EØS-avtalen og norsk energipolitikk

Ved inngåelsen av EØS-avtalen slo Olje- og energidepartementet (OED) fast at verken ressursforvaltningen eller konsesjonspolitikken vil bli særlig berørt av EØS-avtalen. Nå 17 år etter, er det tid for å gjøre opp status om hvilke virkninger har EØS-avtalen hatt på norsk energipolitikk.

LNG gassterminalen på Melkøya, Hammerfest.Vinteren 2006-2007. Foto: Wikicommons

I en rapport til Europautredningen har vi analysert virkningene på hele energifeltet, kraft, gass, olje med mer. Rapporten gir dermed en første samlet fremstilling av dette viktige feltet.

Det er to gjennomgående hovedspenninger som ligger i tematikken. For det første har Norge som produsent og eksportør av olje og gass økonomiske og politiske interesser som ikke alltid er på linje med EUs interesser som forbruker og importør av energi. En annen spenning er at Norge har hatt tradisjon for en sterkere offentlig styring av energisektoren enn det EUs indre marked legger opp til.

Hvordan har dette gått? EU har, som ventet, ikke fått noen rolle eller rett til beskatning eller forvaltning av norsk energipolitikk. Samtidig har Norge blitt en enda viktig energileverandør til EU. Spesielt gjelder dette gass. EU har samtidig beveget seg fra i hovedsak å drive konkurransepolitikk på energiområdet til å utvikle en mer helhetlig energipolitikk, der hensyn til internasjonal konkurranse og klimautfordringer også tas.

I Norge så etter hvert OED Gassforhandlingsutvalget (GFU) og Hjemsfallretten som del av ressursforvaltningen. Rapporten viser at det er liten tvil om at nettopp disse to områdene er påvirket av norsk tilpasning til EU, men kanskje ikke med de konsekvenser man så for seg når sakene pågikk.

Samtidig har direktivene for gass og elektrisitet siktet mot å reorganisere markeder (inkludert på tilbudssiden) som har betydning for Norge som eksportland av gass, og eksport/importland av strøm. Også konsesjonssystemet ble endret.

De innenlandske virkningene av lisensdirektivet og markedsdirektivene for elektrisitet ble imidlertid små da det var liten forskjell på Norges egen politikk og EUs direktiver. Gassdirektivet hadde imidlertid en betydning for hvordan vi organiserer transporten på norsk sokkel og sammen med saken mot GFU hvordan vi selger gassen.

I tilfellet med Fornybarhetsdirektivet blir Norge berørt av en aktiv ny energipolitikk fra EUs side som det foreløpig er for tidlig å si noe om. 

Deler av lovgivningen (henholdsvis konkurranselover og sektordirektiver) har vært helt uproblematisk for norske myndigheter, mens andre deler har skapt betydelige utfordringer der reorganisering av politikk og statlige grep måtte til for fortsatt å kunne nå nasjonale mål.

Samtidig er endringene ikke bare et resultat av EØS-avtalen. EUs og Norges utvikling er del av et bredere internasjonalt liberaliseringsprosjektsom skjøt fart etter Sovjetunionen fall i 1991. Dette skyldes ikke bare politikk. Reduserte kommunikasjons- og transportkostnader allment har gjort at land integreres økonomisk og politisk med hverandre langt sterkere enn før. Norge må som andre land forholde seg til disse sterkt endrede omgivelsene uavhengig av formell relasjon til EU.

Statoils egeninitierte delprivatisering betød for eksempel at selskapet ikke lenger kunne ivareta alle oppgavene det tidligere hadde utført for den norske staten. Privatiseringen krevde en klarere definisjon av statens rolle i å ivareta sine økonomiske og politiske interesser. Markedsendringer og sektormodning krevde også andre ordninger enn tidligere. Petoro som forvalter av Statens direkte eierandeler (SDØE) og Gassco som drifter av transportanleggene for gass ble to 100% statseide selskaper på bakgrunn både av privatiseringen og de samtidige gassdirektiv- og GFU-sakene. En del av endringene i forvaltningsregimet ville altså antakeligvis ha funnet sted også uten en EØS-avtale.

Prosessene rundt lisensdirektivet, gass- og elektrisitetsmarkedsdirektivene og sakene mot GFU i petroleumssektoren og senere Hjemfallsinstituttet i kraftsektoren har foregått både i samarbeid, forhandling og konflikt med EU (inkludert i rettsapparatet) – alt etter hvor forskjellige situasjonene og interessene i utgangspunktet har vært. Norge har gjennom klare mål oppnådd langt mer i disse sakene ved sterk egen aktivitet enn om det bare hadde funnet sted en passiv tilpasning til EUs regler og fortolkning.

