Desentralisering, regionalmakt og lokale maktstrukturer

Tilbake til Makt- og demokratiutredningens startside

Makt- og demokratiutredningens rapportserie, ISSN 1501-3065

Rapport 5, mai 1999, ISBN 82-92028-01-3


Ellen Rømming


Forord

I tilknytning til Makt- og demokratiutredningens rammeplan har forskergruppen bestilt oversiktsrapporter over forskningssituasjonen på utvalgte områder. Denne rapporten inngår i dette arbeidet. I den grad rapporten inneholder forslag som bør følges opp gjennom videre forskning er disse å betrakte som innspill til forskergruppen.


Innhold:

Innledning

Del I Desentralisering, statlig styring og betingelser for det lokale selvstyret

Del II Reformer og utvikling i kommunesektoren

Del III Lokale maktforhold. Det lokale selvstyret i fare?

Del IV Forskning om fylkeskommunen og om regionalisering

Del V Forslag til videre forskning

Litteratur

Noter


Innledning

Siden kommunalforskningen for alvor kom igang som et eget forskningsfelt på midten av 1960-tallet har det utviklet seg til bli et av de store forskningsområdene innenfor norsk samfunnsvitenskap. Forskningsaktiviteten har vært særlig intens de siste femten-tyve årene siden den forrige Maktutredningen leverte sin sluttrapport. Det foreligger i dag en omfattende litteratur omkring spørsmål knyttet til lokale maktforhold, kommunenes og fylkeskommunenes legitimitet, demokrati og deltakelse på lokalplan og effekter av statlig styring på betingelsene for lokalt selvstyre.

Et sentralt tema for forskningen har lenge vært spørsmålet om kommunenes dobbeltfunksjon som tjenesteyter versus rollen som lokaldemokratisk arena. Befolkningen er ikke lengre opptatt av kommunen som politisk arena, hevdes det, de opplever seg hovedsakelig som brukere av kommunale tjenester. Er lokaldemokratiet i fare? Er dette et resultat av økt statlig styring? Hva er effektene av alle reformene som kommunesektoren har igangsatt for å bøte på problemene? Eller kanskje problemet ikke er et demokratisk underskudd i kommunene, men at samfunnsforskningen ikke har utviklet analyseredskaper som er egnet til å fange opp det som faktisk skjer i kommunene, i form av folkelig engasjement og deltakelse?

Desentralisering og statlig styring virker inn på forholdet mellom styringsnivåene og legger betingelser for det lokale selvstyret. Her foregår det i dag store og viktige endringer, og mye tyder derfor på at viktig felt for kommunalforskere også i framtiden vil være knyttet til forholdet mellom styringsnivåene. Det forvaltningspolitiske mellomleddet; fylkeskommunen, blir i dag utfordret både innenfra; gjennom forsøk med interkommunalt samarbeid og forsøk med større kommuner, og utenfra; gjennom utfordringer som globalisering og nye nordiske og europeiske samarbeidsformer skaper. Dette igjen reiser interessante problemstillinger omkring hvordan globaliseringen og nasjonalstatens svekkede styringsevne innvirker på mulighetene for å realisere det nasjonale likhetsidealet og målet om at alle befolkningsgrupper skal ha de samme muligheter og tilgang på offentlige goder. Hvilke utviklingstendenser står vi overfor når det gjelder maktforholdene mellom sentrum og periferi i Norge? Er vi på vei mot et samfunn med større forskjeller mellom regionene? Hvilke institusjonelle løsninger er best egnet til å ivareta likhetsidealet i dagens globaliserte Norge?

Dette er blant de tema som jeg mener Makt- og demokratiutredningen bør befatte seg med de nærmeste årene. I det følgende vil en del av dem bli belyst gjennom noe av den foreliggende forskningslitteraturen. Ingen av temaene vil imidlertid på noen måte bli behandlet så inngående som de fortjener.

Artikkelen er inndelt i fire hoveddeler. Den første delen omhandler spørsmål knyttet til desentralisering, forholdet mellom styringsnivåene og betingelser for det lokale selvstyret. Den andre delen tar for seg noen sentrale utviklings-trekk som har preget kommunesektoren de siste årene og den tredje belyser endringer i borgerrollen og innbyggernes forhold til kommunen. Den fjerde delen handler om mellomleddet i den norske styringsstrukturen; fylkes-kommunen, og om hvordan forskningen om fylkeskommunen er i ferd med å bevege seg over i forskning om økt regionalisering. Avslutningsvis vil jeg trekke opp noen problemstillinger som kan være aktuelle for Makt- og demokratiutredningen å følge opp gjennom videre forskning.

Del I Desentralisering, statlig styring og betingelser for det lokale selvstyret

Desentralisering av oppgaver har vært et gjennomgående og dominerende element i de mange reformene som har preget utviklingen i forholdet mellom stat og kommune siden midten av 1980-tallet (Kleven 1997: 13). Desentraliseringen har vært særlig sterk i en periode der velferdsstaten har vært under kraftig press, i form av vekst i de offentlige oppgavene og økte krav til effektiv ressursbruk innen offentlig sektor. Denne utviklingen har vært med å påvirke forholdet mellom styringsnivåene og betingelsene for kommunenes autonomi og selvstyre.

De siste tyve årene har det foregått en omfattende forskningsvirksomhet omkring spørsmål knyttet til effektene av desentralisering og bruk av statlige styringsvirkemidler for det lokale selvstyret. Nedenfor følger en forsøksvis gjennomgang av noen av de tema som har stått i fokus innenfor dette feltet.

1. Hva er desentralisering?

Begrepet ”desentralisering” brukes ikke på en ensartet måte i litteraturen, men har ofte noe forskjellig meningsinnhold hos ulike forfattere. Som en foreløpig tilnærming vil jeg ta utgangspunkt i at begrepet innbefatter to dimensjoner:

a) en funksjonell dimensjon, som innebærer at statlige oppgaver delegeres til kommuner og fylkeskommuner, og

a)en politisk dimensjon, som innebærer at staten delegerer politisk beslutningsmyndighet til kommuner og fylkeskommuner

Disse to dimensjonene, eller prosessene, er nært sammenbundet. Når staten flytter oppgaver nedover i styringssystemet, legger den samtidig rammer og begrensninger for kommunens handlefrihet og selvråderett, fordi den i større eller mindre grad regulerer hvordan oppgavene skal løses gjennom bruk av ulike typer av styringsvirkemidler. Hvor mye frihet kommunene har til selv å bestemme hvordan de vil løse de oppgavene de blir pålagt, bestemmes av graden av den statlige styringen. Desentralisering handler derfor ikke bare om omfanget av oppgaver som staten flytter nedover i styringssystemet; det handler også om graden og karakteren av de reguleringer og bestemmelser som hefter ved selve oppgaveløsningen, og om hvordan disse bestemmelsene er med på å legge rammer for det kommunale selvstyret.(1)

De to dimensjonene knytter an til to sider ved kommunenes legitimitetsgrunnlag; funksjonen som produsent av velferdsgoder og funksjonen som lokaldemokratisk institusjon.

Desentralisering av oppgaver

I en avgrenset betydning beskriver desentralisering en prosess der staten plasserer forvaltningsmessige oppgaver, knyttet til iverksetting og gjennomføring av sentrale myndigheters beslutninger, på et lavere forvaltningsnivå. Jan Fridthjof Bernt har definert forvaltningsmessig delegasjon av oppgaver som en situasjon der ”et offentlig organ tildeler et annet myndighet – kompetanse - til å fatte vedtak som det i utgangspunktet tillå det delegerende organ å treffe” (Bernt 1997: 158). I denne sammenhengen innebærer desentralisering ikke noen form for overføring av beslutningsmyndighet, men tildeling av en ”fullmakt” til å opptre på statens vegne. Med andre ord; staten gir kommuner og fylkeskommuner fullmakt til å iverksette statlig politikk.

Denne snevre juridiske definisjonen er koplet til den rettslige delen av kommunenes legitimitetsgrunnlag; at kommunal myndighet konstitusjonelt sett er delegert statsmyndighet (Kjellberg 1991: 49).

Det er ulike begrunnelser for at staten velger å desentralisere oppgaver til kommunesektoren. Den enkleste forklaringen er at den trenger en effektiv gjennomføringsinstans for sin politikk. - Hadde ikke kommunene (og fylkeskommunene) eksistert, ville det ha vært nødvendig å opprette en tilsvarende institusjon for å ivareta behovet for en mest mulig effektiv lokal produksjon av offentlige tjenester, påpeker Kjellberg (1991: 51). Det antas at kommunal oppgaveløsning fører til at tjenestene blir bedre og mer effektivt løst på grunn av kunnskap om lokale forhold. Også den ”ytre” effektiviteten antas å bli bedre ivaretatt i kommunene fordi nærheten til innbyggerne setter kommunene i stand til å fange opp behov og ønsker som så kan transformeres til tjenester (Johnsen 1997: 11).

Samtidig har staten behov for å styre hvordan kommunene løser de oppgavene de blir pålagt. Kjellberg (1991: 55,56) har pekt på flere årsaker til dette. Det handler blant annet om hensynet til likebehandling og ivaretakelse av rettssikkerheten i samfunnet, og det handler om kommunenes funksjon som apparat for gjennomføring av sentrale nasjonale målsettinger. Kommunen spiller en sentral rolle i arbeidet med å implementere ”likhets-idealet”; målet om en mest mulig rettferdig økonomisk fordeling og utjevning mellom geografiske områder og lik adgang til offentlige goder og tjenester for alle befolkningsgrupper. Det har også å gjøre med makroøkonomiske mål, der hensynet til samfunnets samlede økonomi tilsier at det er ønskelig at kommunene produserer offentlige tjenester til en lavest mulig kostnad.

I arbeidet med å gjennomføre disse målene tar staten i bruk en rekke ulike styringsvirkemidler overfor kommunene. Kjellberg skiller mellom tre typer av slike virkemidler; rettslige påbud, finansielle ordninger og verdimessig påvirkning. De rettslige virkemidlene setter grenser for hvilke oppgaver de kommunale organene kan påta seg, eller de stiller formelle krav til kommunale vedtak. De inneholder også påbud om at kommunene skal utføre bestemte oppgaver, - ofte også på bestemte måter. De finansielle virkemidlene består i finansielle kontrollordninger og finansielle insentiver som staten benytter for å få igang ny virksomhet i kommunene eller for å støtte opp om virksomheter som de på egen hånd ikke greier å utføre på en tilfredsstillende måte. Den siste kategorien; den verdimessige påvirkningen, er tiltak der staten tar sikte på å påvirke den kommunale virksomheten gjennom informasjon, råd og utvikling av normer; gjennom forsøk på å skape nye ”beslutnings-paradigmer” (Johnsen 1997, Kjellberg 1991: 57).

Flere forskere hevder at den statlig styringen av kommunene samlet sett har blitt sterkere de siste årene. Johnsen (1997) mener imidlertid at styringen av kommunene viser to utviklingstrekk som peker i ulik retning: På den ene siden har kommunene, i kjølvannet av den nye kommuneloven, fått friere rammebetingelser i forhold til interne administrative rammer og prosesser. På den annen side er det innenfor enkelte sektorer tegn som tyder på sterkere styring med resultatene av den kommunale tjenesteproduksjonen gjennom rettslige virkemidler, blant annet ved rettighetsfastsetting og kontroll og resultatrapportering fra kommunene (Johnsen 1997: 4). Hagen og Sørensen (1997) hevder at veksten i kommunale oppgaver er et resultat av statlige reguleringer og stimulanser, samtidig som staten har reagert på økningen i kommunale oppgaver med sterkere styring og kontroll.

Desentralisering av politisk beslutningsmyndighet

Begrepet desentralisering kan imidlertid innbefatte mer enn overføring av oppgaver fra et nivå til et annet. Ordningen med kommunalt, og etterhvert også fylkeskommunalt, selvstyre dreier seg om noe langt mer enn en form for organisering av det statlige forvaltningsapparatet. Kommunalforvaltningen er ikke bare en del av en forvaltningsmessig tradisjon, den er et uttrykk for institusjonalisering av sentrale ideologiske verdier (Bernt 1997: 159).

I tillegg til å være forvaltningsorganer, er kommuner og fylkeskommuner også politiske organer. De skal styre på grunnlag av gitte rammer, men innenfor disse rammene finnes det rom for prioriteringer og tilpasning av løsninger til lokale forhold. Dette handlingsrommet betyr at kommuner og fylkeskommuner har valgmuligheter og et visst politisk spillerom. Staten desentraliserer med andre ord ikke bare oppgaver, men også en viss grad av politisk beslutningsmyndighet til kommuner og fylkeskommuner.

I rollen som politisk organ ligger i tillegg en annen dimensjon, nemlig at kommuner og fylkeskommuner er folkevalgte organer. Direkte valg til kommunestyrer og fylkesting betyr at kommuner og fylkeskommuner er noe annet enn en del av statsforvaltningen; de er selvstendige politiske organer som skal utføre oppgaver på vegne av den lokalbefolkningen de er valgt til å representere. Dette er en viktig del av legitimitetsgrunnlaget for de kommunale og fylkeskommunale institusjonene.

Forholdet mellom de to funksjonene; rollen som forvaltningsnivå og iverksetter av statlig politikk versus rollen som selvstendig og representativt politisk organ, er kilde til vedvarende spenninger: Hvordan bør forholdet mellom disse to funksjonene være? I hvilken grad skal tyngden av kommunens funksjoner hvile på rollen som forvalter av statlig politikk på den ene siden, og på rollen som direkte valgt politisk representant for lokalbefolkningen og arena for folkelig deltakelse, på den annen? Dette er et normativt og ideologisk spørsmål.

2. Normative begrunnelser for lokalt selvstyre

Trenger vi egentlig lokalt selvstyre? Er det ikke mulig å tenke seg et system der staten oppretter lokale og regionale forvaltningsorganer, statlige distriktskontorer så å si, for å gjennomføre statlig politikk på lokalt og regionalt nivå? Hva er begrunnelsen for i tillegg å gi kommunene et eget politisk innhold og demokratisk legitimitet?

Ifølge Kjellberg (1991) hviler kommuneinstitusjonens ideologiske forankring på et sett av tre verdier; frihet, demokrati og effektivitet.

Frihetsverdien

Frihetsidealet var den avgjørende verdien som lå til grunn da ordningen med valgte lokale institusjoner ble innført i Norge i 1837. To forhold var med å prege beslutningen om opprettelsen av ”formannskapene”. Det ene hadde bakgrunn i ideologiske strømninger, med forankring i europeisk politisk tenkning og frihetsidealene som den franske revolusjon hadde vært katalysator for. Det andre hadde å gjøre med den sosiale og politiske situasjon som preget det norske samfunn i de første tiårene etter 1814, der opprettelsen av kommunale organer både rettet seg mot den sentraliserte staten, samtidig som den var et ledd i den gradvise frigjøringen fra ”embetsmannsstaten” (Kjellberg 1991; s. 47).

Det kommunale frihetsidealet har endret seg opp gjennom tidene, påpeker Kjellberg. Mens det opprinnelig dreide seg om frihet fra noe – en skranke mot utidig innblanding - har det gradvis utviklet seg til et spørsmål om frihet til noe – det kommunale selvstyret anses som et middel til å virkeliggjøre lokale fellesinteresser og som en forutsetning for å ivareta andre verdier. Det kommunale selvstyret har dermed fått et mer aktivt og positivt innhold enn det opprinnelig hadde. Samtidig har det funnet sted en utvikling mot stadig større statlig engasjement i ulike sektorer i samfunnslivet, noe som har ført til innskrenkninger i den kommunale autonomien. Dette kan tyde på at autonomi for kommunene til å gjøre noe, igjen må konkurrere med oppfatningen av autonomi som frihet fra noe, dvs. til å la være å iverksette statlige påbud, mener Kjellberg.

Demokrativerdien

Kjellberg har to antakelser om en positiv sammenheng mellom kommunalt selvstyre og demokrati. Den første er knyttet til kommunen som en ”skole i demokrati”. Kommunen utgjør en arena for opplæring i demokratiske prosesser og trening i å utarbeide kollektive løsninger, samtidig som den er en sentral rekrutteringsinstans til nasjonale politiske verv. Den andre antakelsen er knyttet til at kommuneinstitusjonen, som et uttrykk for ”nærdemokratiet” og som folkevalgt representativt organ, gir lokalbefolkningen en større mulighet til å påvirke sin egen hverdag og livssituasjon (Kjellberg 1991:50, Kleven 1993:17). Demokratiaspektet ved kommunene har derfor både en egenverdi, fordi det skaper rom for politisk utfoldelse og selvrealisering, og en instrumentell verdi, fordi det fremmer demokratiet i samfunnet og solidariteten i lokalsamfunnet. Ifølge Kleven er det vanskelig å tenke seg disse effektene oppnådd på noen annen måte enn gjennom kommune-institusjonen.

Effektivitetsverdien

De økonomiske begrunnelsene har å gjøre med kommunens funksjon som forvalter av statlig politikk på lokalt nivå, og som ble nevnt i avsnittet om desentralisering av oppgaver. Disse tar utgangspunkt i en antakelse om at det finnes en sammenheng mellom kommunalt selvstyre og effektiv tjeneste-produksjon. Det har f.eks. vært antatt at kommunene, gjennom kjennskap til lokale forhold og forutsetninger, er i stand til å produsere samme type tjenester med mindre ressursinnsats enn statlige myndigheter og at de er i stand til å produsere tjenester som avspeiler behovsmønsteret i lokal-samfunnet på en bedre måte enn andre organisasjoner. Resultatet er bedre og mer effektiv tjenesteproduksjon (Kleven 1993: 15, Kjellberg 1991: 51).

