Budsjettbehandlingen i Stortinget

Tilbake til Makt- og demokratiutredningens startside

Makt- og demokratiutredningens rapportserie, ISSN 1501-3065

Rapport 29, mai 2001, ISBN 82-92028-31-5


Bør alternativ votering benyttes?

Bjørn Erik Rasch


INNHOLD

 

1. INNLEDNING

1.1. Bakgrunn

1.2. Problemstilling

1.3. Disposisjon

2. FORMELT UTGANGSPUNKT

2.1. Serievotering

2.2. Logisk rekkefølge

2.3. Flertallet avgjør voteringsmåten

3. VOTERINGSORDEN - LOGIKK OG POLITIKK

3.1. Roterende flertall

3.2. Implikasjoner av at avvisningsforslag foreligger

3.3. Oppsummering

4. ALTERNATIV VOTERING I STORTINGETS PRAKSIS

4.1. Gir ikke god mening å avvise alle forslag eller det treffes vedtak

4.2. Alternativ votering hvis ingen er mot alle forslag

4.3. Det foreligger forslag om ikke-bifall

4.4. Oppsummering

5. OVERORDNEDE HENSYN VED ORDNING AV VOTERINGER

5.1. Få frem flertallets vilje

5.2. Alle skal kunne gi uttrykk for sine prinsipale synspunkter

5.3. Ingen bør bindes i sin stemmegivning

5.4. Rask og effektiv avvikling av voteringen

5.5. Oppsummering

6. ALTERNATIV VOTERING I BUDSJETTSAMMENHENG

6.1. Hensynet til spesifiserte tidsfrister

6.2. Oppsummering

7. AVSLUTTENDE BEMERKNINGER

Referanser


 

1. INNLEDNING

1.1. Bakgrunn

Norge har i stor grad blitt styrt av mindretallsregjeringer. Over to tredjedeler av regjeringsdannelsene etter 1905 har manglet flertall i Stortinget. Det tok også bare noen få år fra Johan Sverdrup dannet den første parlamentariske regjeringen i 1884, til en fikk de første erfaringer med mindretallsstyre. Hvorfor dominerer mindretallsparlamentarismen i norsk politikk? Forklaringene har vært mange. Som kjent har de fleste stortingsvalg resultert i parlamentariske situasjoner uten noe flertallsparti. Partikonstellasjoner, politiske avstander, partikonkurransen og forventninger knyttet til neste valg kan bidra til at partier ser seg tjent med å rendyrke egen profil -det være seg i opposisjon eller posisjon - fremfor å gå inn i en flertallskoalisjon. En annen mulighet er å knytte an til det relative styrkeforholdet mellom Storting og regjering. Hvis et parti kan få gjennomslag for sin politikk selv om det befinner seg i opposisjon, blir det å søke regjeringsmakt mindre attraktivt enn det ellers ville vært. Sterke fagkomiteer i parlament er av de ting som slik sett bidrar til å berede grunnen for mindretallsparlamentarisme.

Flere sentrale politikere har gjennom de siste årene - frem mot valget i 2001 - signalisert at de helst foretrekker en flertallsregjering (med eget parti som medlem) fremfor aktuelle mindretallsløsninger. Dette gjelder også Arbeiderpartiet, som så langt i vår parlamentariske historie ikke har gått i koalisjon med noe annet parti. Partier i sentrum som partileder Thorbjørn Jagland og andre har pekt ut som interessante samarbeidspartnere, har imidlertid ikke signalisert en tilsvarende interesse. Til tross for at en rekke partier - et klart flertall - synes å ønske en overgang til flertalls-parlamentarisme, er ønskene for sprikende - og partienes egeninteresser for sterke - til at noe realistisk flertallsalternativ så langt har utkrystallisert seg. Gitt denne situasjonen, er det kanskje bare "tvangen" fra endrede spilleregler som kan foranledige bredere regjeringer enn det som har vært vanlig.

I de senere årene har institusjonelle forhold kommet stadig klarere i fokus innenfor koalisjonsteorien. Det er blant annet reist spørsmål om hvilken betydning det har å kreve at en ny statsminister må ha parlamentsflertallets godkjennelse før han eller hun kan ta over. Tiltredelsesvoteringer finnes i en rekke land, og mye tyder på at de etablerer en buffer mot svært smale mindretallsregjeringer. Trekk ved beslutningsprosessene i parlamentet, herunder hvordan det voteres i sakene som behandles, har imidlertid ikke blitt trukket inn i forskningen om regjeringsdannelser. Denne mangelen har vært noe av motivasjonen for å gå nærmere inn på Stortingets fremgangsmåte ved budsjettvoteringer; valget av voteringsregler i parlamentet kan - i det minste på sikt - påvirke partienes tilbøyelighet til å søke sammen i flertalls-koalisjoner.

Selv om budsjettvoteringenes betydning for regjeringsdannelsen er et overordnet anliggende ved analysen som følger, er oppmerksomheten i første omgang konsentrert om mer avgrensede og spesifikke (voterings)spørsmål.

1.2. Problemstilling

Våren 1997 vedtok Stortinget som en prøveordning nye regler for behandlingen av statsbudsjettet. Bestemmelsene ble våren 2001 gjort permanente. Nyordningen innebar at salderingsrunden tett oppunder jul falt bort. Ved behandlingen av finansinnstillingen skal det heretter gjøres rammevedtak med bindende virkning for den etterfølgende komitebehandling. Rammene fastsettes ved én votering i plenum. Fordelingen innenfor rammene skjer så - med endelig virkning - på basis av fagkomiteenes budsjettinnstillinger.

Budsjettreformen ble begrunnet ut fra hensyn til forenkling av behandlingsmåten i Stortinget, og - viktigere - ut fra et ønske om å ivareta helheten i budsjettet på en bedre måte enn tidligere. Videre ble det fremholdt at «fagkomiteenes behandling styrkes i og med at behandlingen av faginnstillingene skal være endelige» (Innst. S. nr. 243 for 1996-97, s. 1). Budsjettreformutvalget fremhevet ikke minst at reorganiseringen av vedtaksprosedyrene skulle bidra til bedre ivaretakelse av en langsiktig opprettholdbar budsjettpolitikk og en mer effektiv ressursbruk.

Vurdert ved utgangen av prøveperioden, er det liten tvil om at budsjettreformen har representert en betydelig forenkling - og en innsparing i representantenes tidsbruk - på området. I denne sammenheng kan en merke seg at fagkomiteene spiller en noe annen rolle i budsjettsaker nå enn tidligere. Fagkomiteene (utenom finanskomiteen) kommer formelt relativt sent inn i bildet, og de må forholde seg til fastsatte rammer. Det er derfor ikke opplagt at budsjettreformen innebærer noen styrking av fagkomiteene, slik innstillingen fra 1997 antydet. Nordby (2000: 254-256) synes tvert imot å mene at komiteene alt i alt er blitt svekket, mens Jansen Hagen (1999: 43) antyder som en del av bildet at «finanskomiteen sannsynligvis (har) fått større innflytelse over helheten i budsjettet, mens de andre komiteene ikke lenger risikerer å se sine prioriteringer omkalfatret i et siste forsøk på å få budsjettkabalen til å gå opp», hvilket kunne skje tidligere i forbindelse med salderingen.

I den offentlige debatt har budsjettreformen av mange blitt sett på som en styrking av regjeringens stilling i budsjettpolitikken, særlig fordi fagkomiteene tvinges til å prioritere innenfor en fast totalramme. Det er imidlertid ikke åpenbart at regjeringssiden er kommet styrket ut. Den mest påfallende effekten av den endrede behandlingsmåten, slik det har spilt seg ut i mer eller mindre dramatiske budsjettforhandlinger fra høstensesjonen 1997, er en styrking av Stortingets partigrupper (og stortingsflertallet). Partigruppene spiller en helt avgjørende rolle i forhandlingene som føres med sikte på budsjettforlik, før voteringene over forslag i finansinstillingen.

Hverken i saksdokumentene eller i stortingsdebatten ble spørsmål knyttet til den praktiske gjennomføringen av rammevoteringer tatt opp. En tilsvarende budsjettreform i Sverige tjente som en inspirasjonskilde for det norske reformfremstøtet, men det ble ikke tematisert at Riksdagen benytter en helt annen voteringsmetode enn det Stortinget gjør. Formålet med denne rapporten er å drøfte voteringsmåten nærmere. Mer spesielt skal jeg vurdere om alternativ votering over rammeforslag ved behandlingen av finansinnstillingen kan og bør gjennomføres.

