4.2 Nyere trender i offentlige reformer


4.2 Nyere trender i offentlige reformer

Det er ikke bare foretak og sammenslutninger som over tid gjennomgår organisatoriske endringer. Det offentlige har også de senere årene opplevd store endringer i sin organisasjon som har sammenheng med endringer i det idemessige grunnlag for hva som er fornuftig styring og forvaltning.

4.2.1 Spredningen av ”New Public Management”

Offentlig virksomhet i de fleste land preges til enhver tid av mangfoldige pågående reformprosesser. Selv om begrepet reform kan indikere at det er tale om hendelsesforløp som er avgrenset i tid, slik at reformperioden på et tidspunkt avsluttes og avløses av vanlig drift, vil dette aldri være tilfelle for offentlig sektor sett under ett. Kompleksiteten i offentlig sektors oppbygging, det store mangfoldet av virksomheter og funksjoner, gjør at reformene får preg av å være et kontinuerlig definerende trekk ved offentlig virksomhet. Dette inntrykket styrkes av at interimperioden mellom reformer selv innenfor den enkelte virksomhet ofte kan være forbausende kort, og at ulike reformer kan rette seg mot ulike aspekter ved en og samme virksomhet.

Begrepet ”public management reform” er definert som målrettede endringer av offentlige organisasjoners strukturer og prosesser med det formål å få dem til å ’fungere bedre’, (i en eller annen forstand) (Pollitt og Bouckaert 2000:8, min overs.). Dette antyder en avgrensning mellom reformer som primært retter seg mot offentlig sektors oppbygging og virkemåte, og endringer som først og fremst dreier seg om politikkens innhold. Det virker også intuitivt rimelig å for eksempel oppfatte en reorganiseringsprosess som vesensforskjellig fra beslutninger som direkte retter seg inn mot prioriteringen av ulike grupper i samfunnet, slik som et ønske om å styrke eldreomsorgen eller å prioritere tiltak for funksjonshemmede. Men i mange tilfeller vil denne distinksjonen likevel være problematisk. Et politisk ønske om å styrke eller forbedre innsatsen innenfor et spesifikt felt eller overfor en spesiell gruppe vil ofte eller alltid innebære tiltak som har å gjøre med organisering og prosedyrer innenfor den aktuelle sektoren. Samtidig viser det seg ofte at endringsprosessene har politiske implikasjoner. Begrepet ”forvaltningspolitikk” er treffende i så måte, siden det impliserer at organiseringen av offentlig sektor må betraktes som en gren av politikken og ikke som et rendyrket teknisk anliggende (Egeberg 1984; Olsen 1988).

Disse betraktningene er spesielt relevante når det er snakk om globalisering innenfor offentlig styring og forvaltning, fordi det ofte har blitt hevdet at mange av reformene i nyere tid har hatt en politisk slagside med internasjonale konnotasjoner. I Norge har begrepet ”høyredreining” ikke bare blitt brukt som en benevnelse på en ideologisk forskyvning av flere partiers ståsted, men også med referanse til tiltak som privatisering og konkurranseutsetting. Disse og andre tiltak tilskrives da en spesifisert ideologisk grunnholdning, noe som innebærer en manglende aksept for tanken om upolitisk ”forbedring” av offentlige virksomheters ytelse. Den internasjonale litteraturen om reformer i offentlig virksomhet de seneste tiårene inneholder mange bidrag som styrker disse oppfatningene. Dette gjelder særlig reformene som ofte blir benevnt under fellesbetegnelsen ”New Public Management”. I den grad påstandene om NPMs ideologiske slagside aksepteres, og om man aksepterer at NPM faktisk er en identifiserbar ”reformpakke” som er spredt over landegrensene, er NPM uttrykk for globalisering både når det gjelder administrativ doktrine og politisk ideologi. I det følgende skal premissene for denne observasjonen drøftes nærmere, basert på noen bidrag fra debatten om NPM.

Donald F. Kettl har betegnet reformene i offentlig sektor siden slutten av 1970-tallet som ”kanskje informasjonsalderens første virkelige revolusjon” (Kettl 1997:446). Kettl fremholder at

Governments around the globe adopted management reforms to squeeze extra efficiency out of the public sector (...) The Westminster nations – Australia, the United Kingdom, and especially New Zealand – proved the world’s most aggressive reformers and have widely been viewed as models. From Korea to Brazil, from Portugal to Sweden, government reform has transformed public management (Kettl 1997:446).