Kleven (1993) stiller spørsmålstegn ved gyldigheten av denne sammenhengen mellom effektiv tjenesteproduksjon og kommunalt selvstyre, blant annet fordi effektivitets- og produktivitetseffektene ved kommuneinstitusjonen kan tenkes oppnådd på andre måter, f.eks. gjennom lokale statsadministrasjoner eller gjennom ikke-statlige organisasjoner. Dersom kommunens eneste oppgave var å produsere lokale tjenester, kunne en tenke seg andre organisasjonsløsninger, hevder Kleven (1993:18).

Dessuten er det spørsmål om kommuneinstitusjonen faktisk er den mest effektive organisasjonsformen for gjennomføring av statlig politikk på lokalt nivå. Rattsø og Sørensen (1997) viser at forskningen på mange områder har satt spørsmålstegn ved effektiviteten ved norsk kommunesektor. Det gjelder både kommunenes omstillingsevne og evne til å tilpasse politikken til endrede behov, og kostnadseffektiviteten i viktige tjenester som administrasjon, helsetjenester og utdanning. I deres analyse av effektivitetsproblemene i kommunesektoren betones motsetningen mellom behovet for nasjonal styring og lokal innflytelse, mellom likhet og selvstyre. Manglende effektivitet er både et resultat av dårlige nasjonale styringsordninger og en følge av dårlig fungerende lokaldemokrati (Rattsø og Sørensen 1997:151).

De får støtte for dette synet hos Kleven (1993), som hevder at rollen som effektiv oppgaveløser for staten står i åpenbar motsetning til funksjonen som lokalpolitisk, demokratisk arena. Det er et sentralt spørsmål hvordan de mange reformene i kommunalforvaltningen, som i stor grad hviler på økonomiske begrunnelser og effektivitetsverdien, har virket inn på kommunens evne til å balansere sin dobbeltfunksjon. Det er derfor viktig å analysere hvordan nye styringsformer og organisatoriske løsninger virker inn på maktforholdene i kommunene og – dermed – på lokaldemokratiet (Kleven 1993:18).

3. Forholdet mellom styringsnivåene

Selle (1991) har påpekt at velferdsstaten utover på 1980- tallet har blitt utsatt for et økende press om å påta seg nye oppgaver. Flere og flere områder av folks dagligliv blir rettighetsbasert; retten til utdanning, arbeid, helse, og dette øker folks forventninger til hva staten kan gjøre for dem. Samtidig krever folk kvalitet på de offentlige tilbudene. Statens reaksjon på dette presset er å overlate stadig flere oppgaver til fylkeskommuner og kommuner; dvs. i økende grad å desentralisere oppgaver nedover i styringssystemet (Selle 1991:194). Denne utviklingen har fortsatt utover på 1990-tallet (Johnsen 1997:32).

I hvilken grad har desentraliseringen av oppgaver blitt fulgt opp med økt bruk av statlige styringsvirkemidler? Har kommunene fått mer eller mindre autonomi? Disse spørsmålene er det vanskelig å gi noe entydig svar på utfra foreliggende forskning. Det er variasjoner mellom sektorer både når det gjelder omfanget av oppgaver som desentraliseres og i bruken av styringsvirkemidler.

Flere forskere påpeker imidlertid at forholdet mellom stat og kommune reflekterer en kommunesektor som i stadig sterkere grad er integrert i et nasjonalt styrings- og planleggingssystem (Kjellberg 1988, Grønlie 1988, Hagen og Sørensen 1997: 45, Selle 1991: 198). Ifølge Hagen og Sørensen har dette forholdet gjennom hele etterkrigstiden vært preget av en integrasjonsmodell, gjennom statens utbygging av kommunen som samfunnsbygger og tjenesteprodusent. I den første fasen etter krigen fram til midten av 1960-tallet ble denne utviklingen drevet fram gjennom målrettede statlige initiativ. Ved hver ny oppgave som ble overført til kommunene, fulgte det øremerkede bevilgninger og regler med som påla kommunene hvordan de skulle administrere den nye oppgaven (Hagen og Naustdalslid 1990, sitert i Hagen og Sørensen 1997:46). Oppgavene ble desentralisert, mens finansiering og reguleringen ble sentralisert. Den neste fasen, fra midten av 1960-tallet til slutten av 1970-tallet, var preget av strukturelle reformer hvor målet var å etablere større enheter som bærere av velferdsreformene. Den siste fasen fram til 1990 har vært kjennetegnet av en prosess mot avvikling av økonomiske stimulanser til fordel for et visst utvidet rettslig og økonomisk spillerom innenfor definerte rammer (Hagen og Sørensen 1997: 46).

Utviklingen mot økt integrasjon mellom stat og kommune er ikke entydig, men en utvikling som foregår på noen bestemte politikkområder, ifølge Selle. Han mener at det er flere områder nå enn tidligere hvor kommunene står fritt. Dette kommer av at de påtar seg mange flere oppgaver enn før, og at disse oppgavene har forskjellig karakter og ulik grad av statlig styring heftet ved seg. I forhold til noen typer oppgaver får kommunene ganske stor frihet til å bestemme selv hvordan de vil løse dem (Selle, 1991:199).

Johnsen (1997) hevder likeledes at utviklingen mot sterkere styring kan diskuteres og at det synes å være variasjoner mellom sektorene. På 1990-tallet har det vært en utvikling i retning av mer rammestyring, blant annet som følge av den nye kommuneloven av 1992 og innskjerpingen av bruken av øremerkede tilskudd som følge av Rattsø-utvalgets innstilling. Dette kan tolkes som at kommunene får større frihet mht hvordan de vil organisere den interne kommunale virksomheten, mens staten i stor grad styrer hvordan kommunene løser de kommunale oppgavene. Studier viser at de rettslige og økonomiske styringsvirkemidlene fortsatt er dominerende, hevder Johnsen. Et av de ”pedagogiske”, eller verdimessige, styringsvirkemidlene synes imidlertid å ha blitt mer framtredende, nemlig bruk av rapporteringsordninger som et ledd i mål- og resultatstyring (Johnsen 1997:39).

Spørsmålet om kommunal makt betraktes ofte som et spørsmål om kommunenes frihet fra statlig styring. Den underliggende forståelsesmodellen tar utgangspunkt i at stat og kommune kan anses som to atskilte enheter, og hevder at forholdet mellom dem (i et autonomi-perspektiv) lar seg beskrive langs en linje fra fullstendig desentralisering til fullstendig sentralisering. Graden av autonomi kan i et slikt perspektiv besvares gjennom å studere graden av, og karakteren av, statlige styringsmekanismer. I dette perspektivet er kommunepolitikernes makt knyttet til de politikkområder som kommunene har fått ansvar for, og vil variere alt etter de rammebetingelser som statlige myndigheter legger opp til for disse områdene. Her vil f.eks. innføring av rammetilskudd bli oppfattet som et tiltak som styrker kommunenes autonomi og kommunepolitikernes makt, mens innføring av øremerkede tilskudd vil representere en begrensning på lokale aktørers handlefrihet, og underforstått deres makt (Kleven,1993:23).

Kleven er kritisk til at desentralisering og lokalpolitikernes makt på denne måten oppfattes som to sider av samme sak. De styringsmessige rammer som staten legger for kommunal styring, såvel som statens oppfatning av og respons på kommunale styringsproblemer, er en nødvendig (men ikke tilstrekkelig) del av forståelsesrammen for en analyse av maktforholdene på kommunalt nivå (Kleven 1993: 20). I tillegg til å se på statlige styringsmekanismer, er det nødvendig å se også på hvilke virkemidler kommunen har til disposisjon til aktivt å påvirke utformingen av den statlige politikken som har konsekvenser for lokalsamfunnet. En slik analysemodell vil inkludere de aktørene som er involvert i styringen av kommunene og maktrelasjonene mellom disse aktørene. Det dreier seg om maktrelasjoner mellom statlige og kommunale aktører, mellom aktører innenfor det kommunale apparatet og mellom den kommunale forvaltningen og aktører utenfor den.

Kleven vil dermed i større grad legge et nedenfra-opp perspektiv til grunn for analyser av kommunens makt. Det er ikke bare (graden av) statlige styrings-mekanismer som definerer betingelsene for hvilken makt kommunen har. Det er sannsynlig at kommunepolitikerne, og andre kommunale aktører (som administrative ledere, saksbehandlere, fagpersonale, institusjonsledere, lokal-befolkningen, interessegrupper og frivillige organisasjoner, media m.fl.) har flere maktkilder og arenaer for maktutøvelse i tillegg til kommunens egne politisk-administrative organer. Dette perspektivet, som Kleven kaller et integrasjonsperspektiv, tar utgangspunkt i kommunens interesser, og ikke i de formelle oppgaver som staten har desentralisert til kommunene. Et sentralt spørsmål her blir i hvilken grad kommunale aktører er i stand til å påvirke statlig politikk som berører kommunen, på områder som ikke er definert som kommunale ansvarsområder (Kleven 1993:23). Mye tyder på at dette perspektivet vil kunne danne et fruktbart utgangspunkt for nye studier omkring kommunens makt.

4. Fristilling

Siden tidlig på 1980-tallet har staten i stadig større grad overført oppgaver til de regionale og lokale forvaltningsnivåene. Samtidig har det pågått en prosess der et økende antall oppgaver flyttes ut av det sentrale statsapparatet til institusjoner i privat og frivillig sektor, som utfører oppgavene på vegne av staten. Oppgaveforskyvningen foregår med andre ord samtidig langs to dimensjoner: Den skjer mellom nivåer; fra statlig til regionalt og lokalt nivå; og mellom sektorer; fra offentlig forvaltning til privat sektor (markedet) og frivillig sektor (sivilsamfunnet/frivillige organisasjoner) (Selle 1991:196). Hele denne prosessen, som er et ledd i moderniseringen og fornyelsen av offentlig sektor, betegnes gjerne som fristilling (Grønlie og Selle 1998:9).

Fristillingen er i stor grad et resultat av en rekke reformprosesser som har pågått de siste femten-tyve årene. Reformene har kommet som et svar på det økte presset mot velferdsstaten utover på 1980-tallet, med krav om at offentlig sektor skal påta seg stadig flere oppgaver, med påfølgende press mot de offentlige budsjettene, med økte krav om kvalitet på det offentlige tjenestetilbudet og med krav om økt kostnadseffektivitet i den offentlige oppgaveløsningen. Denne utviklingen har ikke vært spesiell for Norge, men har pågått parallelt i hele OECD-området, påpeker Grønlie og Selle (op.cit).

Det har også i denne perioden foregått en ideologisk forskyvning, i form av endringer i synet på hva som skal være offentlig og hvordan offentlig sektor skal organiseres. Denne utviklingen henger nært sammen med en styrking av nyliberale ideer; en styrking som nettopp er knyttet til de voksende styrings-problemene. Tiltakene som har vært iverksatt for å bøte på problemene er også ”internasjonale” og går igjen fra land til land: avvikling av statsengasjement ved privatisering, fristilling i form av selskapsdannelser og stiftelser, innføring av friere organisasjonsformer innenfor offentlig for-valtning, økende bruk av lokale og regionale styringsnivåer og overføring av offentlige oppgaver til frivillige organisasjoner. Fristilling anses av mange som en nødvendig modernisering og fornying av et statsapparat som blir vurdert som for byråkratisk, for lite tilpasnings- og omstillingsdyktig, for uøkonomisk, for lite effektiv og for lite handlekraftig (Grønlie og Selle 1998:10).

Fristillingen kan analyseres langs fire dimensjoner, ifølge Grønlie og Selle. Den første dreier seg om forholdet mellom statens politisk-parlamentariske sentrum og sentralforvaltningen: den indre fristillingen. Den kan skje gjennom endring i formell struktur, f.eks. ved at administrative enheter blir flyttet fra departementsnivå til direktoratsnivå, eller ved endring i prosedyreregler i form av liberalisering av eller frigjøring fra felles gjennomgående regelverk knyttet til lønns- og personalsystem, budsjettsystem og målstyringsteknikker.

Den andre dimensjonen er den ytre fristillingen; fristilling av statsvirksomhet ved å flytte virksomheten lengre bort fra sentrale styringsorganer ved å gi dem form av statsaksjeselskap, statsforetak, særlovselskaper m.m. Den tredje dimensjonen er fristilling i form av oppgaveforflytning eller økt selvstendighet til det lokale og regionale styringsnivået, og som handler om endringer i forholdet mellom stat og kommune. Den fjerde dimensjonen beskriver en prosess der oppgaver flyttes ut av den offentlige ”sfære” til frivillige organisasjoner og stiftelser. Det er i dag en helt annen bevissthet enn for få år siden i forhold til å bruke frivillige organisasjoner i iverksettelsen av offentlig politikk. Grønlie og Selle (1998:12) hevder at det kan være snakk om en ny kontraktskultur (”contracting out”) i forholdet mellom den offentlige og den frivillige sfære, som bygger på at det offentlige finansierer tjenesteproduksjon utført av frivillige organisasjoner.

Desentralisering av oppgaver fra det statlige styringsnivået til lokal og regional forvaltning er innenfor dette perspektivet en del av selve fristillings-prosessen. Samtidig består fristillingen av en prosess der alle de tre styrings-nivåene i sin oppgaveløsning tar i bruk nye styringsmetoder hentet fra privat sektor, knyttet til konkurranseutsetting og bruk av markedsbaserte løsninger. Disse nye styringsformene går gjerne under samlebetegnelsen New Public Management (NPM). Det er gjort en god del forskning på hvordan NPM foregår innenfor kommunal sektor, noe jeg skal komme tilbake til i neste del av artikkelen om reformer og utvikling i kommunesektoren.

I hvilken grad den fjerde dimensjonen ved fristilling foregår innenfor det lokale og regionale styringsnivået, det vil si i hvilken grad kommunal og fylkeskommunal forvaltning setter ut oppgaver til frivillige organisasjoner, er et felt som vi vet mindre om og som det etter mitt syn er behov for videre forskning på, noe jeg skal komme tilbake til i artikkelens siste del.

Del II Reformer og utvikling i kommunesektoren

Den norske kommunesektoren har vært i vedvarende endring siden 1950-tallet. Særlig siden midten av 1980-tallet har kommunene, i likhet med kommuneforvaltningen i de øvrige nordiske land, gjennomgått en periode med kontinuerlige reformer. Veksten i de kommunale oppgavene førte til en ”knoppskytingsprosess” i den kommunale organiseringen, der nye utvalg og komiteer har blitt opprettet i takt med de nye oppgavene. Resultatet har vært en utvikling i retning av et svært mangfoldig kommunalt organisasjonslandskap, hvor nye organisasjons-, ledelses- og styringsformer eksisterer side om side med veletablerte former (Fimreite 1997b:121).

1. Institusjonell og organisatorisk utvikling i kommunene

Lokalpolitikere var tidligere lekmenn med kjennskap til lokalsamfunnet som sitt fremste fortrinn. Tanken var at lekmannens politiske vurdering skulle influere kommunen både i forberedelsen av saker og i selve implementeringen (Hagen og Hovik 1991). Denne tradisjonelle politikerrollen har etterhvert blitt utfordret av en stadig voksende og profesjonell fagadministrasjon i kommunene (Bukve 1994:114, 115, Sørensen 1989). Dersom vi går noen tiår tilbake i tid var politisk styring neppe noe problem, idet de fleste kommuner hadde lite eller ingen administrasjon. I dag har selv mindre kommuner en betydelig administrasjon som politikerne har overlatt mye av gjennomføringsarbeidet til, mens de selv har konsentrert seg om selve beslutningsprosessen. Nettopp dette er bakgrunnen for det etterhvert meget omtalte styringsproblemet, som i dag volder bry i kommunene (Baldersheim 1993, Kommunenes Sentralforbund 1989:22).

Endringer på det politiske nivå

De siste 15-20 årene har hovedutvalgsmodellen vært den dominerende måten å dele opp kommunepolitikernes ansvarsområder på. Denne modellen innebærer etablering av faste utvalg hvor politikernes ansvarsområde er spesialisert. Et fast utvalg vil ha beslutningsmyndighet i en del saker, mens det i andre saker vil gi sin innstilling til formannskapet og kommunestyret.

Hovedutvalgsmodellen kan ses som et svar på behovet for å samordne det som etterhvert framsto som en sterkt fragmentert kommuneorganisasjon, med et utall nemnder og utvalg (Bukve 1995:177, Kommunenes Sentralforbund 1989:9). Makten ble konsentrert til en liten gruppe politikere som etter forutsetningen skulle arbeide helhetlig. En forventet at politikerne skulle klargjøre skillet mellom politikk og administrasjon, og ha mer tid til å arbeide med de aktuelle sakene. Derfor var mulighetene for en mer helhetlig, strategisk ledelse innenfor hovedutvalgsmodellen gode, teoretisk sett (Hagen og Nylehn 1990:136,137).

Den alvorligste innvendingen mot hovedutvalgsmodellen er imidlertid at den fremmer politisk sektortenkning, samtidig som kommunene har økt sitt behov for helhetstenkning (Kommunenes Sentralforbud 1989:17). Empiriske undersøkelser viser at sektortenkningen i kommunene ikke ble svakere etter innføringen av hovedutvalgsmodellen (Stava 1993). Resonnementet som lå bak modellen synes å ha strandet på at politikerne først og fremst har ønsket å arbeide med ”sin” etat. Det har blitt mer politisk og strategisk styring i kommunene, med mer aktive politikere som har kunnet ta styringen fordi de har kjent administrasjonen - men denne styrkingen har skjedd innenfor den enkelte etat (Fevolden 1985, Hagen og Nylehn 1990:136,137).

