Den postnasjonale utfordringen

Mellom globalisert makt og nasjonalt demokrati

"Globalisering" er en dominerende samtidsdiagnose mot det nye århundre. Det er blitt vår tids Store Fortelling, og den innebærer at økonomier, kulturer og samfunnsformer løsrives fra sine territoriale rammer, overskrider nasjonale og statlige grenser, vever verden sammen i et nettverk av nye kontaktformer, aktørgrupper, avhengighetsrelasjoner og selvfortolkninger.

Diagnosen har dramatiske implikasjoner: i forhold til maktrelasjonene i de globaliserte nettverk blir det nasjonale og parlamentariske demokrati irrelevant og avmektig. Folkestyret er bundet til et politisk system som er snevrere enn de overnasjonale strukturene som gjennomsyrer samfunnslivet. Slik blir nasjonalstaten og dens representative institusjoner levninger fra en forgangen tid. Demokratiet i tradisjonell form blir en illusjon som tildekker den nye, grenseløse moderniteten.

Denne diagnosen foreligger i mange varianter og grader av radikalitet.1) Jeg skal først skissere sentrale trekk ved teorien om det liberale demokrati, dernest vurdere noen sider ved globaliseringen, for så å gå inn i diskusjonen om et overnasjonalt eller postnasjonalt demokrati. Her legger jeg særlig vekt på den inngående debatten som har foregått i Tyskland de siste årene. De nasjonale spørsmål og overnasjonaliteten er satt på spissen nettopp i Tyskland, på grunn av landets traumatiske nasjonalitetshistiorie, debatten om gjenforeningen og landets plass i kjernen av EU. Slik er Tyskland et særlig klart speil for spørsmål av allmenn rekkevidde.

Det nasjonale demokratiet

Demokratiet i sin klassiske form var direkte og omfattet noen få tusen menn i de greske bystater. Det direkte demokrati forutsetter små politiske enheter, fordi beslutningsformen ellers blir svært tungrodd og gjerne ender med sterk konsentrasjon av reell makt og innflytelse.2) Med fremveksten av moderne nasjonalstater ble demokratiet indirekte og representativt. Her var direkte demokrati gjennom folkeavstemninger bare et supplement til hovedformen. Det representative, parlamentariske demokrati har nasjonalstaten som ramme.

Det representative demokrati er liberalt, det bygger på like rettigheter for alle borgere. Det er samtidig territorialt avgrenset, og de suverene statsorganene har monopol på tvangsmakt og skattlegging innen territoriet. Nasjonalstatene er også rettslige enheter, med lovgivningskompetanse innad og konstitusjonell suverenitet utad. Det representative demokrati er et beslutningssystem der regjeringsmakt kan tilbakeføres til folket i valg. Det er dette som gir den politiske makten legitimitet.

Demokratiet som beslutningssystem forutsetter en grunnleggende enighet bak mangfoldet av interesser, meninger og verdier. Det forutsetter enighet om institusjoner og spilleregler, tilstrekkelig til at systemet ikke bryter sammen. Bak interessekonfliktene, meningsforskjellene og verdimotsetningene må det ligge en overlappende konsensus om grunntrekkene i den politiske orden.3) En slik overlappende konsensus innebærer et minimum av gjensidig tillit: tillit til at avtaler blir holdt, at regler og prosedyrer blir fulgt, at mindretalls rettigheter blir respektert, at makthavere trer til side når spilleregler og voteringsutfall krever det, osv. En demokratisk orden bygger derfor på et politisk fellesskap som er overgripende i forhold til mangfoldet av interesser, meninger og gruppekjennetegn.

Det liberale demokrati kommer i to hovedvarianter, med ulike kombinasjoner og mellomløsninger. På den ene side en rettsliberal form, der hovedvekten ligger på konstitusjonell stabilitet, like rettigheter og en legal orden som beskytter individet mot statsmakten og mindretall mot flertall.

På den annen side en sosialliberal variant, med vekt på offentlige velferdsgarantier, sosial sikkerhet og omfordeling til fordel for de svaktstilte både geografisk og sosialt. Dette krever et sterkere innslag av fellesskap, solidaritet og "overlappende konsensus" - en fordelingsenighet som er sterk nok til at det er legitimt å bruke statsmakten til felles formål, og samtidig et minimum av enighet om hvilke verdier som utgjør slike samfunnsmål.

Den politiske liberalismen - både i rettsliberal og sosialliberal form - bygger på en uttrykkelig eller stilltiende overenskomst mellom innbyggerne og mellom representanter for ulike interesser. Det kan være en uttrykkelig overenskomst i form av en grunnlov, men under enhver omstendighet en stilltiende overenskomst som kommer til uttrykk i akseptasjon av politiske institusjoner og regelverk. Stater der dette mangler rives av grunnleggende fraksjonsstrid og holdes sammen av autoritære regimer. Demokrati forutsetter en betydelig grad av nasjonal integrasjon, der innbyggerne forfølger sine ulike interesser innen et overordnet fellesskap. Slik sett bygger det liberale og nasjonalstatlige demokrati på et klassekompromiss, men også på et kompromiss mellom etniske grupper, religiøse retninger og andre sosiale fraksjoner. Demokrati som styreform er umulig der motsetningene er for sterke til at slike kompromisser er akseptable.4)

I formell forstand er demokrati et politisk beslutningssystem der makten kan tilbakeføres til folket. Dette systemet har kjennetegn som alminnelig stemmerett og fritt valg mellom alternative programmer og kandidater. Et demokrati som er mer enn et formelt skall forutsetter også det vi kan kalle en politisk infrastruktur i form av åpen formidling av informasjon, fora for debatt, partier og organisasjoner som samordner og kanaliserer interesser og synspunkter. Kjernen i en slik politisk infrastruktur er det offentlige rom der meninger brytes og interesser kommer til uttrykk.5) Det er her den stilltiende overenskomst om demokratiets spilleregler og institusjoner formes, utdypes eller forvitrer. Det offentlige rom er i seg selv en del av den konsensus som demokratiske systemer forutsetter.

