Makt- og demokratiutredningen

Innledning

I Stortingets vedtak av 11.12.97 - Budsjett-innst S nr 2 (1997-98) - har forskergruppen fått i mandat å utrede makt og demokrati over en femårsperiode. Forskergruppen ble utnevnt i statsråd 13.03.98. I mandatet heter det at hovedtemaet skal være vilkårene for det norske folkestyret og endringene i disse. Utredningen skal undersøke hvordan den enkeltes muligheter for innflytelse og medvirkning i organisasjons- og samfunnslivet påvirkes, hvordan det politiske systemet og styringsorganene blir påvirket, og hva som preger forholdet mellom enkeltmenneskers medvirkning og de sentrale styringsorganene.

I mandatet nevnes også noen sentrale utfordringer til det representative demokrati: økt internasjonalisering; utvikling og utbredelse av ny teknologi; den offentlige meningsdannelse; miljøutfordringene; det flerkulturelle samfunn; kompetanse- og kunnskapssamfunnet; desentralisering, deregulering, privatisering, markedsmekanismer og brukermedvirkning.

Mandatet sier videre at det bør tas hensyn til betydningen av sosioøkonomiske og kulturelle skillelinjer, alder og kjønn for mulighetene til deltakelse og innflytelse.

Endelig stiller mandatet forskergruppen fritt til å ta opp andre faktorer som kan ha betydning, og til å tolke mandatet nærmere for å supplere, avgrense eller utforme mer håndterbare problemstillinger. Det oppfordres til å utnytte annen forskning i Norge og til å samordne noe av arbeidet med parallelle utredninger i Sverige og Danmark. I denne forbindelsen bør det knyttes en nordisk/internasjonalt sammensatt referansegruppe til arbeidet.

Ikke alle deler av mandatet vil kunne dekkes like grundig. På noen punkter foreligger atskillig forskning som kan utnyttes relativt enkelt; på andre punkter er det knapt mulig å gi fyllestgjørende svar. Forskergruppen må konsentrere innsatsen om emner og problemstillinger der faglig gode undersøkelser er mulig, og den må holde trådene samlet gjennom en overordnet ramme. Dette er en særlig stor utfordring fordi forskergruppen selv er faglig og geografisk spredt, og fordi det legges opp til en såkalt nettverksmodell der større og mindre oppgaver er lagt ut til forskningsmiljøer også utenfor gruppens egne faginstitusjoner.

Nedenfor følger et rammeprogram, som en forskningsmessig samlet og håndterbar tolkning av mandatet.

En ny norsk maktutredning

Nasjonalstaten har vært den overordnede rammen omkring folkestyret. Det representative demokrati vokste frem med utviklingen av politisk integrerte nasjonalstater, og prinsipper for deltakelse og fordeling har vært prinsipper som over tid er blitt utviklet innenfor statlige rammer. Statsmakt vokste frem gjennom institusjonell differensiering. Den offentlige sfære ble avgrenset fra den private; det politiske system ble skilt fra det administrative, det religiøse, det rettslige, det markedsøkonomiske, det vitenskapelige. Funksjonell spesialisering er tett forbundet med utviklingen av en moderne stat.

Folkestyrets vilkår er historisk sett knyttet til nasjonalstatens vilkår, og det er et mer åpent spørsmål hvordan demokrati kan knyttes til andre rammer. Staten har vært karakterisert som både et maktmonopol og et skattemonopol: I den suverene statens organer ligger den rettmessige politiske makt; og i den offentlige beskatningen ligger midlene til omfordeling og løsning av fellesoppgaver. Brede folkegrupper må akseptere denne dobbelte makten som berettiget, legitim, for at det politiske systemet skal bestå og fungere. Slik sett er nasjonalstaten både et beslutningssystem og et politisk fellesskap, både en ramme om autoritative vedtak og om kollektiv identitet.

Norsk politikk og samfunnsliv har endret seg siden den forrige maktutredningen ble foretatt fra 1972 til 1982. Noe av formålet med en ny utredning av makt og demokrati i Norge må være å gripe og tydeliggjøre disse forandringene. Derfor må både enkeltstudier og sluttrapport ha et historisk og komparativt perspektiv.