Ordningen med hovedutvalg er nå utfordret av komitemodellen, hvor det politiske kollegiale organet kun fungerer som innstillende myndighet overfor formannskapet eller kommunestyret. En komite har altså ikke egen beslutningsmyndighet. Dette er imidlertid en ordning som er lite brukt. I 1985 hadde så å si ingen norske kommuner valgt å gå over til komitemodellen, mens andelen i 1996 var mellom 8 og 12% (Gravdal og Hagen 1997:37, Hagen og Sørensen 1997:166-168).

Når det politiske arbeidet spesialiseres etter formålsprinsippet, som i hovedutvalgsmodellen, innebærer dette at utvalgenes eller komiteenes arbeidsoppgaver er inndelt etter kommunens ulike tjenestetyper - undervisning, helse- og sosial, kultur, teknisk osv. Også på dette området er hovedutvalgsmodellen utfordret, siden flere og flere kommuner legger det såkalte funksjonsprinsippet til grunn. Dette innebærer at sakene fordeles mellom utvalgene eller komiteene utfra om de innebærer samme type administrative prosesser. Det skilles ofte mellom tjenesteytende oppgaver (undervisning og helse- og sosial), utviklingsoppgaver (kultur, næring og miljø) og forvaltningsoppgaver (plan- og finanssaker, samt oppgaver som innebærer myndighetsutøvelse). Andelen av kommuner med funksjonsorganisering økte fra 6,8 % i 1995 til 20,7 % i 1996 (Gravdahl og Hagen 1997, Hagen og Sørensen 1997:166-168).

Selv om det må konkluderes med at hovedutvalgsmodellen er den dominerende, så har en viss andel av kommunene valgt alternative politiske styringsmodeller. Det har også skjedd en del endringer i måten kommune-styrene arbeider på. I 1986 hadde 89 % av kommunene åpnet for inter-pellasjoner(2), mens høringer var innført som ordning i 12 % og velgernes spørretime («åpen post») i 16% av kommunene (Hagen og Sørensen 1997:168-170).

Den nye kommuneloven av 1992 åpnet mulighetene for å innføre en parlamentarisk styringsmodell i norske kommuner, men den tradisjonelle formannskapsmodellen er fortsatt så og si enerådende i dag.(3) Generelt sett synes kommunenes formannskap å ha fått en mer strategisk posisjon i styringssystemet enn tidligere. Oppmerksomheten konsentreres om arbeidet med økonomiplanen og årsbudsjettet, som står mer sentralt i den politiske styringen nå enn tidligere (Gravdal og Hagen 1997:12-19, Hagen og Sørensen 1998:74,75).

Både den gamle og den nye kommuneloven gir hjemmel for opprettelse av lokalutvalg (kommunedelsutvalg og bydelsutvalg). Dette er lokale utvalg som har en avgrenset geografisk del av kommunen som sitt arbeidsområde. Lokalutvalgsmodellen har vært utprøvd i to ulike varianter (Nyseth og Torpe, 1997:490-492). Særlig i mindre kommuner har en hatt lokalutvalg med hovedsakelig rådgivende funksjoner (se også artikkelens del III kap. 2 om institusjonelle nydannelser på lokalplan). Den andre typen lokalutvalg har hatt mer omfattende oppgaver. Bydelsutvalgene som ble etablert i Oslo på 1980-tallet representerer her den mest omfattende og stabile modellen. I Oslo har en også gjennomført forsøk med direkte valg av representantene til bydelsutvalgene (i fire av bydelene, ved kommunevalget i 1995) (Hagen, Klausen og Aardal 1998).

Endringer i forholdet mellom politikk og administrasjon

Betydningen av politisk og administrativ koordinering for å oppnå en lokal tilpasning av velferdsstatens tjenestetilbud, har fått fornyet oppmerksomhet på 90-tallet (Baldersheim 1993:159, 162, Bukve 1995: 177, Hagen og Sørensen 1997:221, Vabo 1997). Som en følge av den nye kommuneloven ble mulighetene for å delegere myndighet fra politisk til administrativt nivå større fra 1993 enn den hadde vært tidligere. Landsomfattende undersøkelser viser imidlertid at kommunene bare i moderat grad delegerer myndighet til administrasjonen, i økonomiske spørsmål og i personalsaker (Gravdal og Hagen 1997).

Et annet sentralt utviklingstrekk i forholdet mellom politikk og administrasjon er forsøket på å skille mellom de to feltene, noe som har medført at rutinene for saksbehandling og innstillingsrett er endret i mange kommuner. Vektlegging av dette har delvis sin bakgrunn i de endringene i administra-sjonssjefens rolle som følger av den nye kommuneloven. Tidligere samordnet administrasjonssjefen de politiske utvalgenes eller komiteenes innspill, og la dette fram for formannskap og kommunestyre for endelig behandling. Lovendringen innebærer imidlertid at administrasjonsssjefen normalt ikke lengre blir trukket inn etter at saken er lagt fram for et politisk utvalg eller en komite. Samordningen skjer med andre ord administrativt, før saken legges fram for politisk behandling. I noen kommuner er det i tillegg etablert særskilte retningslinjer for skillet mellom de to sfærene, gjennom innføring av den såkalte “timeglassmodellen”, som går ut på at kontakten mellom den politiske og administrative sfæren skal gå via administrasjonssjefen og ordføreren (Baldersheim et al. 1995).

Samtidig har man i flere kommuner lagt vekt på en større grad av politisk involvering spesielt i initiativ- og utvelgelsesfasen. er endringer som under-streker intensjonen om overordnet mål- og rammestyring. Det samme gjør forsøket på å etablere kommunestyret og formannskapet som overordnede strategiske organ. Helhetstankegangen gjenspeiles også i de forsøkene man gjør på å skille politikk og administrasjon i kommunen og i intensjonen om økt grad av delegasjon.

Endringer i administrativ organisering

Kommunenes Sentralforbund anbefalte tidligere at kommunene ikke bare organiserte den politiske virksomheten i tråd med hovedutvalgsmodellen, men også at det var en administrativ leder for hver sektor. På administrativt nivå ble det derfor opprettet enheter som tilsvarte de politiske organenes virkeområder (Johnsen 1996:31, 32). I en slik modell er den enkelte etat gjerne selvforsynt med faglig ekspertise på felt som økonomi, planlegging og personalforvaltning. Modellens styrke antas å være at den gjennom spesialisering gir stor kompetanse innenfor det enkelte fagområde (Fevolden, Hagen og Sørensen 1994, Kommunenes Sentralforbund 1989).

På samme måte som for den politiske delen av organisasjonen stilte Kommunenes Sentralforbund (1989) opp to alternative administrative organisasjonsprinsipper i forbindelse med det såkalte Pilotkommuneforsøket: funksjonsprinsippet og områdeprinsippet. Dersom funksjonsprinsippet skulle legges til grunn betydde det at saker eller oppgaver som innebar samme type av administrative prosesser ble samlet og organisert i en og samme enhet. Det ble skilt mellom forvaltningsoppgaver, tjenesteytende oppgaver og utviklings-/regionale oppgaver. Som alternativ ble områdeprinsippet lansert, med geografisk inndeling og forvaltning på underkommunalt nivå.

Til tross for disse mulige alternativene var fortsatt nesten alle norske kommuner (97%) organisert i samsvar med sektor-/formålsprinsippet i 1995 (Johnsen 1996:32). Selv om svært få kommuner har lagt områdeprinsippet til grunn for hele den administrative organiseringen, er det ikke uvanlig at norske kommuner distriktsinndeler enkelte tjenester.

Sektorlederne i norske kommuner har tradisjonelt sett hatt en svært sterk og selvstendig stilling. Nylehn (1994) påpeker at kommunen er fragmentert som organisasjon, og at dette har avgjørende betydning bl.a. for hvordan omorganiseringsprosesser kan forventes å bli styrt. Man har også vært opptatt av at sektorlederne må “temmes” – for å oppnå den nødvendige styringen med kommunens totale budsjett. Det hevdes at kommunene sliter med konsekvensene av sektoriseringen – ikke bare innenfor det politiske systemet, men også innenfor administrasjonen. På den ene siden vil arbeidsdeling alltid være nødvendig i en kommune, og stor grad av spesialisering kan være nødvendig for å yte et godt tjenestetilbud. På den andre siden oppfattes sektorisering også å gi svært negative konsekvenser – både i forhold til ressursutnyttelsen og effektiviteten og i forhold til at det tilbudet brukerne av den kommunale servicetilbudet får ofte vil være fragmentert (Repstad 1993).

Som en reaksjon på dette tilla den nye kommuneloven administrasjonssjefen en langt sterkere posisjon enn tidligere i forhold til andre deler av den kommunale organisasjonen (Hagen og Sørensen 1997:220-222).

2. Forsøksvirksomhet i kommunene

Forsøk med nye organiseringsprinsipper – frikommuner, byregjering i Oslo og såkalte pilotkommuner, har blitt viet stor oppmerksomhet i nyere forskning om lokalpolitikk.

Frikommuneforsøk

Frikommuneforsøket ble igangsatt fra august 1987. Kommuner og fylkeskommuner ble invitert til å sende inn søknader til Kommunaldepartementet om adgang til å sette igang forsøk med alternativ organisering av virksomheten på områder hvor forsøk krevde dispensasjon fra gjeldende lover og forskrifter (Hovik 1991). Bakgrunnen for dette initiativet var at kommunene klaget over at den statlige reguleringen av kommune-sektoren var blitt for detaljert og rigid, noe som hindret tilpasningen av forvaltningen og tjenesteytingen til lokale forhold. I Norge ble det godkjent nærmere 100 ulike frikommuneforsøk, og de fleste av disse kom igang. I alt ble det utpekt 20 kommuner og 6 fylkeskommuner som ”frikommuner”.

I tilknytning til forsøkene ble det satt igang 15 ulike forskningsprosjekter. De fleste av disse var case-studier av ett forsøk eller noen få beslektede forsøk. I tillegg ble det gjennomført noen mer overgripende kartlegginger.

Frikommuneforsøket ga kommuner og fylkeskommuner mulighet til å eksperimentere med omfattende endringer i organisasjons- og styrings-strukturen. Intensjonen var å gi kommunene og fylkeskommunene muligheter til å utvikle organisasjonsformer i den hensikt å oppnå 1) bedre tilpasning av kommunal forvaltning til lokale forhold, 2) bedre service til innbyggerne og 3) mer effektiv utnyttelse av tilgjengelige ressurser.

En sentral del av frikommuneforsøkene var utprøving av konsernmodellen i Selje og Tynset kommune (Bukve 1991a, Bukve 1991b, Hagen og Nylehn 1990). En viktig lærdom av disse forsøkene er at ideen om strategisk konsernstyring ikke fikk særlig gjennomslag i praksis. Bukve (1995:183) peker på at en av årsakene til dette kan være at management-tankegangen, som ligger bak logikken i dette styringskonseptet, ser bort fra viktige sider ved politikken. Ikke alle politikerne aksepterte en rolle hvor de skulle formulere overordnede målsettinger og stå for ressursfordelingen, mens detaljene og iverksettingen ble overlatt til administrasjonen. I begge forsøkskommunene ble dessuten forholdet mellom formannskapet og kommunestyret problematisk. I den ene kommunen ble kommunestyret et sandpåstrøingsorgan, mens formannskapet inntok den sentrale samordnende posisjonen i styringssystemet. I den andre kommunen aksepterte ikke kommunestyret den tiltenkte tilbaketrukkede rollen, og resultatet ble konflikt.

Forsøk med ”byregjering” i Oslo

Forsøket med ”byregjering” eller parlamentarisme i Oslo fra 1986 er en av de mest radikale omorganiseringer iverksatt i norsk kommuneforvaltning. Bukve (1995:178-181) viser at målsettingen med innføringen av parlamentarisme, både for Oslo kommune og Hedmark fylkeskommune(4) var å få til bedre økonomisk styring gjennom et sterkere politisk lederskap. Det man bekymret seg over var opposisjonens arbeidsvilkår. Evalueringen av de parlamentariske styringsmodellene, i begge tilfeller foretatt kort tid etter innføringen, viser at en ikke hadde oppnådd noen forbedring når det gjaldt økonomistyring (Baldersheim og Strand 1988, Hagen 1991). I tråd med skeptikernes innvending opplevde man at en del beslutningsprosesser ble mer lukket, slik at opposisjonens mulighet for innsyn og informasjon ble redusert. I Oslo-evalueringen rapporteres det også om at kommunens administrative ledere opplevde at den kompetanse og ressurs som administrasjonen representerte ble benyttet i mindre grad enn i formannskapssystemet. Bukve (1995:180) tolker alt dette som en viss grad av måloppnåelse ved overgangen til parlamentarismen – konsentrasjon av makten og en relativ styrking av politikerne i forhold til administrasjonen.

NIBR har nylig evaluert den parlamentariske styringsmodellen i Oslo, og sammenliknet den med formannskapsmodellene i Bergen, Trondheim og Stavanger. Analysene viser at det har blitt ryddigere ansvarsforhold mellom politikk og administrasjon i Oslo. Den folkevalgte innflytelsen over administrasjonen har økt, men Oslo skiller seg ikke markant fra de andre byene. Vilkårene for helhetlige vurderinger har ifølge NIBR-rapporten til dels blitt bedre, men mindretallsparlamentarismen ser ut til å bidra til økt politisering av enkeltsaker og økt saksmengde i bystyret. Dette kan gå på bekostning av målet om å få til mer overordnet helhetlig styring. Evalueringen konkluderer også med et visst spenningsforhold mellom målstyring og parlamentarisme (Opedal og Stigen, 1999 a,b).

Pilotkommuneforsøk

De såkalte ”pilotkommuneforsøkene” startet opp ved utgangen av 1980-tallet. Hensikten var å prøve ut nye styringsmodeller i kommunene, utfra et ønske om å vitalisere kommunepolitikken, klargjøre forholdet mellom politikk og administrasjon, effektivisere tjenesteytingen og stimulere innbyggernes interesse for kommunale spørsmål. Bak dette lå en misnøye med fylkes-tingenes/kommunestyrenes plass i fylkes-/ kommunepolitikken og de folke-valgtes mulighet til å engasjere seg. En opplevde også en uklar ansvars- og rollefordeling mellom politiske og administrative organer. En hadde videre en antakelse om at det var effektiviseringsgevinster å hente i bedre ledelse av administrasjonen. Og det var et sterkt ønske om å motvirke den like-gyldigheten, til og med politikerforakten, som mange folkevalgte opplevde fra innbyggernes side. I følge Fimreite (1997a:112) representerte de styrings-modellene som pilotkommunene valgte en bevegelse bort fra den tradisjonelle lokaldemokratimodellen i retning mot ”kommunen som politisk bedrift”.

Evalueringer av pilotkommunene, basert på en rekke case-studier, viser at vitalisering av kommunepolitikken var det målet som i størst grad ble oppnådd. Politikerne i pilotkommunene ble mer engasjert og opplevde kommunestyrearbeidet som mer meningsfylt enn før. Dette uavhengig av hvilken av de alternative organisasjonsformene en hadde valgt i pilot-kommunen - en nådde altså målet ved hjelp av ulike midler. Men det var også kritiske røster mot de nye modellene, særlig komitemodellen. Kritikken kom spesielt fra opposisjonspolitikerne, som opplevde redusert innflytelse sammenlignet med hva som var situasjonen da en hadde hovedutvalgsmodell. Mange kommuner mente også å ha klargjort det politiske og administrative ansvaret, særlig gjaldt det kommunene med komitemodell. En synes i noen grad å ha lykkes med det som var hensikten - å konsentrere kommunikasjonen mellom de to systemene til toppen av pyramiden, og dermed forandre både ordfører- og administrasjonssjefrollen. Men når det gjaldt de to siste målene for pilotkommuneforsøkene kunne en ikke spore særlig grad av måloppnåelse (Baldersheim et al. 1995:55, 76-79).

Frikommuneforsøkene varslet en ny giv i reform- og forsøksvirksomheten i kommunesektoren, en mer ”bottom-up”-tilnærming til endring. Kommune-loven av 1992 innebar en formalisering av det som lå i frikommuneforsøket, der kommunene og fylkeskommunene fikk større grad av frihet til å prøve ut ulike organiserings- og styringsmodeller. I den nye kommuneloven var mye av hovedpoenget å klargjøre eksekutivfunksjonen hos kommuner og fylkeskommuner, både politisk og administrativt. Pilotkommuneforsøkene kan oppfattes som en oppfølging, til dels foregriping, av den oppfordring og mulighet til å tydeliggjøre eksekutivansvaret som kommuneloven innebærer (Vabo, 1995:174).

3. Effekten av «moderne» kommunale styrings-modeller mer generelt

Det å endre den lokalpolitiske aktivitet i retning av det mer strategiske - det helhetlige, overordnede og målrettede - er kanskje det mest sentrale forsøket kommunene har gjort for å endre politikerrollen de senere årene. I en oppsummering av resultater på tvers av frikommune- og pilotkommuneforsøkene og erfaringene fra KOMFOR-kommunene, konkluderer Vabo (1996:94ff) med at denne ønskede endringen har vært svært vanskelig å få gjennomført i praksis. Når det gjelder forholdet mellom politikk og administrasjon viser evalueringene dessuten at mulighetene for politisk involvering i ulike faser av beslutningsprosessen totalt sett ikke har økt som følge av organisasjonsendringene. Dette skyldes ikke minst at en har klart å skape et skarpt skille mellom politikk og administrasjon. Det at politikerne ikke skal fordype seg i detaljer og enkeltsaker hindrer ikke bare mulighetene for politisk spesialisering og kompetanseoppbygging. Evalueringene indikerer at den politiske styringen med administrasjonen reduseres. Men det å skille mellom de to sfærene kan også ha positive effekter - en kan oppnå en nødvendig «skjerming» av politikerne i forhold til fagadministrasjonenes dominans og dermed en mer helhetlig politikk.

