EF (da EF-traktaten art. 7).
I dag skulle det ikke være nødvendig å gå veien om tjenestereglene. Ved tolkningen av EØS-avtalen kan det imidlertid være et slikt behov, nettopp fordi avtalen i hovedsak dreier seg om samarbeid innenfor det økonomiske området.
Endelig foreligger det én avgjørelse fra EF-domstolen som kan tyde på at myndighetenes frihet til å regulere markedsføringen av tjenestene begrenses. Denne saken er Alpine Investment, Sml. 1995 s. I-1141. Saken gjaldt spørsmålet om et forbud i nederlandsk rett mot at tilbydere av finansielle tjenester markedsførte disse pr. telefon til potensielle kunder som ikke har bedt om bli utsatt for denne type markedsføringsfremstøt, såkalt «cold calling», var en restriksjon på adgangen til å yte tjenester over landegrensene. Forbudet var generelt, det gjaldt «cold calling» både innenlands og utenlands.
Nederlandske myndigheter hevdet, forgjeves, at forbudet måtte anses som en regulering av «bestemte former for salg» og dermed utenfor restriksjonsforbudets rekkevidde, jfr. forsåvidt Keck, Sml. 1993 s. I-6097. EF-domstolen mente imidlertid at forbudet var egnet til hindre den frie utveksling av tjenesteytelser fordi det var til hinder for hurtig og direkte kontakt med potensielle kunder i andre land. Forbudet mot «cold calling» ble likevel tillatt opprettholdt fordi det var nødvendig for å vareta tilliten til det nederlandske finansmarkedets seriøsitet.
Avgjørelsen kan kritiseres. For det første kan det hevdes at de samme synspunkter burde vært lagt til grunn som ved tolkningen av art. 29 EF, som svarer til EØS-avtalen art. 12. Et nasjonalt tiltak er først i strid med EØS-avtalen art. 12 når det gir uttrykk for destinasjonsbestemt forskjells-behandling. Hadde tilsvarende synspunkter blitt lagt til grunn i Alpine Investment, hadde forbudet mot «cold calling» neppe blitt ansett som en restriksjon på utvekslingen av tjenesteytelser.
For det annet kan det hevdes at dersom reglene om fri bevegelighet for tjenesteytelser oppfattes som restriksjonsforbud også i eksportsituasjonen, synes det liten grunn til ikke å åpne for synspunkter svarende til dem som ble lagt til grunn i Keck, Sml. 1993 s. I-6097. Dersom Keck-synspunktene hadde blitt lagt til grunn, ville vurderingstemaet blitt om forbudet rettslig og faktisk rammet markedsføring overfor innenlandske og utenlandske kunder på samme måte.
EF-domstolen har ikke tatt stilling til tilsvarende spørsmål senere, og det er vel noe usikkert hvilke slutninger som kan trekkes fra dommen.
5.4.2.3 Etableringsreglenes betydning
EØS-avtalen art. 31 nr. 1 annet ledd fastslår at statsborgere og juridiske personer fra andre EØS-land skal kunne drive næringsvirksomhet i Norge på de samme vilkår som fysiske og juridiske personer hjemmehørende i Norge.
Dette medfører imidlertid ikke at foretak som foretar en sekundæretablering i Norge kan behandles som foretak som har sitt primære etableringssted i Norge i alle henseende. Det kanskje klareste uttrykket for dette finner vi i prinsippet om hjemstatskontroll, som kan ses som et utslag av ett av EF-domstolens «leitmotiv»; gjensidig anerkjennelse. Dette prinsippet medfører at norske myndigheters krav til, og kontroll med, foretak som er etablert på annen måte enn ved opprettelse av et norsk rettssubjekt, typisk et norsk aksjeselskap, ikke må duplisere de krav foretakene må tilfredsstille i sitt hjemland, og heller ikke gå utover hva som er nødvendig for å cvareta hensyn som gjør seg gjeldende i Norge. Et praktisk eksempel i så måte er forbrukerhensyn.
Der en virksomhet etableres i Norge, kan det være ønskelig å sikre at virksomheten også ledes fra Norge. Eksempelvis pålegger petrl. § 10-2 at den som innehar en tillatelse gitt med hjemmel i loven, skal ha «en organisasjon som er i stand til selvstendig å lede petroleumsvirksomheten fra Norge». Dette påbudet var også å finne i petroleumsloven av 1985, og i forarbeidene til den bestemmelsen ble det fremhevet at det særlig var hensynet til integrering av petroleumsvirksomheten i annen norsk industri som begrunnet kravet. Det ble således understreket at påbudet måtte ses i sammenheng med (det dagjeldende) regelverk om bruk av norske varer og tjenester. Ved tilpasningen av petroleumslovverket til de krav som følger av EØS-avtalen, ble påbudet opprettholdt uendret, men det ble understreket at ledelseskravet var et utslag av hensynet til et effektivt myndighetstilsyn.
Etter vår oppfatning er det lite tvilsomt at tilstedeværelseskrav av et visst omfang gjennomgående vil være enklere å tilfredsstille for foretak hjemmehørende i Norge enn for andre foretak. Slike krav vil derfor, selv om de ikke sondrer mellom utøvere innen samme bransje, omfattes av EØS-avtalen art. 31. Hvorvidt et tilstedeværelseskrav vil kunne opprettholdes, vil da bero på utformingen av kravet, og på begrunnelsen for det. Dette kan illustreres med Factortame I, Sml. 1991 s. I-3905, hvor det ble reist spørsmål om fellesskapsretten var til hinder for at det ble stilt krav om at et fartøy som fører en medlemsstats flagg også «skal bestyres, og dets drift ledes og kontrolleres fra medlemsstatens område». EF-domstolen fant det her
«tilstrækkeligt at bemærke, at en betingelse for registrering af et fartøj, der går du på, at fartøjet skal bestyres, og dets drift ledes og kontrolleres fra den medlemsstat hvor registreringen skal finde sted, i det væsentlige er sammenfallende med selve etableringsbegrebet, jf. Traktatens artikel 52 ff [art. 43 flg. EF], som forudsætter en fast indretning. Heraf følger, at disse artikler, som netop fastslår indholdet af etableringsfriheden, ikke kan fortolkes således at de er til hinder for at stille en sådan betingelse.
Betingelsen vil dog ikke være forenlig med de nævnte bestemmelser, hvis den må fortolkes således, at den udelukker registrering i tilfælde af en sekundær etablering, hvor det sted i registreringsstaten, hvorfra fartøjets drift ledes, handler efter instrukser fra et beslutningssenter i den medlemsstat, hvor den primære etablering har fundet sted.»
For øvrig må det være korrekt å se det slik at etableringsreglene neppe har større betydning for reguleringen av selve virksomhetsutøvelsen enn reglene om fri bevegelighet for tjenesteytelser. Heller snarere tvert i mot. I etableringstilfellene foreligger det en (intensjon om) varig tilknytning til vertslandet, og dette kan begrunne at krav som ville blitt ansett som restriksjoner i tjensteytelsestilfellene, ikke anses som dette.
5.4.2.4 Betydningen av reglene om fri bevegelighet for arbeidskraft
EØS-avtalen art. 28 forbyr nasjonalitetsbestemt forskjellsbehandling med hensyn til avlønning og andre arbeidsvilkår. Nyere praksis fra EF-domstolen viser at dette forbudet ikke bare retter seg mot myndighetene, men også mot den enkelte private aktør. Forbudet i art. 28 suppleres av Rådsforordning 1612/68 art. 7 flg, som er gjennomført i norsk rett med EØS-arbeidstakerloven. Forskjellbehandling på andre grunnlag enn nasjonalitet eller kjønn, jfr. EØS-avtalen art. 69, er bestemmelsene i EØS-avtalens hoveddel ikke til hinder for.
EF-domstolens praksis viser at art. 39 EF, som svarer til EØS-avtalen art. 28, også rammer regler som, selv om de er nasjonalitetsnøytrale, hindrer den frie bevegelighet for arbeidskraft. For arbeidstakerne innebærer dette for det første at EØS-retten gir dem en frihet til å forlate det land de oppholder seg i for å søke eller motta arbeid i andre EØS-land. Den sentrale avgjørelsen i denne forbindelse er Bosman, Sml. 1995 s. I-4921. For det annet viser EF-domstolens avgjørelse i Bachman, Sml. 1992 s. I-249, at dette også har implikasjoner for utformingen av nasjonale skatteregler.
Nasjonalitetsnøytrale tiltak som hindrer den frie utvikling av arbeidskraft kan, som hindringer for de øvrige frihetene, bare opprettholdes der de er nødvendige for å vareta allmenne ikke-økonomiske hensyn.
Nyere praksis viser forøvrig at EF-domstolen har lagt til grunn lignende betraktninger som i relasjon til varebevegelser også ved tolkningen av art. 39 EF. Dette kan illustreres med Graf, dom 27. januar 2000. Etter østerriksk rett har en arbeidstaker på nærmere vilkår rett til en fratredelsesgodtgjørelse ved arbeidsforholdets slutt. Blant vilkårene er at den ansatte ikke selv sier opp eller fratrer før tiden uten vesentlig grunn. Graf sa opp stillingen sin, og hevdet at disse vilkårene var i strid med reglene om fri bevegelighet for arbeidskraft fordi de medførte en disincentiv til å søke arbeid i andre land. EF-domstolen fant at det
«må fastslås, at bestemmelser som de i hovedsagen omtvistede ikke kan forhindre en arbejdstager i eller afholde ham fra at bringe ansættelsesforholdet til ophør med henblik på at udøve lønnet beskæftigelse hos en anden arbejdsgiver, da retten til fratrædeølsesgodtgørelsen ikke afhænger af, om arbejdstageren vælger at blive hos sin nuværende arbejdsgiver eller ej, men af en fremtidig og hypotetisk begivenhed, nemlig den senere ophævelse af arbeidsforholdet, uden at han selv har taget initiativ til ophævelsen, eller uden at denne må tilskrives ham.
En sådan begivenhed er alt for usikker og indirekte til, at bestemmelser, hvorefter retsvirkningen af en ophævelse af ansettelsesforholdet ikke er den samme, når ansættelsesforholdet ophæves af arbejdstageren selv, som når han ikke har taget initiativ til ophævelsen, eller denne ikke må tilskrives ham, til ad udgøre en hindring for arbjdskraftens frie bevægelighed /jf. i denne retning med hensyn til de frie varebeægelser dom af 7.3.1990, sag C-69/88, Krantz, Sml. I s. 583, præmis 11, og af 21.9.1999, sag 44/98, BASF, endnu ikke trykket i Samling av Avgørelser, præmis 16 og 21).»
5.4.2.5 Varereglenes betydning
Varereglenes betydning for myndighetenes frihet ved reguleringen av forhold i markedet følger av Keck, Sml. 1993 s. I-6097. Dette innebærer at krav til varesortiment, salgssteder, åpningstider, reklame osv. som ikke er utformet slik at de påvirker omsetningen av innenlandske og importerte varer på samme måte både rettslig og faktisk, vil være tiltak med tilsvarende virkning som kvantitative importrestriksjoner. Dette innebærer at kravene må forankres i almenne ikke-økonomiske hensyn og være slik utformet at de ikke går lenger enn det som er nødvendig for å vareta disse hensynene, dersom de skal være forenlige med EØS-avtalen. En sak som illustrerer problemstillingen er gjengitt i Nille, REC 1997 s. 30.
Det er også sikker rett at offentlige tiltak som medfører at foretak vil oppnå (potensielle) fordeler ved å velge norskproduserte varer, er å anse som tiltak med tilsvarende virkning som kvantitative importrestriksjoner. I denne sammenheng er det nok å vise til drøftelsene i avsnitt 5.3.2 foran.
5.4.3 Betydningen av direktivregulering
Prinsippet om gjensidig anerkjennelse er samtidig en oppfordring til direktivregulering. Dette fordi medlemsstater med høye standarder vil være interessert i løfte nivået i andre medlemsstater opp på sitt, samtidig som direktivregulering gjennomgående eliminerer muligheten til å føre i marken allmenne hensyn som legitimerer ytterligere krav enn dem som følger av direktivene. Vi ser dermed at også «lavnivåstatene» kan være interessert i direktivregulering.