På den annen side forutsetter demokratiet at folkevalgte organer har gjennomslagskraft, at vedtakene når frem til de faktorene som har betydning for befolkningens livssituasjon og utsikter, at beslutningsenheten er funksjonell i forhold til mulighetene for problemløsning. Et avmektig demokratisk system er også et tomt skall, og det mister oppslutning. Det er her debatten om globalisering setter et problem på spissen.

Den radikale utfordringen

I økonomisk forstand er globalisering en prosess der produksjon og markeder i økende grad sprenger statlige og andre territoriale rammer. Vi kan måle en slik utvikling ved ulike indikatorer.6) Volumet av internasjonal handel er anslagsvis seksten ganger større i annen halvdel av 1990-årene enn det var i 1950. Investeringer over landegrensene har økte mellom tre og fire ganger så raskt som handelen siden slutten av 1970-årene. Internasjonale kapitalbevegelser har hatt en ytterligere intensivert vekst, og er i dag beregnet til mer enn femti ganger dagsverdien av internasjonal handel. Industrialiserte produkter settes sammen av deler fra en rekke ulike land, og mye av denne globaliserte produksjonen skjer gjennom flernasjonale korporasjoner som stadig fusjonerer og omgrupperer seg. Storparten av finansstrømmene er ikke produktive investeringer, men verdisikring og til dels spekulasjon i valutakurssvingninger som store investeringsselskaper selv kan påvirke. I forhold til både kapitalbevegelsene og strukturen i den globaliserte produksjon har regjeringene mistet og gitt fra seg styringsmuligheter i løpet av de siste to tiårene.

Den globaliserte økonomien er ikke egentlig global. Mer enn 80% av internasjonal handel er konsentrert til OECD-området, og Afrika ligger langt på vei utenfor. Det er også store forskjeller innad i de ulike land, mellom økonomisk ekspansive og tilbakeliggende regioner. Den økonomiske globaliseringen er en ujevn utviklingsprosess, og den skaper nye former for ulikhet både sosialt og geografisk. Ufaglærte arbeidere i høyt industrialiserte land er umiddelbart en samfunnsklasse som taper, når enklere masseproduksjon lett kan flyttes til land med lavere lønnsnivå, lavere beskatning og små sosiale utgifter.

En slik allmenn beskrivelse kan gi inntrykk av at økonomisk globalisering er radikalt nytt. Det er ikke riktig. Det statssystemet som vokste frem i Europa i tidlig moderne tid har alltid vært kjennetegnet ved politisk trukne grenser innen et langt videre økonomisk system, med arbeidsdeling, handel og investeringer over landegrensene.7) Liberaliseringen av internasjonal økonomi i perioden etter annen verdenskrig etterfulgte 30-40 år med proteksjonisme og økonomisk nasjonalisme, men kan på mange måter sammenlignes med forrige liberalistiske periode i verdensøkonomien, fra 1860-årene til første verdenskrig. I prosent av nasjonalproduktet i de fremtredende industriland, har handel og investeringer over landegrensene omtrent samme omfang i dag som det hadde i 1910. I de store industriland produseres fortsatt det meste for innenlandske markeder, varierende fra 70 til over 90%, mens det ellers i verden ligger godt over 90%.

Enda viktigere for nasjonalstatenes økonomiske betydning er det at offentlig sektor er langt større i dag enn i den liberale perioden før 1914. Den har gjennomgående økt fra under 10% av nasjonalproduktet til 40-50% i den industrialiserte verden. Velstandsnivået, styringsmulighetene og spennet av virkemidler til å beskytte innbyggerne mot konjunktursvingninger, er langt større i dag. Nasjonalstatenes økonomiske betydning gir sosialt vern og en robusthet mot kriser som globaliseringen har satt under press, men langtfra utradert. Det er ikke grunnlag for den generelle påstanden om at nasjonalstatenes tid er forbi, selv om mange av vilkårene er under forandring.8)

Noen av de nye vilkårene følger av politiske vedtak. Deregulering av kapitalmarkedet fra omkring 1980 ble avgjørende for de finansbevegelsene som er det mest intensive uttrykket for økonomisk globalisering. Elektronisk overføring av kapital har økt bevegelsenes hastighet. Mer allment er kommunikasjons- og informasjonsteknologien en sentral side av globaliseringen. Det er ingen tilfeldighet at en grunnmetafor for ordet globalisering ble lansert av en medieforsker - Marshall McLuhan med uttrykket "den globale landsby" om følgene av fjernsynet og annen moderne massekommunikasjon.9) Senere er Internett radikalt nytt, med nye mønstre for kommunikasjon og informasjon over landegrensene.

Kulturelt betyr globaliseringen en spredning av vestlige, kommersielle forbruksmønstre, men også nye folkevandringer og nye former for blandingskulturer og lokale variasjoner i tilpasningen til påvirkningene. Det er dette som er døpt glokalisering.