Til nå har rammeforslag varslet i finansinnstillingen blitt tatt opp til votering ett for ett. I en mindretallssituasjon hvor ingen av forslagsstillerne er villig til gi andre grupperinger subsidiær tilslutning, risikerer en at alle forslag blir nedstemt. I så fall vil Stortinget bli stående uten rammevedtak. De fleste vil se dette som klart uheldig. Det kan også gis argumenter for at det faktisk er i strid med Stortingets forretningsorden å legge opp voteringen på en slik måte at forsamlingen ikke er garantert et vedtak (jf. Andenæs 1999: 449). Det er derfor på sin plass å drøfte voteringsmåten nærmere. Alternativ votering kan sikre rammevedtak, men er samtidig en fremgangsmåte som ikke er uten (politiske) kostnader. Dernest kan - som antydet innledningsvis - alternativ votering gjøre det viktigere å bli med i regjeringen, noe som bidrar til å øke sannsynligheten for at det dannes flertallskoalisjoner.

Dersom Stortinget kommer i en situasjon hvor alle forslag til rammevedtak blir nedstemt, innebærer det reelt sett en kortere eller lengre utsettelse av prosessen med å fastlegge budsjettrammene. Tidsfristene som er satt i forretningsordenen blir nødvendigvis satt til side. I tillegg kan regjeringens

stilling selvsagt bli påvirket. Uansett er det temmelig sikkert at det raskt vil bli igangsatt nytt arbeid med sikte på å få istand et budsjettforlik med tilstrekkelig oppslutning.

Hva om Stortinget ikke får vedtatt et nytt budsjett før året er omme? Det er en annen og langt mer dramatisk situasjon enn den som diskuteres på sidene som følger. Mange land har tatt forholdsregler for å møte også en slik eventualitet, for eksempel ved å definere på en presis måte hvilke budsjettfullmakter regjeringen har i fravær av et budsjettvedtak. En mulighet er at inneværende budsjett videreføres med månedlige eller kvartalsvise fullmakter, en annen at regjeringen gis anledning til å fastlegge budsjettet ved anordning. Eivind Smith (1999: 60) har reist spørsmål om hvordan vi kan «hindre at mangelen på flertall står i veien for budsjettvedtak som nasjonen trenger». Han lanserer følgende konstitusjonelle grep: «Kanskje vi skulle bestemme at regjeringens budsjettforslag gjelder som budsjett dersom intet alternativ er vedtatt før året er omme?» Jeg er enig med Smith i at det kan være behov for å tenke gjennom forholdsregler av denne art. Jeg ser likevel bort fra denne problematikken her, og begrenser meg til å behandle voteringsspørsmål som kommer opp i kjølvannet av finansinnstillingen.

I diskusjonen som følger er jeg først og fremst opptatt av hvordan det bør voteres («de lege feranda»), men det har ikke vært til å unngå også å si noe om hvordan rettstilstanden ved stortingsavstemninger må oppfattes å være («de lege lata»). Det er klart at det er få og vage skrevne rettsregler på området. I praksis gir bestemmelsene lite veiledning uten at de tolkes. Tolkningene som foretas, baseres imidlertid på tradisjonelle rettskildefaktorer. Det innebærer at grunnlaget for å forstå bestemmelsene i Stortingets forretningsorden søkes i grunnlov, forarbeider til forretningsordenen, kommentarlitteratur til forretningsordenen, reelle hensyn, praksis ved avstemninger i Stortinget og rettsoppfatninger tilkjennegitt av stortings-representanter i debatter om voteringsmåten. I tillegg bygges det på (statsvitenskapelig) voteringsteori. Innsikter fra teorien kan inngå blant de reelle hensyn, det vil si at de utgjør momenter som kan være av betydning for å avklare hva som er rimelig og hensiktsmessig voteringsordning.

1.3. Disposisjon

Rapporten er disponert på følgende måte. I neste del (avsnitt 2) redegjøres det for de relevante bestemmelsene om avstemninger i Stortingets forretningsorden. Avsnitt 3 gjennomgår enkelte resultater fra nyere voteringsteori. Dette er resultater det er nyttig å ha med seg når en skal vurdere hvordan det bør voteres i situasjoner der flere forslag foreligger. I avsnitt 4 trekkes Stortingets praksis når det gjelder alternativ votering inn i bildet. Praksis er ikke helt entydig, men gir likevel visse holdepunkter. Alternativ votering er på sin plass når det ikke gir god mening å stemme ned alle foreliggende forslag, når det finnes et forslag om ikke-bifall og i mange tilfeller der ingen representanter er mot alle foreliggende forslag. Etter en kort gjennomgang av de overordnede hensyn som bør ligge til grunn ved ordning av voteringer (avsnitt 5), behandles voteringer i budsjettsaker spesielt (avsnitt 6). Et svært viktig tolkningsmoment i denne sammenheng, er de tidsfrister for vedtakelse av budsjettrammer som er spesifisert i Stortingets forretningsorden. Siste del av notatet (avsnitt 7) inneholder oppsummering og konklusjoner. Hvis det ikke på forhånd er inngått et forlik som sikrer flertall for et rammevedtak ved behandlingen av finansinnstillingen, bør det velges en voteringsrekkefølge med alternativ votering til slutt. Dette følger av bestemmelser i Stortingets forretningsorden (§ 19, 4. ledd og § 43, 2. ledd), tolket i lys av de overordnede hensynene for gjennomføring av serievoteringer som blant annet avtegner seg gjennom lang tids praksis i forsamlingen.

 

2. FORMELT UTGANGSPUNKT

I Stortinget avgjøres saksspørsmål med vanlig stemmeflertall (rent flertall), som det fremgår av forretningsordenens (Fo) § 45a. Dette må antas også å følge av grunnloven. Det betyr at minst halvdelen av de representantene som er til stede i salen under voteringen må støtte et forslag for å få det vedtatt. Det er uproblematisk å treffe en avgjørelse i en sak når bare ett forslag foreligger. Hvis to eller flere forslag er fremmet, kan det imidlertid oppstå vanskeligheter. Dette fordi det kan hende ikke står en flertallsgruppering bak noe forslag - eller prinsipalt standpunkt - i saken. Flertall må i så fall skapes ved å bringe inn subsidiære synspunkter på en eller annen måte. Det vil være voteringsmetoden forsamlingen benytter, som definerer nærmere hvordan subsidiære syn får telle med som grunnlag for flertallsvedtak.

Grunnloven har ikke bestemmelser om hvordan avstemninger i Stortinget skal gjennomføres dersom to eller flere (gjensidig utelukkende) forslag foreligger til avgjørelse i en sak. Reglementsbestemmelsene er heller ikke særlig detaljerte eller presise på dette punktet. Forretningsordenens § 43 annet ledd danner likevel et utgangspunkt:

«Foreligger det i en sak flere forslag, skal presidenten sette hvert av dem under avstemning i logisk rekkefølge. Voteringsordningen må være oppgitt og godtatt på forhånd.» (Fo § 43, 2. ledd.)

Vi merker oss tre forhold i tilknytning til bestemmelsen, nemlig at seriemetoden skal benyttes, det skal voteres i logisk rekkefølge og - at det uansett er flertallet som bestemmer voteringsmåten.

2.1. Serievotering

Når det står at presidenten skal sette «hvert» av forslagene under avstemning, innebærer det i praksis at seriemetoden legges til grunn ved voteringen. Praksis synes i denne henseende å ha vært temmelig entydig opp gjennom Stortingets historie; det er få eksempler på at andre fremgangsmåter enn serievoteringer er lagt til grunn. Hva går metoden ut på? Forenklet kan en si at forslag tas opp til avstemning enkeltvis, dog med det forbehold at to forslag kan bli satt alternativt opp mot hverandre til slutt i en serie. Hvis det første forslaget det blir votert over oppnår flertall, er vedtak truffet og alle de øvrige forslag å anse som bortfalt. I motsatt fall tas det neste forslaget i serien opp til avstemning. Dette kan også enten vedtas eller avvises. Blir forslaget avvist går en videre til neste forslag. Hvis det ikke er truffet en avgjørelse på et tidlig trinn i avstemningen («avbrutt serievotering»), oppnår ett av de to alternativene på siste trinn av avstemningen med nødvendighet flertall.

Her, på det siste avstemningstrinnet, foreligger det i virkeligheten to muligheter. I en «åpen» serievotering blir enten det siste forslaget i serien vedtatt, eller alle foreliggende forslag nedstemmes. Er det derimot gjennomført en «lukket» serievotering, får ett av to forslag som er stilt alternativt opp mot hverandre til slutt i serien nødvendigvis flertall. I dette tilfellet er det ikke mulig å nedstemme alle forslag. For den etterfølgende diskusjon er det viktig å merke seg denne distinksjonen mellom åpen og lukket serievotering. Etter ordlyden i forretningsordenen § 43 annet ledd (formuleringen «hvert av» forslagene) kunne en kanskje få inntrykk av at bare åpne serievoteringer - bare avstemninger over forslag enkeltvis - er tillatt. Slik bestemmelsen har vært forstått i praksis, er det imidlertid ingen tvil om at en avstemningsserie kan avsluttes med alternativ votering.