I dag er nasjonalstaten radikalt utfordret både utenfra og innenfra. Utenfra skjer det gjennom omfattende internasjonalisering, der en rekke sentrale beslutninger unndrar seg enkeltstatenes kontroll, og der det er satt spørsmålstegn ved nasjonalstatens evne både som suverent beslutningssystem og som ramme om kollektiv identitet. Innenfra gir det seg uttrykk gjennom en komplisert endring av skillelinjene mellom atskilte institusjoner, der forholdet mellom politiske organer og markedsmessige, rettslige, religiøse, kulturelle eller vitenskapelige prinsipper fremstår som uoversiktlig og problematisk.

Den ytre rammen har endret seg gjennom en mer vidtgående internasjonalisering eller globalisering. «Globalisering» brukes dels om et vidtgående stadium av internasjonalisering der særlig den økonomiske aktiviteten foregår hevet over landegrensene, og dels om prosessen i retning av et slikt stadium. Her er det prosessen og tendensen vi skal legge i ordet. Et historisk perspektiv er igjen viktig, fordi mange sider ved internasjonalisering og globalisering ikke er nye.

Sett fra norske myndigheters side innebærer globalisering i hovedsak at handlingsrommet blir avgrenset. Den innebærer at kapital er vanskeligere å beskatte når den kan flyte uhindret til lavkostland, at rike land i større grad må velge mellom større arbeidsløshet eller lavere lønnsnivå i mange næringer, at velferdsordninger kommer under press i den internasjonale konkurransen, at folkevalgte organer ikke når frem til de fjernere fora der konsekvensrike beslutninger treffes, at miljøkonsekvenser legger føringer på politiske prioriteringer eller slår tilbake som utilsiktede bivirkninger. Samtidig gir globaliseringen nye impulser og muligheter til overnasjonale tiltak.

Myndighetenes handlingsrom, deres makt og avmakt, må kartlegges mer presist. Den generelle globaliseringen gir ett sett av ledetråder i en slik kartlegging, bindingene og mulighetene innenfor EØS-avtalen et annet, vilkår og forhandlingsløsninger innenfor WTO et tredje, ressursrikdommen i olje og gass, med sine strategiske fordeler og sin sårbarhet, et fjerde.

Det har vært hevdet at styringsmulighetene innad gjennomgår en erosjon der utskilte delsystemer følger sin egen logikk, uten noen samordnet formidling og med utilsiktede og uoversiktlige konsekvenser. Men det skjer også endringer i motsatt retning, ved at delsystemer knyttes sammen på nye måter, og skillelinjene mellom privat og offentlig sfære forskyves. Dette går sammen med nokså omfattende verdiendringer i befolkningen, preget av noe mindre tillit til offentlige myndigheter og større krav om individuell utfoldelse. Det kan tenkes at nye ideologiske og organisatoriske strømninger er så sterke at forskjellene mellom ulike delsystemer blir mindre.

Disse nye og til dels dramatiske utfordringene mot nasjonalstaten og dens institusjoner gir en samlende ramme om studiet av folkestyrets vilkår og endringer i disse vilkårene.

Fire sfærer og samspillet mellom dem

Hvordan fylles så dette handlingsrommet, slik det er formet av ytre og indre prosesser? Her vil analysene ta utgangspunkt i fire sfærer, knyttet til statsorganene, til det offentlige rom, til fellesskapsarenaer og nærmiljø, og til marked og produksjonsliv. Det er mange holdepunkter for å hevde at det sivile samfunn er under omforming, og at balansen mellom stat og marked er endret. Vi vil studere forholdet mellom disse sfærene, balansen mellom dem og endringer i denne balansen.

1. Makt i statsorganene

   Her gir den forrige maktutredningen interessante utgangspunkter med sine studier av forvaltningsorganer og statlig segmentering. Forholdet mellom de sentrale politiske institusjonene vil stå sentralt. Er styrkeforholdet mellom sentrale statsorganer forrykket, f.eks. gjennom en lengre periode med mindretallsregjeringer? Hvordan er vilkårene for samordning på tvers av sektorer? Har sektorpolitikken i seg selv endret karakter? Har byråkratiets posisjon endret seg, med former for politisering av forvaltningen? Hvordan er forholdet mellom jus og politikk og mellom konstitusjonell maktfordeling og reell myndighetsutøvelse i dag?