Mye av hensikten med politikken synes bevart, mens måten å gjøre ting på er endret. I flere tilfeller er statens rolle styrket. Gjennom å omordne politikken etter EØS-avtalens prinsipper og krav til hvordan politikken skal utøves, har direkte statlig deltakelse økt. Dette gjelder omorganiseringen i gassektoren gjennom det helstatlige Petoro og Gassco, og gjennom konsolideringsmodellen som norske myndigheter utformet etter Hjemfall-saken.

I andre tilfeller var norsk politikk allerede slik EU ønsket (som i el-markedet) og behovet for å endre politikken var lite. EØS-avtalen førte til noe mer konkurranse gjennom Lisensdirektivet, GFU-oppløsningen, og det første Gassdirektivet, men ingen av endringene var dramatiske. Det første Gassdirektivet og saken mot GFU gjorde at de nye løsningene ble mer rendyrket innrettet etter EUs regler enn de ellers ville ha blitt. Den nasjonale styring av petroleumssektoren er i hovedsak opprettholdt.

En viktig lærdom fra energisektoren er at staten kan oppnå mange av de målene den hadde før EØS-avtalen ble skrevet, men at politikken i en del tilfeller må utøves på annen måte. Dette gjelder eksempelvis gasstransport, gassalg og eierskapet i kraftsektoren. Det er i tillegg fortsatt gråsoner for hvordan regler skal fortolkes. Norge – som EU-landene selv – må påregne at uklarheter vil eksistere rundt EU-regelverkets utforming, fortolkning og implementeringsalternativer videre fremover.

Økt statsdeltakelse er et virkemiddel som har vært vellykket. Rearrangeringen av hjemfalls- og petroleumsregimene som respons på EUs krav og øvrige endrede forutsetninger viste hvor viktig dette var for fortsatt å kunne nå nasjonalt definerte mål. I disse sakene fikk Norge likhet med EU-systemet i politikkens form og prosess, men relativt mindre grad av reell politisk likhet.

Avtalene med EU endrer handlingsrommet for staten gjennom at den selv blir gjenstand for regulering og ikke bare er den som regulerer økonomisk aktivitet. Det som tidligere var politiske spørsmål om hvilke regler nasjonal politikk skulle følge blir også et juridisk spørsmål om hva som skal eller kan være politikken. Uansett om en ser på EU-prosessen i et føderalt eller mellomstatlig perspektiv, så må nasjonal politikk utformes og utøves i samspill med EU. Jo sterkere integrasjonen blir desto klarere må innen- og utenrikspolitikken sees i en sammenheng.

Erfaringene fra energisektoren kan tyde på at et aktivt og innsiktsfullt forhold til EU kanskje er vel så viktig enn den overordnende formelle tilknytningsform mellom Norge og EU. Den relative evnen til å utvikle politikk (i forhold til EU) er viktig for et land som ønsker å være økonomisk konkurransedyktig og ha evne til å nå sine politiske mål. Det er viktig å analysere og ligge i forkant av EU og EU-lands motiver og politikk isteden for bare å kopiere lover, direktiver, og forordninger på en passiv måte. Det er dynamikken i relativ teknologisk, kommersiell og politisk evne som gjennom nye reguleringer, politikk og holdninger er avgjørende for de faktiske virkningene integrasjonen med EU – uansett tilknytningsform.

Med noen modifikasjoner synes ikke EØS-avtalen å være noe grunnleggende annerledes rammeverk for politikkutøving på energisektoren enn andre tilknytningsformer til EU. Dersom Norge skulle bli EU-medlem kunne landet formelt påvirke EUs energipolitikk. Dersom Norge skulle gå over til en handelsavtale tilsvarende den Sveits har, ville landet mer eksplisitt kunne forsøkt å unnta viktige deler energipolitikken så langt som mulig. Uansett valg av tilknytningsform ville mye av politikken måtte håndteres i et samspill med EU.

Valg av tilknytningsform vil gi varianter i nasjonalt politisk handlingsrom, men ikke endre det hovedfaktum at Norge i avgjørende grad er økonomisk og politisk integrert med EU – og at det er grunnleggende for alle alternativer at denne relasjonen må håndteres på en aktiv og selvstendig måte. Egen aktivitet overfor og innsikt i hvordan EU, andre stater og bedrifter opptrer synes å være en avgjørende forutsetning for å hevde norske interesser på en bra måte. For energisektoren, som er så viktig både for Norge og EU, vil dette trolig fortsette å være hovedfokus både for kommersielle og politiske aktører.

Emneord: Norge, energipolitikk, EØS-avtalen Av Ole Gunnar Austvik, Dag Harald Claes
Publisert 14. apr. 2011 21:50 - Sist endret 29. mai 2011 16:03