Det vil føre for langt å analysere den konkrete betydningen av direktivreguleringen for regulering av virksomhetsutøvelse i Norge. Direktiv-reguleringen på arbeidsrettsområdet må likevel nevnes særskilt. I denne reguleringen løper det tre tråder, som dels er tvunnet sammen. En tråd utgjøres av direktivene på arbeidsmiljøområdet, typisk om krav til utstyr på arbeidsplassen osv. En neste tråd utgjøres av direktivene om likestilling mellom kjønnene, og den tredje tråden utgjøres av direktivene om arbeidstakernes stilling ved omorganisering osv av virksomheten. Av stor praktisk betydning er direktivet om arbeidstakers stilling ved virksomhetsoverføring, som er gjennom i norsk rett ved arbeidsmiljøloven kap XIIA.
5.5 Regulering av markedsatferd
Spørsmål knyttet til regulering av markedsatferd reguleres dels av EØS-avtalens konkurranseregler, og dels gjennom sekundærlovgivning på andre områder.
Konkurransereglene legger dels rammer for reguleringen av foretakenes opptreden overfor hverandre, og dels for deres opptreden overfor kunder, uavhengig av om disse er forbrukere eler ikke.
I sekundærlovgivningen på de områder som ikke faller inn under konkurransereglene, er fokus i første rekke rettet mot forbrukerspørsmål. Vi redegjør ikke nærmere for disse.
5.5.2 Konkurransereglenes betydning
EØS-avtalens konkurranseregler kan sorteres i to grupper. De reglene som i første rekke retter seg mot foretakene, og dem som i første rekke retter seg mot nasjonale myndigheter. I den første gruppen faller EØS-avtalen art. 53, 54 og 57, samt regler gitt til utfylling av disse, mens den andre gruppen utgjøres av EØS-avtalen art. 59 og statsstøttereglene. Vi kommer tilbake til de sistnevnte reglene nedenfor. I det følgende skal vi se nærmere på hvilken betydning de reglene som retter seg til foretakene har for myndighetenes reguleringsfrihet.
Selv om EØS-avtalen art. 53 og 54 retter seg mot foretak, har bestemmelsene likevel betydning for myndighetenes reguleringsfrihet gjennom den alminnelige lojalitetsplikten etter EØS-avtalen art. 3, sammenholdt med EØS-avtalen art. 1 nr. 2 litra e). Rekkevidden av dette kan illustreres med Meng, Sml. 1993 s. I-5751.
Meng var forsikringsmegler i Tyskland. Han hadde ved gjentatte anledninger gitt den provisjon han fikk av forsikringsselskapene for formidlingen av forsikringsavtalen til kunden, såkalt returprovisjon. Dette var forbudt etter tysk rett, og Meng ble dømt til å betale bøter. Meng anket dommen og gjorde gjeldende at forbudet mot å gi returprovisjon var i strid med EF-traktaten art. 3 litra f), 5 annet ledd og 85. De tilsvarende bestemmelsene i EØS-avtalen er art. 1 nr. 2 litra e), 3 annet ledd og 53. Saken ble forelagt EF-domstolen i medhold av EF-traktaten art. 177.
Om art. 10 annet ledd EF og art. 81 EF, som svarer til EØS-avtalen art. 3 annet ledd og 53, sa EF-domstolen at det fremgår av domstolens faste praksis at disse bestemmelsene
«pålægger medlemsstaterne ikke at træffe eller opretholde foranstaltninger, heller ikke i form af love eller administrative bestemmelser, som kan ophæve den tilsiktede virkning af de for virksomhederne gældende konkurrenceregler. Dette er ifølge samme praksis tilfældet, når en medlemsstat enten foreskriver eller fremmer indgåelse af aftaler i strid med artikkel 85 [art. 81 EF] eller forstærker sådanne aftalers virkninger, eller fratager sine egne bestemmelser deres statslige karakter ved til private erhvervsdrivende at uddelegere ansvaret til at træffe beslutninger om økonomisk intervention.»
Vi ser at EØS-avtalen art. 3, sammenholdt med art. 53, begrenser reguleringsfriheten i to henseende. For det første medfører bestemmelsene en begrensning av reguleringsfriheten i forhold til det å initiere eller forsterke virkningene av samarbeid som rammes av art. 53. For det annet innebærer bestemmelsene et slags delegasjonsforbud.
I Meng, Sml. 1993 s. I-5751, fant EF-domstolen at det tyske forbudet mot returprovisjoner ikke var i strid med art. 3 litra g), 10 annet ledd og 81 EF, rett og slett fordi det verken initierte eller forsterket virkningene av samarbeid som rammes av art. 81 EF. Forbudet var tilstrekkelig i seg selv, og forut for forbudet forelå det ingen avtale som forbød de aktuelle returprovisjonene. Heller ikke kunne forbudet karakteriseres som en delegasjon til private foretak av ansvaret for å treffe vedtak om økonomisk intervensjon.
EØS-avtalen art. 3 sammenholdt med art. 54 innebærer at myndighetene ikke kan oppfordre eller pålegge et foretak med dominerende stilling å utvise en atferd som hadde blitt karakterisert som et misbruk av dominerende stilling dersom foretaket hadde opptrådt slik av eget tiltak, jfr. GB-INNO-BM, Sml. 1977 s. 2115.
Selv om konkurransereglene har betydning for myndighetenes reguleringsfrihet overfor foretak generelt, har de likevel størst praktisk betydning i forhold til offentlige foretak og foretak som er gitt særlige eller eksklusive rettigheter. Det følger direkte av EØS-avtalen art. 59 at overfor slike foretak kan myndighetene hverken treffe eller opprettholde tiltak som er i strid med EØS-avtalen. Vi kommer tilbake til dette nedenfor, men det er likevel grunn til å minne om Höfner, Sml. 1991 s. I-1979. Her fant EF-domstolen at dersom et foretak er gitt monopol på å utføre visse tjenesteytelser, vil det representere et brudd på art. 86 EF sammenholdt med art. 82 å opprettholde monopolet i en situasjon der foretaket ikke makter å tilfredsstille etterspørselen. Det samme kan vi legge til grunn i forhold til EØS-avtalen art. 59 sammenholdt med art. 54.
EØS-avtalen art. 57 regulerer foretakssammenslutninger som har det vi kan kalle «EØS-dimensjoner». Bestemmelsens betydning for norske myndigheters reguleringsfrihet ligger i at norske konkurransemyndigheter i utgangspunktet vil være avskåret fra å benytte krrl. § 3-11 på de foretakssammenslutninger som omfattes av bestemmelsen. Visse modifikasjoner i dette utgangspunktet følger av protokoll 24 til EØS-avtalen, art. 6 og 7.
Fremstillingen har vist at EØS-avtalen begrenser myndighetenes regulerings-frihet. Et fellestrekk ved disse begrensningene er, når vi ser bort fra de skranker som følger av konkurransereglene, at de i første rekke begrenser utvalget av de hensyn som kan forfølges gjennom reguleringer som begrenser utvekslingen av varer, tjenester, personer eller kapital over landegrensene. Indirekte har EØS-avtalen dermed også betydning for innholdet i de regler som gis. For det første vil utformingen av reglene ha betydning for utvalget av de hensyn EØS-avtalen tillater at forfølges. For det annet må reglene, eventuelt vedtak fattet med hjemmel i dem, være egnet til å vareta de aktuelle hensynene, og for det tredje kan det ikke gjøres større innhugg i de friheter EØS-avtalen gir anvisning på enn det som er nødvendig for å vareta hensynene.
Der det foreligger harmoniseringstiltak, typisk direktiver, vil regulerings-friheten være mer begrenset, men ikke-eksiterende er den neppe, jfr. avsnitt 2.2.2 foran.
Konkurransereglenes betydning ligger i at de forbyr reguleringer med et visst innhold, samt begrenser myndighetenes adgang til å håndtere visse typer saker.
5.7 Regulering av fordelingen av over- og underskudd mellom markedsaktører og stat
Reguleringen av fordelingen av over- og underskudd mellom markedsaktører og stat skjer, litt enkelt, gjennom henholdsvis skatteregler og støtteregler. EØS-avtalen har i første rekke betydning for utformingen av skattereglene gjennom reglene om de fire friheter, og det er omtalt foran. Vi lar derfor dette ligge i denne sammenheng.
Underskuddsfordelingen reguleres i det vesentlige av statsstøttereglene. I det følgende vil vi først gi en oversikt over innholdet i forbudet mot konkurransevridende statsstøtte. Deretter illustrerer vi forbudets betydning ved å ta for oss tre situasjoner; salg av offentlig eiendom, prissetting av innsatsfaktorer og investeringer i infrastruktur.
5.7.2 Oversikt over forbudet mot konkurransevridende statsstøtte
EØS-avtalens regler om statsstøtte er å finne i avtalens Del IV kapittel 2, dvs. art. 61 flg.
Artikkel 61 bestemmer at
«støtte gitt av EFs medlemsstater eller EFTA-statene, eller støtte gitt av statsmidler i enhver form, som vrir eller truer med å vri konkurransen ved å begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer, [skal] være uforenlig med denne avtales funksjon i den utstrekning støtten påvirker samhandelen mellom avtalepartene».
Dette presiseres og modifiseres i de øvrige deler av bestemmelsen.
EØS-avtalen art. 61 gjelder som norsk lov, og svarer til art. 87 EF. EF-domstolen har fatslått at forbudet mot statsstøtte i art. 87 EF ikke har «direkte virkning» i den forstand at nasjonale domstoler kan dømme etter regelen i bestemmelsen, jfr. Sml. 1973 s. 611. Spørsmålet om EØS-avtalens art. 61 skal forstås på samme måte er uavklart. Hensynet til homogenitet trekker klart nok i retning av å se det slik at norske domstoler ikke har kompetanse til å avgjøre om et støttetiltak er i strid med EØS-avtalen. En viss støtte for et slikt resultat gir EØS-avtalen art. 62, som kan leses som en uttømmende regulering av hvem som har kompetanse i statsstøttesaker. I denne sammenheng er det liten grunn til å gå nærmere inn i spørsmålet.
EF-domstolen har lagt til grunn en vid forståelse av EF-traktatens støttebegrep. Illustrativ i så måte er Denkavit, Sml. 1980 s. 1205, hvor EF-domstolen fant at
«Bestemmelsen [art. 87 EF] tager … sigte på de beslutninger fra medlemsstaterne, hvorved disse med henblik på gennemførelsen af deres egne økonomiske og sosiale mål, ensidigt og selvstændigt stiller økonomiske midler til rådighed for virksomheder eller andre retssubjekter eller giver dem fordele, der skal begunstige virkeliggørelsen af de ønskede økonomiske eller sociale mål.»
Det er likevel ikke noe vilkår at det skjer en overføring av midler fra det offentlige, noe som kan illustreres med Sml. 1994 s. I-877. Her uttaler EF-domstolen at statsstøttebegrepet
«ikke blot omfatter positive ydelser såsom selve tilskuddene, men ligeledes de indgreb, der under forskellige former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget, og derved, uden at være tilskud i egentlig forstand, er af samme art, og har samme virkninger».
Det er liten grunn til å anta at EFTA-domstolen vil legge en vesentlig annerledes forståelse til grunn når det gjelder EØS-avtalens støttebegrep. Det sentrale elementet i EØS-avtalens støttebegrep er dermed at det skapes en fordel for mottakeren, som koster staten penger.