Som en oppfølging av de mange case-evalueringene representerer Vabo (1997) sin studie av lokalpolitikernes rolle det eneste forsøket så langt på en mer systematisk analyse av organisasjonsendringenes effekter(5). Utgangs-punktet for denne studien er ambisjonene om å endre lokalpolitikernes måte å fungere på, slik denne diskuteres bl.a. av Hovedkomiteen for reformer i lokalforvaltningen (1988), i det kommunelovforberedende utvalget (1990), av Kommunenes Sentralforbund og i enkelte endringskommuner(6). Målet med endringstiltakene har på den ene siden vært å bedre effektiviteten i kommunene, på den andre siden å bedre lokalpolitikerens måte å fungere på.

Kort oppsummert viser undersøkelsen - i tråd med evalueringene av pilot-kommunesforsøkene - at kommunestyrepolitikerne i endringskommunene finner den politiske virksomheten mer interessant enn politikerne som arbeider innenfor hovedutvalgsmodellen. Men relasjonen til innbyggerne er ikke styrket. Det er de tiltakene som har bidratt til mer helhetstenking og til å skille den politiske og administrative sfæren - dvs. de tiltakene som har skaffet administrasjonen større autonomi - som først og fremst har fått effekt. Konklusjonen er derfor at lokalpolitikerne ikke i vesentlig grad har styrket sin rolle som følge av de aktuelle omorganiseringstiltakene.

4. New Public Management i kommunene

Mange av reformene innen kommunalforvaltningen de siste 10-15 årene har vært begrunnet i behovet for en ”modernisering” av kommunesektoren, et behov som delvis kan spores tilbake til økonomiske realiteter og delvis ble utløst av 1980-årenes ideologiske trender. Modernisering i denne sammen-heng betyr blant annet å legge vekt på kostnadsbevissthet og effektivitetskrav. Målet med reformene innenfor New public management (NPM) har vært å utvikle nye styringsformer som kan kombinere økt effektivitet med en styrking av kommunene som demokratiske institusjoner (Kleven 1997:14). Hva går så de nye styringsformene ut på? Ifølge Hagen og Sørensen (1998:69) representerer NPM ikke en helhetlig reformstrategi, men benyttes gjerne som en samlebetegnelse for et knippe av strategier, hvorav de viktigste er:

  • a) Strategisk beslutningsorganisering
  • b) Resultatrettet budsjettering

c) Kundeorientering av tjenestetilbudet

· d) Konkurranseutsetting og privatisering

Strategisk beslutningsorganisering

Tradisjonelt har norske kommuner vært fragmenterte organisasjoner, der de enkelte tjenestesektorer og etater har hatt sin egen styringslogikk, påpeker Hagen og Sørensen (1998: 71). Dette har skapt en rekke styringsmessige problemer. Blant annet har det skapt uklare ansvarsforhold mellom politikere og administrasjon (saker som skal til overordnede politiske nivåer har f.eks. vekselsvis blitt behandlet i administrative og politiske organer) og til svak finansiell styring.

Kommuneloven av 1992 har som et viktig mål å skape et klarere skille mellom politikk og administrasjon, ved at de faste politiske utvalgene/ komiteene blir aktivisert først etter at administrasjonssjefen har avgitt innstilling. Administrasjonssjefen har på sin side fått tildelt den formelle ledelsen av hele administrasjonen og skal påse at alle saker som forelegges administrative organer er forsvarlig utredet. Administrasjonen har dermed fått en klare og mer avgrenset saksforberedende og iverksettende oppgave, og politiske organer forholder seg i mindre grad til løpende saker knyttet til institusjons- og sektornivå (Hagen og Sørensen, 1998: 71).

Hagen og Sørensen peker i tillegg på tre andre forhold som indikerer en overgang fra en fragmentert kommuneorganisasjon til en organisasjon med mer vekt på strategisk beslutningsorganisering. Det ene gjelder de kommunale beslutningsprosessene, som preges av en overgang fra åpne og detaljorienterte prosesser til prosesser som er mer lukkede og rammeorienterte. Motivet er å utvikle sterkere politisk styring. Det andre forholdet gjelder formannskapene, som i mange kommuner har fått en mer framtredende og strategisk rolle i budsjettprosessene. Et tredje forhold som peker i retning av økt vekt på strategisk beslutningsorganisering er delegasjon og rammestyring av etater, institusjoner og bedrifter.

Hovedmønstret er en sentralisering av kommunens strategiske styring, med sterkere vekt på folkevalgt kontroll over færre, men sentrale saker som overordnet budsjettprioritering og planlegging. Rammestyring kan gi den enkelte institusjon noe større handlefrihet og eventuelt sterkere krav om budsjettdisiplin. Tendensen til å sentralisere er sterkere enn til å de-sentralisere, påpeker Hagen og Sørensen (1998:76).

Resultatorientert budsjettering

Offentlig sektor har tradisjonelt styrt tjenesteproduksjonen gjennom forvaltning av innsatsfaktorene, påpeker Hagen og Sørensen (1998:76). Budsjettprioriteringer og planlegging av bemanning og fysiske fasiliteter har vært de viktigste ingrediensene i offentlig administrasjon. NPM legger på sin side vekt på styring av resultatene av virksomheten. Måloppnåelsen bør, ifølge NPM, ikke måles gjennom budsjettets eller bemanningens størrelse, men ved å måle tjenesteproduksjonenes resultater; i kvalitet og omfang. Oppmerksomheten endres fra innsatsfaktorer til resultatrapportering i videste forstand; både i forholdet mellom stat og kommune og internt i kommunene.

Kundeorientering av tjenestetilbudet

Ifølge Hagen og Sørensen (1998:78) har en rekke undersøkelser (f.eks. Rose og Skare, 1996) vist at befolkningen er mer opptatt av kommunen som tjenesteyter enn av spørsmål knyttet til lokaldemokrati og lokalpolitikk. Forbrukerperspektivet har blitt mer og mer dominerende; fokus har blitt satt på forholdet mellom egenbetaling og tjenestetilbud, klageordninger, rettslige garantier og brukerinnflytelse. Tjenestetilbudet i kommuner og fylkes-kommuner blir stadig mer kundeorientert, noe som betones blant annet gjennom:

· Brukerundersøkelser; der man søker å kartlegge brukernes tilfredshet med tjenestetilbudet, gjennom forholdet mellom opplevd tjenestekvalitet og forventninger til tjenestetilbudet.

· Brukerinnflytelse; forsøk på å aktivisere brukerne i selve tjenesteproduksjonen, utfra tanken om at dette øker brukernes tilfredshet. Brukeraktivisering foregår gjennom at brukerne har direkte medvirkning og representasjon i styrende organer f.eks. innenfor barnehage, skole og omsorgsarbeid. Brukerinnflytelse skjer også gjennom at brukerne får rett til å velge tilbud, slik f.eks. retten til valg av sykehus etterhvert har blitt fastlagt i statlige forskrifter av sykehusvalg (Hagen og Sørensen, 1998:79). Nyseth og Torpe (1997a) konkluderer, med bakgrunn i undersøkelser fra Norge og Danmark, med at brukerstyringsmodellen øker deltakelsesaspektet på nærmiljønivå. Men samtidig virker det fragmenterende. Modellen kan også føre til redusert innsyn, styring og kontroll fra det kommunalpolitiske styringsnivå.

Konkurranseutsetting og privatisering

Et sentralt spørsmål innenfor NPM er om samfunnet i det hele tatt er tjent med offentlig tjenesteproduksjon. I følge Rattsø og Sørensen (1997:144) viser en rekke internasjonale studier at private løsninger er billigere enn offentlige. Dette forklares med konkurransepress.

Det må her skilles mellom offentlig organisering av tjenestetilbudet og offentlig produksjon av tjenester. Mange vil mene at kollektive goder bør finansieres over offentlige budsjetter, mens de kan/bør produseres av private tilbydere. Dette betyr i praksis at offentlige myndigheter kjøper tjenester fra private bedrifter (og frivillige organisasjoner). Offentlig sektor bør i større grad bruke markedet og åpen konkurranse for å fremme effektiv tjenesteproduksjon av slike tjenester, mener Hagen og Sørensen (1998:80). De hevder at kommuner og fylkeskommuner har vært mindre villige enn staten til å konkurranseutsette sin virksomhet.(7)

Foreløpig har det imidlertid ikke vært påvist klare effektiviseringsgevinster av alternative produksjonsformer i kommunal sektor i Norge. Dette må ses i lys av at det bare har vært mulig å måle effekter av konkurranseutsetting og privatisering på utvalgte områder - foreløpig innenfor områdene kommunal renovasjon og barnehager.

Etter forurensingsloven skal kommunene fra 1995 ha innført gebyrer som gir fullstendig dekning av kostnadene innenfor renovasjonssektoren. Eventuelle effektivitetsgevinster ved å konkurranseutsette skal derfor komme til uttrykk gjennom gebyrnivået. En finner imidlertid små forskjeller i gebyrnivået mellom kommunene, avhengig av om tjenesten er konkurranseutsatt eller ikke. En grunn til dette antas å være at kommunene favoriserer lokale bedrifter som leverandører - dels for å styrke lokal sysselsetting, dels fordi det sikrer kommunen skatteinntekter (Hagen og Sørensen 1997:232; 1998:81, Rattsø og Sørensen 1997:145). Når det gjelder barnehagene, gis det private tilbudet i Norge ofte av stiftelser og organisasjoner. Det kan imidlertid ikke påvises at private barnehager er mer kostnadseffektive enn kommunale, snarere tvert imot. En av årsakene til dette antas å være at de private alternativene som er etablert ikke først og fremst er rettet mot effektivitet (Løyland 1995).

Del III Lokale maktforhold. Det lokale selvstyret i fare?

Forrige del fokuserte på utviklingen innad i selve kommuneorganisasjonen. Et alternativt perspektiv vil være å se på kommuneorganisasjonens utvikling i forhold til kommunen som en helhet, som et geografisk område og som et mellommenneskelige fellesskap. I det følgende vil perspektivet bli utvidet til å se på kommuneinstitusjonen i forhold til befolkningen; til innbyggerne som borgere og som lokale aktører som er med å påvirke kommunepolitikken.

En del av forskningen om kommunesektoren skisserer et dystert bilde av kommunen, der funksjonen som lokalpolitisk arena og kanal for folkelig deltakelse ser ut til å være i sterk tilbakegang sammenliknet med den betydning kommunen har fått som ”agent” for staten og produsent av velferdstjenester. Borgerrollen har endret seg. Innbyggerne ser ut til å være mer opptatt av hva de kan få ut av kommunens tjenestetilbud enn av hva de selv kan bidra med som lokaldemokratiske aktører. Det faktum at deltakelsen ved kommunevalgene har vært synkende i flere tiår og at det har blitt vanskeligere å rekruttere folk til politiske posisjoner i kommunene, tolkes som tegn på at interessen for lokalpolitikken er synkende. Hvilke effekter har dette for kommunens legitimitetsgrunnlag, og på sikt – for det lokale selvstyret?

1. Innbyggernes forhold til kommunen

Diskusjonene omkring kommunens legitimitetsgrunnlag har helt siden innføringen av kommuneinstitusjonen i 1837 vært preget av forskjellige perspektiver med hensyn til hvilke verdier og målsettinger som bør ligge til grunn for det lokale selvstyret. De sentrale verdiene som opprinnelig dannet grunnlaget for det lokale selvstyret var knyttet til autonomi, demokrati og effektivitet (Kjellberg 1991, Pettersen og Rose 1997). Disse verdiene er fortsatt framtredende. Men i tillegg har verdier knyttet til likhet, utjevning og makroøkonomisk styring blitt stadig mer sentrale i debatten om kommunal-politiske spørsmål de siste tiårene (Pettersen og Rose 1997:107). Spørsmålet er hvilke verdier og mål som befolkningen mener at kommunene bør ivareta, og i hvilken grad det er samsvar mellom befolkningens oppfatninger og de verdiene som politikerne har lagt til grunn for det lokale selvstyret. Samsvaret mellom disse to dimensjonene vil kunne danne et holdepunkt for å si noe om kommunens legitimitetsgrunnlag, mener Pettersen og Rose (op.cit).(8)

Pettersen og Rose har foretatt en kartlegging av hvilke verdier ved kommunen som befolkningen anser som de mest sentrale og hvilke sider ved kommunens virksomhet som er viktigst for dem. Av de tre hovedmålsettingene for kommunen, autonomi, demokrati og effektivitet, viser det innsamlede materialet en entydig tendens til at befolkningen vektlegger effektiv tjenesteyting som det viktigste målet for kommunen. Deretter kommer demokrati, mens kommunal autonomi i liten grad blir vurdert som viktig. Likeledes er det en klar tendens til at forhold knyttet til kommunens tjenesteproduksjon rangeres som den viktigste blant de forskjellige sidene ved kommunens virksomhet (Pettersen og Rose 1997:112).

På bakgrunn av det innsamlede datamaterialet har Pettersen og Rose analysert endringer i borgerrollen. De har gruppert respondentene i tre hovedkategorier i forhold til hvordan de oppfatter sitt forhold til kommunen: om de ser seg selv først og fremst som velgere på den lokale politiske beslutningsarena, som betalere av skatter og avgifter eller som brukere av kommunale tjenester. Alle tre borgerroller er aktuelle for de fleste innbyggere og kan oppfattes som viktige, men enkelte rolleorienteringer utpeker seg for de fleste som mer framtredende enn andre. Materialet viser at befolkningen gjennomgående har en brukerorientering i sitt forhold til kommunens virksomhet. Det er de effektivitets- og tjenesterelaterte sidene ved kommunens virksomhet som befolkningen er mest opptatt av, mens demokrati og autonomi i langt mindre grad betraktes som viktige (Pettersen og Rose 1997:115).

Til tross for synkende valgdeltakelse synes det kommunale folkestyret fremdeles å bli betraktet som et gode. Et flertall på 65% mener for eksempel at kommunal politikk har betydning for deres hverdag – og denne andelen har økt de siste årene, fra 48% i 1990 til 56% i 1993 og til 65% i 1996. Langt de fleste (63%) mener de har gode muligheter til å påvirke det som skjer i kommunepolitikken. Her har andelen vist en markert forbedring de siste 25 årene. I 1971 mente nemlig 67% av befolkningen at de personlig ikke kunne påvirke det som skjedde i kommunen, mens dette tallet altså har sunket til 37% i dag (Pettersen og Rose 1997:117). I utgangspunktet skulle disse målingene gi gode utsikter framover for et aktivt og levedyktig lokaldemokrati.

Pettersen og Rose påpeker imidlertid at problemene oppstår i tilknytning til de politiske partiene og deltakelse via den mer tradisjonelle partipolitiske kanalen, samt innbyggernes mer generelle holdninger til politisk engasjement. Befolkningen er for eksempel delt i oppfatningene om hvorvidt det lokale folkestyret kunne ha fungert like bra uten partier. Under halvparten (46%) er uenig i en slik tanke, mens 20% sier seg enig. De øvrige 34% er usikre. Dette resultatet støtter oppunder andre undersøkelser som viser at det er lav oppslutning i befolkningen om ideen om at medlemsskap i et politisk parti er en ”dyd” som kjennetegner den gode samfunnsborger. Bare 5% av befolkningen anser medlemsskap i et parti eller å påta seg offentlig verv, som svært viktige borgerdyder (Rose og Pettersen 1995:42-43, Rose og Skare 1996:11-12, Pettersen og Rose 1997:117). Den viktigste begrunnelsen for hvorfor folk ikke er partimedlemmer, og som oppgis som årsak av 86%, er at de ønsker å ta stilling fra sak til sak, mens nærmere 70% av befolkningen sier at de ikke har tid til å drive politikk eller at de foretrekker å gi uttrykk for politiske preferanser på andre måter. I tillegg sier nesten 65% at de ikke liker den form for politikk som partiene driver.

Nøkkelen til legitimitet synes å være knyttet opp til spørsmålet om kommunens tjenesteproduksjon tilfredsstiller innbyggerne, konkluderer Pettersen og Rose. Dersom folk stor sett er tilfredse, er det god grunn til å forvente at folks bruk av de kommunale tjenestene vil utgjøre en hovedkilde til den kommunale legitimitet. Spørsmålet om tilfredshet for de fleste kommunale tjenester er blitt stilt i tre ulike undersøkelser – i 1990, 1993 og 1996. Og resultatene av undersøkelsene viser at befolkningen stort sett er fornøyd med det kommunale tjenestetilbudet. Og brukerne er dessuten mer fornøyd enn ikke-brukerne. Dette vitner om at kommunene langt på vei blir oppfattet som effektive produsenter av tjenester blant innbyggerne. Det er dermed godt samsvar mellom målsettingen folk flest er opptatt av når det gjelder kommuneinstitusjonen og måten kommunen gjennomfører sin virksomhet på. I tillegg tyder undersøkelsene på samsvar mellom innbyggernes og beslutningstakernes vektlegging av effektivitetsverdien (Pettersen og Rose 1997:121).

Kommunen som politisk arena synes å ha kommet i skyggen, og kan etterhvert komme til å bli fortrengt, av kommunen som tjenesteprodusent, mener Pettersen og Rose. Det er innbyggernes rolle som forbrukere og kunder blir understreket gjennom undersøkelsene, ikke deres rolle som velgere. Dersom saken settes på spissen er det mulig å stille spørsmålet om politikken i det hele tatt er nødvendig innenfor tjenesteproduksjon. I det ekstreme tilfellet kan utviklingen føre til at kommunen som politisk arena forsvinner fullstendig, eventuelt bli redusert så mye at det bare blir kommunens funksjon som forvaltningsarena som blir tilbake. Hvis dette skulle skje, vil kommunen slik vi kjenner den i dag, opphøre å eksistere (Pettersen og Rose 1997:123).