2.2. Logisk rekkefølge

Det skal stemmes over de foreliggende forslagene i «logisk rekkefølge». Det er ikke alltid opplagt hvilken rekkefølge som er den «logiske» i en sak; kanskje fremstår flere fremgangsmåter som likeverdige - som like logiske eller like lite logiske. Uansett er det vanskelig å komme utenom en viss skjønnsutøvelse på dette punktet. Praksis ved fastleggelse av voteringsrekkefølgen har ikke vært entydig. I mange tilfeller har voteringene startet med ytterliggående forslag, for så gradvis å nærme seg synspunkter som kan påregne bredere tilslutning. Da menes bredere tilslutning i den forstand at de aktuelle alternativene vil kunne sanke både prinsipale og subsidiære stemmer. En annen mulighet er rett og slett å ta utgangspunkt i hvilken oppslutning de ulike forslagene har i komiteinnstillingen som er avgitt i saken, eventuelt deres oppslutning i salen. Forslag med svakest støtte tas først, og flertallsinnstillingen til slutt.

Uttrykket «logisk rekkefølge» kom inn i forretningsordenen på slutten av 1960-tallet. Før dette var uttrykket «naturlig rekkefølge» benyttet i en periode (1953-1967). Bestemmelsen har imidlertid aner helt tilbake til 1818, da det ble sagt at presidenten skal «være forbunden til at lade ethvert enkelt Spørgsmaal, efter dets Orden afgjøre ved Votering» (reglementets § 17, min utheving). I forarbeidene til endringene finnes det ikke tegn på at de har vært annet enn språklig begrunnet. Den sparsomme kommentarlitteraturen til forretningsordene som finnes, gir også lite veiledning på dette punkt (Olafsen 1908, Vasbotten 1940, Hansen og Mo 1993).

2.3. Flertallet avgjør voteringsmåten

Andre setning av Fo § 43 annet ledd sier at voteringsordningen må være «oppgitt og godtatt på forhånd». Det betyr at stortingsflertallet har herredømmet over voteringsmåten. Det er følgelig den forståelse av «logisk rekkefølge» som stortingsflertallet legger til grunn, som må være avgjørende. Om nødvendig løses uenighet ved å foreta votering over voteringsmåten. Følgende er dermed situasjonen:

«For det tilfelle at der foreligger flere konkurrerende forslag til avgjørelse, er da den eneste rettsregel man kan oppstille, den at det må være stortinget eller vedkommende avdeling selv, som avgjør på hvilken måte avstemningen skal skje.» (Castberg I 1947: 447.)

Hvis enkelte sider av fremgangsmåten ved avstemninger i Stortinget har vært fulgt uten vesentlige unntak over lang tid kan det nok hevdes å være utviklet en rettslig bindende sedvane. Det er imidlertid tvil om det i det hele tatt kan pekes på noen helt entydig praksis når det gjelder ordning av avstemninger. Denne oppfatningen synes også å ligge til grunn hos Hansen og Mo (1993: 159), i og med at de viser til at det har utviklet seg visse sedvaner som «vanligvis» - men ikke uten unntak - følges. Dernest er det klart at enhver praksis som måtte ha utviklet seg på dette området, kan endres ved vanlig flertallsbeslutning i Stortinget (f.eks. ved endring av forretningsordenen).

 

3. VOTERINGSORDEN - LOGIKK OG POLITIKK

Det finnes flere eksempler på at stortingsrepresentanter har poengtert at «voteringsorden er politikk». Representantens syn i den aktuelle saken, kan lett komme til å farge oppfatningene som forfektes om voteringsmåten. Det er helt naturlig på et område hvor det er - og må være - vid adgang til å utøve skjønn (innenfor den generelle regel at flertallet bestemmer voteringsmåten). Likevel er situasjonen ikke helt åpen. De siste tiårene har det vokst frem en relativt omfattende, voteringsteoretisk litteratur. Her tenkes det systematisk og prinsipielt om forskjellige voteringsproblemer, og stiliserte modeller tas i bruk for å kaste lys over vanskelighetene som er forbundet med å treffe flertallsavgjørelser i situasjoner der flere forslag foreligger. Det kan være tjenlig å ta med seg noen innsikter fra voteringsteorien i den senere diskusjonen. Blant annet klargjøres noen begrensninger som alltid gjør seg gjeldende ved flertallsavgjørelser, samtidig som en får bedre forståelse av hvilke hensyn det er mulig å ivareta gjennom forskjellige voteringsmåter.

Det viktigste budskapet jeg vil understreke her, er at det kan være fundamentale vanskeligheter forbundet med å finne frem til flertallets vilje i sammensatte avstemningssituasjoner.

Den enkleste måten å vise dette på, er å ta utgangspunkt i et stilisert eksempel. Vi antar at tre partier gjør seg gjeldende, og det er fremmet to forslag til avgjørelse i en sak. Vi kaller grupperingene for parti I, parti II og parti III. De to forslagene benevnes kort og godt A og B. Anta videre at det ene partiet ønsker at det ikke skal vedtas noe forslag i det hele tatt; deres prinsipale ønske er status quo ingen formell endring av tilstanden på det aktuelle området.

Hvis én av grupperingene har flertall, byr det ikke på problemer å gjennomføre voteringen. La oss si at et flertall bestående av representanter fra parti I slutter opp om forslag A (og at dette er allment kjent). Gitt forutsetningene som er lagt til grunn, er det da naturlig først å stemme over forslag B. Dette forslaget vil falle, og et flertall går i neste omgang inn for forslag A. Vedtaket hadde selvsagt blitt det samme om en hadde votert først over forslag A, men denne voteringsmåten hadde ført til at det ikke ble stemt over forslag B (avbrutt serievotering). Det er ikke bare unødvendig; det hindrer at alle representantene gis anledning til å uttrykke sine prinsipale synspunkter.

Merk også at det ikke kan være aktuelt å bare gjennomføre en alternativ votering mellom forslagene A og B. Vi har forutsatt at noen representanter er mot begge forslag, og at avvisning av forslagene er deres prinsipale syn. Voteringen må følgelig gjenspeile at det er tre alternativer som foreligger, tre vedtaksmuligheter, selv om det bare er to forslag.

Anta nå at ingen av partiene har flertall alene. Følgelig står det heller ikke et flertall bak noen av forslagene i saken. Det betyr at flertall bare kan skapes som en kombinasjon av prinsipale og subsidiære synspunkter. Vi legger til grunn at partiene har de synspunktene eller preferansene som vises i tabell 1.

Tabell 1

Preferanser

Parti I

Parti II

Parti III

Best

Forslag A

Forslag B

Status quo

Nest best

Forslag B

Status quo

Forslag A

Dårligst

Status quo

Forslag A

Forslag B

Hvordan skal vi forstå rangeringene som er ført opp? La oss begynne med parti III. Partiet foretrekker helst at begge de fremsatte forslagene nedstemmes. Slik sett rangerer parti III status quo først; avvisning av forslagene er det prinsipale standpunkt. Det kan godt være at parti III ikke ville ønske å stemme subsidiært for noen av forslagene A eller B. Vi har imidlertid lagt til grunn at hvis partiet virkelig måtte foreta et valg mellom forslag A og forslag B, ville det førstnevnte forslaget bli valgt. Forslag A er subsidiært standpunkt, uten at det dermed påstås at subsidiær stemmegivning for A ses på som ønskelig.

Parti II går inn for forslag B. Det nest beste er at det ikke blir vedtatt noe forslag i det hele tatt. Forslag A anses som det dårligste alternativet, og vil ikke under noen omstendighet kunne få partiets subsidiære stemmer. Parti I har forslag A på topp, og foretrekker forslag B fremfor at det ikke blir vedtatt noe forslag i det hele tatt. Igjen er det ikke sikkert at partiet vil ønske å stemme subsidiært for forslag B etter at forslag A er falt bort, men vi legger til grunn at hvis et valg mellom forslag B og status quo virkelig tvang seg på, ville forslag B bli støttet.

Gitt partienes preferanser, hva er flertallets vilje i saken? Det er rimelig å se på flertallets vilje som det alternativ - av de tre foreliggende muligheter A, B

og status quo - flertallet vil foretrekke fremfor noe annet alternativ. Ut fra denne betraktningsmåten må vi stille alle alternativene parvis opp mot hverandre.

3.1. Roterende flertall

Her støter vi på fundamentale problemer. Settes forslagene A og B opp mot hverandre, seirer forslag A. Dette fordi partiene I og III begge rangerer A foran B, og til sammen utgjør partiene et flertall. Forslag A overlever imidlertid ikke en konfrontasjon med status quo. Partiene II og III - som danner flertall - rangerer status quo foran forslag A, mens parti I har den motsatte preferanse. Hvordan går det med status quo i forhold til forslag B? Her ser vi at et flertall bestående av parti I og II foretrekker forslag B fremfor at det ikke bli noe vedtak i det hele tatt (det vil si status quo). Samlet har vi dermed en situasjon hvor et flertall vil ha B fremfor status quo, et flertall vil ha A fremfor B, et flertall vil ha status quo fremfor A, og så videre. Flertallet er ubestemt; det roterer. Vi kan ikke peke på noe alternativ som er et utvetydig uttrykk for flertallets vilje!