Et ytterligere element i støttebegrepet er likevel at den fordel mottakeren får, motsvares av en byrde for staten. Dette illustreres i Sloman Neptun, Sml. 1993 s. I-887. Saken gjaldt spørsmålet om reglene om det tyske internasjonale skipsregister, som blant annet gjør det mulig å ansette folk fra land utenfor EU på lokale vilkår, var en statsstøtte i fellesskapsrettslig forstand. EF-domstolen fant her at den
«pågældende ordning tilsigter ikke ved sitt formål eller sin opbygning at skabe en fordel, der udgør en supplerende byrde for staten eller for [offentlige eller private organer der er udpeget eller oprettet af staten], men indebærer udelukkende en ændring – til fordel for rederiene – af de rammer, som gælder de kontraktlige forhold mellem virksomhederne og deres ansatte. Konsekvenserne heraf, såvel hvad angår forskellen i beregningen af de sociale sikringsbidrag – som den nationale ret har fremhævet – som hvad angår tabet i skatteinntægter på grund af de lave lønninger – som Kommissionen har fremhævet – er forhold, som er uadskilleligt forbundet med ordningen, og som ikke udgør noget middel til at yde de pågældende virksomheder en bestemt fordel.»
Avgjørelsen er kritisert i teorien. I Kapteyn and VerLoren van Themaat heter det eksempelvis at avgjørelsen
«is, with all due respect, scarcely supportable and makes a nonsense of any attempt to maintain an effects doctrine in relation to state aids.»
Vi er ikke like sikre som Kapteyn and VerLoren van Themaat på at vurderingen av om et statlig tiltak er en statsstøtte bare er virkningsorientert. Som det vil fremgå, må tiltaket ha også andre karakteristika.
I EØS-avtalens definisjon av statsstøtte ligger det videre et selektivitetskriterium, jfr. «ved å begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer». Det tilsvarende kravet etter art. 87 EF har avstedkommet adskillig debatt, og rettssituasjonen kan neppe anses avklart.
EF-domstolens praksis kan indikere at en fordel som er utslag av generelle reguleringer hvor det utelukkende beror på objektive kriterier om man er omfattet eller ikke, ikke tilfredsstiller selektivitetskravet. Det kan her vises til generaladvokat Darmons forslag til avgjørelse i Sloman Neptun, Sml. 1993 s. 887, hvor EF-domstolens praksis får ham
«til at hælde til den opfattelse, at den eneste grundlæggende forudsætning for anvendelsen af artikel 92 [art. 87 EF], stk. 2, er, at foranstaltningen ifølge sin natur har karakter af en undtagelse i forhold til opbygningen af det almindelige system, den udgør en del af».
Dette medfører at selektivitetskravet i det minste er tilfredsstilt der myndighetene har et element av skjønn med hensyn til om en fordel skal tilstås eller ikke. Det kan i denne forbindelse vises til Sml. 1996 s. I-4551, hvor vi finner følgende:
«Det må … fastslås, at FNE’s interventioner hverken er begrænset til bestemte sektorer, områder eller en begrænset kategori af virksomheder.
Som Kommisionen imidlertid med rette har fremhævet, råder FNE over en skønsbeføjelse, som giver den mulighed for at afpasse den finsielle intervention efter forskellige hensyn, såsom navnlig valg af begunstigede, størrelsen af beløpet for den finansielle intervention og betingelserne for interventionen. Den franske regering har selv erkendt, at administrationen kan fravige de generelle retningslinjer, som den har fastsat, når dette er begrundet i den særlige situation, som foreligger.»
Dette følges opp i EF-domstolens avgjørelse i Ecotrade, Sml. 1998 s. I-7907.
EFTA-domstolen kan forstås i samme retning når den i sak E-6/98, Differensiert arbeidsgiveravgift, finner at
«the system of regionally differentiated social security contributions must be seen as favouring certain undertakings within the meaning of Article 61(1) EEA, unless it can be shown that the selective effect of the measures is justified by the nature of the general scheme of the system itself. Any direct or indirect discrimination which is to be considered justfied, must derive from the inherent logic of the general system and result from objective conditions within that general system.»
Det er grunn til å reise spørsmål om resultatet hadde blitt et annet dersom arbeidsgiveravgiften ikke ble fastsatt sentralt, men av eksempelvis den enkelte kommune. Dersom den enkelte kommune, innenfor visse grenser, ble gitt anledning til å fastsette hvilken arbeidsgiveravgiftssats som skulle gjelde i den, kan det kanskje hevdes at det forhold at satsene varierer mellom kommunene ikke kan anses som en støtte i EØS-avtalens forstand.
En pussighet for så vidt gjelder den norske arbeidsgiveravgiften er for øvrig at en avvikling av ordningen ikke ville være en støtte i EØS-avtalens forstand. En avvikling vil nemlig ikke tilfredsstille selektivitetskravet. Konsekvensen av dette er at det som gjorde den differensierte arbeidsgiveravgiften til en statsstøtte i EØS-avtalens forstannd var derfor det forhold at den var differensiert, og at differensieringen skjedde sentralt.
Et siste krav er at støtten må påvirke samhandelen mellom EØS-statene. Dette kravet er nærmest uten praktisk betydning der støttemottakerne er engasjert i produksjon av varer og/eller tjenester, fordi EF-domstolen har forstått det tilsvarende kravet etter EF-traktaten slik at det er nok at vilkårene for innenlandsk virksomhet endres for at kravet skal være tilfredsstilt. EFTA-domstolen har lagt det samme til grunn i sak E-6/98, Differensiert arbeidsgiveravgift, jfr. følgende:
«According to established case law of the ECJ [EF-domstolen], when State aid strengthens the position of an undertaking compared with other undertakings competing in intra-Community trade, the latter must be regarded as affected by that aid. For that purpose it is not necessary for the beneficiary undertaking itself to export its products. Where a Member State grants aid to an undertaking, domestic production may, for that reason, be maintained or increased, with the result that undertakings established in other Member States have less chances of exporting their products to the market in that Member State».
Det er grunn til å legge merke til at EFTA-domstolen forutsetter at støtten påvirker produksjonen av varer eller tjenester. Der foretaket ikke er engasjert i produksjon av varer eller tjenester, eventuelt hvor støtten ikke har betydning for den produksjon som finner sted, vil heller ikke kravet til påvirkning av samhandelen være tilfredsstilt.
5.7.3 Kort om salg av offentlig eiendom
Offentlig eiendom er et statsmiddel. Dette innebærer at salg av offentlig eiendom til priser under markedsverdi vil være statsstøtte i EØS-rettslig forstand. Dette er en aktuell problemstilling i forbindelse med en eventuell omorganisering av statens engasjement i norsk petroleumsvirksomhet. Stikkordet er salg av deler av statens direkte økonomiske engasjement. Et annet eksempel er salget av tomter på Fornebu. I den grad salg skjer mot vederlag som ligger under markedsverdi, vil salget innebære en støtte til kjøper.
Kommisjonen har utgitt en meddelelse om dette, og den kan være verdt litt oppmerksomhet. Meddelelsen legger opp til at salg av offentlig eiendom kan skje på to måter, enten gjennom budgivning eller ved salg til markedsverdi uten budgivning. I de siste tilfellene skal salget skje baseres på en taksering utført av en uavhengig ekspert. Verdsettelsen skal skje med sikte på å finne markedsverdien, og denne er den pris eiendommen ville oppnå i et salg mellom en villig selger og en uavhengig kjøper på verdsettelsesdagen. Vi ser at målestokken for hva som er statsstøtte utgjøres av hva en privat aktør ville gjort i samme situasjon.
Omvendt gjelder for øvrig at dersom det offentlige kjøper eiendom, vil en overpris kunne karakteriseres som en statsstøtte til selger.
5.7.4 Kort om prissetting av innsatsfaktorer
Det offentlige produserer varer og tjenester som kan inngå som innsatsfaktorer i annen virksomhet. Praksis fra EF-domstolen om gasspriser til visse typer av brukere, for eksempel drivhusdyrkere, hvor et statskontrollert selskap er selger, viser at slike transaksjoner kan være statsstøtte. I en norsk kontekst er det nærliggende å tenke på salget av statskraftverkenes elektrisitetsproduksjon til industrien. Det er ingen tvil om at dersom den strømpris et foretak må betale er lavere enn markedsverdien for den aktuelle strømmen, vil vi ha med stasstøtte å gjøre.
Det er imidlertid for enkelt å sammenligne den pris som betales med den pris som kunne vært oppnådd ved salg til andre. Forskjeller mellom forbrukere kan nemlig begrunne ulike priser. For eksempel kan avtaksprofilen være annerledes, og volumet. Dette er forhold som kan tilsi at noen ikke skal betale den samme pris som andre. Igjen møter vi privat aktør-modellen, og behovet for å foreta markedsanalyser. Siktemålet med markedsanalysen er å finne målestokken for vurderingen av om den pris som betales gjenspeiler markedsverdien for det produkt som leveres.
5.7.5 Kort om investeringer i infrastruktur
Investeringer i infrastruktur vil gjennomgående være så vidt generelle at investeringen ikke tilfredsstiller det selektivitetskrav som ligger i støttebegrepet. EF-domstolens praksis viser likevel at det ikke er utenkelig at slike investeringer vil kunne bli karakterisert som statsstøtte. Faktum i Sml. 1993 s. I-2303 kan illustrere dette. Her var forholdet at portugisiske myndigheter hadde gått inn med betydelige ressurser for å legge forholdene til rette for produksjon av kjøretøy i en portugisisk provins. Blant tiltakene var temmelig omfattende investeringer i infrastruktur. Tiltakene ble meldt til Kommisjonen som godkjente dem uten innsigelser. Dette vedtaket ble angrepet av en av foretakets konkurrenter. Poenget i denne sammenheng er at Kommisjonen fant, og fikk EF-domstolens medhold i, at investeringen i infrastruktur ikke utelukkende ville komme foretaket til gode.
5.8 EØS-avtalens regulering av det offentliges engasjement som markedsaktør
Det offentliges engasjement i markedet tar en rekke skikkelser, fra forvaltningsbedrifter til engasjement gjennom Folketrygdfondet. I tillegg etterspør det offentlige en rekke varer og tjenester. Dette engasjementet kan benyttes til å realisere politiske målsettinger, noe det statlige engasjementet i norsk oljevirksomhet er et godt eksempel på.
Blant de opprinnelige seks, Tyskland, Italia Frankrike og BeNeLux-landene, var det betydelige forskjeller med hensyn til offentlig engasjement i markedet, og man var klar over den fare uregulert offentlig engasjement utgjorde for effektiviteten til de virkemidler som skulle tas i bruk for å realisere det felles marked. Allerede i EF-traktaten finner vi derfor bestemmelser som omhandler situasjonen der det offentlige er markedsaktør, de sentrale bestemmelsene er art. 31 EF om statlige handelsmonopoler, og art. 86 EF om offentlige foretak og foretak som gis særlige eller eksklusive rettigheter. I tillegg har EF-domstolen, som vi har sett, hjulpet til med vidtrekkende tolkninger av traktatens bestemmelser om frie varebevegelser, samt utviklingen av doktrinen om fellesskapsrettens direkte virkning. I den sistnevnte sammenheng har domstolen operert med et vidt statsbegrep.
Siktemålet med de følgende avsnittene er å analysere to sider ved offentlig markedsengasjement; det offentliges etterspørsel etter varer og tjenester, og offentlig næringsvirksomhet. Særbestemmelsen om statlige handelsmonopoler ser vi ikke grunn til å kommentere nærmere.
5.8.2 Det offentlige som etterspørrer av varer og tjenester
Såvel sentral- som lokalforvaltningen etterspør en rekke varer og tjenester, fra blyanter til entrepriser, og i stort omfang. Denne etterspørselen kan tenkes brukt som virkemiddel til å realisere nærings-, distrikts- og sysselsettings-politiske målsettinger, eksempelvis ved at lokale leverandører velges fremfor andre, eller ved at lærlingebedrifter foretrekkes fremfor bedrifter som ikke er tilknyttet lærlingeordninger. Forvaltningens anskaffelser innebærer samtidig disposisjoner over fellesskapets ressurser, og dette kan tilsi at leverandørvalg bør skje på grunnlag av kommersielle vurderinger alene, slik at ressursene strekkes lengst mulig. Det kan også hevdes at leverandørvalg på grunnlag av slike vurderinger vil virke positivt for utviklingen i næringslivet. Det offentliges anskaffelser reiser også utenriks- og handelspolitiske spørsmål.