Kjernen i den økonomiske globaliseringen er markedsliberalisme i transnasjonal målestokk. Globaliseringen drives av en kapitalistisk logikk som sprenger nasjonale og statlige rammer, og som står i kontrast til den politiske liberalismen som hviler på en stilltiende samfunnspakt, et overordnet samfunnskompromiss.

Den forrykkede balansen

Etter annen verdenskrig utviklet mange vestlige industriland en form for balanse mellom økonomisk liberalisme og politiks liberalisme, mellom markedsfrihet og overordnet konsensus.

Markedsliberalismen kom til uttrykk gjennom økende frihandel, som i GATT-forhandlingene, og gjennom liberalisering og deregulering på gradvis flere områder. Målet var større effektivitet og raskere økonomisk vekst. Rammen var internasjonal.

Det politiske fellesskap, den overordnede samfunnspakten, kom til uttrykk gjennom utbygging av demokratiske institusjoner, men også gjennom vekten på en stabil rettsordning på den ene side og legitimitetsskapende fordelingspolitikk, sosial integrasjon og klassekompromiss om velferd og utjevning på den andre. Her var målene deltakelse og fordeling. Rammen var nasjonalstatlig.

Sammenhengen i denne balansen var at veksten ga større kake til fordeling og gjorde fordelingskonfliktene mindre akutte, mens den sosiale integrasjonen sikret politisk stabilitet og oppslutning om liberaliseringen.

Balansen innebar liberalisert handel gjennom GATT på den ene side og valuta- og kapitalregulering gjennom Bretton Woodssystemet på den andre.10) Det var en balanse mellom handelsliberalisering og keynesianisme, mellom konkurranse og fellesløsninger, mellom frihandel for økt vekst og kapitalkontroll og politisk styring for jevnere fordeling. Dette balanserende prosjektet hadde en sosialliberal og sosialdemokratisk kjerne, men det hadde også - med litt ulike syn på hvor balansepunktet burde ligge - oppslutning over store deler av det politiske landskapet.

Fra 1980-tallet er denne balansen forrykket gjennom deregulering av finansmarkedene og gjennom den formen for "kasinokapitalisme" som har gitt hovedgrunnlaget for globaliseringstesen.11) Den forrykkede balansen betyr et mer entydig markedsliberalt hegemoni, med vekt på vekst og effektivitet fremfor fordeling og sosial stabilitet. De sosiale konsekvensene av den økonomiske globaliseringen er større ulikhet og raskere omstillinger, med disintegrasjon og sosial uro. Norge er et av de land hvor disse konsekvensene er svakest, på grunn av en ekstremt gunstig økonomisk situasjon med store olje- og gassressurser.

Det er oppstått to former for tvil i kjernen av den nye verdensøkonomien. Den ene dreier seg om farene for politiske tilbakeslag, privatiserte festningsverker og reaksjonære bevegelser som følge av åpne grenser, sosial disintegrasjon og internasjonaliserte klasseskiller. Den andre ble stimulert av Asia-krisen høsten 1997 og dreide seg om hvorvidt en uregulert verdensøkonomi, uten offentlige institusjoner og politisk stabilisering, underminerte seg selv. Det er følgene for det liberale demokrati som skal utdypes her.

Globaliseringen og demokratiet

På den ene side er både problemer, samfunnsforhold og beslutninger i større grad internasjonalisert. Problemer sprenger grenser i form av global oppvarming, uttynnet ozonlag, valutauro, organisert kriminalitet, epidemier, illegal innvandring. Samfunnet internasjonaliseres gjennom informasjon og kommunikasjonsflyt, produksjons- og forbruksmønstre, ideer og kulturformer. Beslutninger internasjonaliseres gjennom forhandlinger og overstatlige institusjoner, i EU/EØS, WTO, FN, NATO. Rettigheter og rettslige forpliktelser får mer overstatlig karakter, og grensene mellom utenriks- og innenrikspolitikk viskes ut. Det er et samspill mellom disse ulike formene for internasjonalisering.12) Dette betyr allment at de politiske og samfunnsmessige maktforholdene får en langt mer synlig og dominerende transnasjonal dimensjon utover den tradisjonelle vekten på styrkeforholdet mellom stater.

På den annen side er folkestyret, det parlamentariske demokrati, en nasjonalstatlig institusjon. Representative organer har en avgrenset ramme, i motsetning til de mer globaliserte eller transnasjonale maktforholdene. De treffer vedtak som ikke når frem til mye av det som berører befolkningens livssituasjon, samtidig som vedtakene har virkninger utenfor landets grenser, uten at de berørte deltar.

Slik blir det manglende sammenfall mellom de demokratiske beslutningssystemene og sentrale problemer og saksfelter som flyter over grensene. Dette er ikke nytt, men misforholdet og spenningen er forsterket gjennom globaliseringen og de transnasjonale strukturene.

Her ser vi de aktuelle konturene av et evig demokratisk dilemma. Robert A. Dahl formulerer det slik: "Jo mindre en demokratisk enhet er, jo større er mulighetene for borgernes deltakelse og jo mindre er behovet for å delegere styringsbeslutninger til representanter. Jo større enheten er, jo større er evnen til å håndtere problemer som er viktige for borgerne og jo større er nødvendigheten av å delegere avgjørelser til representanter."13) Dette dilemmaet finner vi på alle beslutningsnivåer. Det gjelder innad i stater, som en avveining i spørsmål om desentralisering og lokalt selvstyre. Og det gjelder i forholdet mellom stater og overnasjonale sammenslutninger, som en avveining i spørsmål om suverenitetsoverføring. Valget mellom dilemmaets to horn var et nøkkelspørsmål i den norske striden om EU-medlemsskap, og innad i EU sto det sentralt i spørsmålet om ratifisering av Maastrichtavtalen. På tilsvarende måte kommer dilemmaet til uttrykk i debatter om kommunesammenslåing. Hensyn til borgerinnflytelse og hensyn til beslutningseffektivitet peker i hver sin retning; det er et trade-off der mer av det ene gir mindre av det andre, under ellers like vilkår.