Dette perspektivet på en bred, internasjonal reformtrend innenfor offentlig sektor deles av mange andre forfattere. Christopher Pollitt og Geert Bouckaert, også fra et akademisk ståsted, betegner reformbølgen som ”a pandemic of public management reforms, which has swept across much of the OECD world” (Pollitt og Bouckaert 2000:1). Pollitt fremholder, med henvisning til mange forfattere, at det er en felles kjerne i moderniseringen av offentlig sektor i OECD-landene, en felles enighet om hovedinnholdet i denne kjernen, og (fra midten av 1980-tallet) en bemerkelsesverdig enighet blant politiske ledere i mange land om hva problemene i offentlig sektor har gått ut på (Pollitt 1995:133). Sahlin-Andersen (2001:43) påpeker at når vi finner så mange fellestrekk mellom reformer i Australia, New Zealand, Sverige og Norge – to land på hver sin side av kloden – indikerer dette at NPM er en global trend.

Det er vanlig å fremheve en rekke ulike tiltak under fellesbetegnelsen NPM, noe som gjør det naturlig å spørre seg om dette bør regnes som en enhetlig reformpakke, eller om det i realiteten er snakk om en gruppe distinkte reformelementer. Pollitt argumenterer for at det er berettiget å snakke om NPM som et interaktivt sett, eller system av reformer, ikke minst fordi mange av tiltakene styrker hverandre og står i et utvekslingsforhold til hverandre.

Det er presentert mange oversikter over de enkelte elementene som ligger i fellesbetegnelsen NPM. Christopher Hood (1991) drøfter NPM som en doktrine med syv komponenter:

Tabell 4.1 Syv elementer av NPM. Hentet fra Hood (1991)

Doktrine
Betydning
”Hands-on” profesjonell styring
Delegering av styringsfullmakter til synlige og sterke ledere av virksomheter
Eksplisitte standarder og mål på ytelse
Definisjon av mål, indikatorer på suksess, helst kvantifiserte sådanne
Større vektlegging av resultatmål
Kobling av ressursallokering og belønninger knyttet til måloppnåelse, oppstykking av sentralisert personalpolitikk
Endring mot disaggregering av enheter i offentlig sektor
Oppsplitting av tidligere ’monolittiske’ enheter, konsernmodeller, introduksjon av strukturelle elementer som gir avstand mellom enheter
Økt konkurranse i offentlig sektor
Bruk av kontrakter og anbud
Bruk av styringspraksis fra privat sektor
Større fleksibilitet vedrørende ansettelser og insentivstrukturer, bruk av PR
Vektlegging av sterkere budsjettdisiplin og påholdenhet mht ressursbruk
Kostnadskutt, økt arbeidsdisiplin, motsette seg krav fra fagforeninger

Fokus på profesjonell styring er en indikasjon på den nye vektleggingen av behovet for handlefrihet nedover i organisasjonen. Dette står i kontrast til det tradisjonelle fokuset på hierarkisk styring i offentlig sektor, hvor det å bevare den politiske handlefriheten var mer vektlagt. Bruk av eksplisitte resultatmål og standarder på mål og ytelse er tenkt å muliggjøre styring i kombinasjon med lokal handlefrihet hos synlige og sterke ledere. Begrunnelsen for dette, har vært en antagelse om at de administrative lederne er best i stand til å finne ut hvordan målene kan oppnås på den mest effektive måten, mens de politiske styringsinteressene først og fremst er knyttet til resultatene som oppnås. Den politiske styringen skal dermed fokusere på måloppnåelse og ikke på prosessene bak dette.

Oppsplitting av enheter har delvis sammenheng med innføringen av rivalisering som resultatfremmende virkemiddel i offentlig sektor, altså økt konkurranse. En relatert begrunnelse er knyttet til ønsket om å skille organisatorisk mellom ulike funksjoner, for eksempel slik at en offentlig organisasjon kan fungere som tilbyder/”underleverandør” av tjenester som er etterspurt av en annen organisasjon. Dermed kan offentlige underleverandører bli satt i en konkurransesituasjon i forhold til alternative (private) tilbydere. For å oppnå dette, er det nødvendig å skille kjøper og selger organisatorisk, siden det ellers ville vært fare for at kjøperen ville favorisere egen organisasjon. Tanken er også at disaggregeringen kan gi mer spesialiserte organisasjoner, med et sterkere fokus på visse kjerneoppgaver.