Det offentliges anskaffelser er ikke bare av betydning sett fra myndighetenes side. Slike leveranser er også viktige for leverandørene. Ofte vil det være tale om omfattende leveranser som kan sikre en langsiktig og stabil virksomhet.
Disse momentene utgjør hovedtrekkene i bakgrunnen for hvorfor det er av interesse å se nærmere på det regelverk som regulerer det offentliges anskaffelser. Dette regelverket har en internasjonal og en internrettslig side. Den internasjonale siden utgjøres av de rammer Norges folkerettslige forpliktelser setter for norske myndigheters reguleringsfrihet med hensyn til anskaffelsesspørsmål, mens den internrettslige omhandler utnyttelsen av det reguleringsrom de folkerettslige forpliktelsene etterlater. Det er den internasjonale siden vi skal se nærmere på i det følgende.
5.8.2.2 Hovedtrekk i anskaffelsesregelverket
Det internasjonale regelverket må ses i sammenheng med ønsket om å legge forholdene til rette for utveksling av varer og tjenester over landegrensene. Bestemmelsene i EØS-avtalens vedlegg om det offentliges anskaffelser kan således best ses som en operasjonalisering av de generelle reglene om fri utveksling av varer og tjenesteytelser i avtalens hoveddel, og det tilsvarende WTO-regelverket, Government Procurement Agreement, kan også ses som et virkemiddel til å sikre at myndighetsopptreden ikke virker negativt på utvekslingen av varer og tjenester over landegrensene. Regelverket har dermed også en konkurransefremmende virkning, men det er i første rekke konkurransen mellom land, ikke leverandører, som fremmes.
Det internasjonale regelverket har i hovedsak fire funksjoner. For det første skal det sikre at potensielle leverandører får kunnskap om at myndighetene nå etterspør visse varer og/eller tjenester. Dette oppnås gjennom en plikt til å publisere i bestemte publikasjoner at en anskaffelse er forestående. For det annet skal regelverket sikre at myndighetene ikke beskriver varen eller tjenesten på en slik måte at utenlandske leverandører utelukkes fra konkurransen om oppdraget. Myndighetene kan likevel gå temmelig langt i å angi karakteristika ved det de etterspør. Det regelverket tar sikte på er å hindre at slike spesifikasjoner tjener proteksjonistiske formål. Dette oppnås gjennom regler om bruk av standarder og lignende ved beskrivelsen av kontrakts-gjenstanden. For det tredje søker regelverket å begrense mulighetene for at myndighetene ved tildelingen av oppdraget legger vekt på andre hensyn enn dem som knytter seg til selve leveransen og leverandørens mulighet til å levere kontraktsmessig ytelse. Dette oppnås gjennom krav til utformingen av tildelingskriterier. I EØS-regelverket kan enten tildelingskriteriet «laveste pris», eller kriteriet «det økonomisk mest fordelaktige tilbudet». Tett forbundet med kravene til tildelingskriterier, er regler som tar sikte på å sikre at kriteriene rent faktisk også blir lagt til grunn. Formålet med regelverket kan dermed sammenfattes i stikkordene publisitet, transparens, likebehandling og etterprøvbarhet.
Statens anskaffelser vil kunne skape et etterspørselspress, og dermed ha uønskete makroøkonomiske virkninger. Dette reiser spørsmålet om norske leverandører kan utelukkes fra konkurransen om leveranser til den norske stat. Det er liten tvil om at staten kan velge å etterspørre produkter norske bedrifter ikke produserer. Mer tvilsomt er det om norske leverandører kan utelukkes der de vitterlig kan levere det eller de produkter som etterspørres. Dette kalles gjerne omvendt diskriminering, og er neppe i strid med EØS-avtalen art. 11. Mer tvilsomt er det om en slik utelukkelse lar seg forene med anskaffelses-direktivene. Problemet, som vel må kunne karakteriseres som et luksusproblem, har ikke vært oppe for EF-domstolen, og er heller ikke behandlet videre inngående i teorien. Formålet bak anskaffelsesdirektivene tilsier imidlertid at regelverket neppe bør være til hinder for at nasjonale myndigheter kan velge å utelukke nasjonale leverandører fra konkurransen om oppdrag. Samhandelen hindres jo ikke ved dette, snarere tvert i mot.
5.8.2.3 Utvalgte problemstillinger knyttet til det internasjonale regelverket
Ofte vil det være slik at deltakerne i en anbudskonkurranse om leveranser til norske myndigheter, selv om anskaffelsen er omfattet av det internasjonale regelverket, bare er norske bedrifter. Dette reiser spørsmålet om det internasjonale regelverket er til hinder for at hensyn som hadde vært irrelevante om konkurransen hadde stått mellom en norsk bedrift og en bedrift hjemmehørende i en annen EØS-stat, legges til grunn der konkurransen bare står mellom norske bedrifter. Spørsmålet behandles nærmere straks nedenfor
Enkelte politiske målsettinger har ikke direkte betydning for konkurransen mellom norske og utenlandske leverandører. Som eksempel kan nevnes ønsket om at statens anskaffelser skal være så miljøvennlige som mulig, at bedrifter som påtar seg et ansvar for opplæring, og at såkalt «kontraktør-virksomhet» unngås.
Uttrykket «kontraktørvirksomhet» har ikke noe entydig innhold. Når uttrykket brukes i forbindelse med anskaffelser, siktes det i alminnelighet til den omstendighet at den som får oppdraget, leier inn selvstendig næringsdrivende for å utføre (deler av) det. Slik virksomhet anses uønsket der den eller de innleide etter skatte- eller arbeidsrettslige regler skulle vært ansatt.
Dette reiser spørsmålet om slike målsettinger kan forfølges innenfor rammene av det internasjonale regelverket, og i forlengelsen av dette ligger spørsmålet om virkningen av at slike målsettinger ikke kan forfølges innenfor rammene av regelverket. Hvilke muligheter har myndighetene da? Dette behandles i avslutningsvis.
a) Anskaffelsesreglenes betydning i rent nasjonale forhold
Det er ikke vanskelig å tenke seg tilfelle der EØS-reglene krever at en anskaffelse skal kunngjøres i hele EØS-området, mens det i realiteten bare er norske bedrifter som er interesserte i å konkurrere om oppdraget. Et eksempel kan være renovasjonsoppdrag for en vestlandskommune. Det er liten tvil om at anskaffelsen likevel skal kunngjøres lik regelverket foreskriver. Spørsmålet oppstår der antakelsene slår til; det er bare norske bedrifter som konkurrerer om oppdraget. Spørsmålet blir da om EØS-regelverket er til hinder for at man i et slikt tilfelle velger den lokale anbyder fremfor en fra en annen kant av Norge.
Spørsmålet var oppe i Walloniabusser, Sml. 1996 s. I-2043. Saken gjaldt et belgisk transportselskaps kjøp av busser, og alle tilbudsgiverne var belgiske bedrifter. Ved tildelingen av kontrakten ble det lagt vekt på andre kriterier enn dem som var angitt i anbudsgrunnlaget. Belgia hevdet at fellesskapsretten ikke var anvendelig, siden valget sto mellom belgiske leverandører. Synspunktet ble avvist av EF-domstolen, som forankret dette i at plikten til å følge anskaffelsereglementet ikke beror på hvem som inngir anbud, men hvem som foretar anskaffelsen. Det var imidlertid på det rene at valget av leverandør kunne ha konsekvenser for samhandelen, fordi underleveranser ville komme fra andre medlemsstater.
Anbudsgrunnlaget åpnet heller ikke for å legge de aktuelle kriteriene til grunn. Det kan således ikke utelukkes at domsutfallet hadde blitt et annet dersom anbudsgrunnlaget hadde åpnet for supplerende tildelingskriterier.
Det er ikke utelukket at stillingen kan være en noe annen der det ikke dreier seg om varekjøp, men, som i eksempelet, kjøp av tjenester. Det må likevel være grunnlag for å hevde at det er høyst tvilsomt om EØS-reglene om offentlige anskaffelser tillater at kriterier som er irrelevante ved valget mellom innenlandske og utenlandske leverandører, legges til grunn der valget bare står mellom innenlandske.
b) Adgangen til å forfølge politiske målsettinger gjennom anskaffelser
Som nevnt vil visse politiske målsettinger ikke påvirke konkurransesituasjonen mellom utenlandske og norske foretak. Som eksempler ble nevnt ønsket om at statens anskaffelser skal være så miljøvennlige som mulig, at bedrifter som påtar seg et ansvar for opplæring, og at såkalt «kontraktørvirksomhet» unngås. Vi skal ta for oss disse målsettingene én for en.
Felles i alle tilfellene er imidlertid at det må fremgå av anskaffelsesgrunnlaget at slike målsettinger vil bli forfulgt.
Anskaffelsesreglenes regulering av kontraktstildelinger er bygget opp som en toleddet prosess hvor anbyderne først vurderes i forhold til et utvalg kvalitetsorienterte kriterier, og leverandøren deretter velges blant dem som passerer nåløyet. Det er på det rene at reguleringen ikke er uttømmende med hensyn til hvilke forhold som kan inngå ved vurderingen av anbyderne. Det er en viss uenighet om regelverket bare kan suppleres for så vidt gjelder de kvalitative kriteriene, eller om det også kan suppleres med hensyn til tildelingskriteriene. Uenigheten bunner i en uenighet om hvilke slutninger Beentjes, Sml. 1988 s. 4635, gir grunnlag for. Det er liten grunn til å gå inn i denne diskusjonen, som i sin kjerne er av terminologisk karakter, her. Under enhver omstendighet må nemlig de tilleggskriterier det gjøres bruk av tilfredsstille de krav som følger av bestemmelsene i EØS-avtalens hoveddel. Hvorvidt vi kaller kriteriene utelukkelses- eller tildelingskriterier, er av mindre betydning.
i) Helse- miljø- og sikkerhetsrelaterte krav (HMS-krav)
Det er usikkert om, og eventuelt i hvilken grad, EØS-regelverket åpner for at HMS-krav legges til grunn ved anskaffelser. På den ene side angir regelverket temmelig firkantete tildelingskriterier; kontrakten skal tildeles enten på grunnlag av laveste pris, eller på grunnlag av en vurdering av det samlet sett mest økonomiske tilbud. I den sistnevnte vurderingen kan en rekke momenter inngå, en forutsetning er imidlertid at disse momentene angis i anbudsgrunnlaget. Ingen av de momentene som nevnes i regelverket som relevante ved vurderingen av det økonomisk sett mest økonomiske anbud, knytter uttrykkelig an til helse, miljø eller sikkerhet.
På den annen side følger det av EF-domstolens praksis at anskaffelsesregelverket ikke er uttømmende med hensyn til tildelingskriterier. Det avgjørende er således om en anvendelse av kriteriene vil være i strid med bestemmelsene i EØS-avtalens hoveddel, jfr. forsåvidt Beentjes, Sml. 1988 s. 4635.
Vi har tidligere sett at tungtveiende allmenne hensyn kan begrunne opprettholdelse av tiltak med tilsvarende virkning som kvantitative importrestriksjoner. En vektlegging av HMS-relaterte kriterier vil være et opprinnelsesnøytralt tiltak, slik at såvel Cassis-doktrinen som EØS-avtalen art. 13 står åpen. Dette innebærer at anskaffelsesregelverket neppe er til hinder for å tildele kontrakter på grunnlag av HMS-relaterte kriterier. Helt absolutt gjelder likevel ikke dette. I tillegg til den modifikasjon som ligger i egnethets- og proporsjonalitetsvurderingen, må det sondres mellom kriterier som knytter an til produksjonsprosesser og kriterier som knytter an til produktene som sådanne. Krav relatert til produksjonsprosessene er det mer tvilsomt om kan stilles. Bakgrunnen for dette er uttalelser i Alpine Investments, Sml. 1995 s. I-1141, som kan forstås slik at tiltak som i og for seg varetar allmenne hensyn, likevel ikke lar seg opprettholde dersom disse hensynene bare gjør seg gjeldende i andre land enn reguleringslandet.