Dersom globaliseringen forsterker misforholdet mellom beslutningsenhet og problemenhet, mellom nasjonalt demokrati og globaliserte forbindelser, er det tre prinsipielt forskjellige svar på utfordringen. Det ene svaret er sterkere grad av statlig avskjerming, mer proteksjonisme og grensevern. Det andre og motsatte svaret er å utvide det demokratiske systemet til overnasjonale enheter, regionalt og til sist kanskje globalt. Det tredje svaret er en mindre radikal mellomløsning, med vekt på mellomstatlige forhandlinger og internasjonal organisering der demokratiet fortsatt i hovedsak har en nasjonal forankring.

Det er ulike kombinasjonsmuligheter mellom de tre løsningene. EU er en slik kombinasjonsløsning, med overnasjonalitet gjennom flertallsbeslutninger på noen områder og statlig samarbeid med vetorett på andre. Det såkalte subsidiaritetsprinsippet skal ivareta behovet for desentralisering og nærhet til beslutningene der unionsavtalen tillater det, men det er et overnasjonalt organ - unionsdomstolen - som avgjør i strid om kompetanse. EØS-avtalen er en annen kombinasjon med mindre vidtgående suverenitetsoverføring.

Ingen av de tre hovedløsningene er fullt tilfredsstillende. Vi står overfor reelle dilemmaer. Statlig avskjerming vil kunne redusere veksten, skjerpe fordelingskonfliktene innad og fremstå som så problematisk at bred politisk oppslutning er lite sannsynlig, i hvert fall uten dype sosiale kriser knyttet til internasjonale utviklingstrekk. Det byr på langt større problemer for ett land å reregulere økonomien ensidig enn vanskene ved å deregulere kapitalbevegelsene kollektivt.

Vi skal gå mer detaljert inn på det postnasjonale svaret - argumentene for å utvide demokratiets grenser til store, overnasjonale enheter, og i prinsippet gjerne til det globale nivå. Hva er betingelsene for at demokratiet skal kunne gå over i en slik postnasjonal fase, og hvilke problemer står denne ideen overfor?

Habermas og den postnasjonale konstellasjon

Jürgen Habermas står sentralt i den aktuelle tyske debatten omkring overnasjonalt demokrati.14) Hans arbeider kan tjene som fokus for argumentasjonen og debattfrontene.

Habermas argumenterer for en demokratimodell med kommunikasjonsbetingelser og meningsbrytning i sentrum. Denne modellen har vært kalt dialogdemokrati eller deliberativt demokrati, ut fra betydningen av meningsdannelse og vedtak gjennom felles overveielser. Habermas plasserer den mellom den liberale modell på den ene siden og den "republikanske" på den andre.15) Lik det liberale demokrati legger den vekt på enigheten om prosedyrer og spilleregler, men ser i mindre grad politikk som et spill der privatinteresser kjemper om administrativ makt; meninger formes og makt gjøres rasjonell gjennom felles overveielse og dialog. Lik det "republikanske" demokrati legger den vekt på prosessene for menings- og viljesdannelse, men forutsetter i mindre grad kollektiv identifikasjon og solidarisk gruppefellesskap. Habermas` kommunikasjonsdemokratiske ideal plasserer seg mellom den liberale individualisme og den republikanske kommunitarisme.16) Det er på nasjonalstatlig nivå de grunnleggende betingelsene for Habermas` demokratimodell foreligger. Det er her kommunikasjonsbetingelser som felles språk, referanserammer, resonans for assosiasjoner og stilltiende forståelse, befinner seg. Massemedia og den politiske offentlighet er nasjonalstatlig organisert. Dette er Habermas fullt klar over.17)

På den annen side er Habermas tilhenger av overnasjonalitet. Han vil sprenge det nasjonale demokratiets rammer og argumenterer for et føderalt Europa, som ledd i et program for å la politikken innhente markedet og i større grad omfatte markedets omfang. I prinsippet og på lang sikt er han kosmopolitt, men i praksis og i første omgang Europa-føderalist. Han vil motvirke "stemmeseddelens minkende politiske kjøpekraft" i en globalisert verden, ved å heve demokratiet opp på overnasjonalt nivå. Hvordan forener han sin erkjennelse av kommunikasjonsdemokratiets og det offentlige rommets nasjonale forankring med dette postnasjonale programmet?

En grunnleggende forutsetning for Habermas` postnasjonale program er synet på globaliseringen som dramatisk og ugjenkallelig. Derfor må det politiske rom utvides, om demokratiet skal overleve. I dette ligger det at tradisjonell nasjonal styringspolitikk, av sosialdemokratisk merke, er ineffektivt og avmektig. Samtidig har en global nyliberalisme, uten politisk styring, store skadevirkninger.18) Ujevn utvikling, ulikhet og opprivende endringer vil gi sosial uro, voldelige konflikter og politisk disintegrasjon. Den stilltiende samfunnspakten slår sprekker når den sosiale sementen forvitrer.