Endringer i styringspraksis reflekterer de andre elementene i doktrinen. Når offentlige organisasjoner skal opptre i konkurranse med private (eller med andre offentlige organisasjoner), og med en betydelig driftsmessig handlefrihet for å oppnå eksplisitt formulerte mål, er det mindre som skiller dem fra sine private motparter. Dermed kan for eksempel insentivsystemer som tradisjonelt sett primært har vært assosiert med privat sektor bli mer fremtredende i offentlig virksomhet også. Bruk av PR og andre virkemidler for å innhente støtte fra organisasjonens omgivelser reflekterer et økt behov (og økte muligheter) for den enkelte organisasjon til å styrke sin egen posisjon og overlevelse. Slike behov er også tenkt å skulle føre til sterkere vektlegging av budsjettdisiplin og effektiv ressursbruk, siden den enkelte organisasjon i større grad er ”sin egen lykkes smed” og siden dette kan være en suksessindikator for ledelsen.

4.2.2 Idémessige grunnlag

Flere forfattere fremhever ny-institusjonell økonomisk teori og nyere trender i ledelsesfilosofien[12] som det idémessige grunnlaget for disse tiltakene (Rhodes 1996:655; Hood 1991:5; Hood og Jackson 1991:179; John 2001:98; Kettl 1997:447). I den akademiske verden hadde ideene fra Public choice stor fremgang fra slutten av 1970-årene. Public choice er essensielt sett økonomisk teori applisert på offentlig sektor, i den forstand at tradisjonelt statsvitenskaplige temaer analyseres med en økonomisk metodologi (Mueller 1989). Dette innebærer mer spesifikt at forhold som avstemmingsprosedyrer, velgeratferd, partipolitikk, byråkratiske prosesser og beslutninger analyseres ut ifra rasjonalitetsforutsetninger som er kjent fra økonomisk teori. Et grunnleggende aspekt ved dette, er at aktører forventes å handle strategisk ut ifra egeninteresse. Dette avspeiles blant annet i bruken av insentivsystemer i NPM.

Tradisjonelt sett har karriereveien vært det primære insentivmiddel i offentlig sektor, ved at muligheten for avansement skulle oppmuntre til ønskelig atferd (Lægreid og Olsen 1978:123). Bruk av resultatlønn og bonusordninger innebærer mer kortsiktig uttelling for oppnådde resultater, og ligner således mer på bruken av for eksempel opsjonsordninger i næringslivet. Videre kan ideene om konkurranse, fristilling og resultatmål tillegges en inspirasjon fra mikroøkonomisk teori, ved at offentlige virksomheter skal fungere mer som private firmaer. Rivalisering blir introdusert til offentlig sektor som et middel til å senke kostnader og bedre ytelse (Hood 1991). Fra å betrakte virksomhetene som deler av et utfyllende styringssystem, blir det dermed lagt til grunn at de skal forsøke å overgå hverandre. Det skal initieres en konkurranse om å tilby innbyggerne de beste helsetjenestene, det beste skoletilbudet og så videre, på samme måte som ulike produsenter konkurrerer om å tilby den beste tannkremen.

Når bruken av ledelsesfilosofi fra privat sektor ble så fremtredende, er det hevdet at dette hadde å gjøre med en bølge av reformer i privat sektor på 1980-tallet (John 2001). Offentlig sektor leide inn organisasjonskonsulenter som ga samme råd til sine nye offentlige oppdragsgivere, som de tidligere hadde anvendt i privat sektor. Boken In search of excellence (Peters og Waterman 1982), som hadde status som ledelsesfilosofisk ’Bibel’ i privat sektor, fikk sitt motstykke i Reinventing government av Osborne og Gabler (1992).

I Storbritannia kobles disse reformene eksplisitt til høyrebølgen i britisk politikk på 1980-tallet, representert ved Margaret Thatcher og senere John Major. Jessop (2000:11) beskriver Thatcher og Majors bruk av tiltak som privatisering, liberalisering, deregulering, bruk av markedslignende arrangementer i offentlig sektor som den ny-liberale responsen til påstandene om en krise i offentlig sektor. Også i mange andre land, inklusive Norge, hadde høyresiden stor fremgang i denne perioden. Siden høyresiden av politikken tradisjonelt har stått nærmere privat sektor enn venstresiden, ga dette styrket legitimitet for bruken av løsninger fra privat sektor (Christensen og Lægreid 2001:70).