Det synes å være liten tvil om at borgerrollen er i endring, og at oppslutningen om de tradisjonelle politiske deltakelsesformene viser en tilbakegang langs en del dimensjoner som f.eks. engasjement i de politiske partiene. Men er dette en entydig utvikling mot at grunnlaget for det lokale selvstyret er i ferd med å forvitre? Kan det isteden være slik at befolkningens politiske engasjement endrer seg og er i ferd med å innta nye uttrykksformer?

2. Nye deltakelselsesformer og institusjonelle nydannelser på lokalplan

Ifølge Nyseth og Torpe (1997) er det i ferd med å vokse fram nye former for politisk deltakelse i kommunene som på ulike måter endrer og utvider borgernes muligheter til innflytelse i politiske beslutningsprosesser. De har gjennomgått ulike sider ved to slike institusjonelle nydannelser på lokalt (underkommunalt) nivå: beslutningskompetente brukerstyrer i offentlige institusjoner og desentraliserte ”områdestyrer” som kommunedelsutvalg og bydelsutvalg. Den første formen er karakterisert av en funksjonell desentralisering av oppgaver og kompetanse til institusjoner og brukergrupper, den andre av en territoriell desentralisering til lokale områder. I hvilken grad vil de nye organisasjonsformene bidra til å styrke det demokratiske fellesskap og som en følge av det gi en bedre forankret politisk integrasjon? (Nyseth og Torpe 1997:485).

Brukerstyringsmodellen

Nyseth og Torpe påpeker at brukermedvirkning i den kommunale beslutningsprosessen har en lang tradisjon i de nordiske land (Nyseth og Torpe 1997:496). Den har primært foregått gjennom faste kontaktordninger eller høringsprosedyrer med ulike organisasjoner, lag og foreninger og gjennom etablering av rådgivende organer med brukerrepresentasjon. Det som er nytt er at brukerinnflytelse på 1980- og 1990-tallet er et element i moderniseringen og effektiviseringen av offentlig sektor. I et demokrati-perspektiv representerer brukerstyringsmodellen åpning av en brukerkanal, der borgerne får rett til innflytelse som brukere av offentlige tjenester. Dermed endres brukerens status: Fra å være plassert i en klientlignende rolle som passiv mottaker av en gitt ytelse, blir brukeren en potensiell deltaker i utformingen av offentlig service. Deltakelsen er særlig rettet mot imple-menteringssiden av den politiske-administrative prosess. Brukernes innflytelse går derfor i stor grad via det tjenesteytende administrative apparatet og i mindre grad gjennom politikerne.

Spørsmålet er på hvilken måte det økende fokus på brukerrollen – på brukernes behov og på brukernes rett til innflytelse - bidrar til å endre brukernes og borgernes status i det kommunale styringssystemet som sådan. Området er fortsatt for nytt og erfaringene så langt for begrenset til at det kan trekkes endelige konklusjoner, påpeker Nyseth og Torpe (1997:497). Som en foreløpig oppsummering hevder de at brukerdeltakelsen kan bidra til å myndiggjøre borgerne. Men det kan også føre til mer ”egoistiske” brukere, som ikke føler noe ansvar for kommunen som helhet. Det kan dermed oppstå et nytt legitimitetsproblem dersom de institusjonene som borgerne har felles interesse i, i realiteten kjører sitt eget løp uten å være kontrollert av kommunepolitikere og dermed indirekte av borgerne. Etablering av en rekke nye selvstyrte fellesskap av denne typen kan føre til fragmentering og oppsplitting av det kommunale fellesskapet i en rekke brukergrupper som hver for seg slåss for sine særinteresser. En mulig positiv effekt av brukerdeltakelse er at den vil kunne medvirke til et bredere kommunalpolitisk engasjement. De som er aktive i institusjonene er gjerne også i større grad enn andre borgere aktive i kommunal politikk. Inntil videre er det ikke noe som tyder på at det skjer en rekruttering av brukerstyre-representanter til politiske partier og til kommunalpolitisk virksomhet generelt, hevder Nyseth og Torpe (1997:501). Foreløpig er det imidlertid gjennomført for få undersøkelser av de nyetablerte brukerstyreinstitusjonene til at det kan trekkes endelige konklusjoner omkring den reelle virkningen de har på dette området.

Lokalutvalgsmodellen

Lokalutvalgsmodellen kan representere et alternativ til brukerstyrings-modellen. Demokratidimensjonen ivaretas her på en annen måte. Her er fellesskapet ikke definert med utgangspunkt i særskilte brukerinteresser, men har en territoriell forankring med borgerrollen som basis. Lokalutvalgene skal ivareta lokalsamfunnets samlede interesser, primært overfor kommunen. De har gjerne en koordinerende eller samordnende målsetting. Arbeidsområdene kan være begrenset, men er oftest definert så vidt at det er rom for egne initiativ, dvs. til å være dagsordensettende i forhold til det å tematisere det lokale områdets spesifikke problemer og behov. Lokalutvalg er, i motsetning til brukerorganer, politiske institusjoner. Medlemmene i utvalgene er som oftest utpekt av kommunestyret, dvs indirekte valgt, men det finnes også utvalg med direkte valg, f.eks. i noen bydelsutvalg i Oslo.

Av de nordiske land er det Sverige som har gått lengst i å utvikle områdestyring som kommunal organisasjonsmodell gjennom ”kommunedels-reformen” av 1980, som la til rette for slik styringsformer i samtlige kommuner. I Norge har det vært anledning til å opprette lokalutvalg med omfattende kompetanse i alle kommuner både etter den gamle og den nye kommuneloven, men ikke med bakgrunn i en reform som kan sammenliknes med den svenske. Modellen i sin mest institusjonaliserte og utbygde form finnes i Oslo, der det er opprettet bydelsutvalg og tilhørende bydels-administrasjoner i 30 bydeler. I Trondheim og Stavanger ble det gjennomført forsøk med utvidet myndighet til bydelsutvalg gjennom frikommune-forsøkene. Disse ble ikke implementert som permanente ordninger, men bydelsutvalgene har blitt videreført som mer rådgivende organer. I 1996 hadde 15 kommuner etablert slike utvalg (Nyseth og Torpe 1997:492).

Erfaringene med lokalutvalg og kommunedelsnemnder er ikke entydige og peker i ulike retninger. Blant annet fikk kommunedelsreformen i Sverige et relativt begrenset omfang etter en tid. Mange kommuner valgte etterhvert å avvikle nemdene, og begrunnelsen har hovedsakelig vært hensynet til effektivitet. En entydig positiv effekt av kommunedelsnemndene i Sverige var økningen i antallet politiske representanter, der antallet representanter gjennomsnittlig økte med 16% i kommuner som innførte kommune-delsnemder. På den annen side bidro ikke nemdene til å forhindre nedgangen i den partipolitiske aktiviteten. I Norge viser evalueringer av bydelsmodellen i Oslo også at effektene på partilagsaktiviteten har vært svak (Hallén og Slettebø 1987, Nyseth og Torpe 1997:493). Samlet sett konkluderer Nyseth og Torpe med at lokalutvalg kan bidra til at det utvikles nye fellesskap og nye nettverk i lokalsamfunnet gjennom institusjonaliserte samarbeidsprosesser og at lokalutvalgene kan bidra til lokal integrasjon. Den generelle politiske aktiviteten har imidlertid ikke økt vesentlig i kommuner som har innført lokalutvalg.

Lokalutvalg og brukerstyrer som demokratiske deltakelsesformer

Som nærdemokratiske deltakelsesformer har lokalutvalg og brukerstyrer mange fellesstrekk, mener Nyseth og Torpe (1997:501). De kan begge oppfattes som komplementære til det etablerte lokaldemokrati. Begge representerer nye former for desentraliserte løsninger innenfor lokal-forvaltningen, og gir inntrykk av å representere nye demokratiske deltakelses-former som skiller seg fra de tradisjonelle politiske deltakelsesformene, spesielt ved at de i langt større grad forsøker å trekke borgeren direkte med i beslutningsprosessen. Andre fellestrekk er at de vektlegger individ og lokal-samfunn mer enn organisasjon og profesjon ved å trekke borgeren og brukeren inn som lekmannsrepresentanter i styringen av lokalsamfunn og serviceinstitusjoner. Både lokalutvalg og brukerstyring begrunnes med utgangspunkt i nærhet og deltakelse fra borgerne i beslutningsprosesser som berører dem som brukere eller borgere. Til tross for at begge modeller forsøker å etablere tettere koplinger mellom det offentlige og borgeren, så bidrar de ikke nødvendigvis på samme måte til økt lokal integrasjon, som f.eks. det å styrke borgernes tilknytning til det bredere lokalpolitisk fellesskap.

Brukerstyrenes verdi ligger blant annet i at den kan være med på å sikre brukerne kontroll med den politiske implementeringsprosessen. På den annen side kan en for stor vektlegging av de funksjonelle koplingene mellom borgeren og de offentlige service-enhetene føre til en svekkelse av det helhetlige perspektivet på lokalsamfunn eller nærmiljø. Det er den enkelte serviceenheten som blir fokusert og ikke nødvendigvis denne enheten som en del av et nærmiljø. Brukerkanalen kan på denne måten bli en kanal for å artikulere særinteresser der ”berørte interesser” kan framsettes uten å måtte relatere disse til andres behov (Eriksen 1993:147, Nyseth og Torpe 1997:502). Men brukerdemokratiet kan på andre måter representere en demokratigevinst. Som andre deltakelsesformer representerer også den læringsaspekter, og brukerrollen kan supplere borgerrollen der denne blir for upresis og generell i forhold til konkret og praktisk politisk problemløsning. Som sådan kan brukerstyrer bidra til å videreutvikle en borgerrolle tilpasset det institu-sjonaliserte samfunn.

I motsetning til brukerdeltakelsen ”tvinges” borgerne i lokalutvalg til å ta stilling til et bredere saksfelt og flere typer institusjoner. Lokalutvalg kan bidra til å oppheve skillet mellom bruker og borger ved å representere en arena der representanter for ulike brukergrupper møtes og må se sine egne interessekrav i relasjon til hva som er best for lokalsamfunnet (Nyseth og Torpe 1997:503).

Nyseth og Torpes forskningsbidrag representerer en av flere studier av institusjonelle nydannelser med et demokratisk siktemål på lokalplan. Mye tyder imidlertid på at det er behov for ytterligere studier av hvilke (nye) former for lokal deltakelse som gjør seg gjeldende og hva slags kanaler innbyggerne bruker for å påvirke den politiske utviklingen i nærmiljøet og på kommunalt og underkommunal nivå. Hvilken rolle spiller f.eks. de frivillige organisasjonene som kanal for folkelig deltakelse?

1. Korporatisme og organisasjonsmakt på lokalplan

Det har hittil vært gjort få studier av frivillige organisasjoner og organiserte næringsinteressers innflytelse i kommunalpolitikken. Vi kjenner lite til i hvilken grad organisasjonene forsøker å oppnå politisk innflytelse, hva slags former påvirkningen foregår i, og i hvilken grad organisasjonene faktisk oppnår gjennomslag for sine interesser.

Tidligere studier har konkludert med at en ikke kan snakke om korporatisme i norske kommuner. Torsteinsen (1992) er blant dem som konkluderer med at dette har liten relevans på lokalnivået. Han legger en tradisjonell begrepsforståelse til grunn, der korporativ innflytelse operasjonaliseres som en formell (strukturell) kontakt mellom offentlige myndigheter og interesseorganisasjoner. På begynnelsen av 1990-tallet ble det blant annet gjennomført en intervjuundersøkelse av 13 politiske og administrative kommunale ledere, som skulle belyse i hvilken utstrekning organisasjoner og organiserte interesser har innflytelse på kommunale beslutningsprosesser. Innflytelsen ble målt i form av reduksjon i folkevalgte organers makt, gjennom forskyvning av makt fra folkevalgte organer til arenaer der representanter for offentlige myndigheter og organisasjoner opptrer i fellesskap. Konklusjonen var at det var svært få organisasjoner som deltok i kommunale beslutningsprosesser (Torsteinsen, 1992, s. 128). De få tilfellene som ble funnet dreide seg om de kommunalt ansattes deltakelse i administrasjonsutvalg, arbeidsutvalg, skolestyre og i tilsettingsutvalg i skolesektoren, noe som neppe kan klassifiseres som korporatisme. Utenom dette var det etablert råd og ad hoc-utvalg som bare hadde en rådgivende rolle og som derfor befant seg i ”utkanten” av beslutningsprosessen (Torsteinsen 1992, s. 130). Den påvirkningskraften som ligger i denne type medvirkning ble, innenfor dette perspektivet, irrelevant.

Selle (1998) hevder at denne måten å definere korporativ innflytelse på ikke er egnet til å fange opp den reelle makten som frivillige organisasjoner har i det politiske liv. Korporatismeperspektivet, som hittil har vært nærmest enerådende for oppfatningen av interessebasert innflytelse og deltakelse i offentlig politikk, baserer seg på den formelle påvirkningen som ligger i deltakelse i offentlige råd og utvalg. Uten deltakelse i denne type kanaler antas organisasjonene å ha liten eller ingen innflytelse. Representasjon i offentlige råd og utvalg trenger imidlertid, ifølge Selle, ikke være noe godt mål på graden av offentlig og frivillig integrasjon (Selle, 1998, s. 158). Gjennom å benytte den tradisjonelle korporatisme-tilnærmingen, får en bare tak i en bestemt type organisasjoners påvirkning innenfor noen få politikkområder knyttet til den økonomiske sektor og arbeidsliv/næringsliv, fordi det er innenfor dette området at denne type organer (offentlige råd og utvalg med korporativ representasjon) er mest utviklet.

Selle innfører begrepet ”organisasjonsmakt”, som representerer en utvidelse av den tradisjonelle korporatismemodellen. Mye tyder på at dette er en mer fruktbar modell for å fange opp organisasjonenes faktiske innflytelse i lokalpolitikken. Selles utgangspunkt er at de frivillige organisasjonene på en del politikkområder, f.eks. innenfor helse- og sosialfeltet, kulturfeltet (ikke minst i forhold til barne- og ungdomspolitikken og idretten) samt på bistandsfeltet, skaffer seg stor innflytelse gjennom andre og mer uformelle påvirkningskanaler enn det som ligger i fast representasjon i offentlige utvalg, styrer og råd. Medvirkningen skjer i stor grad uformelt og er basert på faktorer som tillit og personlige relasjoner, uformelle nettverk, personlig overlapping og felles interesser i forhold til politikkutforming og -iverksetting. Innenfor enkelte felt er det utviklet en så dyp nærhet i relasjonene at grensene mellom hva som er offentlig og hva som er frivillig er nærmest utvisket. Nærheten til politiske myndigheter er stor. Og jo dypere nærheten mellom organisasjonene og staten er, jo mindre trenger man den formelle påvirkningspotensiale som ligger i den formelle korporative deltakelsen i høringsrunder og representasjon i offentlige utvalg.

Konklusjonen som trekkes i Torsteinsens studie, om at korporatisme i liten grad foregår på lokalplan, har åpenbart å gjøre med måten korporatisme defineres på. Mye tyder på at en vil kunne komme fram til en annen konklusjon dersom utvidet definisjon av begrepet legges til grunn. Dette vil kunne danne et utgangspunkt for nye studier av organisasjonens innflytelse i lokalpolitikken, noe jeg skal komme tilbake til i den siste delen av artikkelen.

Del IV Forskning om fylkeskommunen og om regionalisering

Den norske fylkeskommunen er utsatt for kritikk fra mange hold. Flere politiske partier har programfestet å legge den ned. Harald Baldersheim har påpekt at dette er en overraskende utvikling, på bakgrunn av de lange tradisjonene som fylkeskommunen har i det norske forvaltningssystemet, og på bakgrunn av at fylkeskommunen ble styrket og reinstitusjonalisert for bare litt over tyve år siden (Baldersheim 1998: s. 9). Er kritikken mot fylkes-kommunen fortjent? Gjør den samme kritikken seg gjeldende i andre land? Hvorfor er interessen for fylkeskommunen dalende? Er det demokrati, tjenesteyting eller regionalpolitikk som er problemet? Hvilken rolle skal fylkeskommunen spille i framtiden?

En sentral problemstilling for den samfunnsvitenskapelige kommune-forskningen er forholdet mellom styringsnivåene. Her er fylkeskommunens rolle, som mellomledd mellom det sentrale styringsnivå på den ene siden og primærkommunene på den annen, særlig aktuell. Ingenting tyder på at denne problemstillingen vil bli mindre sentral i framtidens forskning omkring lokale og regionale forhold, tvert imot. Fylkeskommunen vil bli utfordret både av større regioner, av ordninger med interkommunalt samarbeid og av forsøk med større kommuner. Men den største utfordringen for fylkeskommunen i framtiden vil etter manges mening ligge i hvordan fylkeskommunen klarer å delta i og tilpasse seg utviklingen innenfor det nordiske og europeiske samarbeidet som nå vokser fram mellom lokale og regionale styrings-strukturer.

I et nylig avsluttet forskningsprosjekt om fylkeskommunen ledet av Harald Baldersheim(9) blir den norske fylkeskommunen sammenliknet med regionale forvaltningnivå i andre land. Sammenlikningen viser at den allmenne trenden i Europa ikke er å legge ned dette folkevalgte mellomnivået, men tvert imot å bygge det ut. I boka Kan fylkeskommunen fornyast?, prosjektets sluttprodukt (1998), hevdes det at fylkeskommunen nå er i ferd med å gå nye veier i det strategiske, regionalpolitiske arbeidet. Et sentralt ledd i dette arbeidet er å utvikle internasjonale kontakter og samarbeid med regioner i andre land i Europa.