   Forholdet til offentlige myndigheter på lavere nivåer vil også være viktig her. Senter-periferi-relasjoner er forskjøvet, og det kommunale selvstyret er satt under press både i form av svekket deltakelse blant velgerne og motstridende styring og delegering fra statens side. De politiske partienes rolle kan ha endret seg, og dette vil ha betydning for hvordan valgkanalen til politisk innflytelse virker.

2. Makt i det offentlige rom

   Folkestyret avhenger ikke bare av hvordan de politiske institusjonene er organisert, men også av hvordan det sivile samfunn virker. Hvordan fungerer den politiske offentlighet? Erfaringer og interesser kanaliseres gjennom organisasjonene, de politiske partiene og aksjonsgruppene. Viktige deler av offentligheten formes i et samspill mellom disse organiserende institusjonene og de mer anonyme hegemoniene i kunnskap, tenkemåter, mediesjangrer, språkbruk og ideologier. Her spiller også mediene en sentral rolle, og utviklingen innenfor massemediene - både gjennom form og innhold - er en viktig innfallsport til endringer i makt/avmakt-forhold. Betingelsene for kollektiv handling og endringer i disse betingelsene bør undersøkes. Likeledes bør en se nærmere på betingelsene for den tilliten mellom befolkning og offentlige institusjoner som demokratiet avhenger av. Hvordan er fordelingen av makt og avmakt ut fra geografisk-administrative kategorier som sentrum og periferi eller sosiale kategorier som kjønn, alder, samfunnsklasse og etnisitet? Er det grunnlag for å hevde at klassemotsetninger suppleres eller erstattes av nye motsetninger mellom eliter og masse, f.eks. knyttet til internasjonalisering og globalisering, eller til utdannelse, informasjonsmestring og medieutvikling? Hvordan blir «likestillingssamfunnets» kjønnsnormer formulert i ulike deler av offentligheten, og hvilken betydning har slike normer for tildeling av status og autoritet i samfunnsdebatten?

3. Makt i fellesskapsarenaer og nærmiljø

   Samfunnet stabiliseres av felles identitetsformende tegn og symboler, som skaper og opprettholder gjensidig tillit mellom individer og grupper. Nasjonal identitet har vært betraktet som en slik integrasjonsmekanisme, med umiddelbar betydning for samfunnssolidariteten på tvers av regioner og klasser. Det har vært hevdet at de stabile gruppeidentifikasjonene utfordres av individualiseringsprosessene, noe som innebærer at den enkelte henter verdier, forestillinger og rollebilder fra ulike kulturer og globale medier. Dette skaper nye former for politisering, konfliktdannelse og solidaritet. Betingelsene for dannelse av individuelle og kollektive identiteter sier mye om det sivile samfunn og folkestyrets vilkår.

   Hverdagslivets relasjoner i familie og hushold, nærmiljø og andre fellesskapsarenaer danner grunnlaget for utvikling av verdier, tilhørighet og evne til å påvirke egen situasjon. Det gjelder i majoritetskulturen, i ulike aldersgrupper og i fellesskap basert på religion, samlivsformer, etnisitet, kjønn.

   Samtidig har nærmiljøet en skjæringsflate mot store samfunnsinstitusjoner som barnehager og skoler, helsevesen og trygdesystem. Disse bidrar til å regulere den enkeltes autonomi og opplevelse av makt, ved både å begrense og utvide handlingsmulighetene.

4. Makt i produksjon og marked

   På den ene siden blir viktige beslutninger truffet i markeder som bare indirekte er underlagt politisk styring; på den annen side foregår atskillig offentlig styring gjennom planmessig bruk av markedsmekanismer og rammebetingelser. Privatisering og internasjonalisering innebærer at balansen mellom politikk og marked har forskjøvet seg; markedsliberal ideologi kan samtidig synes å ha fått en sterkere posisjon i samfunnsdebatten. Næringslivet produserer ideer, verdier og organisasjonsformer som påvirker større deler av samfunnslivet. Markedet er heller ikke en ensartet institusjon; markedsaktører organiserer seg, og de har behov for politisk legitimitet. Nye vilkår for næringsliv og kapital har endret maktforholdene i økonomien, med store konsekvenser for politisk myndighetsutøvelse. I Norge er det vokst frem omfattende statlig eierskap, men uten at staten har en helhetlig strategi for styring av næringsvirksomhet, eller styring gjennom denne. Det er en viktig oppgave å sirkle dette nærmere inn. Her vil en kartlegging av endringer i struktur- og eierforholdene i produksjon og varehandel gi et viktig utgangspunkt.

