Professorer advarer mot å møte lavere oljepris med lavere skatt

Skriftlig innspill til Finanskomiteen, Stortinget, angående Prop. 113 L (2019 – 2020) Midlertidige endringer i petroleumsskatteloven

Oljeplattform
Foto: Chris-Håvard Berge/flickr

Innspillet til Finanskomiteen er skrevet av Geir AsheimVidar ChristiansenMichael Hoel, Diderik Lund, Halvor Mehlum, Karine Nyborg, Kjetil Storesletten, Karen Helene Ulltveit-Moe

Utgangspunktet for proposisjonen er kraftige fall i olje- og gasspriser. Vi deler bekymringen i proposisjonen for hvordan dette kan slå ut i innskrenkinger, arbeidsledighet og konkurser.

Vi vil påpeke at fallende olje- og gasspriser har flere årsaker enn koronapandemien. Oljeprisene har falt blant annet som følge av dårligere samarbeid mellom tilbyderne i markedet. Gassprisene faller til dels som følge av fallet i oljepriser. Priskrig i oljemarkedet kan bidra til forventninger om lavere priser også på sikt. Forventningene for flere år framover er betydelig lavere enn man så for seg ved inngangen til 2020, og forventet lønnsomhet av petroleumsprosjekter har falt tilsvarende.

Over det kommende tiåret må vi regne med at olje- og gasspriser kan fluktuere mye, og at det kan bli lange perioder med lave priser. Siden begynnelsen av 1990-tallet har det norske petroleumsskattesystemet vært stabilt på tross av til dels sterke prisfluktuasjoner. Myndighetene har motstått press fra næringen om skattelette i perioder med lave priser. Slike stabile rammevilkår har tjent landet godt. Hvis skattesystemet i tillegg er nøytralt, vil et stabilt system sørge for at selskapene må forholde seg til utsikter til lønnsomhet slik de fortoner seg uavhengig av skattesystemet. Dette er en ønskelig situasjon. Hvis systemet i stedet justeres etter endringer i oljeprisene, og det kan påvirkes av lobbygrupper, vil det bli vanskeligere å sikre at virksomheten følger sunne lønnsomhetsprinsipper.

I dagens situasjon er det tvilsomt om samfunnet er tjent med å stimulere til investeringer i utvinning av olje og gass. Svake lønnsomhetsutsikter bør ikke kompenseres med skatteinsentiver. Hvis ikke selskapene finner at lønnsomhetsutsiktene er gode nok under dagens skattesystem, er prosjektene neppe lønnsomme sett fra samfunnets synspunkt heller. Det er naturligvis usikkerhet om hva som vil bli utfall av prosjekter, og staten tar en stor del av risikoen. Skatteinsentiver til investering gir stor fare for at det blir startet prosjekter som viser seg å bli både samfunnsøkonomisk ulønnsomme og ulønnsomme vurdert ut fra skatteproveny alene. Det er også fare for at prosjekter blir dimensjonert for stort, slik at de får lavere lønnsomhet enn de kunne ha hatt ved lavere dimensjonering.

Hvis næringens problem ikke er lav langsiktig lønnsomhet, men mangel på likviditet grunnet uro i kapitalmarkedene, kan problemet løses ved at staten tilbyr kriselån på markedsmessige betingelser. Næringens likvididetstilgang er imidlertid allerede under dagens regler, som omtalt i forslagets avsnitt 3.3.1, avhjulpet ved muligheten for å pantsette skatteverdien av leteutgifter.

Over de kommende tiårene fram mot 2050 har Regjering og Storting høye målsettinger for reduksjon av globale utslipp av klimagasser i samarbeid med EU og partene i Parisavtalen. De internasjonale avtalene har til nå tatt sikte på å begrense globale utslipp fra fossile brensler gjennom etterspørselssiden i markedene for disse brenslene. For at slike tiltak skal bli vellykte, er det en forutsetning at prisene på fossile brensler på verdensmarkedene faller kraftig over tid, og at dette fører til at tradisjonell bruk av fossile brensler med utslipp faller kraftig. Det er velkjent at verdenssamfunnet til nå har hatt vanskeligheter med å samle seg om tilstrekkelig sterke tiltak. Men hvis tiltakene kommer, vil Norge komme til å stå overfor prisfall, enten de er brå eller mer gradvise. I en slik situasjon vil det være viktig for klimapolitikken at verken Norge eller andre produsentland vil motvirke tiltakene med skatteinsentiver til å opprettholde utvinningen.