1. Utviklingen av fylkeskommunen

Fylkeskommunen har en lang historie i Norge. Baldersheim (1998) påpeker at fylkeskommunen er en arvtaker etter en regional forvaltningstradisjon som er eldre enn den moderne norske staten, sysselmennene i middelalderstaten og amtmennene i eneveldsstaten. Disse var redskaper for staten og en stats-byggende kraft. Amtsformannskapet, som ble innført som resultat av formannskapslovene av 1837, var en forsiktig modernisering og demo-kratisering av denne tradisjonen. Formannskapslovene, og med dem amtsformannskapet, representerer tidlige skritt i den norske nasjons-byggingsprosessen, og var redskaper for mobilisering av periferien og standardisering av kulturen. Lokalvalg ga store grupper erfaring i demokratisk politikk. Men det fylkeskommunale demokratiet forble indirekte, fram til fylkeskommunereformen i 1976 (Baldersheim, 1998: s.10).

Reformen i 1976 innebar en fornying av fylkeskommunen, gjennom innføring av direkte valg på fylkestingsrepresentanter og direkte fylkesskattlegging. Begge tiltak kan oppfattes som ledd i en selvstendiggjøring av det folkevalgte mellomnivået i forhold til både primærkommuner og staten, og dermed som et ledd i en utvikling mot en regionkommune (Kjellberg og Mydske, 1989). Selvstendiggjøringen av det fylkeskommunale administrasjonsapparatet var en del av den samme utviklingen. Fra 1976 ble det tilsatt egne fylkesrådmenn med et samlet koordineringsansvar for den fylkeskommunale forvaltningen. Tidligere fantes det ikke noen egen overordnet fylkeskommunal administrasjonssjef, det hadde vært fylkesmannen som formelt la sakene fram for fylkestinget etter at de var forberedt av fagetatene.

Den første forskningen om fylkeskommunen på 1970- og begynnelsen av 1980-tallet fokuserte på den historiske utviklingen av et regionalt forvaltningsnivå i Norge, og på reformen i 1976 der fylkeskommunen ble omorganisert og der en viktig del av hensikten var å gi den et tydeligere demokratisk og politisk innhold.

2. Fylkeskommunens tjenesteproduksjon

Forskningen om fylkeskommunen skiftet fokus utover på 1980-tallet. Fra en konsentrasjon av studier omkring effektene av reinstitusjonaliseringen i 1976, ble forskningens fokus flyttet over til fylkeskommunens rolle som ivaretaker av offentlige velferdsgoder. Denne endringen gjenspeilte sentrale tema i den offentlige debatten som på denne tiden vokste fram i pressen og i samfunnet forøvrig.

Mot slutten av 1980-tallet og ved inngangen til 1990-tallet ble det i økende grad rettet et kritisk søkelys mot kvaliteten og effektiviteten til den fylkeskommunale tjenesteproduksjonen i mediene. Parallelt vokste fram en offentlig debatt omkring fylkeskommunens legitimitet og eksistens-begrunnelse i det norske styringssystemet. Det ble stilt spørsmålstegn ved hva som egentlig skal være fylkeskommunens oppgaver, og om ikke fylkes-kommunen bare utgjør et unødvendig byråkratiserende og kostnadskrevende mellomledd i den offentlige styringsprosessen. Kritikken var særlig krass i forhold til fylkeskommunens oppgaveløsning innen helse- og sykehussektoren.

Denne debatten kan ses i sammenheng med den sterke ekspansjonen, både i antall årsverk og oppgaver, som til da hadde foregått i fylkeskommunen over lengre tid, sammen med en generell tendens i samfunnet til å stille sterkere krav til kvalitet og effektivitet i det offentlige tjenestetilbudet. Forsknings-miljøene ”svarte” på den offentlige debatten gjennom økt forskningsinnsats på to felt knyttet til fylkeskommunens legitimitet: a) Fylkeskommunen som oppgaveløser, og b) Borgernes tilfredshet med de fylkeskommunale tjenestene.

Fylkeskommunen som oppgaveløser

De fylkeskommunale oppgavene i dag er videregående skole, næringspolitikk, kultur og sykehusdrift, hvorav de tyngste er videregående skole og sykehus. Det har blitt gjort mye forskning på fylkeskommunal tjenesteproduksjon innen hver av disse sektorene siden slutten av 1980-tallet. Mye av forskningen er utført innenfor områder hvor det har vært gjort endringer i oppgavefordelingen eller der hvor det er gjennomført og evaluert forsøksvirksomhet, f.eks. frikommune- og pilotkommuneforsøkene. Fylkes-kommunens planleggingsrolle har også vært gjenstand for bred forskning, ikke minst ved Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR).

Det vil føre for langt å gå inn på resultatene av alt dette materialet. Her skal bare nevnes at et tyngdepunkt innen sektorforskningen har vært rettet mot fylkeskommunen som sykehuseier og hvordan fylkeskommunene løser sine oppgaver målt på bakgrunn av effektivitet og kostnadskontroll. Terje P. Hagen (1998) er en av de som har gjort mye forskning på dette feltet, bl.a. når det gjelder alternative modeller for eierskap og effekter av eventuell statlig overtakelse av fylkeskommunale sykehus. Han har konkludert med at et desentralisert system slik vi har i dag er å foretrekke sammenliknet med eventuell statlig eierskap og drift, i hvertfall når en ser på kostnadssiden, til tross for at det finnes eksempler på kostnadskrevende og lite rasjonell organisasjonsstruktur og drift innenfor alle sykehusregionene. Hagen mener at alternative eierskapsmodeller ikke vil gi noen gevinst, og at ingen av dem vil være mer tilfredsstillende enn den nåværende ordningen. Kostnadskontrollen vil sannsynligvis bli dårligere, samtidig som det er store utgifter forbundet med implementering av så omfattende strukturelle endringer (Hagen, 1998:155-174).

Befolkningens syn på fylkeskommunale tjenester

I vurderingen av fylkeskommunens legitimitet, blir befolkningens syn på og forhold til fylkeskommunen et sentralt spørsmål. Baldersheim m.fl. (1990:1) påpeker at befolkningen har ulike roller i sitt forhold til fylkeskommunene og kommunene: de er både velgere, skatteytere og brukere. I forhold til hver av disse rollene vil ulike spørsmål være sentrale, f.eks. kjennskap til og oppslutning om fylkeskommunen, synspunkter på oppgavefordelingen mellom ulike offentlige organ og vurderingen av fylkeskommunale tjenester.

I kjølvannet av det offentlige søkelyset som ble rettet mot fylkeskommunen utover på 1980-tallet, ble det igangsatt en rekke brukerundersøkelser med siktemål å kartlegge ulike aspekter ved innbyggernes forhold til fylkes-kommunen. Det ble gjennomført spørreundersøkelser i flere fylker, blant annet i Sogn og Fjordane (1988), i Rogaland (1991) og i Telemark (1979-83). Det ble også gjennomført en landsomfattende undersøkelse i 1990.

Undersøkelsene kartla innbyggernes forhold til fylkeskommunens langs to dimensjoner:

befolkningens kjennskap og holdninger til fylkeskommunen, og deres tilfredshet med de fylkeskommunale tjenestene. Undersøkelsene av det første punktet viste for det første at folk stort sett har, i hvertfall på det tidspunktet disse undersøkelsene ble foretatt, et positivt syn på fylkeskommunen, selv om den blir ansett som minst viktig av de tre offentlige styringsnivåene (i betydningen lavest valgdeltakelse, minst innvirkning på folks hverdag). Tilliten til fylkespolitikerne lå omtrent på samme nivå som tilliten til kommunepolitikere flest i landet. Jevnt over var befolkningen stort sett tilfreds med de fylkeskommunale tjenestene. Deltakelsen ved kommune- og fylkestingsvalgene i Norge har imidlertid vist en fallende tendens siden 1979, og i 1995 var oppslutningen om lokalvalget den laveste i hele etterkrigstiden (knapt 60%). Nedgangen i oppslutningen om fylkestingesvalgene har vært enda sterkere enn nedgangen i oppslutning om kommunestyrevalgene. Surveydata tyder på at valgdeltakelsen ved fylkestingsvalgene ville falle med 10 prosentpoeng hvis valget hadde vært avholdt på en annen dag enn kommunestyrevalget (Hagen og Sørensen, 1998:90). Denne utviklingen kan tyde på en avtakende interesse for kommunal politikk, og særskilt for fylkeskommunal politikk.

Kanskje kan en oppsummere ”grasrotas” holdninger til fylkeskommunen som jevnt over preget av likegyldighet: ikke aktiv motstand, men heller ikke aktiv oppslutning. Dette gir grunnlag for å se på om, og hvordan, fylkeskommunen kan fornye seg og gjøre noe aktivt for å styrke sitt eget legitimitetsgrunnlag.

3. Fylkeskommunal organisering

De siste tyve årene har det foregått en sterk ekspansjon innenfor den samlede kommuneforvaltningen, og den har i særlig grad foregått innenfor fylkeskommunene. I alt omfatter nå den fylkeskommunale forvaltningen om lag 110.000 årsverk, eller 30% av alle kommunale årsverk. Samtidig står fylkeskommunene for ca. 30% av den samlede kommunale aktiviteten, målt i budsjettvolum (Baldersheim, 1998:10). Veksten i den fylkeskommunale sektoren var særlig sterk etter reformen i 1976 og fram til midten av 1980-tallet. I perioden 1972 til 1980 ble antallet ansatte i fylkeskommunal administrasjon mer enn doblet (fra 877 til 2.232 ansatte). I 1985 var det 2.232 ansatte i fylkeskommunens sentrale etater (Vabo, 1995:171).

De fleste fylkeskommunale etatene hadde sitt utspring i statlige organ på fylkesplanet, slik at den fylkeskommunale administrasjonen utviklet seg på en tilfeldig og fragmentert måte i forhold til de nye oppgavene den ble pålagt (Vabo, 1995:170). Det oppsto behov for å få til en bedre tilpasning mellom organisasjon og funksjon, og dette førte til ulike typer forsøksvirksomhet i kommunal- og fylkeskommunal sektor når det gjelder modeller for organisering og politisk styring. Nedenfor gis en kort omtale av frikommune- og pilotkommuneforsøkene på fylkesnivå. For en nærmere beskrivelse av forsøkene vises det til artikkelens del II kap. 2 om forsøksvirksomhet i kommunene.

Frikommuneforsøk

Frikommuneforsøket, som ble igangsatt i august 1987, ga kommuner og fylkeskommuner mulighet til å eksperimentere med omfattende endringer i organisasjons- og styringsstrukturen. 6 fylkeskommuner ble utpekt som fri-kommuner på fylkesplan.

Akershus og Hedmark fikk frikommunestatus for å gjennomføre prosjekter i tilknytning til selve styringsmodellene. Akershus fylkeskommune gjennom-førte bl.a. forsøk med økning i omdisponeringsadgangen for driftsenhetene og endringer i nemndsstrukturen innenfor skolesektoren. Hedmark fylkes-kommune endret den politiske organiseringen i retning av en parlamentarisk styringsmodell, men gikk i 1991 tilbake til den opprinnelige styringsformen (Vabo, 1995:173) (se forøvrig artikkelens del II kap. 2 om frikommuneforsøk i kommunesektoren).

Pilotkommuneforsøk

De såkalte ”pilotkommuneforsøkene” dreide seg om utprøving av alternative organisasjonsformer i et utvalg på åtte kommuner og to fylkeskommuner (Vabo 1995:174, Baldersheim m.fl. 1995:5). De to pilotfylkene var Hordaland og Nordland. I Hordaland ble det prøvd ut en moderert hovedutvalgsmodell, kombinert med utprøving av ad hoc-baserte prosjektkomitéer sammensatt av politikere. I Nordland gikk man fra hovedutvalg til en komitémodell med sterke røtter i en parlamentarisk styringsmodell. Komitéene hadde innstillingsrett til fylkestinget, men ikke selvstendig beslutningsmyndighet. Felles for de to fylkene var at de opphevet ordningen med politisk oppnevnte institusjonsstyrer (som f.eks. i barnevernsetaten). Det ble utviklet en modell der institusjonens øverste leder også ble styreleder i institusjonen (Vabo, 1995:175).

1. Fylkeskommunens legitimitet

Baldersheim (1998) har analysert fylkeskommunen etter de klassiske målestokkene for det kommunale selvstyret: autonomi, demokrati og effektivitet. Han konkluderer med at graden av autonomi er relativt lav: ”På dei aller fleste område er fylkeskommunane sine disposisjonar sterkt regulert av staten, ikkje minst på dei to områda som dominerer i budsjettvolum og personell: sjukehus og vidaregåande skule” (Baldersheim, 1998: s.14). Når det gjelder demokratiet, viser undersøkelser at velgerne har et mer distansert forhold til fylkesdemokratiet enn til det lokale, noe som blant annet kommer til uttrykk gjennom lavere valgdeltakelse. Når det gjelder effektivitet er det vanskelig å si noe bestemt om dette, men undersøkelser viser at innbyggerne i det store og hele er tilfreds med de fylkeskommunale tjenestene. Vurdert fra et innbyggerperspektiv virker effektivitetssituasjonen derfor tilfredsstillende. Alt i alt kan en si at den fylkeskommunale autonomien er relativt lav, og at fylkesdemokratiet ikke er særlig vitalt, konkluderer Baldersheim (1998:15).

De tre kriteriene gir allikevel ikke noe fullstendig grunnlag for å vurdere situasjonen i fylkeskommunen. De fanger opp vesentlige sider ved graden av kommunalt selvstyre, men ikke nødvendigvis det som er særtrekket ved fylkeskommunen; nemlig statusen som region og som mellomnivå i forvaltningen. Fylkeskommunen har en todelt rolle: den er samordner på av offentlig politikk på tvers av forvaltningsnivå og på tvers av institusjonsgrenser på fylkesnivået. Og den skal ivareta næringspolitiske roller (Baldersheim 1998:13).

For å kunne vurdere situasjonen i fylkeskommunen må en se på hvordan den møter utfordringene som ligger i denne todelte rollen. Utfordringene er først og fremst knyttet til evnen til omstilling og evnen til å spille en rolle som ”utviklingsaktør” på vegne av regionen, mener Baldersheim; det vil blant annet si å fungere som en drivkraft som stimulerer til vekst i næringsliv og sysselsetting. Fylkeskommunen må utvikle en politikk som er egnet til å møte de utfordringene de regionale aktørene i næringslivet står overfor i forhold til internasjonalisering av kapital, produksjon og markeder, blant annet gjennom å legge til rette for kontakt og samarbeid med regioner i andre land i Europa. I hvilken grad fylkeskommunen lykkes i å spille en rolle som utviklingsaktør for sin region vil dermed henge sammen med i hvilken grad den klarer å kople seg på de europeiske utviklingstendensene, som preges av et stadig tettere samarbeid over landegrensene på lokalt og regionalt nivå. Likeledes vil evnen til å mobilisere og koordinere ressurser fra statlige og kommunale institusjoner og private aktører for felles problemløsning i regionen, være med på å avgjøre i hvilken grad den lykkes som utviklingsaktør. Den forvaltningspolitiske utfordringen – samordning på tvers av forvaltningsnivå – krever institusjonell nyskapning, mener Baldersheim (1998:15).

Oddbjørn Bukve (1998) er en av dem som stiller seg skeptiske til hvorvidt fylkeskommunen har evne og tilstrekkelig autonomi til å innta den rollen som Baldersheim skisserer. Bukve antyder at fylkeskommunene mangler de lokale/regionale strategiske alliansepartnere den trenger til å skaffe seg en posisjon som en sentral regional aktør. Fylkeskommunenes relasjoner til næringslivet ser ut til å være klientrelasjoner til enkeltbedrifter mer enn partnerskap, mener han. De store næringslivsorganisasjonene har vært skeptiske til fylkeskommunens rolle i regionalpolitikken (Bukve, 1998:149).

Noen av de faktorene som hindrer fylkeskommunen i å spille en sentral rolle synes både å ligge i mangel på allianser på lokalplan og i fravær av herredømme over de styringsteknikker som skal til for å oppnå en rolle som utviklingsaktør. Fylkeskommunen kan, i begrenset grad, styre gjennom hierarkiske kommandolinjer, gjennom ”government”, påpeker Bukve. Men på det regionalpolitiske området kan ikke oppgavene løses gjennom hierarkisk styring, de må løses ved å sette sosiale krefter i sving gjennom samspill, gjennom alliansebygging og nettverksdannelse. Denne utfordringen er knyttet til å utvikle det som nå ofte betegnes som ”governance”, mer enn ”goverment”. Mange tegn tyder på at fylkeskommunene mangler de allianser og den legitimitet i omgivelsene som kreves for å utøve ”governance”. Dermed har fylkeskommunen kommet under press (Bukve, 1998:150).

Både Baldersheim og Bukve stiller også spørsmålstegn ved om fylkeskommunen har tilstrekkelig autonomi til å kunne spille en rolle som regional utviklingsaktør. Dette handler blant annet om hva slags distrikts- og regionalpolitikk staten fører og hva slags rolle den legger opp til at fylkeskommunen skal spille i denne politikken.

2. Regionalpolitikk og fylkeskommunens rolle

Oddbjørn Bukve (1998) har påpekt at regionalpolitikk kan ses på to måter: som statlige hjelpetiltak overfor næringssvake utkantområder (ovenfra-ned perspektiv), og som utvikling av regional handlingskapasitet (nedenfra-opp perspektiv) (Bukve 1998:120). Fram til 1980-tallet var det første perspektivet dominerende i offentlig politikk. Distriktspolitikken besto hovedsakelig av en rekke tiltak fra statens side for å modernisere distriktene og omfordele veksten. Siden 1980 har distriktspolitikken fått et sterkere nedenfra-opp perspektiv; virkemidlene har i større grad blitt rettet mot å stimulere til innovasjon og utvikling, og de lokale aktørene har fått en mer sentral rolle.