Her argumenterer Habermas for den tredje vei, enda mer offensivt enn Anthony Giddens og "new labour": han vil ha en demokratisk styrt globalisme, med et føderalt Europa som innslag og ledd på veien. Hvordan kan så overnasjonale sammenslutninger bli demokratiske, når demokratiet ikke lenger forankres i medlemslandenes nasjonalforsamlinger? Her er kjernen i Habermas` postnasjonale syn.

Han vil forankre demokratiet i et rettighetsfellesskap omkring universelle verdier, ikke i et kulturfellesskap omkring særegne nasjonale kjennetegn. Han skiller mellom nasjonal kultur med varierende uttrykk i språk, religion, historiske tradisjoner og kollektive myter, og politisk kultur med forankring i rettigheter, prosedyrer og institusjoner. Demokratiet vil han forankre overnasjonalt, med et politisk og rettighetsbasert borgerfellesskap hevet over de nasjonale kulturforskjellene. Dette forutsetter at makt kan legitimiteres i en politisk kultur der like rettigheter og toleranse for forskjeller er overordnede prinsipper.

Dette skillet mellom nasjonal og politisk kultur har en spesiell bakgrunn i den tyske forbundsrepublikken. Det kommer til uttrykk i ideen om forfatningspatriotisme som et nytt grunnlag for tysk identitet etter krigen. Ideen var at tysk selvoppfatning skulle forankres i konstitusjonen og dens liberal-demokratiske prinsipper, og rives løs fra de historisk-kulturelle identitetsmarkørene - språk, rase, Volk - som symboliserte Tysklands og Europas ulykker. Habermas` postnasjonale idé er å flytte den konstitusjonelle patriotismen fra forbundsrepublikken til europeisk nivå. Slik skal postnasjonalt demokrati og overnasjonale institusjoner forankres i politiske og medborgerlige rettighetsprinsipper.19)

Habermas` synspunkt har fått sterk motbør i tysk fagdebatt. Et fokus for denne debatten er Forbundsdomstolens vurdering av Maastricht-avtalens grunnlovmessighet, der det ble trukket en grense mot ytterligere overnasjonalitet og føderalisering av EU. En av domstolens medlemmer, juristen Dieter Grimm, har forsvart vurderingen i opposisjon til Habermas` synspunkter. Tilsvarende opposisjon kommer fra statsviteren Fritz Scharpf og Frankfurtersosiologen Claus Offe.20)

Denne andre liberal-demokratiske fronten i tysk debatt hevder at betingelsene for et postnasjonalt demokrati ikke er til stede i dag - for det første fordi en felles politisk offentlighet mangler, for det andre fordi et overnasjonalt sivilsamfunn er for svakt og for skjevt organisert til å gi et reelt demokrati ryggerad, og for det tredje fordi strukturmangfoldet på overnasjonalt nivå er for stort til at fordelingsenighet vil oppstå. La oss se nærmere på hvert av disse poengene.

Det offentlige rom. Dieter Grimm hevder, i sitt forsvar for Forfatningsdomstolens skepsis mot overnasjonalt demokrati, at en diskuterende offentlighet over statsgrensene bare eksisterer for små elitegrupper av politikere, tjenestemenn og intellektuelle. Her er ingen brede og samlende debattfora, ingen massemedier som formidler en overnasjonal dialog, ikke noe felles språk som en demokratisk debatt kan foregå i. Det betyr at de overnasjonale institusjonene mangler den politiske infrastruktur av møteplasser, massepartier og organisasjoner som et levedyktig demokrati krever. Derfor vil mer makt til parlamentet i EU - på bekostning av de enkelte lands nasjonalforsamlinger og de parlamentarisk ansvarlige statsrådene i unionsrådet - forsterke demokratiproblemet og øke avstanden mellom europeiserte eliter og brede folkegrupper. Her ligger i dag en grense for europeisk integrasjon hvis systemet skal ha demokratisk legitimitet. Dette er et sentralt punkt i argumentasjonen fra Grimm og Offe.

En annen måte å uttrykke dette på er at en formalisering av overnasjonalt demokrati vil mangle legitimitet fordi et overnasjonalt demos mangler. Demos er et folk, et politisk fellesskap som er tilstrekkelig solidarisk til at det kan samle seg om felles institusjoner, men hva betyr det egentlig? Her er debatten om nasjonalt eller overnasjonalt demokrati blitt en strid om ord. For Grimm og Offe er demos et kommunikasjonsfellesskap med et visst minimum av kulturelle fellesnevnere, nok til den overordnede enighet om institusjoner og prosedyrer som folkestyre krever. For Weiner og Habermas er det i utgangspunktet et rettighetsfellesskap som motstanderne besudler med slike etno-historiske overtoner som har demonisert tysk identitetshistorie. Tilsvaret til dette er at tysk historie ikke kan brukes til å benekte betingelsene for demokratisk legitimitet, selv om noen av betingelsene skulle være av kulturell art.

Habermas` demokratiske ideal er det han kaller "statsborgerlig solidaritet mellom fremmede"; han hevder at dette var en mekanisme i nasjonsbyggingen i Europa i det 19. og 20. århundre; og han ser ingen grunn til at det ikke skulle kunne videreutvikles på overnasjonalt nivå. Motargumentet er at slik solidaritet i dag mangler, at overnasjonalt demokrati derfor er forhastet, og at et forsert postnasjonalt program kan bryte ned folkestyret på det nivået hvor det tross alt fungerer best.