   Næringslivet leverer ideer, produkter og organisasjonsformer som påvirker folkestyrets innhold og form. Næringslivet er også knyttet til folkestyret gjennom forhandlingssystemet og forholdet mellom arbeidslivets organisasjoner på den ene siden, og gjennom formene for bedriftsdemokrati og vilkårene for konsumentmakt på den andre. Demokratisering i arbeidslivet var et sentralt tema i samfunnsdebatten i 1970-årene, og viktige reformer ble satt i verk. Senere har ordningene i hovedsak vært tatt for gitt. Samtidig er bedriftenes rammebetingelser endret på avgjørende måter i de siste to tiårene. Det er derfor viktig å undersøke hvordan de nåværende ordningene virker, og om siktepunktet på mange måter forandres av nye økonomiske vilkår.

   Samspillet og koblingene mellom stat, offentlighet, fellesskapsarenaer og marked gir et samlende grep på maktutredningen. Folkestyrets problemer gir et avgrensende fokus. Internasjonalisering og globalisering slår direkte inn i hver av de fire sfærene, og påvirker samtidig forholdene mellom dem. Slik gir analysen av ytre rammevilkår samtidig et inntak til endringsprosesser innenfor og mellom de institusjonelle sfærene. Miljøspørsmål kobler sammen stat og marked i et globalt perspektiv; medieutvikling og informasjonsteknologi preger samfunnsborgernes liv og legger føringer på den offentlige politikken; kulturelle endringer forsterkes gjennom internasjonale markedsmekanismer og forbruksmønstre, og påvirker grunnlaget for nasjonal identitet og sosial integrasjon; offentlige reguleringer og statlig politikk fordeler og endrer fordelingen av makt på arbeidsmarkedet.

   Maktposisjon gjennom stat, marked, sivilsamfunn og fellesskapsarenaer kan erstatte hverandre gjennom strategiske manøvre, f.eks. slik at ny sårbarhet på markedet kompenseres gjennom organisasjon eller forsøk på erobring av legitimitet og politisk kontroll.

Maktens dimensjoner

Denne rammen impliserer at makten har flere sider, og at ingen enkelt maktmodell fanger opp alle. Derfor er makt i faglige sammenhenger et omstridt begrep; det er ikke blitt det samlende grunnelementet i politiske studier som enkelte håpet for noen tiår siden.

For det første er makt ressurser og evne til å påvirke utfall. Slik direkte makt kan utøves gjennom tvang eller gjennom bytterelasjoner; i den forrige maktutredningens terminologi: kontroll over utfall som andre har interesser i. Slike maktforhold har også en utydelig gråsone, der motpartens forventninger gir tilpasning til en potensiell maktutøvelse.

For det andre virker makt gjennom legitimitet. Det ligger makt i sakspresentasjon, i prosedyrer og symboliseringer. Dette er makten i de kategoriene som benyttes, i det regelverket som styrer vedtaksprosessene, i den sammenhengen en sak og et saksfelt blir plassert.

For det tredje er makt situasjonsdefinisjon; det er sondringen mellom vesentlig og uvesentlig, og det er styring med dagsordenen: evne til å holde noen spørsmål utenfor listen av relevante saker og manøvrere andre spørsmål inn på denne listen.

For det fjerde er makt innebygget i våre identifikasjoner og oppfatninger.

Maktforhold er vevd inn i sosiale og materielle strukturer, fra klasse- og lagdeling til utformingen av de fysiske omgivelsene.

Makten har samtidig et symbolsk aspekt - statsmakten ytrer seg symbolsk, det offentlige rom preges av symboliseringer, identitet så vel som forbruksmønstre påvirkes og uttrykkes symbolsk. Det symbolske gir institusjonene mening, gjør dem berettigede i folks øyne eller fratar dem legitimitet. Her foregår dyptgripende historiske endringer. Mye politisk strid er en kamp om symboler - de nasjonale symboler, modernitetssymboler, likhets- og deltakelsessymboler. Debatten om norsk tilknytning til EU var i høy grad en symbolkamp der billedbruk og metaforer spilte en sentral rolle. Makt ytrer seg symbolsk, og symboler gir makt. Endringer på tegn- og symbolnivå er viktige for en utredning om makt og folkestyre.