Fylkeskommunene har siden reformen i 1976 spilt en nøkkelrolle i norsk regionalpolitikk. På mange måter har det Bukve kaller ”den norske regionalpolitiske modellen” blitt bygd opp rundt fylkeskommunen (Bukve 1998:117). Fylkeskommunen har hatt ansvar for sentrale planleggings-prosesser på regionnivå, og for en rekke næringspolitiske virkemidler; både bedriftsrettede virkemidler og virkemidler for infrastrukturutbygging. Styrkingen av det regionale nivået i Norge har de siste tjue årene vært knyttet til utbygging av fylkeskommunen.

Fylkeskommunens rolle i regionalpolitikken har imidlertid blitt sterkt svekket siden midten av 1980-tallet, og den norske modellen for regionalpolitisk styring er nå i ferd med å forsvinne, mener Bukve (1998: 116). Mye tyder på at fylkeskommunen har tapt terreng i forhold til regional statsforvaltning. Mange fylkeskommuner protesterte kraftig mot det de anså som nok et skritt i denne retningen, da Steine-utvalget i 1995 la fram en innstilling som tok til orde for at fylkeskommunene skulle fratas det regionalpolitiske forvaltnings-ansvaret for bedriftsrettede virkemidler i distriktspolitikken. I stedet skulle det opprettes regionale avdelingskontorer under Statens nærings- og distrikts-utviklingsfond (SND). Selv om vedtaket til slutt ble et kompromiss der fylkeskommunene fikk beholdt en viss innflytelse gjennom valg av styre for det regionale SND-kontoret, så innebærer det at en politisk styringsmodell har blitt erstattet av et statlig kontor på god avstand fra politisk kontroll (Bukve, 1998:117).

Betyr dette at det politiske/demokratiske innslaget i regionalpolitikken har blitt svakere? Og betyr det at distriktspolitikken i større grad styres fra sentralt hold? Til det siste mener Bukve nei: Samtidig som fylkeskommunens rolle i distrikts- og regionalpolitikken har blitt svekket, har den statlige regionalpolitikken blitt orientert i en ny retning. Siden midten av 1980-tallet har den tradisjonelle omfordelingspolitikken blitt erstattet av en politikk som legger økt vekt på å styrke regionale aktørers egen innsats: statens rolle skal hovedsakelig gå ut på å styrke de regionale aktørenes evne til selvutvikling, gjennom å gi dem selvstendig ansvar og handlingsrom.

Omleggingen av den statlige politikken mot en styrking av lokale og regionale aktørers rolle, representerer viktige utfordringer for fylkeskommunene i forhold til å sikre sitt framtidige legitimitetsgrunnlag. Dette gjenspeiler seg også i forskningen om fylkeskommunen, som i økende grad handler om regionalisering og om fylkeskommunens rolle i denne utviklingen.

3. Forskning om regionalisering

Forskningen om fylkeskommunen har tradisjonelt hatt et nasjonalt fokus. De siste årene har imidlertid det komparative og internasjonale perspektivet i forskningen blitt sterkere. Mange finner det relevant å sammenlikne utviklingen av fylkeskommunen som mellomledd i den offentlige styringen, med utviklingen av et regionalt mellomledd i andre nordiske og europeiske land. Et eksempel er Per Kristen Mydskes prosjekt om ”Regionkommunen i det politiske systemet – mellom geografi, funksjon og partipolitikk”, som sammenlikner den politiske organiseringen og de folkevalgtes rolle i regionkommunene i Danmark, Norge og Sverige. Et annet eksempel er prosjektet ”Fylkeskommunane i regionanes Europa – fylkeskommunen som utviklingsagent”, ledet av Harald Baldersheim. Dette prosjektet fokuserer på sammenhengen mellom graden av institusjonell autonomi og evne som problemløser/nyskaper, der institusjonell autonomi viser til omfanget av og formene for statlig kontroll av fylkeskommunen. Studien knyttes til debatten om europeisk politisk-institusjonell utvikling, der uttrykket ”regionenes Europa” stadig oftere dukker opp. Prosjektet blir gjennomført i et komparativt perspektiv i samarbeid med programmet om ”Norden og Europa” under Nordisk Ministerråd, og prosjektet ”Regional culture, instiutions and regional economic performance”, som er et nettverksprosjekt mellom forsknings-institusjoner i åtte europeiske land.(10)

Noe av litteraturen på området tar for seg spørsmålet om de norske regionene er i ferd med å få en sterkere rolle, i likhet med utviklingstendensen i andre land i Europa. Mange hevder at utviklingen i Europa nå går mot en styrket rolle for regionene på bekostning av nasjonalstatene, og at det i framtidens Europa er dynamiske regioner som kommer til å spille en nøkkelrolle (Bukve, 1998:135). EUs regionalpolitikk får økende betydning for medlemslandene, blant annet fordi en stadig større andel av midlene til regionalpolitikk blir kanalisert gjennom EU-systemet. På den måten er man på vei mot en felles EU-modell for regionalpolitikk, selv om det fortsatt er store variasjoner mellom medlemslandene i måten de forholder seg til EUs regionalpolitikk på.

Bukve stiller spørsmålstegn ved om det er slik at utviklingen i Europa entydig går mot en styrking av regionenes rolle. Statenes styringsevne har riktignok blitt svekket som følge av globalisering av markedene og økning i overnasjonale reguleringer, men dette betyr ikke nødvendigvis at ”veien er stilt åpen” for regionene. Regionene har ulike forutsetningene for å øke sin makt, det er store variasjoner mellom dem med hensyn til størrelse, oppgaver og politisk og økonomisk autonomi. Nasjonalstatene er dessuten aktive når det gjelder å forme regionenes plass i politikken, og tar dem i varierende grad med på råd i politikkutformingen på EU-nivå; stort sett er det statene selv som ivaretar den kontakten. Situasjonen er at det er de politisk sterkeste og økonomisk mest utviklede regionene som er i stand til å markere seg gjennom å bygge interregionale nettverk og hevde sin makt internt i statene, mener Bukve (1998; s. 135). Regionenes potensielle innflytelse ligger både i hvilken grad de greier å jobbe effektivt overfor det nasjonale nivået og EU-organene, og i hvilken grad de klarer å danne nettverk med regionale aktører i næringslivet, organisasjoner og lokalsamfunn.

Ulike modeller for regional organisering er i dag under utprøving i flere land i Europa. Her vil fylkeskommunene kunne hente ideer og perspektiver til egen utvikling og fornyelse. Dette vil også være i tråd med det Harald Baldersheim kaller ”den typiske nordiske strategien”, som er preget av forsøket som handlingsmodell. Frikommuneforsøket er et eksempel i så måte på hvordan utprøving av ulike styrings- og organiseringsmodeller har ført til kreativitet og nytenkning i kommunal og fylkeskommunal sektor.

Del V Forslag til videre forskning

Nedenfor skisseres noen forslag til tema som etter min mening kan være aktuelle for videre forskning for Makt- og demokratiutredningen innenfor rammen av feltet desentralisering, regionalisering og lokale maktstrukturer.

Lokale maktforhold

Det er hevdet at kommunale maktforhold bør studeres med utgangspunkt i kommuneinstitusjonen og de ressurser den besitter. I et slikt perspektiv blir forholdet til staten bare en av de faktorene som bestemmer hvordan lokalpolitikerne og kommunen ivaretar sin rolle som lokalpolitisk aktør. Like interessant vil det være å se på hvordan kommuneinsitusjonen samspiller med andre aktører som er med i utformingen av lokalpolitikken, som private bedrifter og aktører i næringslivet, frivillige organisasjoner, fagforeninger, partiene etc. Flere delprosjekter kan tenkes gjennomført innenfor et slikt perspektiv.

Et område som så langt har vært gjenstand for lite forskning i Norge er hvordan kommunepolitikerne opptrer som lokalpolitiske aktører. Er det kommunepolitikerne som bestemmer – eller er det helt andre aktører i lokalsamfunnet? Dette spørsmålet har det vært forsket mye på spesielt i amerikansk sammenheng, med utgangspunkt i den såkalte community-power tradisjonen. Et interessant utgangspunkt for en studie kunne være vekst og utviklingsperspektivet i norske kommuner med fokus på byene. Videre vil samhandlingen mellom kommunens øverste politiske ledelse (ordfører, partiledere og evt. andre politikere) øverste administrative ledelse og representantene for næringslivet og bedriftene lokalt kunne danne utgangspunkt for en analyse.

Det er også behov for mer forskning på i hvilken grad kommuner (og fylkeskommuner) tar i bruk nye styringsformer i sin oppgaveløsning, som en del av fristillingen innenfor offentlig sektor. Her er det særlig aktuelt med studier av de frivillige organisasjonenes deltakelse i iverksettingen av offentlige oppgaver; på hvilke felt dette foregår, hva slags type organisasjoner som påtar seg oppgaver på vegne av kommuner og fylkeskommuner og i hvilket omfang. Det er også interessant å se på om, og evt. på hvilke måter dette endrer forholdet mellom den offentlige og frivillige sfære på lokalplan.

Nye medvirknings- og deltakelsesformer på kommunalt plan er videre et forskningsfelt som ikke er tilstrekkelig godt dekket. Vi vet foreløpig for lite om hvilken rolle de nyopprettede brukerstyrene spiller. Vi har også for lite kunnskap om hva slags innflytelse frivillige organisasjoner og interessegrupper har på politikkutformingen på kommunalplan og hvilken rolle de spiller som kanaler for folkelig deltakelse innenfor rammen av lokaldemokratiet.

Dersom målet er å fange opp de frivillige organisasjonenes reelle medvirkning og innflytelse i lokalpolitikken og i lokalsamfunnet forøvrig, er det nødvendig å utvide forståelsesrammen for hvordan medvirkningen faktisk foregår og hvilke former den tar, i forhold til den tradisjonelle korporatismemodellen som hittil har ligget til grunn for de (få) studier som er gjennomført av dette på lokalplan. Mye tyder på at Selles perspektiv på frivillige organisasjoners politiske rolle og innflytelse vil kunne gi en fruktbar tilnærming til nye studier. Dette har, så vidt jeg vet, ikke vært gjort på lokalt nivå på samme måte som på sentralt plan. Selles perspektiv vil kanskje være særlig relevant for studier på lokalplan, fordi de kommunale ansvarsområdene som skole, kultur (inkludert barn og unge), og helse- og sosialfeltet nettopp er de politikkområdene hvor de frivillige organisasjonene har mest makt, i følge Selles teori.

Globalisering, regionalisering og statlig fordelingspolitikk

Utfra foreliggende forskning er det mulig å peke på to utviklingstrekk som på hver sin måte påvirker, og kanskje på sikt undergraver, statens evne til å drive en effektiv omfordelings- og utjevningspolitikk. De to utviklingstrekkene er knyttet til globalisering på den ene siden og regionalisering på den andre.

Den første prosessen skjer ”ovenfra”: Som følge av globaliseringen fattes i dag beslutninger på stadig flere politikkområder, som tradisjonelt i stor grad har vært innenfor nasjonalstatens kontroll, utenfor de nasjonale representative politiske organene. Få vil i dag være uenige i at staten har mistet en del av sin styringsevne og at nasjonalstaten avgir autonomi som følge av globaliseringen. Det vil være interessant å studere hvilke følger globaliseringen har på den norske distrikts- og regionalpolitikken: om den har skapt nye betingelser for statens mulighet til å drive økonomisk utjevning og omfordeling mellom distrikter og regioner, og for maktforholdene mellom sentrum og periferi i Norge.

Den andre prosessen skjer ”nedenfra”: Staten har siden 1980-tallet lagt om regionalpolitikken i retning av å gi økt handlingsrom til regionale aktører, og en kan stille spørsmålstegn ved om norske styresmakter gjennom denne politikken er i ferd med å avgi styringsevne og autonomi til regionene. Står vi overfor en utvikling der en styrking av det regionale nivået skaper økte forskjeller mellom geografiske områder? Økt konkurranse mellom regionene/ fylkeskommunene vil eventuelt kunne bidra til at områdene som har best økonomiske forutsetninger vil bli sterkere, mens de områdene som ikke har så gode forutsetninger sakker akterut. Hvor ”flinke” regionene er, vil være med på å bestemme utviklingstakten og den økonomiske veksten i det enkelte distrikt. Dette innebærer at statlige utjevningstiltak, rettet mot økonomisk likhet mellom geografiske områder, blir undergravet.

Et mulig forskningsprosjekt vil kunne være å studere dynamikken mellom disse to prosessene, som begge bidrar til å svekke statens styringsevne og kontroll over utviklingen i distriktene og regionene.

Problemstillinger knyttet til sentrum-periferi

De mulige utviklingstendensene i forhold til økt regionalisering og svekket statlig styring over distriktspolitikken, reiser interessante problemstillinger knyttet til maktforholdet mellom sentrum – og periferi i Norge og til distriktenes evne og mulighet til å ivareta sine særskilte interesser. Jeg nevner tre slike mulige ”knipper av problemstillinger”:

Statsstøtteregimet i EØS-avtalen legger føringer i forhold til hvilken type distriktspolitiske tiltak som kan iverksettes og hvilken intensitet distriktspolitiske tiltak kan ha. Deler av landbrukspolitikken er gjenstand for godkjenning i forhold til WTOs regelverk, og handelspolitiske forhold har innvirkning på enkelte fiskeripolitiske spørsmål. Fremmer dette nye former for distriktspolitisk ”interesseorganisering” og måter å ha kontakt med norske beslutningstakere på? Og i hvilken grad og på hvilke måter driver distriktenes og næringsinteressenes organisasjoner direkte lobbyvirksomhet i inter-nasjonale fora? Kan man snakke en form for økt internasjonal korporatisme, og deltar norske (nærings- og distriktspolitiske) interesseorganisasjoner her?

Mye tyder på at vi er vitne til en geografisk sentralisering av økonomisk makt og innflytelse i Norge, som følge av at internasjonaliseringen og internasjonal konkurranse bidrar til at det blir færre beslutningssentra. Hvilke konsekvenser har dette for maktforholdet mellom sentrum og periferi og mellom ulike regioner? Betyr dette at geografiske forskjeller forsterkes, og at distrikts-politiske utjevningsforsøk undergraves?

Parallellt med dette er vi vitne til en utvikling mot desentralisering av myndighet fra staten til regionale myndigheter på enkelte områder. Et eksempler på dette er Finnmark fylkeskommune som gjennom ”Regionrådet” har fått ansvar for Barentssamarbeidet, dvs. for myndighetsutøvelse på regionalt nivå sammen med myndighetene på svensk, russisk og finsk side. Hvilke effekter har dette på den tradisjonelle statsmakten? Bidrar dette til at statsmakten svekkes mens regionale myndigheter bygger seg opp?

Eiendomsrett til og kontroll over naturressurser. Eksempel fra samerettsforskning

Naturressurser som olje, gass, fossekraft og fisk, er i utgangspunktet samfunnets fellesressurser som ingen har privat eiendomsrett til. Det overskuddet som blir igjen etter at avlønning av arbeidskraft og kapital (som benyttes for å hente ut ressursene) er tatt ut, kalles gjerne ressursrente (Moene, 1999). Dette er i prinsippet en ”innsatsfri” inntekt. Det er i denne sammenhengen relevant å stille spørsmål om hvem skal ha rett til å hente ut ressursenten: det vil si inntekten av samfunnets fellesgoder. Elektrisitets-produksjonen i Norge er eksempel på en sektor hvor det hentes ut ressursrente. Her har det blitt foretatt store endringer den siste tiden, og det er relevant å spørre hvem som har vunnet eller tapt på dereguleringen av markedet for elektrisk kraft (Moene, 1999:53). Spørsmålet om fordeling av ressursrenten er like relevant i fiskerinæringen, der kvoteregulering av fisket medfører kamp om fordelingen av kvotene. Mange økonomer anbefaler omsettelige kvoter for å sikre at reguleringen av fisket også innebærer kostnadseffektivitet av fiskeflåten. Men konflikten mellom effektivitet og fordeling og mellom marked og rettigheter er grunnleggende i fiskerinæringen. Hva med fordeling av ressursrenten i fiskernæringen? Skjer det i dag en privatisering av fiskeressursene på stadig færre hender? Og hva er virkningene for de som har fisket som levevei, for kystbefolkningen i Nord-Norge? ”Spillet” mellom fiskeindustrien, finansinstitusjonene, fiskebåtrederne og myndighetene er heller ikke særlig godt utforsket. Hvilken rolle spiller fordelingskampen og konkurransen om innflytelse mellom de ulike aktørene? - Og, hvordan blir oljeinntektene fordelt? Skjer fordelingen rettferdig, utfra prinsippet om at dette er hele folkets eiendom, eller blir inntektene fordelt til dem som arbeider og investerer i næringen på bekostning av dem som ikke gjør det, men som likevel bør ha sin del av inntektene?