På sett og vis er alle de tre vedtaksmulighetene som foreligger å anse som like gode. Det som skaper problemene er den særegne kombinasjonen av prinsipale og subsidiære synspunkter grupperingene har. Det er ikke mulig å peke ut ett av forslagene som mer ytterliggående enn det andre. Vi merker oss videre at hvilket som helst av alternativene kan bli vedtatt ved bruk av seriemetoden, avhengig av hvilken voteringsrekkefølge som benyttes (de tre voteringsmåtene er illustrert i Figur 1):

  • Voteres det over forslag A først, kommer dette til å falle. Dernest oppnår forslag B flertall.
  • Voteres det over forslag B først, kommer dette til å falle. I neste avstemning faller også forslag A. Det betyr at status quo blir resultatet.
  • La oss tenke oss at status quo-alternativet foreligger som eget forslag. Dette vil dermed være et avvisningsforslag eller forslag om ikke-bifall. Voteres det over avvisningsforslaget (status quo) først, kommer dette til å falle. Dernest oppnår forslag A flertall i en alternativ votering mot forslag B.

Vi har nevnt tre mulige voteringsrekkefølger. Det gir tre forskjellige vedtak. Ingen av voteringsmåtene kan i utgangspunktet sies å være mer logiske enn de andre. Situasjonen er med andre ord helt åpen.

A B SQ

B SQ A SQ A B

 

Figur 1. Tre måter å votere på, gitt antakelsene som er presentert i Tabell 1. Resultatet av å benytte de ulike voteringsrekkefølgene er markert (henholdsvis forslag B i det første tilfellet, status quo i det andre tilfellet og forslag A i det tredje tilfellet).

 

 

3.2. Implikasjoner av at avvisningsforslag foreligger

Et poeng til kan understrekes i forhold til det stiliserte eksemplet. Vi nevnte at status quo godt kunne fremsettes formelt som et forslag om avvisning eller ikke-bifall. Hvis det er gjort, bør det alltid få den følge for voteringsmåten at det gjennomføres alternativ votering (lukket serievotering). Hvis det ikke gjøres (og en gjennomfører åpen serievotering), får status quo i realiteten prøve seg to ganger i avstemningen. Det får selvsagt ingen andre forslag. Hvis forslagene tas enkeltvis med for eksempel ikke-bifall først, blir det votert over status quo først i avstemningen og til slutt i avstemningen. Hvis forslagene tas enkeltvis med ikke-bifall til slutt, dreier den siste voteringen seg om status quo (ikke-bifall) mot status quo. Ikke noe av dette kan kalles logiske voteringsmåter, og er følgelig noe som bør unngås.

Det å stemme ned alle forslag i en sak innebærer ikke-bifall av det initiativ som ligger i bunnen for stortingsbehandlingen, som oftest en proposisjon fra regjeringen. Representanter som ønsker å holde denne muligheten åpen, kan sørge for det ved å fremme et avvisningsforslag.

Som oftest må en gå ut fra at avstemningssituasjoner i praksis ikke er som i Tabell 1. I oversikten i Tabell 2 er preferansene til parti III justert, slik at forslag B nå rangeres høyere enn forslag A. Gitt at partiet stilles overfor et valg mellom forslagene A og B, foretrekkes B (uten at det dermed er sagt at partiet vil like å stemme subsidiært for forslag B). I denne situasjonen, som er å regne for den typiske, finnes det et klart uttrykk for flertallets vilje selv om ingen av partiene har flertall for sitt syn alene. Sammenlignes alternativene, er det klart at forslag B oppnår flertall både mot forslag A og mot status quo. Forslag B blir vedtatt så fremt forslaget ikke tas først opp til avstemning. En voteringsrekkefølge med forslag B først kan derfor ikke være logisk; den er ikke egnet til å få frem flertallet i salen. Hvorvidt forslag A tas først, eller status quo tas først (som et forslag om ikke-bifall), er likegyldig i den forstand at vedtaket uansett blir det samme (forslag B). Politisk er de to voteringsmåtene ikke identiske, i og med at det er forskjellige aktører som inviteres til - eller «tvinges» til - å stemme subsidiært.

Tabell 2

Preferanser

Parti I

Parti II

Parti III

Best

Forslag A

Forslag B

Status quo

Nest best

Forslag B

Status quo

Forslag B

Dårligst

Status quo

Forslag A

Forslag A

Også i tilknytning til Tabell 2 merker vi oss at hvis status quo foreligger som et avvisningsforslag, så har det følger for voteringsmåten. Hvis de tre forslagene tas opp til votering enkeltvis, får status quo i virkeligheten prøve seg to ganger. Likedan kan det fortone seg som absurd dersom forslag om ikke-bifall tas som enkeltforslag til slutt - status quo blir satt opp mot status quo (ikke-bifall).

3.3. Oppsummering

Vi understreket i forrige avsnitt at det er stortingsflertallet selv som i siste instans må avgjøre hva som er «logisk rekkefølge» for votering over forslagene i en sak. Betraktningene i dette avsnittet har vist at tilstanden teoretisk sett ikke er helt åpen. Riktignok finnes det tilfeller der det ikke er mulig å peke ut flertallets vilje på en entydig måte, men dette er unntakene. «Logisk rekkefølge» er et uttrykk som må forstås i forhold til de preferanser - prinsipale og subsidiære synspunkter - som gjør seg gjeldende. Videre er det viktig å være oppmerksom på at det helt klart er lite «logisk» å gjennomføre åpne serievoteringer, hvis det finnes et forslag om avvisning eller ikke-bifall. Her vil lukket serievotering (med alternativ votering til slutt) åpenbart være det riktige grepet.

 

4. ALTERNATIV VOTERING I STORTINGETS PRAKSIS

Som tidligere nevnt gir Stortingets forretningsorden ingen anvisninger om når alternativ votering skal - eller ikke skal - benyttes. Kravet om «logisk rekkefølge» tilsier imidlertid at en bør være varsom med å foreta noe annet enn lukket serievotering (alternativ votering) hvis forslag om avvisning eller ikke-bifall foreligger. Ut over dette, er det lite å hente i det formelle regelverk.

Praksis når det gjelder åpne og lukkede serievoteringer er ikke helt entydig. Likevel gir praksis visse holdepunkter. Det er særlig i to situasjoner at alternativ votering - eventuelt lukking av voteringsserien - har vært aktualisert. Vi tar dem etter tur.

4.1. Gir ikke god mening å avvise alle forslag eller det treffes vedtak

Noen ganger har alternativ votering (lukket serie) blitt valgt fordi det har vært rådende oppfatning at det treffes et vedtak, eller eventuelt at det ikke gir god mening å opprettholde muligheten for å stemme ned alle forslag. Avstemninger over satser i skattetabeller kan stå som typisk eksempel.

Eksempel 1

 

Den 29 november 1976 ble det i Odelstinget votert over visse endringer i skatteloven, deriblant spørsmål om skattlegging, spareinnskudd og livsforsikringspremier. I en av voteringene kom det til å dreie seg om fastsettelse av en prosentsats. Forslagenes nærmere innhold er i denne sammenheng uvesentlig, og vi nevner bare at satsene var på 50, 40 og 35 prosent. Den høyeste satsen ble foreslått av de borgerlige partiene i fellesskap, og utgjorde formelt komiteens innstilling, og den laveste av SV. Regjeringspartiet (Ap) foreslo 40 prosent. Ved voteringen ble innstillingens forslag om 50 prosent tatt først. Dette forslaget falt, og det ble så votert alternativt mellom 35 og 40 prosent. Arbeiderpartiets forslag ble vedtatt med overveldende flertall (80 mot 8 stemmer).

Det sto strid om voteringsmåten. Både representanter fra de borgerlige grupperingene og fra SV ønsket eget forslag satt alternativt opp mot regjeringsfremlegget. Det underliggende problem var åpenbart at ingen av grupperingene ønsket å være den som måtte stemme subsidiært etter at eget forslag var falt. Dette er selvsagt uforenlige ønsker. Dermed blir det Arbeiderpartiets holdning til de forskjellige voteringsmåtene, som bestemmer hvilken av opposisjonsgrupperingene som gis gjennomslag for sine voteringsønsker. Den voteringsmåten som ble valgt, ga langt større flertall for Arbeiderpartiets forslag enn det å ta SVs forslag først ville gjort. Det å ta SVs forslag først, ville gitt et knapt flertall for regjeringen, mot en samlet borgerlig opposisjon.

Det er ikke mulig å si at den ene av de to aktuelle voteringsmåtene var mer logisk enn den andre. Både høyeste og laveste prosentsats utgjorde de ytterliggående forslagene i salen (på hver sin kant av skalaen). Vi merker oss at ingen foreslo som løsning på den floken som forelå, at det ble stemt over alle forslagene enkeltvis. Muligheten for å avvise alle forslagene var skåret helt bort. Det er grunn til å anta at det var sakens art som gjorde dette naturlig.