4.2.3 Ambisjoner og realiteter

Det har ikke manglet på vyer om hvilke effekter NPM-reformene skulle ha. Pollitt siterer for eksempel tidligere amerikansk visepresident Al Gore, som ventet at tiltakene skulle gi mer ytelse for mindre penger:

Our goal is to make the entire federal government both less expensive and more efficient, and to change the culture of our national bureaucracy away from complacency and entitlement towards initiative and empowerment (Gore 1993, sitert fra Pollitt 1995:137).

Det er liten tvil om at mange av reformtiltakene har ført til dramatiske omveltninger i mange lands statsforvaltninger. Med Pollitt og Bouckaert (2000:1) kan det fremholdes at millioner av tjenestemenn har fått sin arbeidsdag grunnleggende endret, prosedyrene rundt enorme offentlige budsjetter har blitt omkalfatret, og store mengder offentlig eiendom har blitt solgt til private. Men samtidig er det påpekt at NPM-reformene har et forbausende svakt grunnlag i empirisk kunnskap om deres faktiske konsekvenser (Hood og Jackson 1991:184; Pollitt 1995). Reformene har i større grad blitt drevet frem av teori og doktrine, som ofte har vært tillagt en ideologisk slagside. Med et kynisk perspektiv, har Hood og Jackson (1991:xi) påpekt at

Administration, like religion and politics, is a field marked by multiple and competing doctrines about the road to salvation (...) The suspension of one ruling doctrine by another occurs through a rhetorical process, not by the marshalling of incontrovertible evidence from exhaustive examination of data.

Hood og Jackson fremholder at spredningen av NPM (tross manglende indisier om faktisk hensiktsmessighet) blant annet har skjedd ved at tendensen til mistro har blitt undertrykket gjennom visse typer argumentasjon. Et eksempel på dette, er teknikken de kaller amnesia, nemlig presentasjonen av NPM som nye virkemidler, som ikke har blitt prøvd ut før, og som dermed ikke har blitt forkastet på bakgrunn av erfaring. Dette argumentet er en illusjon, fordi tiltak som for eksempel resultatlønn har en lang historie. Forfatterne nekter seg heller ikke å sammenligne entusiasmen rundt NPM med ritualtroen hos ’remote tribes of Melanasia’ (s. 194).

4.2.4 Reformer i Norge

Flere av tiltakene som assosieres med NPM har fått betydelig innpass i norsk offentlig sektor, selv om flere forfattere har fremhevet Norge og de nordiske land generelt som land hvor NPM har hatt mindre innflytelse enn i andre land (John 2001; Christensen og Lægreid 2001). Hood’s (1991) liste over ”doktrinene” som inngår i NPM vekker gjenkjennelse når nyere norsk forvaltningshistorie tas i betraktning. Når det gjelder statsforvaltningen har Christensen og Lægreid (2001) hevdet at mål- og resultatstyring samt strukturell fristilling har hatt spesiell betydning – Hood benevner dette som: Større vektlegging av resultatmål og endring mot disaggregering av enheter i offentlig sektor. I kommunesektoren har også disse doktrinene hatt betydelig innpass, i tillegg til økt konkurranse i offentlig sektor (jf. 4.1).

Drift og politikk

NPM-reformene i Norge har hatt et fokus på driftsansvaret for offentlige virksomheter, – at drift bør (og kan) skilles fra politikk, at driftsmessige beslutninger bør fattes av dem som har det daglige ansvaret for denne driften, og at offentlige virksomheter i prinsippet skal kunne drives på samme måte som private, og innenfor samme ”marked” som private. Ved å definere og innføre et skille mellom politiske beslutninger, særlig knyttet til overordnede prioriteringer gjennom ressursallokering og målsetninger, og driftsmessige forhold, har tanken vært å skape et depolitisert felt rundt driften av virksomhetene, som dermed kan utføres på en mer rendyrket ”forretningsmessig” måte.