Uttrykk som «maktpolitikk» er ofte negativt ladet, men makt utnyttes ikke bare av de mektige. Det er også en positiv ressurs for samfunnet, som evne til å overvinne kollektiv avmakt; og makt kan rettferdiggjøres som legitim autoritet.

Dermed har vi skissert en overordnet ramme om en maktanalyse der et fasettert maktbegrep er ivaretatt. På tilsvarende måte må demokratibegrepet nyanseres. Demokrati kan begrenses til konkurranse mellom partier i frie valg med alminnelig stemmerett, men det kan også utvides til bredere former for deltakelse, offentlig debatt, kommunikasjon og dialog. Vilkårene for at makt og maktutøvelse aksepteres som legitim, gir mye av sammenhengen mellom makt og demokrati i utredningens mandat. Her reiser det seg normative spørsmål som utredningen må berøre: Hvordan ulike former for makt og demokrati kan begrunnes; hvilke styringsformer som er forenlige med hverandre; hvilke kriterier som kan legges til grunn for utformingen av institusjoner og beslutningssystemer.

Prosjektområder

Utredningen må i første omgang drives gjennom et større knippe enkeltstudier, innenfor en overordnet ramme, og med sikte på senere sammenføyning. Enkeltprosjekter kan deles inn i større områder, der noe kan dekkes gjennom syntetiserende arbeid på grunnlag av foreliggende studier, mens noe krever ny empirisk forskning av til dels betydelig omfang. En del av utredningens mandat er allerede godt dekket gjennom foreliggende forskning eller gjennom parallelle forskningsprogrammer. Utredningen må trekke veksler på dette, og prioritere innsatsen slik at unødvendig dobbeltarbeid kan unngås.

Mange av prosjektene bør ha et komparativt perspektiv, og fremfor alt bør de få frem utviklingstrekk og endringsprosesser. Et historisk perspektiv er nødvendig for å angi betydningen av internasjonaliseringen, av ny teknologi og nye kommunikasjonsformer, av likestillingsprosessene, av den økende innvandringen.

Delstudier vil dels bli ledet av forskergruppens medlemmer, enkeltvis eller i samarbeid, og dels gis som oppdrag til forskere og/eller fagmiljøer utenfor gruppen. Slike oppdrag vil spenne fra mindre artikler og rapporter til større prosjekter.

Enkeltprosjekter skal forholde seg til utredningens ramme, og fra ulike vinkler dekke problemstillinger som belyser de hovedemnene som er skissert ovenfor. Kjernen i dette er makt og demokrati innenfor den norske nasjonalstaten som styringssystem, og de spenninger som oppstår når nasjonalstaten utfordres utenfra og innenfra.