Det kan pekes på ganske mange tilsvarende saker, ikke bare fra Odelstinget. Særlig byr tiden før omleggingen av budsjettprosedyrene på mange eksempler på lukkede serievoteringer, der anledningen til å stemme ned alle forslag ikke foreligger. Det samme gjelder neste eksempel.

Eksempel 2

I 1993 behandlet Stortinget to proposisjoner som gjaldt justeringer i tilknytning til EØS-avtalen. Regjeringen og flertallet i utenrikskomiteen antok at saken kunne avgjøres med vanlig flertall, mens Anne Enger Lahnstein (Sp) gikk inn for at grunnlovens § 93, med krav om ¾ flertall, skulle anvendes. De to forslagene - vanlig flertall og ¾ flertall - ble satt alternativt opp mot hverandre. Her ville det være meningsløst å gå frem på noen annen måte; noen tredje mulighet fantes rett og slett ikke i det hele tatt, og det ville vært galt å votere over forslagene enkeltvis. En kunne imidlertid ha votert for og mot å benytte grl. § 93, og hvis det ble flertall mot, ville det være ensbetydende med å akseptere vanlig flertall.

Et eksempel som har fellestrekk med de vi har nevnt, er den velkjente situasjonen fra 1920 da statsminister Gunnar Knudsen stilte kabinettsspørsmål på veimillionen. Han tapte voteringen, og innleverte regjeringens avskjedssøknad.

Eksempel 3

Det forelå tre forslag. Komiteens innstilling når det gjaldt veibudsjettet var en bevilgning på 1 million kroner. Komiteens mindretall gikk inn for en avsetning på 2 millioner. I tillegg ble det fremsatt et forslag av representanten Castberg som omfattet begge de nevnte beløpene (altså totalt 3 millioner). Det var fremkommet ønsker om subsidiær stemmegivning fra flere hold, og noen kunne tenke seg å stemme for både komiteens innstilling og mindretallsforslaget. Presidenten foreslo åpen serievotering, med det mest ekspansive forslaget først. Statsminister Knudsen ville imidlertid ha lukket serievotering, og et stort flertall aksepterte at dette var den beste fremgangsmåten. Castbergs forslag ble tatt først og avvist. Dernest ble komiteens innstilling bifalt - og regjeringen (mindretallsforslaget) led nederlag.

Selv om det ikke er åpenbart hvorfor presidentens forslag om åpen serievotering ikke ble etterkommet i denne saken, synes det å være klart at «ingen bevilgning» ikke forelå som reelt alternativ i saken. Det var ingen som prinsipalt gikk inn for lavere veibevilgning enn 1 million, og følgelig er det ikke naturlig å operere med en slik mulighet i selve voteringen. Alternativ votering (lukket serie) er dermed på sin plass. Med bemerkningen om at ingen gikk inn for å avvise alle bevilgningsforslag, har vi beveget oss over på neste punkt.

4.2. Alternativ votering hvis ingen er mot alle forslag

Vilhelm Haffner har samlet og gjennomgått utallige stortingsvoteringer. Hans kommentarer er imidlertid svært knappe. Det eneste klare utsagnet han kommer med når det gjelder alternative voteringer er følgende: «Hvis det i en sak er på det rene, at der bare eksisterer to oppfatninger, kan alternativ votering benyttes.» (Haffner 1935: 44.) Dette må utvilsomt være riktig. Antakelig bør en gå et skritt lenger, og si at hvis bare to oppfatninger eksisterer, skal alternativ votering normalt benyttes. Det følger av at det vil være lite logisk (jf. budet om logisk rekkefølge) å inkludere i voteringen oppfatninger som ingen står for. Unntak kan gjøres for tilfeller der voteringsmåten ikke har reell betydning for utfallet.

Dersom det foreligger bare to forslag, og en eller flere representanter sier at de ønsker å stemme mot begge, er det ikke lenger på det rene at bare to oppfatninger gjør seg gjeldende. Det foreligger også en tredje mulighet som noen går inn for, nemlig at begge forslag avvises. Dette alternativet har vi tidligere benevnt status quo. Et utsagn fra en representant om at han eller hun vil stemme mot begge forslag, innebærer at status quo er denne representantens prinsipale oppfatning i saken. Denne representanten er tilhenger av ikke-bifall. Dette er det viktig å merke seg. I situasjoner av den typen som nå er skissert, synes praksis i Stortinget å være ganske klar. Representanters ønsker om å stemme mot begge forslagene i en sak, tas alltid til følge. Slik bør det også være. Avstemninger bør legges opp slik at det voteres over alle foreliggende alternativer, også uformelle synspunkter om ikke-bifall.

Hvis det foreligger tre eller flere forslag, er ikke situasjonen like enkel. Her bør det skilles mellom to tilfeller. For det første kan det forekomme at en eller flere representanter sier at de ønsker å stemme mot alle forslag. Det må bety at disse representantene foretrekker status quo; ikke-bifall er deres prinsipale syn. Voteringen må dermed legges opp som en åpen serievotering, ellers vil ikke alle standpunkter kunne bli prøvet i avstemningen. Et eksempel fra 1994 illustrerer denne muligheten.

Eksempel 4

I en miljøsak foreligger det tre forslag, samt en komiteinnstilling i tre punkter. Presidenten vil la votere alternativt mellom ett av innstillingens punkter, og et forslag fra Arbeiderpartiet. Representanten Øystein Hedstrøm (Frp) ber om at avstemningen legges opp slik at Fremskrittspartiets representanter kan stemme mot alle forslagene (inkludert to av de tre punktene i innstillingen). Dette må åpenbart ha betydd at disse representantene var mot alle forslag i saken; de var med andre ord for status quo eller ikke-bifall. I et slikt tilfelle kan alternativ votering vanskelig la seg forsvare, og presidenten etterkom ønsket om enkeltvis avstemning over alle forslag. I den korte debatten om voteringsmåten som oppsto, sa Carl I. Hagen (Frp) følgende: «Det har vært fast praksis at dersom noen representanter verken vil stemme for forslag eller innstilling, så får man votere først over enten innstilling eller forslag, og så over det andre. (…) (D)et kan ikke voteres alternativt, for da bryter man med et meget gammelt prinsipp om ikke å tvinge en representant til å stemme for et forslag man ikke er for». Representanten Johan J. Jakobsen (Sp) sa seg «helt ut enig» i Hagens vurderinger. (S. tid. s. 4543 for 1993-94.)

Hagens utsagn er treffende hvis det foreligger kun to forslag, og noen representanter er mot begge forslagene. Utsagnet er også riktig hvis det refererer til en sak med mange forslag, og noen representanter er mot alle forslagene. Det er vanskelig å se at prinsippet som kjøres frem vil kunne ha rekkevidde ut over de situasjonene som er nevnt.

Så til det andre tilfellet. Det kan forekomme at noen som selv står bak et av forslagene i saken, uttrykker et ønske om å kunne stemme mot alle andre forslag enn sitt eget. Ikke-bifall kan da ikke være prinsipalt standpunkt til den eller de som fremsetter ønsket. Avvisning av alle forslag - status quo - kan i høyden være et subsidiært standpunkt. Et slikt ønske om å unngå alternativ votering (lukket serievotering), kan ikke ha samme styrke for opplegget av voteringen som tilfellet der noen ville stemme mot alle foreliggende forslag (hvor ikke-bifall er prinsipalt syn). Den aktuelle situasjonen og de politiske realitetene som gjør seg gjeldende, må vurderes nærmere. Det kan for eksempel tenkes at status quo utgjør det reelle flertallssynet i saken, selv om dette alternativet ikke utgjør noen representants førstepreferanse. Er dét situasjonen, er det ingen grunn til å tro at flertallet vil godta lukket serievotering (det vil heller neppe bli foreslått).

Som konklusjon på dette punktet må det derfor sies at alternativ votering ikke alltid kan avvises selv om det fremkommer ønsker om å kunne stemme mot forslag som var tenkt satt opp mot hverandre. Det avgjørende vil være om den eller de som fremsetter dette ønsket har ikke-bifall som prinsipalt eller subsidiært syn. Det er bare i tilfellet hvor ikke-bifall (status quo) er prinsipalt syn, at alternativ votering helt klart bør unngås. Slik har også stortingets praksis vært. Kommer ønsket om ikke å gjennomføre alternativ votering fra representanter som selv har fremmet forslag i saken, slik at ikke-bifall er subsidiært standpunkt, må en nærmere vurdering av situasjonen være avgjørende for valg av voteringsform. Ett moment i en slik vurdering er om formelt avvisningsforslag foreligger. Dermed er vi over på neste punkt.