For virksomhetenes del, skal dette gi et økt fokus på de tjenester virksomheten er opprettet for å levere. Når ledere av offentlige virksomheter gis betydelige frihetsgrader med hensyn til driftsmessige forhold, vil de lettere kunne innrette driften slik at oppnåelsen av (de politisk definerte) målsetningene forbedres. Slik sett blir forholdet mellom politikk og administrasjon mer lignende forholdet mellom generalforsamling/styre og daglig ledelse i mange private selskaper. Det er administrerende direktør som har ansvaret for å organisere og drive virksomheten, og for dermed å få mest mulig ut av selskapets ressurser. Parallellen til privat sektor styrkes gjennom tanken om at offentlige virksomheter skal kunne konkurrere på like vilkår med private selskaper om leveranser av offentlige tjenester, og ved at det innføres elementer av konkurranse og rivalisering innad i offentlig sektor. Også virkemidler knyttet til personalpolitikk og budsjettsystemer understreker disse parallellene. Resultatbasert eller markedbestemt avlønning bryter med de tradisjonelle fokus på tariff og ansiennitet, mens rammebudsjettering, adgang til fremføring av over- og underskudd og uttelling for oppnåelse av målsetninger er blant de budsjettmessige utslagene av dette endrede fokuset.

De fleste utslagene av NPM i Norge kan knyttes til disse hovedresonnementene. Skillet mellom ”politikk” og ”drift” gjenfinnes blant annet i bruken av mål- og resultatstyring, og i innføring av skille mellom bestiller og utfører av tjenester. Bruken av nye tilknytningsformer for statlig og kommunal virksomhet har særlig dreiet seg om økt bruk av former som innebærer desentralisering av driftsansvar og en organisatorisk avgrensning mellom politikk og tjenesteproduksjon. Konkurranseutsetting innebærer at offentlige virksomheter ikke gis en privilegert posisjon i forhold til private selskaper, noe som også indikerer en økt avstand mellom politikk og drift.

Tilknytningsformer

Bruken av nye tilknytningsformer i offentlig virksomhet ble drøftet i NOU 1989:5 En bedre organisert stat. Det påpekes her at det er et skille mellom virksomheter som er en del av staten som juridisk person (forvaltningsorganer), virksomheter som er egne juridiske personer og hvor relasjonen til staten er et eierforhold (statseide selskaper og statlig selskapsdeltagelse) samt virksomheter som er egne juridiske personer og selveide, hvor det finnes andre former for tilknytning (stiftelser med mer). Innenfor disse brede kategoriene kan man så skille mellom flere konkrete former. Forvaltningsorganene kan være ordinære forvaltningsorganer, som departementer og direktorater. De kan være forvaltningsbedrifter eller forvaltningsorganer med særskilte fullmakter. Innenfor selskapsformen finnes statsaksjeselskaper, statlig deltagelse i aksjeselskaper, statsselskaper organisert etter selskapsloven eller statsselskaper organisert etter særlover.

Valget av tilknytningsform har mange implikasjoner. I denne sammenheng er det spesielt relevant å påpeke at valget har konsekvenser for statlig styring av virksomheten. Dette drøftes eksplisitt i En bedre organisert stat. Det fremholdes at avveiningene mellom de ulike formene for Forvaltningsorgan har å gjøre med en avveining mellom ”statens styringsbehov (...) [og] hensynet til mulighet for fleksibilitet og rask tilpasning til skiftende markedssituasjoner og behov, både med hensyn til sluttprodukt og innsatsfaktorer”.[13] Her vil bruken av ordinære forvaltningsorganer avspeile en prioritering av det første av disse to hensyn, mens bruken av formen forvaltningsbedrift heller mot det siste. Mange av de samme avveiningene vil være relevante når man vurderer bruken av selskapsformen opp mot bruken av de ulike formene for forvaltningsorgan, eller når av ulike selskapsformer vurderes mot hverandre.

En hovedtendens innenfor forvaltningsutviklingen siden 1980-tallet kan beskrives som en bevegelse bort fra formene som impliserer stort statlig styringsbehov, og mot formene som i større grad vektlegger ”hensynet til mulighet for fleksibilitet og rask tilpasning til skiftende markedssituasjoner og behov”. Direktorater er omdannet til forvaltningsbedrifter, forvaltningsbedrifter er omdannet til selskaper, og statlig heleide selskaper er solgt delvis ut og dermed omdannet til statlig deleide.