1. Utredningen vil ha begrepsmessige og teoretiske analyser knyttet til «makt» og «demokrati». Dette er omstridte begreper i forskningen, med varierende politisk innhold, og de reiser samtidig grunnleggende normative spørsmål som bør klargjøres.
2. Utredningen vil omfatte en større empirisk eliteundersøkelse, med analyse av karriereveier, nettverk og holdninger innenfor politikk, næringsliv og kulturliv. Den svenske maktutredningen gir sammenlignbart materiale, og den danske maktutredningen planlegger en tilsvarende undersøkelse. Utredningen vil også omfatte en større surveyundersøkelse om demokrati og deltakelse blant folk flest.
3. Utredningen vil omfatte analyser av globaliseringens virkninger for Norge, med dekning av ulike aspekter som avgrenser eller åpner det politiske handlingsrom - de formelle og organisasjonsmessige forpliktelser, markedsliberalisme og deregulering, teknologiutviklingen, miljøspørsmålene, endringer i produksjonsmakt, migrasjonene og den kulturelle utfordring.
4. Utredningen vil følge opp den forrige maktutredningens studier av statsmakt. Den bør etterprøve tesen om «den segmenterte stat», analysere implikasjonene av «den nye staten», og se på maktforholdet mellom statsorganene i en situasjon med mindretallsregjeringer. Den bør gi et bilde av hvorvidt korporativismen har endret karakter, og den bør se på styringsprofesjonenes, forvaltningens, konstitusjonens og domstolenes rolle i forhold til politiske myndigheter.
5. Utredningen vil analysere betydningen av desentralisering, regionalmakt og lokale maktstrukturer. Dette berører formelle prosedyrer, så vel som ressurskontroll og næringsøkonomiske forhold. Her foreligger en omfattende forskning som utredningen kan trekke veksler på, samtidig som det er rom for nye empiriske studier på utvalgte områder. I denne sammenhengen er også forholdet mellom den samiske befolkningen og den norske nasjonalstaten av stor interesse.
6. Utredningen vil dekke betingelser for kollektivdannelse og organisering. Organisasjonsmakt inkluderer de politiske partienes rolle i beslutningsprosessen, men begrepet innbefatter også fag- og profesjonsorganisasjonene, de frivillige organisasjonene, aksjonsorganene, kirke og religion. Dette forteller om styrken i det som kalles det sivile samfunn.
7. Utredningen vil se folkestyret «nedenfra», gjennom studier av sosialisering og meningsdannelse i familien, nærmiljøet, skolen. I dette perspektivet betraktes folkestyret ut fra deltakelse og makt for ulike sosiale grupper der kjønn, klasse, alder, bosted og etnisk tilhørighet virker differensierende.
8. Utredningen vil analysere likestillingsprosesser og kjønnsmakt. Både innenfor arbeidsliv, familie, frivillige organisasjoner og politikk har det skjedd store endringer i forholdet mellom kvinner og menn i de siste 30 årene. Men likestillingsprosessene har hatt ulike forløp og konsekvenser innenfor ulike samfunnsområder. Utredningen vil legge vekt på analyser av kjønnspolitiske normer og verdier, slik disse kommer til uttrykk gjennom politiske ideer, meningsdannelse og sosial praksis. Slik vil den studere både kulturelle differensieringsprosesser og kjønnsbetingede betydninger av makt.
9. Utredningen vil studere informasjons- og kommunikasjonsmakt gjennom analyser av teknologiske utviklingstrekk og av massemediene. Både medienes rammer og innhold har endret seg sterkt siden 1970-tallet. Ny teknologi har konsekvenser for maktforhold og folkestyre. Massemediene har en sentral plass i meningsdannelsen, med definisjonsmakt, påvirkningsmakt og makt til å sette dagsorden. Tilsvarende blir manglende tilgang til mediene en kilde til avmakt.
10. Utredningen vil analysere kunnskapsmakt fra ulike vinkler. Den vil ha delstudier av vitenskapens rolle og forholdet mellom vitenskap og styring, av utviklingen av styringsprofesjoner og av kunnskapssystemets autonomi og innvirkning på den enkeltes virkelighetsforståelse. Den vil også analysere maktforhold innenfor kulturlivet i videre forstand. Igjen vil definisjonsmakt og idémessige hegemonier stå sentralt.
11. Utredningen vil studere maktstrukturer i næringslivet for å gi et aktuelt bilde av markedsmakt og produksjonsmakt. Den vil se på eierforhold med vekt på graden av konsentrasjon og innslaget av utenlandsk og statlig eierskap. Studier av økonomisk makt overlapper også i betydelig grad flere av de øvrige emneområdene, som globalisering, statsmakt og regional makt.
12. Utredningen vil analysere makt og demokrati i arbeidsmarkedet og på arbeidsplassene. Dette omfatter forhandlinger, ansattes deltakelse i formelle organer som styre og arbeidsmiljøutvalg, og deltakelse i beslutninger knyttet til tilrettelegging og utførelse av arbeidet. Begge former for deltakelse må ses i sammenheng med endringer i bedriftenes markedsforhold og eierstruktur, både nasjonalt og internasjonalt.

Denne inndelingen i prosjektområder bygger på to prinsipper. Det ene er vertikalt, med makt og demokrati sett på ulike nivåer, fra statsledelse til den enkelte borgers liv. Det andre er horisontalt, med makt og demokrati innenfor delsystemer som politikk, økonomi, rett, vitenskap, kultur, utdanning, massemedier, religion. Det som binder områder og prosjekter sammen, vil være de overordnede perspektivene på stat, sivilsamfunn, marked og fellesskapsarenaer innenfor en nasjonalstat under press.