Saken gjaldt fri bevegelighet for tjenesteytelser, og et forbud etter nederlandsk rett mot uanmodete telefontilbud, såkalt «cold calling», om finansielle tjenester. Dette forbudet gjaldt også mot slike tilbud til mottakere i andre land. I denne forbindelse bemerket EF-domstolen at «uagtet forbrugerbeskyttelsen på andre medlemsstaters område ikke som sådan påhviler de nederlandske myndigheder, har denne beskyttelses karakter og omfang dog direkte indvirkning på den nederlandske finansielle sektors omdømme».
Krav til produksjonsprosesser vil ha virkninger både i Norge og i utlandet. I Norge kan imidlertid HMS-hensyn varetas med tiltak som virker mindre begrensende på samhandelen, nemlig gjennom regler som gjelder norske bedrifters virksomhet. Der virksomheten skal skje i Norge, typisk ved entrepriseoppdrag, vil EØS-avtalen art. 36 tredje ledd gi rammene for reguleringsfriheten. Poenget også i disse tilfellene er imidlertid at HMS-hensyn knyttet til produksjonsprosessen først og fremst må varetas gjennom regler om virksomheten i Norge, ikke gjennom kriteriene for tildeling av kontrakt.
Det er imidlertid mulig å se det slik at det forhold at HMS-hensyn er varetatt i produksjonsprosessen har en økonomisk verdi for etterspørrer. Når det gjelder private foretak, er det liten tvil om at bevisstheten på dette punktet er økende, og umiddelbart virker det pussig om et regelverk som tar sikte på å sikre at det offentlige opptrer som en kommersiell markedsaktør skal være til hinder for at det offentlige gjør akkurat det.
EØS-avtalen art. 73 gir muligens argumenter for at prosessrelaterte miljøkrav kan stilles også der virksomheten skjer utenfor reguleringslandet.
HMS-krav til produktene som sådanne vil derimot vareta HMS-hensyn i Norge, og dermed kunne opprettholdes med grunnlag i EØS-avtalen art. 13 og/eller Cassis-doktrinen.
ii) Ønsket om at bedrifter påtar seg opplæringsansvar
Bedriftene spiller en viktig rolle i den yrkesfaglige utdannelsen i Norge ved at de tar inn lærlinger. Tilknytning til lærlingeordningen er frivillig, og kan nok medføre merkostnader for tilknyttete bedrifter. Sett fra myndighetenes side kan anskaffelsespolitikken være et tjenlig virkemiddel til å øke antallet lærlingebedrifter. Dette kan gjøres ved å la tilknytning til lærlingeordning, norsk eller utenlandsk, være et moment ved anbudsvurderingen.
Det er på det rene at anskaffelsesregelverket isolert sett hverken tillater eller forbyr anvendelsen av et slikt kriterium. Tilknytning til lærlingeordning må derfor vurderes mot de skranker som følger av bestemmelsene i EØS-avtalens hoveddel.
Et krav om tilknytning til lærlingeordning vil nok anses som et tiltak med tilsvarende virkning som en kvantitativ importrestriksjon selv om kravet utformes slik at tilknytningskravet bare gjelder for potensielle leverandører etablert i land med lærlingeordninger. Tiltaket vil dermed bare kunne opprettholdes i den grad det er nødvendig for å vareta tungtveiende allmenne hensyn som gjør seg gjeldende i Norge. Her gjelder enn sterkere enn for HMS-kravene; hensynet til nok lærlingeplasser i andre land er ikke Norges sak, og hensynet til å etablering av lærlingeplasser i Norge kan varetas gjennom tiltak som virker mindre inngripende på samhandelen, for eksempel regler rettet til bedrifter etablert i Norge.
Lignende synspunkter gjør seg gjeldende ved kontrahering av tjenester.
iii) Begrensning av «kontraktørvirksomhet»
Kontraktørvirksomhet oppfattes som et problem av både skatterettslige og arbeidsrettslige grunner. Kontraktørvirksomhet kan begrenses ved at, mer eller mindre vidtrekkende, forbud mot bruk av kontraktsmedhjelpere tas inn i kontrakten. I denne sammenheng er særlig begrensninger i anbyders adgang til bruk av innleid arbeidskraft og enmannsforetak praktisk.
Adgangen til å benytte en slik begrensning kan kanskje tolkes inn i tildelingskriteriet «det samlet sett mest økonomiske tilbudet» der service og annen oppfølging er en viktig del av kontrakten. I slike tilfelle kan det kanskje hevdes at det forhold at leverandøren ikke rår over tilstrekkelig ekspertise til selv å kunne utføre disse oppgavene, legitimerer et krav om begrensninger i bruk av slike kontraktsmedhjelpere. På den annen side kan det hevdes at det er tilstrekkelig at leverandøren dokumenterer at han, gjennom sine kontraktsforhold, har sikret slike oppfølgingstiltak. Der det ikke dreier seg om slike kontrakter, eller dersom det legges til grunn at et krav om begrensninger i bruken av kontraktsmedhjelpere uansett ikke kan leses inn i tildelingskriteriet «det samlet sett mest økonomiske tilbudet», blir vurderingstemaet derfor, som ellers, om slike krav rammes av bestemmelser i EØS-avtalens hoveddel. Det må også sondres mellom varekjøp og kjøp av tjenester.
Der slike begrensninger benyttes i forbindelse med varekjøp, blir det første spørsmålet om vi i det hele tatt stått overfor et tiltak med tilsvarende virkning som en kvantitativ importrestriksjon. De resonnementer som ble utvilket i avsnitt 5.3.2.3 viser at krav til hvordan en vare er produsert, omfattes av EØS-avtalen art. 11. Dette medfører at en kontraktørbegrensning må være nødvendig for å vareta hensyn som gjør seg gjeldende i Norge dersom den skal kunne opprettholdes. Det er vanskelig å se at norske forhold påvirkes av hvordan produsenten har organisert arbeidet sitt.
Der slike begrensninger benyttes i forbindelse med tjenestekjøp, må det sondres mellom de tilfelle der tjenesten etter sin art er grenseoverskridende, og de tilfelle der tjenesteyter presterer i Norge. Den første gruppen må løses som varetilfellene. For den andre gruppen er problemstillingen noe mer nyansert. Også her gjelder at det neppe kan stilles krav om at tjenesteyter utelukkende skal nytte egne krefter i den forstand at han ikke skal ha anledning til å ta med seg innleid arbeidskraft eller lignende kontraktsmedhjelpere til oppdraget i Norge. Spørsmålet om tjensteyter skal kunne inngå slike kontrakter i Norge, kommer muligens i en litt annen stilling. Vurderingstemaet her vil være om tjenesteyter kan drive sin virksomhet «på samme vilkår» som tjenesteytere etablert i Norge, jfr. EØS-avtalen art. 37 tredje ledd. Innholdet i dette kravet ble behandlet i avsnitt 5.4.2.2, og på bakgrunn av drøftelsene der synes det klart at en begrensning i adgangen til å leie inn arbeidskraft eller benytte seg av enmannsforetak etter at tjenesteyter er kommet til Norge muligens kan oppstilles.
Vi har sett at det internasjonale regelverket kan gjøre det vanskeligere å forfølge politiske målsettinger gjennom anskaffelsespolitikken. Det er også tid- og kostnadskrevende å gjennomføre anbudskonkurranser. Det er således ikke utenkelig at den kostnadsbesparelse som ligger i å gjøre en funksjon, for eksempel renovasjon, konkurranseutsatt, reduseres eller endog bortfaller som følge av økte administrasjonskostnader. Sett fra myndighetenes ståsted kan det derfor være interessant å stille seg slik at regelverket ikke kommer til anvendelse.
Den enkleste måten å oppnå dette på, er ikke å foreta anskaffelser. Innenfor rammene av egen virksomhet er det selvfølgelig uproblematisk å forfølge HMS-hensyn, sørge for lærlingeplasser og/eller begrense kontraktørvirksomhet. Hverken EØS-avtalen eller WTO-regelverket forplikter offentlige myndigheter til å henvende seg til markedet når arbeid skal utføres. Regelverket regulerer bare situasjonen der offentlige myndigheter faktisk gjør det. Vi ser dermed at en rigid regulering av offentlige anskaffelser kan medføre oppbygning av myndighetsinterne servicefunksjoner og/eller begrenset utskillelse av offentlige funksjoner i selvstendige rettssubjekter. Sagt med andre ord kan en sterk orientering mot vektlegging av markedsmessige hensyn i reguleringen av det offentliges anskaffelser, medføre at markedet for leveranser til det offentlige reduseres.
5.8.3 Offentlig næringsvirksomhet
Staten har ikke bare en regulantrolle i forhold til markedet, den er også i utpreget grad en markedsaktør. Et eksempel er allerede nevnt, statens etterspørsel etter varer og tjenester. Det forekommer også at staten, eller andre offentlige organer, tilbyr varer eller tjenester i et marked. Staten, og andre offentlige organer for den saks skyld, kan også opptre i andre skikkelser. Eksempler på dette er statsforetak, eksempelvis Statkraft, heleide aksjeselskap, eksempelvis Statoil og Telenor, børsnoterte aksjeselskap hvor staten har en dominerende, politisk begrunnet, eierposisjon, eksempelvis Norsk Hydro, og selskap hvor staten bedre kan sammenlignes med en ordinær investor. Den statlige eierandelen i de sistnevnte selskapene kan variere fra meget stor, eksempelvis i en rekke banker, til relativt liten.
I forrige avsnitt ble det nevnt at staten kan være interessert i å benytte sin etterspørsel etter varer og tjenester som virkemiddel til å realisere politiske målsettinger. Det samme gjelder for offentlig næringsvirksomhet. De sentrale bestemmelsene i EØS-avtalen i denne sammenheng er foruten de alminnelige konkurransereglene i EØS-avtalen art. 53 og 54, EØS-avtalen art. 59. Endelig spiller statsstøttereglene en viktig rolle.
5.8.3.2 Konkurransereglenes betydning
Vi har sett at det offentliges markedsengasjement kan ta mange skikkelser, og det er ikke slik at markedsengasjementet skjer gjennom et eget rettssubjekt, atskilt fra forvaltningsmyndighetene. Samtidig er det slik at «foretak» er et nøkkelbegrep i EØS-avtalen art. 53, 54 og 59. Begrepet må forstås likt i disse bestemmelsene, men spørsmålet er hva som ligger i det. Calì, Sml. 1997 s. I-1547, gir god veiledning om vurderingstemaet, jfr. følgende:
«Med hensyn til spørgsmålet, om hvorvidt traktatens konkurrenceregler finder anvendelse, må der sondres mellem den situation, hvor staten optræder som udøver af offentlig myndighed, og den, hvor den udøver erhvervsmæssig virksomhed af industriel eller handelsmæssig art, hvorved der udbydes varer og tjenesteydelser på markedet …
Det er i den forbindelse uden betydning, om staten udøver virksomheden direkte gennem et organ, som er en del af den offentlige administration, eller gennem et organ, som staten har indrømmet særlige eller eksklusive rettigheder».
Der hvor staten «optræder som udøver av offentlig myndighed», er staten ikke å anse som et «foretak» i EØS-avtalens forstand, mens staten karakteriseres som et «foretak» når den tilbyr varer og tjenester i markedet. Foretaksbegrepet gir med andre ord anvisning på en funksjonell vurdering, ikke en formell.
EØS-avtalen art. 59 nr. 1 fastslår at forsåvidt gjelder offentlige foretak, skal staten avholde seg fra å treffe tiltak som er i strid med traktaten. Om den tilsvarende bestemmelsen i EF-traktaten, art. 86 nr. 1 EF, uttalte EF-domstolen i energimonopoldommen, Sml. 1997 s. I-5819, at den
«tilsigter at forhindre, at medlemsstaterne udnytter deres forbindelser med de omhandlede virksomheder [dvs. offentlige foretak] til at omgå forbuddene i andre bestemmmelser i traktaten, som retter seg direkte til dem, som f. eks. forbuddene i artikel 30, 34 og 37 [art. 28, 29 og 31 EF], idet de forpligter eller tilskynder virksomhederne til at udvise en adfærd der, hvis den forekom hos medlemsstaterne, ville være i strid med disse bestemmelser.»