Den nåværende situasjonen skyldes ikke kraftfulle internasjonale klimaavtaler, men den stiller myndighetene overfor et liknende dilemma. Klimaeffekten av å gi insentiver til olje- og gassutvinning er i hovedsak den samme nå som den vil være på et seinere tidspunkt.

Den situasjonen som har oppstått de siste månedene, viser klart at norsk næringsliv er for avhengig av høye priser på olje og gass. Det er nødvendig å redusere omfanget av virksomheten på sokkelen. En slik omstilling blir ikke fremmet av skatteinsentiver til økte investeringer i petroleum. Tvert imot vil nye investeringer sørge for forlengelse av norsk petroleumsavhengighet.

Vi har merket oss at de foreslåtte endringene er en mellomting mellom forslag som har kommet fra petroleumsnæringen, og det nåværende skattesystemet, og at retningen av endringen fra dagens system vil avhenge av valg av kalkulasjonsrente. Samtidig står det fast at forslaget i proposisjonen ikke gir et nøytralt skattesystem, uansett hvilken kalkulasjonsrente av de to som er vist i beregningene, som legges til grunn. Ifølge proposisjonen skulle selskapene ha dekket 23 prosent av investeringene etter skatt i et nøytralt system, mens den delen de dekker selv med forslaget i proposisjonen vil variere mellom 17 prosent og 21 prosent, avhengig av om kalkulasjonsrenten er 1,95 prosent eller 10,2 prosent. Vi ser ingen grunn til å ha et skatteinsentiv til å investere mer enn om det ikke hadde vært noen særskatt i det hele tatt. På denne bakgrunn vil vi sterkt fraråde næringens eget forslag, som uavhengig av diskonteringsrente innebærer en kraftig subsidiering av petroleumsinvesteringer.

I forslaget fra Norsk Olje og Gass vil selskapene bære bare 14 prosent av investeringskostnader etter at verdien av skattefradragene er trukket fra, mens selskapet mottar 22 prosent av de etterfølgende årlige driftsresultatene. Effekten er udiskutabel, siden den ikke avhenger av kalkulasjonsrente. Dersom et prosjekt krever investering på 100 før skatt, mens nåverdien av driftsresultatene bare er 65, er det håpløst ulønnsomt. Men det vil fortsatt være lønnsomt etter skatt med NOGs foreslåtte system, siden selskapet bærer bare 14 av de 100 i investeringer, men mottar 14,3 av de 65 i nåverdi av driftsresultater.

Vi har oppfattet at Finansdepartementet har hatt målsetting om at særskatten skal være et nøytralt tillegg til selskapsskatten, jf. Kap. 5 og spesielt Boks 5.2 i Prop. 150 LS (2012 – 2013). Begrunnelsen for friinntekten har vært at den skal kompensere for at avskrivninger i grunnlaget for særskatt er spredt ut i tid i stedet for å komme i investeringsåret. Når det nå foreslås at hele investeringsbeløpet kan avskrives mot særskatt første år, bortfaller begrunnelsen for friinntekten. Vi mener det er på tide å utrede om særskatten på permanent basis skal gjøres om til en kontantstrømskatt uten friinntekt.

I dagens situasjon kreves det tiltak for å sikre virksomhet for dem som er ansatt i petroleumsnæringen og leverandørnæringen. Det er også et mål å ta vare på verdifulle teknologiske miljøer. Siden forventet lønnsomhet i mange planlagte petroleumsprosjekter nå er sterkt svekket, er dette et godt tidspunkt for å stimulere til omstilling. Vi ber om at Stortinget merker seg oppfordringen fra lederen for det Internasjonale energibyrået (IEA), Fatih Birol, i forbindelse med koronapandemien og situasjonen i oljemarkedet. Han ba politiske og økonomiske ledere om å utforme "bærekraftige stimuleringspakker" som fokuserer på investering i rene teknologier og akselererer omstillingen vekk fra fossile brensler (Climate Home News, 17.03.20). Det bør gis stimulering til prosjekter innenfor blant annet flytende havvind og tilhørende infrastruktur, samt klimavennlige infrastrukturtiltak på land. Det er gode grunner til subsidier og andre støttetiltak, men ikke tiltak som bidrar til igangsetting av ulønnsomme petroleumsprosjekter.

Emneord: Krisens økonomi
Publisert 27. mai 2020 13:45 - Sist endret 11. juni 2020 15:55