Det sivile samfunn. Mange talsmenn for overnasjonalt eller kosmopolittisk demokrati, også Habermas, har lagt vekt på fremveksten av et overnasjonalt og globalt sivilsamfunn.21) Dette viser seg i nettverket av ikke-offisielle organisasjoner, forhandlingserfaringer, aksjonsgrupper, profesjonelle fellesskap, Internett-fora, forbrukerbevegelser osv. Dette uttrykker former for politisk organisering som i en viss forstand vokser etter det globale marked. Spirene til dette globale sivilsamfunn er imidlertid ikke nok til å begrunne en reduksjon av nasjonalforsamlingenes kompetanse. Både Habermas og Ulrich Beck er klar over at en postparlamentarisk demokratisering basert på overnasjonale nettverk kan bety at grensene mellom demokrati og ikke-demokrati viskes ut. Det postparlamentariske demokrati blir en evfemisme for ikke-demokrati.22)

Fordelingsenighet. Overnasjonal politikk er et forhandlingssystem der sosial og geografisk omfordeling er langt vanskeligere enn innad i nasjonalstater. Fellesløsninger begrenses i hovedsak til oppgaver og problemer der partenes interesser faller sammen eller utfyller hverandre.23) Derfor er samarbeidet i EU først og fremst et system for reguleringsordninger og handelsbetingelser. Landbrukspolitikken og regionalfondene er historiske kompromisser mellom varierende medlemsinteresser, men fellesbudsjettet er beskjedent i forhold til medlemslandenes budsjetter, og det er vedvarende dragkamp om det. Den økonomiske variasjonen i EU-området blokkerer for sosialpolitikk og velferdsordninger i overnasjonal målestokk. Sosialutgiftene pr. innbygger er rundt fem ganger større i Danmark enn i Portugal. I Sverige utgjør slike utgifter omkring 40% av nasjonalproduktet, mot 20% i Hellas.

Det er to enkle mekanismer som forhindrer en radikal omfordelingspolitikk. For det første er det motstand mot sentral skattlegging og store overføringer mellom land, på grunn av manglende tillit og fellesskap over landegrensene. Problemet er stort nok innad i mange av medlemsstatene, slik som i Italia. EUs østutvidelse vil skjerpe dilemmaene omkring fordeling og legitimitet, med forventninger som de sør-europeiske land frykter og som de rike nettobidragsland ikke vil innfri. For det andre er det konkurranse om å trekke investeringer til lavkostområder, med behov for å holde skatter og utgifter nede. Derfor er et sosialliberalt demokrati på overnasjonalt nivå strukturelt blokkert. Disse forholdene står i veien for Habermas` ambisiøse tredje vei.

Når Habermas konfronteres med slike innvendinger, medgir han at de er viktige. Han sier likevel at han ikke ser noen alternativer til sitt postnasjonale prosjekt, dels på empirisk og dels på normativt grunnlag.24) Det empiriske argumentet er at globaliseringen uavvendelig tømmer det nasjonale demokrati for innhold. Derfor er et overskridende prosjekt forsøket verdt, selv om det er usikkert. I dette ligger en påstand om utviklingens retning og karakter. Det normative argumentet er at det er viktig å løsrive det medborgerlige rettighetsfellesskap fra historisk-kulturelle bånd, fra det ekskluderende skjebnefellesskap på nasjonalt nivå. Derfor bør det nasjonale demokrati overskrides. Hva er så de diskutable punktene i denne argumentasjonen?

"Kraften i de bedre argumenter"

Det er tre helt sentrale spørsmål som nærmest er oversett i Habermas` postnasjonale perspektiv.25) Spørsmålene har ikke enkle svar, men de krever inngående overveielser.

For det første inntar han en forholdsvis ytterliggående posisjon i beskrivelsen av globaliseringens radikalitet. Han beskriver utviklingen nærmest fatalistisk, som underlagt en ubønnhørlig logikk der nasjonalstatene blir irrelevante og statlige styringsforsøk glipper. Han analyserer ikke konkret hvor mye som er politisk bestemt og eventuelt reverserbart, eller hvilken betydning nasjonale økonomier og statlige virkemidler fortsatt har - og kan ha - innen verdensøkonomien. Her er også store variasjoner mellom ulike land, samtidig som den globaliserte økonomien gir seg særegne utslag i forskjellige områder. Det er ingen enighet i forskningslitteraturen om dette bildet, mens Habermas uten videre tar en ekstrem globaliseringstese for gitt.26)

For det andre diskuterer ikke Habermas hvorvidt postnasjonale programmer og utviklingstrekk i seg selv kan stimulere etno-nasjonale motreaksjoner. Det er ikke urimelig å anta at det er en form for dialektikk mellom integrasjon og fragmentering, anti-nasjonalisme og nasjonalisme, overnasjonalitet og re-nasjonalisering.27) Dette kan bety at det skjer en sterkere etnisisering av det nasjonale når nasjonalstatlige fellesskap svekkes og statlige grenser viskes ut. Det borgerrettslige ved nasjonaliteten fortrenges til fordel for etnisk gruppeidentifikasjon når nasjonalstaten ikke lenger fungerer som beskyttende fellesskap. I et slikt perspektiv er det ikke tilfeldig at nasjonalismen blir etnisk i tidligere øststater, fordi den etterfølger kommunistregimer der statsmakten aldri var legitimert og integrert av et nasjonalt fellesskap basert på kompromiss mellom samfunnsklasser og folkegrupper. Det blir heller ikke tilfeldig at den etnisk baserte stammebevisstheten vokser til sterke politiske bevegelser i Vest-Europa, parallelt med utviklingen av et åpent landskap med utviskede statsgrenser. Habermas gir svar som trolig bidrar til det stikk motsatte av det han ønsker seg: den postnasjonale konstellasjon gir rettighetsfellesskapene skrinnere vilkår og stimulerer til nye privatiserte og etnisiserte murer.