Spørsmålene om kontroll over og eiendomsrett til naturressurser blir høyst aktuelle og relevante i forhold til den samiske befolkningen i Norge og spørsmålet om samenes rettigheter til land og vann. De territorielle kravene knyttet til samiske land- og vannrettigheter settes i sammenheng med krav om økt samisk selvstyre. De politiske kravene uttrykker et ønske om kontroll med egen situasjon og egne områder, og begrunnes med utgangspunkt i samenes urfolkstatus og status som eget folk (Broderstad 1995). Rettighetspolitikken er av grunnleggende betydning for samisk samfunnsliv, samtidig som disse spørsmålene angår hele befolkningen i områder med stor samisk befolkning. Spørsmålene angår også hele det tradisjonelle samiske bosettingsområdet på norsk, svensk, finsk og russisk side. Territorielle krav knyttet til samiske land- og vannrettigheter kommer ofte i konflikt med andre interesser, og dette har fram til i dag vært det viktigste samepolitiske spørsmålet. Samerettsutvalgets arbeid i Norge har som mål å bidra til løsninger på dette spørsmålet. I tillegg til spørsmål knyttet til eiendoms- og bruksrett, framstår debatten om samisk innflytelse i forvaltningen av det som kan betegnes som samiske land- og vannområder, eller områder med stor samisk befolkning, som konfliktfyllt. Samerettspørsmål knyttet til eiendomsrett til og kontroll over naturressurser er et stort forskningsfelt som kan være aktuelt for Makt- og demokratiutredningen å forfølge videre.

Litteratur

Baldersheim, Harald (red.) (1988): Nytt inntektssystem – nye utfordringer for kommune og stat. Oslo: Kommuneforlaget.

Baldersheim, Harald (1989): ”Regimeskifte i Oslo kommune. Mot en løsning av styringsproblemene?” i Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift (5), 1:89-109.

Baldersheim, Harald (1993): ”Kommunal organisering: Motar sel, men ressursar avgjer?”, i Per Lægreid og Johan P. Olsen (red.): Organisering av offentlig sektor. Oslo: Tano.

Baldersheim, Harald og Torodd Strand (1988): ”’Byregjering’ i Oslo kommune”. LOS-senter rapport 88/7. Bergen: Norsk senter for forskning i ledelse, organisasjon og styring

Baldersheim, Harald et al. (1995): Kommunal reorganisering. Sluttrapport fra forskerne. Erfaringer fra KS’ forsknings- og utviklingsprogram ”Alternative organisasjonsmodeller i kommunene”. Oslo: KS-forskning/Kommuneforlaget.

Baldersheim, Harald (red:) (1998): Kan fylkeskommunen fornyast?. Oslo: Det Norske Samlaget

Bernt, Jan Frithjof (1997): ”Statlig kontroll med kommunene – en trussel mot eller en forutsetning for det kommunale folkestyrets legitimitet?”, i Harald Baldersheim et.al. (red.): Kommunalt selvstyre i velferdsstaten. Oslo: Tano Aschehoug.

Broderstad, Else Grete (1995): ”Urfolkspolitikk – nasjonalstat og EU”. ARENA working paper no. 6, 1995

Bukve, Oddbjørn (1991a): ”Eksperiment og kulturrevolusjon. Nye styringsmodellar i frikommunane”. Rapport 7/91. Sogndal: Vestlandsforsking.

Bukve, Oddbjørn (1991b): ”Konsernstyring - eit alternativ for kommunane?”, i Oddbjørn Bukve og Terje P. Hagen (red.): Nye styringsmodeller i kommunene. Oslo: Kommuneforlaget.

Bukve, Oddbjørn (1995): ”Konsensusdemokrati, majoritetsstyre og managementmodellar - erfaringer frå norske kommunar”, i Tore Hansen og Audun Offerdal (red.): Borgere, tjenesteytere, beslutningstakere. Oslo: Tano Aschehoug.

Bukve, Oddbjørn (1998): ”Fylkeskommunen som regionalpolitisk aktør: Distriktspolitikk eller næringspolitikk?”. I Baldersheim, Harald (red.) (1998): Kan fylkeskommunen fornyast? Oslo: Det Norske Samlaget

Eriksen, Erik Oddvar (red.) (1993): Den offentlige dimensjon. Oslo: Tano Aschehoug.

Fevolden, Trond (1985): ”Partipolitikk og prioriteringer”, i Tore Hansen (red.): Offentlige budsjettprosesser. Oslo: Universitetsforlaget.

Fevolden, Trond, Terje P. Hagen og Rune Sørensen (1994): Kommunal organisering. Styring, effektivitet og demokrati. Oslo: Tano Aschehoug.

Fimreite, Anne Lise (red.)(1997a): Forskerblikk på Norge. En oppsummering fra satsningsområdet: Ledelse, organisasjon og styring. Oslo: Tano Aschehoug.

Fimreite, Anne Lise (1997b): ”Kommunene”, i Anne Lise Fimreite (red.): Forskerblikk på Norge. En oppsummering fra satsningsområdet: Ledelse, organisasjons og styring. Oslo: Tano Aschehoug.

Gravdahl, Hans Petter og Terje P. Hagen (1997): ”Ny kommunelov, ny organisering? Organisasjon og arbeidsformer i norske kommuner og fylkeskommuner i 1996”. NIBR-notat 1997:105. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

Grønlie, Tore (1988): ”Velferdskommune og utjevningsstat 1945-1970”, i H.E.Næss m.fl.: Folkestyre i by og bygd. Norske kommuner gjennom 150 år. Oslo: Universitetsforlaget.

Grønlie, Tore og Per Selle (1998): ”Fortsatt én stat?” i Tore Grønlie og Per Selle (red): Ein stat? Fristillingas fire ansikt. Oslo. Det Norske Samlaget.1998.

Hagen, Svein Erik og Børre Nylehn (1990): ”Strategiarbeid i kommuner. Muligheter og problemer, basert på erfaringer fra Tynset kommune.”. ØF-rapport nr. 21/1990. Lillehammer: Østlandsforskning

Hagen, Terje P. (1991): ”Moderne kommunale styringsmodeller”. NIBR-rapport 1991:5.Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

Hagen, Terje P. og Rune J. Sørensen (1997): Kommunal organisering. Effektivitet, styring og demokrati. Oslo: Tano Aschehoug.

Hagen, Terje P. og Rune J. Sørensen (1998): ”Fornyelse av kommunal organisering: Aktiv stat, reaktive kommuner?”, i Kurt Klaudi Klausen og Krister Ståhlberg (red.)(1998): New Public Management i Norden. Nye organisations- og ledelsesformer i den decentrale velfærdsstat. Odense: Odense Universitetsforlag.

Hagen, Terje P. og Sissel Hovik (1991): ”Mot det andre kommunale hamskiftet?”, i Jon Naustdalslid (red.): Kommunal styring. Oslo: Det Norske Samlaget.

Hagen, Terje P., Jan Erling Klausen og Bernt Aardal (1998): ”Direkte valg til bydelene. Evaluering av forsøket med direkte valg av representanter til fire bydelsutvalg i Oslo 1995 – 1999”. NIBR’s Plusserie. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

Hallén, A. og T. Slettebøe (red.) (1987): ”Desentralisert helse- og sosialforvaltning i Oslo”. NIBR-rapport 1987:11. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

Hovik, Sissel (1991): ”Frikommuneforsøket. Organisering og gjennomføring”. NIBR-rapport 1991:29. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

Hovik, Sissel (1994): ”Kommunale styringsmodeller. Forsøk med nye kommunale styringsmodeller. Eksemplene Inderøy og Lunner”. NIBR-rapport 1994:9. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

Johnsen, Vibeke (1996): ”Kommunal organisering. En spørreundersøkelse til kommuner og fylkeskommuner”. NIBR-notat 1996:107. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

Johnsen, Vibeke (1997): ”Desentralisering til kommunalt nivå? En gjennomgang av studier av statlig styring”. NIBR prosjektrapport 1997:16. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

Kjellberg, Francesco (1991): ”Kommunalt selvstyre og nasjonal styring”, i Norsk statvitenskapelig tidsskrift, 1991 (7)

Kleven, Terje (1997): ”Forholdet mellom kommune-stat i et legitimitetsperspektiv” i Harald Baldersheim et.al. (red.): Kommunalt selvstyre i velferdsstaten. Oslo. Tano Aschehoug.

Kleven, Terje og Asbjørn Røiseland (1993): ”Institusjonelle reformer og lokalpolitisk styring”. Utkast til et forskningsprogram om makt og styring i kommunene fra KS Forskning og NIBR.

Kommunenes Sentralforbud (1989): Kommunen i 90-åra. Nye organisasjonsmodeller - nye politiske og administrative roller. Hovedrapport. Oslo: Kommuneforlaget.

Kommunenes Sentralforbund (1994a): Kommunal organisering. Sluttrapport fra pilotkommunene. Erfaringer fra KS’ forsknings- og utviklingsprogram ”Alternative organisasjonsmodeller i kommunene”. Oslo: Kommuneforlaget.

Kommunenes Sentralforbund (1994b): Politisk styring? Folkevalgte i ny kommunal og fylkeskommunal organisasjonsstruktur. Erfaringer fra KS’ forsknings- og utviklingsprogram ”alternative organisasjonsmodeller i kommunene”. Oslo: Kommuneforlaget.

Lie, Trond (1991): ”Bydelsforvaltning - smått er godt?”, i M. Bildeng og Roland Fürst (red.): Norge trenger en storbypolitikk! En debatt om de store byenes funksjoner og særtrekk. Oslo: Kommuneforlaget - Program for storbyrettet forskning.

Lie, Trond (1993): ”Komplekse forsøk i komplekse organisasjonar. Iverksetting og utfall av frikommuneforsøka med bydelsforvaltning i Stavanger og Trondheim”. Rapport RF 294/93. Stavanger: Rogalandsforskning.

Lie, Trond og Jarleiv Hauge (1991): ”Omstilling med bremsene på. Evaluering av frikommuneforsøka med bydelsforvaltning i Stavanger og Trondheim”. Rapport RF 31/91.Stavanger: Rogalandsforskning.

Lie, Trond, Kjell Harald Olsen og Ståle Harald Opedal (1995): ”Nye Trondheim - bedre styring og økt fleksibilitet?” Rapport RF 95/070. Stavanger: Rogalandsforskning.

Løyland, K. og V. Ringstad (1995): ”Samfunnsøkonomisk analyse av et lokalt gode med både privat og offentlig tilbud”. Rapport nr. 93. Bø: Telemarksforskning.

Moene, Karl-Ove (1999): ”Makt, marked og byråkrati”, i ”Maktutredning til debatt – fem kommentarer”. Rapport nr. 01/99. Oslo: Makt- og demokratiutredningen

Myrvold, Trine Monica og Helge Strand Østtveiten (1999): ”All makt i denne sal? Evaluering av de politiske organene. Det parlamentariske styringssystemet i Oslo. Delprosjekt 1.” NIBR notat 1999:103. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

Nyseth, Torill og Lars Torpe (1997): ”Borgerstyre eller brukerstyre i lokalsamfunnet? Institusjonelle nydannelser i demokratiperspektiv”, i Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift, nr. 4/1997.

Offerdal, Audun og Francesco Kjellberg (1997): ”Lokalpolitikk og forvaltning. Sentrale utviklingslinjer i norsk kommunalforskning i etterkrigstiden”, i Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift nr. 3/1997

Opedal, Ståle og Inger Marie Stigen (1999): ”Hvem er mektigst i byen her? Evaluering av forholdet mellom politikk og administrasjon. Det parlamentariske styringssystemet i Oslo. Delprosjekt 2”. NIBR notat 1999:104. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

Pettersen, Per Arnt og Lawrence Rose (1997): ”Den norske kommunen: Hva har politikerne ønsket, og hva ønsker folket?” i Harald Baldersheim et.al (red): Kommunalt selvstyre i velferdsstaten. Oslo. Tano Aschehoug.

Rattsø, Jørn og Rune J. Sørensen (1997): ”Kommunen som serviceprodusent/tjenesteyter: Hva forteller norsk kommuneforskning om kommunesektorens effektivitet?” i Harald Baldersheim et.al. (red.): Kommunalt selvstyre i velferdsstaten. Oslo. Tano Aschehoug.

Repstad, Pål (red.)(1993): Dugnadsånd og forsvarsverker. Tverretatlig samarbeid i teori og praksis. Oslo: Tano Aschehoug.

Rose, Lawrence og Per Arnt Pettersen (1995): ”Borgerdyder og det lokale selvstyret: Politisk liv og lære blant folk flest”. I T. Hansen og A. Offerdal (red).: Borgere, tjenesteytere og beslutningstakere: Festskrift til Francesco Kjellberg. Oslo. Tano.

Rose, Lawrence og Audun Skare (1996): ”Lokalt folkestyre i klemme? Noen momenter vedrørende innbyggernes forhold til kommunen og kommunepolitikken”. Forskningsnotat 01/96. Oslo: Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo.

Selle, Per (1991): ”Desentralisering: Troll med minst to hovud”, i Anne-Hilde Nagel (1991): Velferdskommunen. Kommunenes rolle i utviklingen av velferdsstaten. Bergen: Alma Mater forlag

Selle, Per (1997): ”Organisasjonssamfunnet – eit statsreiskap?” i Grønlie, Tore og Per Selle (red): Ein stat? Fristillingas fire ansikt. Oslo: Det Norske Samlaget.

Singsaas, Trond (1991): ”Nye Trondheim - organisasjon i utvikling?”, i M. Bildeng og Roland Fürst (red.): Norge trenger en storbypolitikk? En debatt om de store byenes funksjoner og særtrekk. Oslo: Kommuneforlaget - Program for storbyrettet forskning.

Stava, Per (1993): ”Politisk organisering - erfaringer med hovedutvalgsmodellen og veien videre”, i Harald Baldersheim (red.): Ledelse og innovasjon i kommunene. Oslo: Tano Aschehoug.

Sørensen, Rune (1989): ”Det kommunale demokrati: En fortsettelse av rikspolitikken med andre midler?”, i Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift 3: 267-292

Torsteinsen, Harald (1992): ”Lokale organisasjoners innflytelse i kommunepolitikken: Finnes det lokal korporatisme?”. LOS-notat 1992 (8). Bergen: Senter for Ledelse, organisasjon og styring.

Tufte, Geir C. (1994): ”Nye kommunale organisasjonsmodeller - mer folkestyre? Rapport fra Narvik kommune og Moss kommune - de to første åra med nye organisasjonsmodeller”. ØDH-Rapport 1994:1. Halden: Østfold Distriktshøgskole.

Tufte, Geir C. (1995): ”Ny styringsmodell i Narvik kommune - noen virkninger for politikernes rolle i beslutningsprocessen”, i Nordisk Administrativt Tidsskrift, 76, 1

Vabo, Signy (1994): ”Statlig styring av kommunesektoren. En kunnskapsoversikt”. NIBR-rapport 1994:20. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

Vabo, Signy (1995): ”Forskning om fylkeskommunen – en kunnskapsstatus” NIBR-rapport 1995:37. Oslo: Norsk institutt for by-regionforskning

Vabo, Signy Irene (1996): ”Endringer i kommunale styringsmodeller - begrunnelser, innhold og evaluerte effekter”. NIBR-notat 1996:128. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning..

Vabo, Signy Irene (1997): ”Nye styringsmodeller - styrkes kommunepolitikernes rolle?” NIBR-prosjektrapport 1997:23. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

Noter

(1) Dette er etter mange forskeres oppfatning en for snever forståelsesramme til å gi en utfyllende avklaring av begrepet desentralisering. For det første fordi den begrenser begrepet til å omhandle offentlig sektor, og for det andre fordi den ser graden av kommunal makt, eller kommunalt selvstyre, (kun) som et resultat av graden av statlig styring. Dette skal jeg komme tilbake til under pkt. 3 i dette kapitlet, foreløpig vil dette perspektivet imidlertid tjene som en innfallsvinkel til å diskutere noen sentrale sider ved begrepet.

(2) En interpelleasjon innebærer at en representant reiser et tema til debatt, gjerne gjennom en innledning som munner ut i et konkret spørsmål.

(3) Pr. i dag er det bare Oslo kommune som har innført en parlamentarisk styreform.

(4) Hedmark fylkeskommune valgte å gå bort fra ordningen med parlamentarisk styringsmodell i 1991.

(5) Analysen er basert på data fra en systematisk gjennomgang av eksisterende case-studier av endringskommunene (Vabo 1996), en spørreskjemaundersøkelse til kommunepolitikere og til ledere/ansatte i sentrale stillinger i 14 kommuner og en opinionsundersøkelse i 3 kommuner. Undersøkelsene ble gjennomført våren 1996.

(6) Opplistingen bygger på en summarisk gjennomgang av NOU 1988:38, NOU 1990:13, en del kilder som omtaler frikommuneforsøkene (Fimreite 1991, Harsheim 1989, Hovik 1991) og bakgrunnsnotatet for Pilotkommuneforsøkene (Kommunenes Sentralforbud 1989). Den baseres i tillegg på en del kommuners egen omtale av endringene (Vabo 1996).

(7) På en del områder setter også lovgivningen begrensninger for konkurranseutsetting av kommunal virksomhet, f.eks. innen grunnskolesektoren.

(8) Materialet som danner grunnlag for disse analysene har blitt samlet inn i form av flere landsomfattende spørreundersøkelser, og er innhentet i forbindelse med forskningsprosjektene ”Brukere, betalere og borgere – den enkeltes forhold til kommunen” og ”Innbyggernes forhold til kommunen”. Begge prosjektene inngikk i det nå avsluttede Program for kommunalforskning i regi av Norges forskningsråd.

(9) Prosjektet var en del av programmet “Stat-kommune i et legitimitetsperspektiv”, som Programstyret for kommunalforskning i Norges forskningsråd tok i initiativ til i 1994. Prosjektet ble avsluttet i 1998.

(10) Både Mydskes og Baldersheims prosjekter springer ut av Forskningsrådets program om Kommuneloven som startet opp i 1996.


Tilbake til innholdsfortegnelse for rapport 5

Tilbake til Makt- og demokratiutredningens startside

Publisert 25. nov. 2010 13:52