4.3. Det foreligger forslag om ikke-bifall

Det er mange eksempler på at det gjennomføres lukket serievotering når avvisningsforslag foreligger. Et god illustrasjon kan hentes fra slutten av 60-tallet:

Eksempel 5

I saken om regulering av Nea-Nesjø dam hadde et mindretall i industrikomiteen foreslått at «St. prp. Nr. 82 for 1967-68 bifalles ikke» (se Innst. S. nr. 260 for 1967-68 og S. tid. s. 4551-52 for 1967-68). I tillegg forelå to separate reguleringsforslag. Presidenten ville la votere over ikke-bifall først, og deretter alternativt mellom reguleringsforslagene. I en kort debatt om voteringsmåten ba representanten Teddy Dyring, som var en av de som sto bak avvisningsforslaget, om anledning til å stemme mot begge forslagene til regulering av Nea-Nesjø dam. Presidenten bemerker at dette har Dyring «anledning til å gjøre ved å stemme for mindretallets forslag» om ikke-bifall. Denne fremgangsmåten ble også fulgt.

Det kan ikke være noen tvil om at presidentens holdning i dette tilfellet er uangripelig. Så lenge det finnes et forslag om ikke-bifall, bør voteringsserien lukkes. Grunnen er selvsagt, som det tidligere er redegjort for, at status quo standpunktet ikke må settes under votering to ganger. Det er ingen substansiell forskjell på et ikke-bifalls forslag, og den uspesifiserte status quo muligheten i en åpen serievotering. I dette tilfellet har det ingen betydning for opplegget av voteringen at en representant kan føle seg tvunget til å stemme for et forslag han er mot. Hvis det ikke var blitt fremmet et eget forslag om ikke-bifall, hadde åpen serievotering vært naturlig; da kunne ikke de to reguleringsforslagene vært satt alternativt opp mot hverandre.

4.4. Oppsummering

Med støtte fra praksis i Stortinget - som på ingen måte er helt entydig - har vi i dette avsnittet søkt å avklare noen grunnleggende prinsipper som kan være

til hjelp når det diskuteres om alternativ votering (lukket serievotering) bør benyttes. I noen tilfeller gir det ikke god mening å avvise alle forslag; ett av de foreliggende forslag må vedtas. Da foreligger ikke status quo som reell mulighet, og lukket serievotering er helt på sin plass.

Hvis representanter ønsker å stemme mot alle forslagene i en sak, innebærer det at et standpunkt om ikke-bifall eller status quo eksisterer som disse representantenes prinsipale syn i saken. Dette alternativet bør ha krav på å få prøve seg i avstemningen, på lik linje med forslagene som foreligger (som jo uttrykker de andre representantenes prinsipale syn). Alternativ votering bør derfor ikke benyttes.

Ethvert ønske om at det gjennomføres enkeltvis votering bør ikke etterkommes. Det er ikke nødvendigvis noen grunn til å etterkomme et slikt ønske hvis det kommer fra representanter som prinsipalt går inn for et av de foreliggende forslagene i saken. En nærmere vurdering av den aktuelle situasjonen bør i så fall foretas.

Endelig bør det påpekes at lukket serievotering (alternativ votering) bør være det normale hvis det foreligger et forslag om ikke-bifall. I motsatt fall vil avvisnings-standpunktet kunne få prøve seg to ganger i avstemningen, og det er både ulogisk og uheldig. Ønsker om at representanter i dette tilfelle vil ha anledning til å stemme mot alle forslag, bør avvises.

Punktene som er nevnt overensstemmer i relativt stor grad med den praksis som er fulgt ved avstemninger i Stortinget. Praksis er imidlertid ikke entydig, noe de fleste kommentatorer er enige i.

 

5. OVERORDNEDE HENSYN VED ORDNING AV VOTERINGER

Det finnes ingen kilder som gir en helt dekkende fremstilling av de prinsipper som bør ligge til grunn ved avstemninger i Stortinget. Ser vi på de debattene om voteringsordningen som har forekommet opp gjennom årene, refererer representanter rett som det er til hevdvunnede prinsipper, lang tradisjon og sikker sedvane. Samtidig er dette synspunkter som fremkommer i debatter hvor valget av voteringsmåte kan ha betydning for utfallet, og skjebnen til representantenes egne forslag. Det gjør at standpunkt til voteringsspørsmålet i større eller mindre grad kan være farget av standpunkt i den aktuelle saken.

I statsrettslig litteratur finnes det ikke særlig detaljert behandling av voteringsspørsmål i Stortinget. De fleste har heller ingen drøfting av grunnleggende prinsipper for gjennomføring av voteringer. Jeg skal her trekke frem fire hensyn som det vil være naturlig å legge vekt på ved stortingsavstemninger.

5.1. Få frem flertallets vilje

Det må være et viktig hensyn at voteringer blir gjennomført på en slik måte at vedtakene «gir et mest mulig dekkende bilde av de preferanser tingene har» (Stordrange 1988: 244). Hvis ikke annet er bestemt i grunnloven, er det flertallets syn som skal komme til uttrykk gjennom vedtakene som fattes. Som vi har sett, kan vi ikke være garantert at det virkelig finnes en entydig flertallsvilje i saker der flere forslag foreligger. Likevel er det selvsagt både mulig og nødvendig for de folkevalgte å komme frem til en avgjørelse i enhver sak.

Forretningsordenens bud om «logisk rekkefølge» må forstås i lys av formålet om å få frem flertallets vilje.

5.2. Alle skal kunne gi uttrykk for sine prinsipale synspunkter

Det er vel etablert praksis at voteringen legges opp på en slik måte at alle foreliggende forslag få prøve seg i voteringen. I tilfeller hvor det finnes et flertallsforslag, må dette tas opp til slutt i avstemningen. Hvis ikke ville de øvrige forslag falle bort før det kan stemmes over dem. Det er ikke så enkelt å tilgodese hensynet til at alle skal få prøvet sine standpunkter, dersom det råder stor usikkerhet ved avstemningen. Usikkerheten kan lede til at et forslag blir tatt for tidlig opp til votering, med den følge at det vedtas og andre forslag ikke kommer opp. Avbrutte voteringsserier av denne typen hører imidlertid til sjeldenhetene.

Det at det gjennomføres åpen serievotering hvis noen representanter er mot alle foreliggende forslag, er også forståelig ut fra hensynet til at alle skal kunne gi uttrykk for sine prinsipale synspunkter. En representant som er mot alle forslag kan sies å være for status quo. Gitt at status quo ikke foreligger som eget forslag om ikke-bifall, sikrer åpen serievotering at dette alternativet får prøve seg.

5.3. Ingen bør bindes i sin stemmegivning

Det har mange ganger blitt fremholdt fra Stortingets talerstol at ingen bør bindes i sin stemmegivning. Representanter kan bli bundet hvis de tvinges til å ta stilling til to forslag som de er imot; de er bundet hvis de tvinges til å velge mellom «pest og kolera». Noen ubetinget rett til å få avvist alternativ votering kan likevel ikke sies å eksistere. Hensynet til at ingen skal bli bundet, må avveies mot hensynet til å få frem flertallets vilje. Budet om «logisk rekkefølge» setter også grenser for hvor ubetinget representantenes rett til ikke å bli bundet i sin stemmegivning kan være.

På dette punkt er det en nær forbindelse til stemmeplikten som praktiseres i Stortinget. Representanter kan ikke løse opp bindingene de måtte føle ved å la være å stemme eller ved å stemme blankt, slik en kan gjøre det ved tilsvarende situasjoner i andre land.

5.4. Rask og effektiv avvikling av voteringen

Gjennomføring av avstemninger kan være tidkrevende. De siste tiårene har partifloraen på Stortinget blitt rikere, og antallet dissenser i komite-innstillinger har vokst kraftig. Mange av de avvikende synspunktene bringes frem som forslag til avgjørelse. Dette er ikke en særnorsk trend; vi finner samme utviklingsforløp i andre vestlige parlamenter. Presset i retning av større effektivitet, har blant annet ført til samling av avstemningene i flere saker på slutten av møtene. I en del tilfeller foretas det også samlet votering over forskjellige forslag som er fremsatt av et mindretall, og som ikke har sjanse til å bli vedtatt. Dette er lite problematisk.

Ved å gå over til den nye budsjettprosedyren med innledende rammevedtak og helhetlige avstemninger innen rammeområdene, ble voteringssystemet i budsjettsaker kraftig forenklet og effektivisert. Det gjennomføres nå et fåtall voteringer på et område der det tidligere var tale om mange hundre avstemninger.

I den grad effektivitetshensynet står i motsetning til noen av de hensynene vi har nevnt ovenfor, er det normalt effektiviteten som må vike. Når det gjelder valget mellom åpen og lukket serievotering, er hensynet til rask avvikling av avstemningen til liten hjelp. De to voteringsmåtene er nokså likeartede i denne henseende.