Kommunal og interkommunal virksomhet

Også i kommunesektoren har tendensen mot disaggregering av enheter i offentlig sektor gitt seg utslag i en tiltagende bruk av nye virksomhetsformer, med privat sektor som forbilde. Utviklingen i lovgivning har i senere år blitt tilpasset denne tendensen. I kommuneloven gis bestemmelser for den innarbeidede formen kommunal bedrift.[14] Ved lovendring[15] ble denne formen fra 1. januar 2000 avløst av nyskapningen kommunalt foretak.[16] Kommuneloven inneholder videre bestemmelser om interkommunal bedrift, mens aksjeloven gjelder for kommunalt og interkommunalt aksjeselskap. Endelig trådte ny lov om interkommunale selskaper i kraft den 1. januar 2000. Denne loven foreskriver at interkommunale selskaper som ikke er organisert som aksjeselskap eller unntatt fra aksjeloven i medhold av §18-2 første ledd nr. 2 og 3 skal organiseres som interkommunalt selskap etter denne loven. Praksisen med å opprette interkommunale selskaper med begrenset ansvar etter mønster av selskapsloven bringes dermed til opphør, og slike selskaper skal omdannes til enten aksjeselskaper eller interkommunale selskaper etter den nye loven. Selskapsloven gir dermed ikke lovhjemmel for kommunale virksomheter.

Lovverket åpner altså for to former for bedrifts- eller selskapsorganisering av kommunal virksomhet, og tre slike former for interkommunal virksomhet. Det er i alt tre ulike lover som hjemler disse formene, nemlig kommuneloven, aksjeloven og lov om interkommunale selskaper. Et hovedskille mellom formene er ansvarsdimensjonen. Eierne av et aksjeselskap har begrenset ansvar for virksomheten, og kan ikke stilles til økonomisk ansvar for virksomheten ut over den innskutte aksjekapitalen. Når det gjelder kommunale og interkommunale foretak, samt interkommunale selskaper, er disse på sin side å regne som ansvarlige selskaper, hvor eierne har ubegrenset ansvar for de forpliktelser som inngås av virksomheten. En annen dimensjon, som delvis avspeiler variasjonen i eiernes ansvar, er hvorvidt virksomheten er organisert som selvstendig rettssubjekt. Regelen er at kun aksjeselskaper er selvstendige rettssubjekter. Unntaket fra denne regelen er interkommunale selskaper etter den nye lov om interkommunale selskaper. Disse virksomhetene har begrenset ansvar, men er likevel selvstendige rettssubjekter.

En hovedhensikt med å organisere en kommunal virksomhet som foretak eller selskap, er at beslutninger om driften av virksomheten i større grad skal fattes av virksomheten selv. Dermed vil det i mange tilfeller være lite ønskelig å detaljstyre virksomheten fra overordnet nivå i kommunen, selv om kommunen som eier formelt sett har alle fullmakter. Det ligger i formen aksjeselskap at dette er en organisasjonsform som velges når man vil gi daglig leder forholdsvis store fullmakter i forhold til den løpende driften av selskapet. Muligheten for innsyn og instruksjon vil dessuten i de fleste tilfeller avgrenses, i forhold til andre tilknytningsformer. Så lenge en kommunal virksomhet er organisert som ordinær etat, gjelder reglene i Lov om offentlighet i forvaltningen. Når det gjelder kommunale foretak og interkommunale selskaper er disse ikke selvstendige rettssubjekter, og forvaltningsloven og offentlighetsloven gjelder dermed også for disse. Når virksomheten omorganiseres til AS, gjelder de imidlertid ikke, såfremt virksomheten ikke treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift.[17] – Dette leder til et klarere skille mellom ledelse og kontroll/eierskap i offentlig virksomhet, i likhet med hva vi fant for privat virksomhet med fremvekst av større aksjeselskaper utover på 1900-tallet (jf. kapittel 2).