Det samme kan vi legge til grunn ved tolkningen av EØS-avtalen art. 59 nr. 1.
De særlige reglene om anskaffelser innenfor sektorene vann- og energiforsyning, telekommunikasjon og transport, sektorer hvor det offentlige ofte er engasjert også som markedsaktør, kan ses som et utslag av de samme hensyn som ligger bak EF-traktaten art. 90 nr. 1, og dermed også EØS-avtalen art. 59 nr. 1.
Disse sektorene kjennetegnes også ved at i den grad private foretak er engasjert, skjer deres virksomhet på grunnlag av konsesjon. Samtidig vil de i noen grad være skjermet mot konkurranse så lenge de har konsesjonen. Dette medfører at foretakene kan tenkes å bli utsatt for ulike typer av henstillinger og hint i retning av å gi oppdrag til nasjonale leverandører. Den fellesskapsrettslige reguleringen av også slike foretaks anskaffelser kan dermed også ses som et utslag av de hensyn som ligger bak EØS-avtalen art. 59 nr. 1.
EØS-avtalen art. 53 og 54 retter seg til foretak, ikke til staten som reguleringsmyndighet. Vi så i avsnitt 5.5 at konkurransereglene, via lojalitetsplikten etter EØS-avtalen art. 3, er til hinder for myndighetstiltak som initierer eller forsterker virkningene av samordnet opptreden som er i strid med art. 53. Vi så også at bestemmelsen ikke rammer myndighetstiltak som gjør avtaler overflødige. En variant over faktum i Meng, Sml. 1993 s. I-5751, som ble omtalt i avsnitt 5.5, kan illustrere den selvstendige betydningen av EØS-avtalen art. 59 nr. 1 sammenholdt med art. 53. I Meng, Sml. 1993 s. I-5751, fant EF-domstolen at et lovforbud mot å gi returpovisjon, i realiteten et forbud mot priskonkurranse mellom forsikringsmeglere, ikke var i strid med art. 81 EF sammenholdt med art. 10 EF, fordi lovbestemmelsen verken initierte eller forsterket virkningene av samordnet opptreden mellom meglerne. Lovforbudet var tilstrekkelig i seg selv. Forutsetter vi at myndighetene gir et tilsvarende forbud på et område der markedsaktørene bare er offentlige foretak og foretak med særlige eller eksklusive rettigheter, vil løsningen bli en noe annen. Dette kan illustreres med Régie des télégraphes, Sml. 1991 s. I-5941, hvor EF-domstolen uttalte at
«[EØS-avtalen art. 54] omfatter dog kun konkurrenceskadelige handlinger, som virksomheder foretager af egen drift…, og ikke statslige foranstaltninger. Disse sidste foranstaltninger er reguleret i [EØS-avtalen art. 59 nr. 1]. Denne bestemmelse forbyder, at medlemsstaterne ved lov eller ved administrativt fastsatte bestemmelser bringer offentlige virksomheder og virksomheder, som de indrømmer særlige eller eksklusive rettigheder, i en situation, som disse virksomheder ikke selv kunne bringe sig i ved selvstændige handlinger uden at tilsidesætte bestemmelserne i [EØS-avtalen art. 54].»
Det samme må gjelde i forhold til forbudet mot samordnet opptreden i EØS-avtalen art. 53.
Uttrykket «offentlig» foretak er som vi ser et nøkkelbegrep i EØS-avtalen art. 59. Begrepet er ikke definert i EØS-avtalens hoveddel, men på bakgrunn av EF-domstolens praksis kan vi legge til grunn at et foretak er «offentlig» dersom myndighetene i kraft av eierforhold eller lignende direkte eller indirekte kan utøve bestemmende innflytelse over det. Poenget er at atferden til foretaket kan påvirkes uten offentlig myndighetsutøvelse, samt at det offentlige kan ha direkte fordeler av hvordan foretakets atferd reguleres.
Sagt med andre ord søker EØS-avtalen art. 59 nr. 1 å hindre at staten benytter offentlige foretak til å omgå regler som setter rammer for reguleringsfriheten, typisk reglene om de fire friheter, og å hindre at staten benytter sin reguleringskompetanse til å omgå regler som retter seg til foretakene, typisk konkurransereglene, der staten har en, kvalifisert, kommersiell interesse knyttet til foretakenes markedsvilkår.
Som nevnt i avsnitt 5.2.4 kan EØS-avtalen art. 59 nr. 1 sammenholdt med art. 54, medføre en plikt for myndighetene til gi private aktører tilgang til en sektor forbeholdt det offentlige. Dette kan illustreres med Höfner, Sml. 1991 s. 1979. Etter tysk rett var adgangen til å drive arbeidsformidling forbeholdt Bundesanstalt für Arbeit (BA), et offentlig organ. EF-domstolen uttalte at dersom BA ikke klarte å dekke etterspørselen etter visse formidlingstjenester, ville en opprettholdelse av BAs enerett være i strid med art. 86 EF sammenholdt med art. 82. Eneretten vil i en slik situasjon være et myndighetsskapt misbruk av dominerende stilling.
5.8.3.3 Statsstøttereglenes betydning
Også foretak som eies av det offentlige, kan fra tid til annen ha behov for kapital. Dette behovet kan dekkes på tre måter; gjennom tilskudd, lån og/eller gjennom kapitalutvidelse.
Der det offentlige yter tilskudd, skjer det klart nok ved «statsmidler» i EØS-avtalen art. 61s forstand, og det er heller ikke problematisk å karakterisere tilskuddet som «støtte». Slike tilskudd kan derfor bare ytes i den grad, og i samsvar med de prosedyrer, som følger av EØS-avtalen.
Dersom foretaket i stedet opptar et lån hos staten eller andre offentlige myndigheter, blir støtte-elementet mindre. Også lån fra det offentlige kan imidlertid medføre en statsstøtte i EØS-avtalen art. 61s forstand. Dette gjelder der lånet er ytet på vilkår som er bedre enn dem foretaket kunne ha oppnådd i markedet. Statsstøtten ligger i differansen mellom lånebetingelsene og markedsbetingelsene. Spørsmålet om det foreligger statsstøtte vil da avgjøres på grunnlag av en sammenligning av de betingelsene lånet er ytet på, og de foretaket kunne oppnådd i markedet. Det bør ikke overraske at det kan være vanskelig å fastslå hvor stor støtten er i det konkrete tilfellet. De foretak som trenger lån, og som får dem fra offentlige midler, er ikke alltid de mest attraktive lånesøkerne i markedet.
Garantier gitt av offentlige myndigheter reiser særlige spørsmål. Problemstillingen kan illustreres med statssel. § 12, som pålegger staten å skyte inn midler i den utstrekning dette er nødvendig for å sikre foretakets kreditorer dekning. Det er således risikofritt å yte et statsforetak kreditt, og det er rimelig å anta at dette har betydning for de vilkår statsforetaket kan oppnå i markedet. Men er det statsstøtte i EØS-avtalen art. 61s forstand? Så vidt vites har EF-domstolen ikke uttrykkelig tatt stilling til spørsmålet. I Sml. 1996 s. I-5151 legger imidlertid generaladvokat Cosmas til grunn at en garantistillelse kan «betragtes som en støtteforanstaltning, såfremt de retlige forudsætninger er opfylt». De «retlige forudsætninger» det vises til er nok de øvrige betingelsene i art. 86 EF, som svarer til EØS-avtalen art. 61. I Banco Exterior de España, Sml. 1994 s. I-877, som Cosmas ikke viser til, uttaler EF-domstolen at statsstøttebegrepet
«ikke blot omfatter positive ydelser såsom selve tilskuddene, men ligeledes de indgreb, der under forskellige former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget, og derved, uden at være tilskud i ordets egentlige forstand, er af samme art, og har samme virkninger».
Det er derfor temmelig god dekning for å hevde at offentlige garantier kan være statsstøtte i EØS-avtalens forstand.
En rekke offentlige foretak er organisert som aksjeselskaper. Én måte å dekke et kapitalbehov på er da å foreta en kapitalutvidelse, en emisjon. Prinsipielt sett er det ingen ting i veien for at offentlig eide foretak gjennomfører emisjoner. Der staten eller andre offentlige myndigheter deltar i emisjonen, skjer det klart nok et tilskudd av «statsmidler», og spørsmålet blir da om tilskuddet kan karakteriseres som en «støtte». Til hjelp i vurderingen opererer EF-domstolen med det vi kan kalle «fiksjonen om den private investor». Dette kan illustreres med Sml. 1991 s. I-1603, hvor det ble lagt til grunn at for å avgjøre om det foreligger statsstøtte
«må det undersøges, om en privat investor af en størrelse, der kan sammenlignes med organer, som forestår forvaltningen af den offentlige sektor, under tilsvarende omstændigheder kunne tænkes at ville have indskudt en kapital av den omhandlede størrelse.
I denne forbindelse skal det imidlertid præciseres, at der vel skal foretages en sammenligning mellem de indgreb, som iværksettes af en offentlig investor, når denne forfølger visse formål mht. økonomisk politik, og den fremgangsmåde, der følges af en privat investor, men denne sidste behøver ikke nødvendigvis være en almindelig investor, som placerer kapital til forrentning på kortere eller længre sigt, men skal dog i det mindste være et privat holdingselskab eller en privat koncern af virksomheder, som følger en global eller sektorbestemt strukturpolitik, og som lader sig lede af mere langsigtede rentabilitetsudsigter.»
Vi ser at en eventuell differanse mellom det beløp staten skyter inn og det en privat langsiktig investor ville ha skutt inn, vil være statsstøtte i EØS-avtalen art. 61s forstand. Dette medfører at det både kan ligge et støtte-element i emisjonskursen; ingen privat investor ville deltatt i emisjonen til den aktuelle kursen, og i emisjonens størrelse; en emisjon av denne størrelsen ville ikke blitt fulltegnet.
Også når det gjelder garantier og kapitalutvidelser, er det temmelig klart at det kan være vanskelig i det enkelte tilfelle å tallfeste hvor stort støtte-elementet er.
Statsstøtte kan ta en rekke andre former, og særlig i forholdet til offentlige foretak er mer subtile varianter nærliggende. Et eksempel kan være å ettergi lån o.l., et annet at staten ikke tar ut overskudd. Særlige spørsmål oppstår der offentlige foretak eller deler av slike skilles ut som egne rettssubjekt. Disse spørsmålene knytter seg i første rekke til prissettingen av de eiendeler foretaket overtar.
Med henblikk på å gjøre forbindelsene mellom offentlige myndigheter og offentlige foretak lettere kontrollerbare, har Europakommisjonen, med hjemmel i art. 86 nr. 3 EF, gitt et direktiv om innsyn i statenes økonomiske forbindelser med offentlige foretak. Direktivet oppstiller ikke krav om innsyn i forbindelsene med alle offentlige foretak. Den mest praktiske begrensningen er nok at direktivet ikke pålegger gitt regler om innsyn i forholdet mellom myndighetene og foretak som driver virksomhet innen energisektoren. Innsynsretten er heller ikke generell; det er Kommisjonen, i EFTA-pilaren ESA, som gis rett til innsyn, ikke allmennheten. Direktivet er omfattet av EØS-avtalen, men ikke gjennomført særskilt i norsk rett. Bakgrunnen for dette er at man fant at norsk rett allerede tilfredsstilte direktivets krav.
Som nevnt avgrenses foretaksbegrepet etter funksjonelle, ikke formelle kriterier. Dette medfører at deler av forvaltningen kan være «foretak». Praktiseringen av statsstøttereglene blir da særlig vanskelig, rett og slett fordi det ikke skjer noen overføring av midler til et separat rettssubjekt.