5.5. Oppsummering

Vi har nevnt fire overordnede hensyn som kommer inn i bildet ved ordning av voteringer. De to førstnevnte er de viktigste. Gjenom voteringen skal en - i den grad det er mulig - komme frem til et vedtak som uttrykker flertallsviljen i salen. Avstemningen bør ordnes på en slik måte at alle representanter får anledning til å gi uttrykk for sitt prinsipale syn. I den grad det ikke kommer i konflikt med de førstnevnte hensynene, bør representantene ikke (unødig) bindes i sin stemmegivning.

 

6. ALTERNATIV VOTERING I BUDSJETTSAMMENHENG

Til nå er voteringsspørsmål diskutert uten referanse til noe spesielt saksområde. Formålet har vært å bringe klarhet i når det bør gjennomføres alternativ votering (lukket serievotering), og når enkeltvis avstemning er å foretrekke. Det er påpekt at en ut fra prinsippet om at ingen bør bindes i sin stemmegivning, ikke uten videre kan avvise at det gjennomføres lukket serievotering. Det er bare hvis en eller flere representanter er mot alle forslag i saken (inkludert innstillingen), at de bør ha et ubetinget krav på åpen serievotering. Dette er ikke den situasjonen vi har hatt etter at den nye budsjettordningen ble innført. Ikke i noe tilfelle har det meldt seg representanter som har vært mot alle rammeforslag. Det har heller ikke forekommet disse årene at noen har foreslått forslag om ikke-bifall eller avvisning av St. prp. nr. 1. Forholdene skulle dermed ligge vel til rette for å vurdere lukket serievotering over rammeforslagene.

Et tilleggsmoment kommer imidlertid inn i bildet, og stiller budsjettvoteringene i et annet lys enn andre avstemninger. I Stortingets forretningsorden er det nemlig fastlagt en rekke tidsfrister for budsjettoppgjøret.

6.1. Hensynet til spesifiserte tidsfrister

Forretningsordenens § 19 sier at regjeringen skal legge frem statsbudsjettet innen tre dager etter Stortingets åpning, det vil si tidlig i oktober. Av annet ledd fremgår det at finanskomiteen skal avgi innstilling med forslag til rammevedtak senest den 20 november. Videre står det at denne innstillingen, samt innstilling vedrørende skatter og avgifter og rammetilskudd til kommuner og fylkeskommuner, skal behandles innen en uke etter avgivelse (§ 19, 4. ledd). Innen en uke skal det altså treffes rammevedtak som er bindende for den etterfølgende budsjettbehandling samme år.

Deretter tar Stortingets fagkomiteer over. De skal avgi innstillinger om bevilgninger på de rammeområdene de er tildelt. Forslagene som fremkommer i innstillingene kan ikke fravike fra de rammer Stortinget har vedtatt (§ 19, 5. ledd). Fagkomiteenes budsjettinnstillinger behandles fortløpende. Vedtak skal foreligge senest 15 desember (§ 19, 6. ledd).

Legger disse bestemmelsen noen føringer på voteringene? Svaret må være ja, forutsatt at tidsfristene er alvorlig ment. Hvis avstemningen over rammeforslag ved behandlingen av finansinnstillingen ligger nær opp til tidsfristen som er angitt i forretningsordenen, er det vanskelig å se at det kan legges opp til en voteringsmåte som vil kunne innebære at alle rammeforslag kan bli nedstemt. Hvis det ikke er inngått et budsjettforlik som sikrer flertall for ett av de foreliggende rammeforslag, kan det ikke være anledning til enkeltvis avstemning (åpen serievotering) over alle rammeforslag. Hvis det er inngått forlik, er rammevedtak sikret, og det betyr ikke noe for det endelige vedtakets innhold om det voteres i en åpen eller lukket serie. Gitt et flertallsforlik, er det heller ingen ting i veien for å etterkomme ønsker om ikke å gjennomføre alternativ votering.

Andenæs (1999: 449) argumenterer også for at «når reglementet setter faste frister for Stortingets budsjettbehandling, er det etter sammenhengen vanskelig å forstå det annerledes enn at behandlingen skal føre til bevilgningsvedtak». Det vil være «i strid med stortingsreglementet» å innrette seg slik at de forskjellige rammeforslagene blir nedstemt i tur og orden. Landet er avhengig av å få vedtatt et budsjett, selv om samarbeidsviljen mellom partiene er for dårlig til å lede til et flertallsforlik. Andenæs (1999: 450) anbefaler alternativ votering mellom de to forslagene som har sterkest støtte som løsning. Hensynet til at ingen skal bli bundet i sin stemmegivning, må vike for hensynet til at en får budsjettvedtak innen de fristene som forretningsordenen har stilt opp.

Vi merker oss en ting til. Forretningsordenens § 19, 5. ledd sier klart at forslag som utformes i eller i tilknytning til fagkomiteenes innstillinger utover høsten, ikke kan fravike de rammer som Stortinget har vedtatt ved behandlingen av finansinnstillingen. Hva betyr dette for voteringene over slike forslag? Strengt tatt finnes ikke status quo som alternativ på dette tidspunktet. Et rammevedtak som inneholder beløp for alle rammeområdene er jo allerede truffet. Dermed er det ikke opplagt at åpen serievotering er noen god fremgangsmåte ved behandlingen av fagkomiteenes innstillinger. Igjen er det imidlertid bare i tilfeller hvor det ikke foreligger budsjettforlik at dette virkelig har betydning. At det så langt etter innføringen av budsjettreformen har vært votert slik at det er mulig å forkaste alle forslag innen rammeområdene, spiller derfor ikke noen stor rolle. Fordelen med en slik voteringsmåte er selvsagt at ingen vil føle seg unødig presset til subsidiær stemmegivning.

6.2. Oppsummering

En kort oppsummering av dette punktet kan være på sin plass. Ut fra praksis er det lite tvil om at alternativ votering kan gjennomføres hvis det treffes vedtak i en sak. Tas tidsfristene for budsjettbehandlingen i forretningsordenens § 19 annet ledd på alvor, er det heller ingen tvil om at vedtak skal være truffet innen en bestemt dato. Det er dermed tale om en situasjon hvor det må treffes et vedtak. Er det - som følge av at budsjettforlik ikke er inngått - fare for at alle forslag til rammevedtak kan bli nedstemt, skulle en derfor vente at det ble gjennomført lukket serievotering. Så har imidlertid hittil ikke har vært tilfellet. En viss fleksibilitet i forhold til tidsfristene er i praksis blitt akseptert.

 

7. AVSLUTTENDE BEMERKNINGER

Formålet med denne analysen har vært å drøfte voteringsmåtene i Stortinget nærmere. Særlig er spørsmålet om avstemningsmåten for rammeforslag ved behandlingen av finansinnstillingen viet oppmerksomhet. Hovedkonklusjonen er at Stortinget både kan og bør gjennomføre lukket serievotering (med alternativ votering), hvis det ikke foreligger et flertallsforslag eller flertallsforlik før voteringen. I det sistnevnte tilfellet spiller det ikke noen rolle om alternativ votering benyttes eller ikke.

Lukket serievotering vil neppe kunne benyttes uten at noen representanter føler seg bundet i sin stemmegivning. De er for eksempel ikke villig til å støtte subsidiært opp om et forslag som de ikke har hatt noen innflytelse på. Representanter vil måtte stemme subsidiært for ett av to forslag, og risikerer å få medansvar uten medinnflytelse. Dette er selvsagt reelle problemer, som det er all grunn til å ta alvorlig. Men hva er botemidlet? Gitt de fristene for budsjettvedtak som forretningsordenen opererer med, kan ikke enkeltvis votering være svaret. Siden vi har antatt at det hverken finnes noe flertallsforslag eller et flertallsforlik, risikerer forsamlingen å bli stående uten budsjettvedtak ved fristens utløp.

Det som i stedet fremstår som en mulig løsning, er å lempe på stemmeplikten. Budsjettreformen ble langt på vei innført etter svensk mønster. I Sverige voteres det parvis over alle foreliggende forslag, og forsamlingen er garantert et vedtak. Grunnen til at det ikke oppstår noen debatt om bundet stemmegivning, er at det er mulig å avstå fra å ta stilling til to forslag som settes opp mot hverandre. Det har heller ikke vært uvanlig de siste årene at regjeringens statsbudsjett er blitt «reddet» på denne måten.

Hvis stemmeplikten tenkes opphevet, kan statsbudsjettet komme til å bli vedtatt i Stortinget uten at det står et aktivt politisk flertall bak det. Sammenlignet med dagens situasjon, vil det ikke nødvendigvis være et flertall i salen som føler lojalitet overfor det vedtatte budsjettet gjennom budsjettåret. Faren for at det i løpet av året tas initiativ for å endre enkeltelementer i budsjettet som et flertall egentlig er mot, kan komme til å øke. Hvor reell denne faren måtte være, er vanskelig å avgjøre. Andre lands parlamenter gjennomfører budsjettbehandlingen uten stemmeplikt, men jeg kjenner ikke til at problemer med opprettholdelsen av budsjettvedtaket har fremstått som spesielt vanskelig av den grunn.