For det tredje gir han ingen empirisk analyse av styrken i det overnasjonale sivilsamfunn som demokratisk legitimering av utvidede politiske enheter hviler på. Robert Putnam har vist hvordan demokratisk styre forutsetter en gjensidig tillit som bygges opp gjennom organisasjonsdeltakelse og sosiale nettverk.28) Også på nasjonalt nivå er den "sosiale kapital" preget av ulikhet og skjev fordeling av ressursene. Dette gjelder i langt sterkere grad for overnasjonale nettverk, der store folkegrupper bare er helt passive mottakere. De sosiale, språklige, geografiske og kulturelle barrierene for et felles offentlig rom er høye. Habermas stiller store krav til grunnlaget for et "deliberativt demokrati" på nasjonalt nivå, mens han suspenderer alle slike krav i en overnasjonal sammenheng der vilkårene er langt spinklere. Slik kommer han i splid med seg selv.

Hvordan kan det ha seg at Habermas tar så lettvint på det postnasjonale programmets problemer? Et nærliggende svar kan være at det skyldes frykten for den tyske historiens demoner, der en etno-kulturell nasjonsoppfatning har rettferdiggjort tyranni og overgrep. Dermed slår han over i en politisk motsats der betydningen av sosial integrasjon og overlappende politisk fellesskap forsvinner helt ut av synsfeltet. Han demoniserer også sine liberal motstandere, som Grimm, Offe og Scharpf, ved å tolke hele demos-ideen som et etno-kulturelt program.29) Dette er imidlertid ikke treffende. Kjernen i argumentet om at demokrati må bæres av et demos er betydningen av et politisk fellesskap med tilstrekkelig grad av overordnet enighet til å stabilisere beslutningsinstitusjoner, prosedyrer og konstitusjonelle ordninger. Et slikt politisk fellesskap oppstår ikke i et sosialt og kulturelt tomrom. Felles språk, tradisjoner og historie gir gunstigere betingelser for at det skal oppstå, og slike empiriske sammenhenger kan ikke benektes selv om de gir ubehag i Tyskland.30) Habermas forsømmer en empirisk samfunnsanalyse av de betingelsene som må være oppfylt for at hans demokratiske idealer skal kunne virkeliggjøres.

Avslutning

Globaliseringen bidrar til å underminere viktige sider ved det nasjonale demokrati. "Stemmeseddelens politiske kjøpekraft blir devaluert" ved at politisk makt og styringsevne glipper på nye områder. Slik tilspisses et demokratisk dilemma uten åpenbare løsninger. Hovedargumentet her har vært at grunnlaget for et overnasjonalt - for ikke å snakke om kosmopolittisk - demokrati er svakt. Misforholdet mellom nasjonalt demokrati og transnasjonal problemstruktur er en stor utfordring til demokratiteorien. Den radikale overnasjonaliteten er et renskåret svar på denne utfordringen, men på viktige punkter skaper svaret større demokratiproblemer enn det løser.

Jürgen Habermas er en saklig og argumenterende advokat for et postnasjonalt svar. Som deltaker i en rasjonell debatt er han mønstergyldig, men de løsningene han forfekter reiser problemer som han tar for lett på, også på sine egne premisser. Det postnasjonale svaret kan forsterke demokratiproblemet og stimulere de demonene det vil bekjempe.

Den postnasjonale konstellasjonen er også en diagnose, en påstand om tingenes tilstand. Denne diagnosen - slik Habermas stiller den - underkommuniserer mange av nasjonalstatenes nåværende betydning både som kommunikasjonsfellesskap og som politiske og økonomiske enheter.

NOTER *

Denne artikkelen bygger på hovedpunktene i "Skjervheim-forelesningen 1999", holdt på Skjervheim-seminaret på Voss den 11. september 1999. Mitt første møte med Hans Skjervheim var da jeg som ung student fulgte hans seminar omkring Jürgen Habermas` bok Theorie und Praxis. Det er gode grunner til å sette Habermas sentralt i en Skjervheimforelesning.

1) Se diskusjoner i Øyvind Østerud, Globaliseringen og nasjonalstaten, Ad Notam Gyldendal, Oslo 1999; David Held, et al., Global Transformations, Polity Press, Cambridge 1999; Ulrich Beck, hrsg., Politik der Globalisierung, Suhrkamp, Frankfurt 1998.

2) Se Robert A. Dahl & Edward R. Tufte, Size and Democracy, Stanford University Press, Stanford 1974.

3) Se John Rawls, Political Liberalism, Columbia University Press, New York 1993, s.164ff.,s.149,s.39.

4) Faglitteraturen om demokratiproblemene i splittede samfunn, betydningen av kryssende konfliktlinjer for stabilitet o.l. er svært omfattende, se f.eks. Axel Hadenius, Democracy and Development, Cambridge University Press, Cambridge 1992.

5) En moderne klassiker om historiske endringer av offentlighetens karakter er Jürgen Habermas, Strukturwandel der Öffentlichkeit, Luchterhand, Neuwied 1962.

6) Se Østerud 1999, s.st., kap.1).