Endelig kan det være grunn til å påpeke at også offentlige foretaks investeringer og opptreden forøvrig overfor andre foretak, etter omstendighetene kan reise statsstøtterelaterte problemstillinger, jfr. forsåvidt Sml. 1991 s. I-1603.
Den omstendighet at det foreligger statsstøtte i EØS-avtalen art. 61s forstand, er ikke ensbetydende med at støtten er uforenlig med avtalen. I denne sammenheng er det ikke grunn til å gå nærmere inn på de regler som følger av EØS-avtalen art. 61 til 64, eller prosedyrereglene i protokoll 3 til ODA-avtalen. Det er imidlertid grunn til å påpeke at EØS-avtalen art. 59 nr. 2 gir unntak også fra statsstøttereglene. Dette kan illustreres med FFSA, Sml. 1997 s. II-229, hvor Førsteinstansretten fant at
«de principper, som fremgår af [EF-domstolens] retspraksis vedrørende anvendelsen af artikel 85 og 86 [art. 81 og 82 EF], kan finde tilsvarende anvendelse, når der er spørgsmål om statsstøtte, hvorfor en sådan, i medfør af traktatens artikel 90 stk. 2 [art. 86 nr. 2 EF], kan undtages fra forbuddet i traktatens artikel 92 [art. 87 EF], forudsat at støtten alene har til formål at kompensere for de meromkostninger, der er forbundet med udførelsen af de særlige opgaver, som påhviler den pågældende virksomhed, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, og at støtten må anses nødvendig for, at virksomheden kan opfylde sine offentligretlige forpliktelser på rimelige økonomiske vilkår».
EØS-avtalen art. 59 nr. 2 behandles nærmere i avsnitt 5.8.3.5.
Drøftelsene i avsnittene 5.2 og 5.3 viste at EØS-retten vanskeliggjør tiltak som sikrer nasjonalt eierskap og virksomhetsutøvelse i Norge. Beslutninger om å flytte virksomhet ut av Norge, om å selge deler av virksomheten, eller om å selge andeler i virksomheten, tas av eierne. En måte å hindre utflytting og utenlandsk eierskap på, kan derfor være at det offentlige går inn som eiere, nærmest som et defensivt tiltak. Poenget er ikke egentlig å eie, men å hindre at andre gjør det, og å hindre at det blir truffet beslutninger som medfører avvikling av arbeidsplasser i Norge.
EØS-retten er ikke til hinder for at det offentlige, direkte eller indirekte, også eier foretak. De foretak det offentlige kontrollerer gjennom eierposisjoner er som hovedregel heller ikke underlagt særskilte EØS-rettslige regler, men det gjelder særskilte regler for det offentliges bruk av sin innflytelse i, og reguleringskompetanse overfor, slike foretak, jfr. avsnitt 5.8.3.2 ovenfor.
Bedrifter der det offentlige er eier, kan tenkes ønsket kjøpt opp. Det er ikke tvilsomt at EØS-retten er til hinder for at det offentlige avviser et tilbud med den begrunnelse at kjøper ikke er norsk. På den annen side er EØS-retten neppe til hinder for at tilbudet avvises under henvisning til at man uansett ikke vil selge, i det minste ikke til den pris man er budt. Mellom disse ytterpunktene ligger det en uavklart gråsone.
Det er heller ikke åpenbart at stillingen er den samme der det offentlige er eneeier som der det offentlige holder et blokkerende mindretall. Mye kan tale for at handlefriheten i den sistnevnte situasjonen er mer begrenset enn i den førstnevnte. I den sistnevnte situasjonen gjør også hensynet til de øvrige eierne seg gjeldende. I denne sammenheng nøye oss med å påpeke problemstillingene fordi det vil føre for langt å gå inn i disse spørsmålene.
Offentlig eierskap reiser også en rekke spørsmål som ikke er av EØS-rettslig art. Disse lar vi ligge.
5.8.3.5 Særlig om EØS-avtalen artikkel 59 nr. 2
En del av begrunnelsen for offentlig engasjement i markedet vil ofte være muligheten til å styre gjennom markedsengasjementet. Dette kan illustreres med den statlige deltakelsen i petroleumsvirksomheten, som er organisert gjennom Statoil. Hensikten med statsdeltakelsen «er, foruten muligheten til større økonomisk utbytte, å sikre seg direkte innflytelse på virksomheten». Poenget er at petroleumssektoren er en sektor av stor samfunnsøkonomisk betydning. De samme hensyn ligger bak engasjementet i vannkraftsektoren, i dag kanalisert gjennom Statkraft.
For det annet har statlig eierskap blitt benyttet for å gi lik tilgang til god infrastruktur og visse tjenestetilbud over hele landet. Dette finner vi særlig eksempler på innenfor kultur- og samferdselssektoren, og eksempler er Posten Norge BA, Statnett, Telenor og NRK.
For det tredje er statlig eierskap blitt benyttet som et regionalpolitisk virkemiddel. Eksempler på dette er Sydvaranger, Store Norske Spitsbergen Kullkompagni, Norsk Jernverk og Norsk Koksverk.
For det fjerde har statlig eierskap blitt benyttet som et virkemiddel i oppbyggingen av et nasjonalt forsvar.
Vi ser at statlig markedsengasjement ikke bare kan ta mange former, men også være begrunnet i forskjellige forhold. Statlig markedsengasjement kan således være et hensiktsmessig virkemiddel for å vareta politiske målsettinger som ikke nødvendigvis er i strid med de prinsipper EØS-avtalen hviler på. Samtidig kan det være slik at en rigid anvendelse av reglene om de fire friheter eller konkurransereglene, medfører at statlig markedsengasjement er et ulovlig virkemiddel.
EØS-avtalen art. 59 nr. 2 gir derfor et generelt unntak fra alle avtalens bestemmelser for offentlige foretak og foretak gitt særlige eller eksklusive rettigheter. Formålet med bestemmelsen er, jfr. energimonopoldommen, Sml. 1997 s. I-5819,
«at forlige medlemsstaternes interesse i at anvende visse, navnlig offentlige, virksomheder som økonomiske eller skattepolitiske instrumenter med Fællesskabets interesse i, at konkurrencereglerne overholdes, og at fællesmarkedets enhed bevares.
Under hensyn til medlemsstaternes således beskrevne interesse kan de, når de fastsætter de tjenesteydelser de overdrager visse virksomheder at utføre, ikke være afskåret fra at tage hensyn til deres egne indenrigspolitiske mål og forsøge at virkeliggøre disse ved hjælp af de forpligtelser og begrænsninger, som de pålægger nevnte virksomheder.»
Et første vilkår er likevel at foretaket er «tillagt oppgaven å utføre tjenester av almen økonomisk betydning. Det ligger i kravet om at oppgaven må være «tillagt» at foretaket er pålagt å utføre oppgaven(e) «ved en retsakt udstedt af en offentlig myndighed», I klartekst innebærer dette at oppgaven(e) må være gitt ved lov, forskrift eller enkeltvedtak. Der et foretak på avtalemessig grunnlag påtar seg å utføre oppgaven(e), kommer unntaket ikke til anvendelse. Det samme gjelder der oppgavene er generelle i den forstand at de påhviler alle næringsdrivende. Som eksempel kan nevnes plikten etter forurl. § 7.
Et neste spørsmål blir hva som ligger i uttrykket «tjenester av almen økonomisk betydning». Praksis fra EF-domstolen viser at det nærmest kan settes en strek over «økonomisk»; vurderingstemaet er om den tjenesten foretaket er tillagt å utføre, er av almen betydning. Eksempler på slike tjenester er energiforsyning og -distribusjon, posttjenester og arbeidsformidling. Antakelig er det her mulig å trekke en linje til rettspraksis om modifikasjoner av forbudene mot hindringer for den frie utveksling av varer.
Et neste vilkår er at en anvendelse av EØS-avtalens øvrige regler vil gjøre foretaket ute av stand til å utføre de særlige oppgavene det er tillagt. Det er således bare i den grad en anvendelse av EØS-avtalens øvrige regler vil medføre at foretaket rettslig eller faktisk blir hindret i å utføre oppgavene, at unntak foreligger.
Et siste vilkår er at utviklingen i samhandelen ikke må påvirkes i strid med interessene til partene i EØS-avtalen, jfr. EØS-avtalen art. 59 nr. 2 siste punktum.
Rettstilstanden vedrørende rekkevidden av EØS-avtalen art. 59 nr. 2, og motstykket i EF-traktaten, art. 86 nr. 2, er uavklart. Det kan neppe være tvil om at unntaket kan ha vidtrekkende betydning, samtidig som det, som alle andre unntak, må tolkes snevert. Det beste bildet av rettstilstanden gir formentlig energimonopoldommen og generaladvokat Cosmas forslag til avgjørelse i samme sak.
6 Sammenfatning og konklusjoner
Siktemålet med fremstillingen har vært å analysere hvordan Norges EU-rettede avtaler definerer rammene for offentlig maktutøvelse i Norge. I avsnittene 2 til 4 har vi tatt for oss avtalenes generelle betydning for lovgivningsvirksomhet, domstoler og forvaltning. I avsnitt 5 har siktemålet vært å gi et riss av det reguleringsrom avtalen etterlater.
Det dynamiske elementet i EØS-avtalen medfører en dobbel oppgave for regjering og forvaltning; dels skal avtalens regler utvikles – herunder norske syn fremmes – , og dels skal norsk regelverk tilpasses EØS-reglene, regler hvor Norges syn ikke nødvendigvis har fått gjennomslag. Der norske myndigheter ikke får gjennomslag for sine syn på hvordan EF-regelverket skal tilpasses EØS-avtalen, blir problemstillingen om regelverket likevel kan unngås. Der det er tale om endringer i EØS-avtalen, kan en mulighet være å stemme mot endringen i EØS-komiteen. Norge kan med andre ord gjøre bruk av det som gjerne, og misvisende, kalles «vetoretten». Dette vil i så fall også ha virkninger også for de øvrige EFTA-landene i EØS-avtalen. Drøftelsene i avsnitt 2.2.2 viste at EØS-avtalen gir en avtalepart adgang til å ha regler som avviker fra EØS-regler. Denne muligheten, som hittil ikke er benyttet, kan fremstå som en mer fleksibel vei til et akseptabelt resultat enn et nei til endringer i avtalen. I de tilfelle der de norske betenkelighetene knytter seg til regler som allerede er en del av EØS-avtalen, er dette eneste utvei.
Der norsk rett ikke tilfredsstiller de krav Norges forpliktelser etter EØS-avtalen stiller, kan Norge dømmes for dette i EFTA-domstolen. En slik dom er en folkerettslig konsekvens av bruddet på EØS-avtalen, og gir som sådan ikke grunnlag for videre kommentarer, ut over at Norge da vil ha en plikt etter ODA-avtalen til å treffe de tiltak som er nødvendige for å etterkomme dommen. Også denne plikten ligger på det folkerettslige planet, og gir ikke individene noen rettigheter direkte. Av større interesse er derfor de konsekvenser et brudd på forpliktelsene etter EØS-avtalen har i norsk rett. Problemstillingen er behandlet i avsnitt 2.2.4, og drøftelsene der viser at den vanlige oppfatningen om at Norges brudd på forpliktelser etter EØS-avtalen ikke har virkninger i norsk rett er for unyansert.
Der norske regler eller vedtak er i strid med EØS-avtalen slik den er gjennomført i norsk rett, vil de måtte stå tilbake for den regel som følger av EØS-avtalen dersom denne er av en slik karakter at den gir grunnlag for individuelle rettigheter. I disse tilfellene er det ingen forskjell mellom fellesskapsretten og rettstilstanden i Norge.