Når det gjelder budsjettbehandlingen i kommuner og fylker, har Stortinget bestemt at det skal benyttes en fremgangsmåte som sikrer et vedtak. I kommunelovens § 35 punkt 2 sies følgende: «Ved behandlingen av økonomiplan eller årsbudsjett i kommunestyret eller fylkestinget stemmes det ved den endelige avstemning over forslag til økonomiplan eller årsbudsjett som helhet. Er det framsatt alternative forslag, og ingen av disse får flertall ved første gangs avstemning, stemmes det deretter alternativt mellom de to forslag som fikk flest stemmer ved denne.» Voteringen som foreslås her, er en justering av seriemetoden. Folkevalgte som i den siste avstemningsrunden vil kunne føle seg bundet i sin stemmegivning, har i første runde fått anledning til å stemme mot forslagene de måtte være mot. Slik sett representerer kommunelovens voteringsmåte i noen grad en løsning på det problem at noen føler seg bundet i sin stemmegivning, samtidig som et vedtak garanteres. Det bør understrekes at det ved disse voteringene gjelder en lovpålagt stemmeplikt.

Det kan i dag ikke være tvil om at stortingsflertallet har anledning til å bestemme at det gjennomføres lukket serievotering over rammeforslag ved behandlingen av finansinnstillingen. Gode grunner taler for at denne fremgangsmåten - med alternativ votering - benyttes hvis det før avstemningen er fare for at alle rammeforslag kan bli nedstemt. Dette synspunktet har forankring i forretningsordenen, i og med at det er spesifisert bestemte frister for budsjettoppgjøret.

La oss til slutt vende tilbake til regjeringsspørsmålet som ble nevnt innledningsvis. En ordning med alternativ votering over rammeforslag ved behandlingen av finansinnstillingen, enten det foreligger stemmeplikt eller ikke for representantene, vil klart påvirke forholdet mellom mindretallsregjeringer og opposisjon. Hva som vil skje i voteringen over rammene, definerer et «bruddpunkt» i forhandlingene som foregår mellom regjeringssiden og deler av opposisjonen med sikte på budsjettforlik. Hvis det er utsikter til åpen serievotering på siste trinn av prosessen, risikerer en at alle forslag til rammevedtak blir nedstemt. Hvis prosessen ender i en lukket serievotering, vil det nødvendigvis bli et vedtak. I så fall vil en også forvente at budsjettet til regjeringssiden normalt vil seire, heller enn et opposisjonsforslag. Ordningen som benyttes på siste trinn av prosessen - alternativ votering eller ikke - vil i sin tur påvirke styrkeforholdet i budsjettforhandlingene som foregår forut for voteringen. Alternativ votering gjør det lettere for regjeringen å få sin vilje uten et forlik, og svekker dermed regjeringsgruppens incitamenter til å bidra til en forhandlingsløsning. De forskjellige opposisjonspartienes posisjon i forhold til regjeringen blir svekket. I den grad systemet er slik at en mindretallsregjering vil kunne få det som den vil i voteringen, - selv uten at det inngås forlik på forhånd, blir det også nærmest en forutsetning å sitte ved kongens bord for å kunne få innflytelse på budsjettet. Dette leder i neste omgang til økt sannsynlighet for at det dannes regjeringer med flertall i Stortinget bak seg.

Den endringen i bruddpunkt som overgang fra åpne til lukkede serievoteringer i budsjettsammenheng representerer, betyr ikke nødvendigvis at vi vil oppleve mange budsjettprosesser der flertall for budsjettrammene «fabrikkeres» ved voteringen. I den grad endringen leder til flertallsregjeringer - noe som i alle fall er sannsynlig på litt sikt - vil det være tale om en type parlamentarisk situasjon hvor alternativ votering i og for seg er unødvendig for å få et budsjett i havn (og ingen trenger å bindes i sin stemmegivning).

 

Referanser

Anckar, D. 1990. «Nordens folkförsamlingar: Jämförande synpunkter», i K. Ståhlberg, red. Parlamenten i Norden. Åbo: Institutet för jämförande nordisk politik och förvaltning.

Andenæs, J. 1999. «Budsjettbehandling i Stortinget», Lov og Rett s. 449-450.

Aschehoug, T.H. 1892. Norges nuværende statsforfatning. Bind II (2. utg). Christiania: P.T. Mallings Boghandels Forlag.

Döring, H. 2001. «Parliamentary Agenda Control and Legislative Outcomes», Legislative Studies Quarterly 26: 145-165.

Fleischer, C.A. 1995. Rettskilder. Oslo: Ad Notam Gyldendal.

Haffner, V. 1926. Om Stortingets lovbehandling. Eksempler fra dets praksis. Oslo: .

Haffner, V. 1935. Stortingets voteringsordning. Med supplement til om Stortingets lovbehandling. Eksempler fra praksis. Oslo: J. Chr. Gundersen Boktrykkeri.

Hansen, G. og E. Mo 1993. Om Stortingets arbeidsordning. Stortingets forretningsorden med kommentarer. Oslo: Stortinget.

Hovi, J. og B.E. Rasch 1996. Samfunnsvitenskapelige analyseprinsipper. Bergen: Fagbokforlaget.

Hylland, Aa. 1987. «Er demokrati mulig?», Sosialøkonomen 41 (nr. 9): 15-22.

Hylland, Aa. 1999. «Møteplikt og stemmeplikt på Stortinget.» Upublisert notat.

Jansen Hagen, R. 1999. Finanspolitisk tvangstrøye eller keiserens nye klær? Reformen av Stortingets budsjettbehandling i lys av nyere teori og empiri. Bergen: Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning.

Jungar, A.C. 2000. Surplus Majority Government. A Comparative Study of Italy and Finland. Uppsala: Statsvetenskapliga föreningen.

Martin, L.W. og R.T. Stevenson 2001. «Government Formation in Parliamentary Democracies», American Journal of Political Science 45: 33-50.

Mattson, I. 1998. Den statliga budgetprocessen - rationell resursfördelning eller meningslös ritual? Stockholm: SNS Förlag.

Nordby, T. 2000. I politikkens sentrum. Variasjoner i Stortingets makt 1814-2000. Oslo: Universitetsforlaget.

Olafsen, A. 1908. Bidrag til forretningsordenens historie. Bilag I til Innst. S. nr. 1, 1908.

Rasch, B.E. 1982. Fra preferanser til vedtak: Søkelys på Stortingets voteringsmetoder. Hovedoppgave. Oslo: Institutt for statsvitenskap.

Rasch, B.E. 1983. «Stortingets uformelle avstemningsregler. Om reglenes evne til å realisere ‘flertallets vilje’ i saker med minst tre alternativer», Tidsskirift for samfunnsforskning 24: 221-242.

Rasch, B.E. 1987. «Manipulation and Strategic Voting in the Norwegian Parliament», Public Choice 52: 57-73.

Rasch, B.E. 1995. «Parliamentary Voting Procedures», i H. Döring, red. Parliaments and Majority Rule in Western Europe. Frankfurt/New York: Campus/ St. Martin’s Press.

Rasch, B.E. 1998. «Stortingsbeslutninger og demokrati», i K. Midgaard og B.E. Rasch, red. Demokrati - vilkår og virkninger. Bergen: Fagbokforlaget.

Rasch, B.E. 2000. «Parliamentary Floor Voting Procedures and Agenda Setting in Europe», Legislative Studies Quarterly 25: 3-23.

Rasch, B.E. 2000a. Parlamentariske instrumenter og minoritetsparlamentarisme. Rapport nr. 13. Oslo: Makt- og demokratiutredningen.

Rasch, B.E. 2000b. «Kan mindretallsregjeringene reguleres bort?» Nytt Norsk Tidsskrift 17 (2): 186-194.

Smith, E. 1997. Regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget. Oslo: Universitetsforlaget.

Smith, E. 1999. «Kongen og masten. Om grunnlovens rolle i vår tid», Nytt Norsk Tidsskrift 1/99: 53-66.

Stavang, P. 1976. «Parlamentarismen i Noreg», Tidsskrift for Rettsvitenskap 423-463.

Stordrange, B. 1988. Fra premisser til kompromisser. Om Stortingets lovbehandling. Oslo: Universitetsforlaget.

Strøm, K. 1990. Minority Government and Majority Rule. Cambridge: Cambridge University Press.

Strøm, K. 1998. «Regjeringsansvarlighet og demokrati», i K. Midgaard og B.E. Rasch, red. Demokrati - vilkår og virkninger. Bergen: Fagbokforlaget.

Vasbotten, O.J. 1940. Stortingets forretningsorden m.v. Oslo.

Weaver, R. K og B.A. Rockman, red. 1993. Do institutions matter? Government Capabilities in the United States and Abroad. Washington, DC: Brookings Institution.


Tilbake til Makt- og demokratiutredningens startside

Publisert 25. nov. 2010 13:52