7) En radikal og modellorientert beskrivelse gir Immanuel Wallerstein, The Modern World-System, The Free Press, New York 1974.

8) Se bl.a. Linda Weiss, The Myth of the Powerless State, Polity Press, Cambridge 1998; Paul Hirst & Grahame Thompson, Globalization in Question, Polity Press, Cambridge 1996.

9) Marshall McLuhan, The Gutenberg Galaxy, 1962.

10) På Bretton Woodskonferansen mot slutten av annen verdenskrig ble grunnlaget lagt for en stabilisert etterkrigsøkonomi gjennom faste vekslingskurser knyttet til dollar og dollarens gullverdi, og et kredittsystem for økonimisk vekst gjennom Verdensbanken og Det internasjonale pengefond. Valutaordningen ble oppgitt i 1973, da dollaren var sterkt svekket på grunn av oljekrisen, Vietnamkrigen og konkurransen fra øst-Asia.

11) Jfr. Susan Strange, Casino Capitalism, Blackwell, Oxford 1986; Edward Luttwak, Turbo-Capitalism, HarperCollins, New York 1999.

12) Se Kjell Goldmann m.fl., Politikens internationalisering, Studentlitteratur, Lund 1999.

13) Dahl, On Democracy, Yale University Press, New Haven 1998, s.110.

14) Habermas` sentrale arbeider på dette feltet er følgende: Faktizität und Geltung, Suhrkamp, Frankfurt 1993, særlig tillegg III, "Staatsbürgerschaft und nationale Identität"); Die Einbeziehung des Anderen, Suhrkamp, Frankfurt 1996; Die postnationale Konstellation, Suhrkamp, Frankfurt 1998; "Jenseits des Nationalstaats? Bemerkungen zu Folgeproblemen der wirtschaftlichen Globalisierung", i Ulrich Beck, hrsg., Politik der Globalisierung, Suhrkamp, Frankfurt 1998.

15) Se "Drei normative Modelle der Demokratie", i Habermas 1996, st.s. kapittel 9.

16) Den akademiske debatten om individualisme og kommunitarisme har særlig vært en amerikansk debatt, med deltakere som Robert Bellah, Michael Sandel, Amitai Etzioni, Michael Walzer, Charles Taylor.

17) Se Habermas 1993, ovenfor. Det er gode argumenter for å definere en nasjon som en form for kommunikasjonsfellesskap, se Øyvind Østerud, Hva er nasjonalisme?, Universitetsforlaget, Oslo 1994.

18) Se Habermas, Die postnationale Konstellation, ovenfor, særlig del II, og Habermas 1996, ovenfor, kap. 4.

19) Habermas er ikke alene om et slikt synspunkt; se bl.a. en tilsvarende argumentasjon fra juristen Joseph Weiler, "Legitimacy and Democracy of Union Governance: The 1996 Intergovernmental Agenda and Beyond", ARENA, Working Paper 22/1996, og sosiologen Ulrich Beck, "Wie wird Demokratie im Zeitalter der Globalisierung môglich? - Eine Einleitung", i Beck, hrsg. 1998, ovenfor.

20) Se Dieter Grimm, "Does Europe Need a Constitution?" i Peter Gowan & Perry Anderson, eds., The Question of Europe, Verso, London 1997; Fritz W. Scharpf, "Demokratie in der transnationale Politik", i Wolfgang Streeck, hrsg., Internationale Wirtschaft, Nationale Demokratie, Campus, Frankfurt 1998; Claus Offe, "Demokratie und Wohlfartsstaat: Eine europäische Regimeform unter dem Stress der europäischen Integration", i Streeck 1998, s.st.

21) Se bl.a. David Held, Democracy and Global Order, Polity Press, Cambridge 1995; Anthony McGrew, ed., The Transformation of Democracy? Polity Press, Cambridge 1997.

22) Ulrich Beck 1998, ovenfor, s.36.

23) Fritz Scharpf i Streeck 1998, ovenfor.

24) Habermas 1996, 1998, ovenfor.

25) Habermas, Kraften i de bedre argumenter, utvalg og innledning ved Ragnvald Kalleberg, Ad Notam Gyldendal, Oslo 1999.

26) Se f.eks. Peter Dicken, Global Shift, 3.ed, Chapman, London 1998; David Held et al., Global Transformations, Polity Press, Cambridge 1999; Linda Weiss 1999, ovenfor; Hirst & Thompson 1996, ovenfor.

27) Slike mekanismer analyseres bl.a. i Øyvind Østerud 1994, ovenfor; jfr. Ian Clark, Globalization and Fragmentation, Oxford University Press 1997; jfr. også Ulrich Beck, The reinvention of politics, Polity Press, Cambridge 1997.

28) Robert D. Putnam, Making democracy work, Pronceton University Press, Princeton 1993.

29) Denne demoniseringen er enda mer eksplisitt hos Joseph Weiner, se "The State `über alles`: Demos, Telos, and the German Maastricht Decision", i O. Due et al., eds., Festschrift für Ulrich Everling, IUSEF No.12, 1993.

30) Jfr. Brian Barry, "Self-Government Revisited" (i David Miller & Larry Siedentop, eds., The Nature of Political Theory, Clarendon Press, Oxford 1983) for en inngående analyse av kulturelle faktorers betydning i et nasjonsbegrep av individualistisk og borgerrettslig karakter.

Av Øyvind Østerud
Publisert 25. nov. 2010 13:52 - Sist endret 11. nov. 2013 13:23