Der norske regler eller vedtak er i strid med forpliktelser etter EØS-avtalen som ikke er korrekt gjennomført i norsk rett, blir spørsmålet om individer likevel har krav på å bli gitt den rettighetsposisjon de etter EØS-avtalen skal ha, eventuelt om de har krav på kompensasjon for at de ikke får denne posisjonen. Grunnlaget for kravet kan i slike tilfelle søkes i så vel EØS-avtalen som norsk rett uavhengig av EØS-avtalen. Drøftelsene i avsnitt 2.2.4.2 viste at EØS-avtalen neppe gir grunnlag for en rett for individene til å bli stilt slik avtalen krever, uavhengig eller på tvers av norske rettsregler. EFTA-domstolens avgjørelse i Sveinbjörnsdottir bekrefter dette. I denne avgjørelsen gir EFTA-domstolen også svar på spørsmålet om EØS-avtalen krever at individene, der de ikke får den retttighetsposisjonen de etter EØS-avtalen skulle ha, kan kreve kompensasjon for dette. Etter EFTA-domstolens oppfatning statuerer avtalen en plikt for statene til å gi individene kompensasjon i slike tilfelle. Dette løser likevel ikke spørsmålet om individene har en slik rett. Dette beror nemlig på hvordan EØS-avtalen er gjennomført i nasjonal rett. EFTA-domstolen har gått langt i å oppstille tolkningsregler for nasjonale regler som gjennomfører EØS-avtalens hoveddel og protokoll 35 til avtalen. Tolkningsreglene innebærer at de bestemmelsene som er gitt av nasjonale myndigheter skal tolkes slik at forrang og erstatningsansvar er etablert i nasjonal rett. Nasjonale domstoler har ikke plikt til å legge denne tolkningsregelen til grunn, men det vil representere et avtalebrudd fra lovgivers side dersom gjennomføringen av avtalen i nasjonal rett ikke kan forstås slik at forrang og grunnlag for erstatningsansvar er etablert.
Spørsmålet om virkningene i norsk rett av manglende eller feilaktig gjennomføring av EØS-regler, må løses på grunnlag av norsk rett, herunder EØS-avtalen slik den er gjennomført i norsk rett. Norsk rett krever at norske kilder må forstås i lys av de krav Norges folkerettslige forpliktelser stiller til innholdet i norsk rett. Dette medfører for det første at EØS-forpliktelsene vil innebære en skranke for forvaltningsskjønnet også der forpliktelsene ikke er gjennomført i norsk rett. I disse tilfellene kan vi se det slik at norsk rett krever at domstolene skal rette opp forvaltningens folkerettsbrudd. For det annet vil norske domstoler gå langt i å reparere feil og misforståelser i den norske gjennomføringen av en EØS-regel, og i å ta hensyn til rettsutviklingen i EF- eller EFTA-domstolen etter at regelen ble gjennomført i norsk rett. For det tredje vil norske domstoler også langt på vei kunne bøte manglende gjennomføring ved å tolke eksisterende norske bestemmelser i lys av de krav EØS-avtalen stiller. Dette gjelder i de tilfelle mangelen kan skyldes feil, forglemmelser eller misforståelser fra lovgivers side. Der den manglende gjennomføringen skyldes lovgivers bevisste valg, vil norske domstoler respektere lovgivers prioritering av de hensyn som gjør seg gjeldende.
Også spørsmålet om statens erstatningsansvar i de tilfellene individene ikke for den rettighetsposisjon de etter EØS-avtalen skulle ha, må besvares med utgangspunkt i norsk rett. Og svaret vil i mange tilfelle være at staten kan holdes erstatningsansvarlig.
Drøftelsene i avsnitt 2 viser i det hele at forskjellene mellom fellesskapsretten og EØS-retten i realiteten heller dreier seg om grad enn kvalitet når vi ikke bare tar i betraktning EF-domstolens utlegning av fellesskapsretten, men også de nasjonale domstolenes holdning til denne.
I avsnitt 4 behandlet vi EØS-avtalens betydning for domstolenes virksomhet. Siden domstolenes virksomhet er å løse tvister gjennom en anvendelse av norsk rett, er drøftelsene i avsnitt 4 langt på vei speilbildet av drøftelsene i avsnitt 2.2.4. Den konklusjon som kan trekkes av fremstillingen i avsnitt 4 er at gjennomføringen av EØS-avtalens hoveddel medfører en plikt for norske domstoler til å tolke bestemmelser gitt av norske myndigheter på en slik måte at de i så stor grad som mulig tilfredsstiller de krav EØS-avtalen setter til innholdet i norsk rett. Det er også grunn til å understreke at norske domstoler vil ha en dobbel oppgave i EØS-relaterte saker. For det første må domstolene bringe på det rene, eventuelt ved hjelp av en tolkningsuttalelse fra EFTA-domstolen, hva EØS-retten krever av norsk rett. For det annet må domstolene ta stilling til om norsk rett tilfredsstiller disse kravene, og hvordan en eventuell diskrepans skal løses. Vi kan se det slik at EØS-avtalen tvinger norske domstoler til å være både EØS-domstoler og norske domstoler. Dette er ikke spesielt for EØS-avtalen, men gjør seg gjeldende i alle tilfelle der Norge har påtatt seg en folkerettslig forpliktelse til (ikke) å etablere en bestemt rettstilstand.
I avsnitt 3 behandlet vi EØS-avtalens betydning for forvaltningens virksomhet, og påpekte der at det en ren nasjonal oppgave å forvalte EØS-reglene. EØS-retten kan langt på vei karakteriseres som spesiell forvaltningsrett, fordi den gir føringer for forvaltningens bruk av sin myndighet. Disse føringene kan være negative i den forstand at forvaltningsmyndighetenes avskjæres fra å treffe tiltak av et bestemt innhold, eller positive i den forstand at forvaltningen skal opptre på en bestemt måte. Adressater for de sidene av forvaltningens virksomhet som omfattes av EØS-avtalen er individene, gjerne i egenskap av økonomiske aktører, men ikke nødvendigvis. Vi har dermed en situasjon der norske forvaltningsmyndigheter skal sørge for at individene får de rettigheter overfor forvaltningen de etter EØS-retten skal ha. Situasjonen er den samme i fellesskapsretten.
Som et ledd i effektiviseringen av kontrollen med at forvaltningsmyndighetene opptrer i henhold til de krav fellesskapsretten stiller, har EF-domstolen utviklet en rekke krav til forvaltningens saksbehandling. Tilsvarende krav stiler EØS-retten til norske forvaltnings-myndigheter. Et sentralt trekk ved disse kravene er at de skal gjøre individene i stand til å vurdere om de vil angripe forvaltningens vedtak, og domstolene i stand til å prøve vedtakene mot de krav EØS-retten setter. Enkelte av disse kravene, eksempelvis kravet om at et inngrep i en av de grunnleggende friheten i EØS-avtalen, skal være nødvendig og forholdsmessig, går lengre i å muliggjøre domstolskontroll med forvaltningen enn norsk forvaltningsrett antas å gjøre. Andre av kravene går neppe lengre enn hva som følger av norsk forvaltningsrett uavhengig av EØS-avtalen. Det er ikke utenkelig at vi vil se en utvikling der det forhold at individene nyter en bedre rettsbeskyttelse på områder som er omfattet av EØS-avtalen, vil tilsi at de gis den samme beskyttelse på områder som faller utenfor.
I avsnitt 5 ble fokus rettet mot de grenser EØS-retten setter for norske myndigheters reguleringsfrihet. De spørsmål som ble drøftet der har en side mot Stortingets frihet til å gi lover med det innhold det måtte ønske, Stortingets frihet til å bevilge midler til de formål det måtte ønske, og forvaltningens bruk av de skjønnshjemler lovgiver har gitt. Drøftelsene er strukturert etter de fire hovedtemaene i regulering av næringsvirksomhet; adgangen til å drive virksomhet, selve virksomhetsutøvelsen, markedsadgang for innsatsfaktorer og sluttprodukter, og markedsatferd. I tillegg ble EØS-rettens betydning for over- og underskuddsfordeling mellom markedsaktører og stat, samt for det offentliges engasjement i markedet behandlet.
Behandlingen av de fire første reguleringstemaene viste betydningen av to grunnleggende sondringer. For det første så vi betydningen av å skille mellom tiltak som vanskeliggjør tilgang til et marked eller en aktivitet på den ene side, og tiltak som gjelder forhold i markedet/forhold knyttet til utførelsen av en aktivitet på den annen side. Betydningen ligger i at tiltak av den førstnevnte kategorien gjennomgående vil representere en krenkelse av EØS-rettens friheter, mens tiltak av den sistnevnte kategorien gjennomgående ikke vil være det. For det annet så vi nødvendigheten av å skille mellom tiltak som er opprinnelses- eller nasjonalitetsbestemte på den ene side, og tiltak som er opprinnelses- eller nasjonalitetsnøytrale på den annen. Begge kategorier tiltak kan representere krenkelser av EØS-rettens fire friheter, og dermed bare kunne opprettholdes der de er nødvendige for å vareta hensyn som tilfredsstiller EØS-rettslige saklighetskrav. Betydningen av sondringen ligger i at saklighetskravene vil avhenge av om tiltaket er opprinnelses-/ nasjonalitets-nøytralt eller ikke.
Ved behandlingen av de to øvrige reguleringstemaene så vi at EØS-avtalen medfører at de støttetiltak som norske myndigheter treffer til gunst for næringsliv i Norge ikke sjelden vil være å anse som statsstøtte i EØS-rettslig forstand, og dermed måtte godkjennes av EFTAs overvåkingsorgan. Vi så også at støttebegrepet favner så vidt at eksempelvis salg av offentlig eiendom til underpris, og det offentliges kjøp til overpris vil kunne være statsstøtte i EØS-rettslig forstand.
Det siste temaet som ble behandlet var EØS-rettens betydning for det offentliges engasjement i markedet, som markedsaktør. Dette temaet har en side mot reglene om de fire friheter, og da særlig reglene om fri bevegelighet for varer og tjenester, konkurransereglene og statsstøttereglene. Et gjennomgående trekk her er at det er fiksjonen om den kommersielle aktør som danner normen for det offentliges opptreden. Dette medfører at i den grad det offentliges atferd i markedet er diktert av hensyn en kommersiell aktør ville tatt i betraktning, er atferden også i tråd med EØS-retten. De særlige reglene om det offentliges anskaffelser kan eksempelvis ses som en operasjonalisering av dette.
Drøftelsene har vist at norske myndigheters handlefrihet på de områder som omfattes av EØS-avtalen ikke er vesentlig større under EØS-avtalen enn de ville vært ved et medlemskap i EU. I flere sammenhenger er det til og med slik at stillingen under EØS-avtalen er mer uavklart enn den er etter til fellesskapsretten. Dette har dels sammenheng med de særlige løsninger som er valgt i EØS-avtalen, og dels med det faktum at EFTA-domstolen ikke alltid forstår EØS-avtalens bestemmelser på samme måte som EF-domstolen forstår de tilsvarende bestemmelsene i fellesskapsretten. Dette innebærer at EØS-avtalen inneholder usikkerhetsmomenter som kommer i tillegg til de rettslige skranker for maktutøvelse avtalen etablerer. Dette medfører at i den grad man vurderer EØS-avtalen som nødvendig, etterlater den et mindre rom for maktutøvelse enn et medlemskap i EU gjør. Dette inntrykket forsterkes av EFTA-landenes begrensete innflytelse på de vedtak som treffes i EU, vedtak som senere inkluderes i EØS-avtalen.
Når det gjelder den maktutøvelse EØS-retten tillater, har vi sett at grensene for det tillatte vil avhenge av hvilken form maktutøvelsen tar. Dette medfører at EØS-rettens skranker for bruk av normative virkemidler kan gjøre det attraktivt å kombinere bruken av disse med et engasjement som markedsaktør. Det er således ikke åpenbart at EØS-rettens skranker for bruk av normative virkemidler nødvendigvis må lede til deregulering og markedskreftenes frie spill. Økt offentlig engasjement i markedet kan være en vel så nærliggende konsekvens. EØS-rettens betydning ligger dermed først og fremst i at den tvinger frem en ny gjennomtenkning av bruken og utformingen av de instrumenter det offentlige råder over for realisering av politiske målsettinger.