Fra Statens bygge- og eiendomsdirektorat til Statsbygg

Et illustrerende eksempel på endring av tilknytningsform i den retning det her er tale om, er omdannelsen av Statens bygg- og eiendomsdirektorat (SBED) til forvaltningsbedriften Statsbygg på første halvdel av 1990-tallet. Denne reorganiseringen er preget av flere motivasjoner som ligger nær opp til det man finner i NPM. For det første ble det påpekt at reorganiseringen skulle kunne medføre innsparinger i bruk av offentlig bygningsmasse. SBED sto som forvalter av store deler av statens eiendomsmasse, eksklusive forsvarets eiendommer. I det etablerte systemet betalte ikke brukerne av lokalene leie over sine driftsbudsjetter. Det ble påpekt at ”Alt som er gratis forsyner man seg gjerne for mye av”.[18] Som et ledd i reorganiseringen ble det derfor innført internhusleie for offentlige bygg, beregnet etter markedspris. Hensikten var altså å få til bedret økonomisering av arealbruken, ved å knytte ressursbruken opp mot leietakernes budsjetter, og å gi leietakerne økt fleksibilitet i sin disponering av egne ressurser. Systemet oppmuntret også til konkurranse, ved at disse leietakerne eventuelt kunne velge å leie av private i stedet. Videre falt SBEDs funksjoner som sentral godkjennings- og kontrollinstans bort. I det tidligere systemet var SBED godkjenningsinstans med hensyn til størrelse og standard på lokalene, etter reformen ble disse vurderingene flyttet til brukerne av bygningene.

For det andre gikk SBED over til nettobudsjettering. I tradisjonell bruttobudsjettering vedtas inntekter og utgifter separat (over statsbudsjettet). Dette innebærer at bortfall av inntekter ikke får direkte konsekvenser for utgiftene, og at eventuelle over- og underskudd ikke uten videre kan overføres til neste budsjettår. Nettobudsjettering innebærer at virksomheten ble selvfinansierende, og at det vedtaket på statsbudsjettet bare gjelder differansen mellom inntekter og utgifter (i form av et overskudd som skulle tilfalle statskassen).

For det tredje ble det gjennomført flere organisasjonsendringer. Blant annet ble distriktskontorene omdannet til regionkontorer, med rammestyring fra hovedkontoret med hensyn til mål og resultat. Regionkontorene ble dermed omdannet til en slags regionale eiendomsselskaper, med høy grad av egenansvar for økonomisk resultat og forretningsmessige beslutninger.

Omorganiseringen av SBED inneholdt dermed flere av hovedelementene i NPM slik de har blitt innført i Norge: fristilling, mål- og resultatstyring, og konkurranseutsetting.

Mål- og resultatstyring

Når det gjelder Hoods (1991) beskrivelse av Større vektlegging av resultatmål som en doktrine tilknyttet NPM, har dette i Norge særlig kommet til uttrykk gjennom innføring av ulike systemer for såkalt mål- og resultatstyring. Christensen og Lægreid (2001:74-75) har beskrevet mål- og resultatstyring gjennom to definisjoner; en vid og en smal. Den vide definisjonen er at mål- og resultatstyring er en ”styringsfilosofi, et allment overordnet prinsipp eller en idé om styring” som skal ”vri forvaltningskulturen bort fra regler og prosedyretenkning og i retning av sterkere resultatorientering”. Den smale definisjonen er at mål- og resultatstyring er en ”økonomisk og kvantifisert styringsteknikk som er særlig utbredt innenfor budsjettsystemet”.

Med hensyn til den siste definisjonen, inngår blant annet bruk av rammebudsjettering og individuell/prestasjonsbasert system for lederlønn. I staten har systemene med rammebudsjettering blitt brukt av departementene overfor sine underliggende virksomheter. I prinsippet er ideen at målsetninger og resultatkrav skal formuleres politisk, på overordnet nivå, og at virksomhetene så skal få budsjettrammer (som de i stor grad selv disponerer) i henhold til oppnåelse av resultatene. Christensen og Lægreid viser imidlertid til at det har vist seg vanskelig å finne gode resultatindikatorer, at målsetningene i realiteten ofte formuleres av underliggende nivå og fremmes oppover for politisk godkjenning, og at det sjelden har forekommet i praksis at god oppnåelse av resultater har ført til budsjettmessig uttelling (eller at lav oppnåelse har ført til kutt i budsjettene).

I denne sammenheng er det imidlertid mest relevant å legge merke til at disse systemene bygger opp under tanken bak bruk av tilknytningsformer som gir økt fristilling, slik det er drøftet ovenfor. Skillet mellom definisjon av mål og resultatkrav skal i prinsippet skje politisk, mens fullmakter som gjelder driften i stor grad skal overlates til den enkelte virksomhet. Driftsmessig fleksibilitet muliggjøres nettopp ved at driften skjer i en ”depolitisert” sfære, og den enkelte virksomhet slik sett opptre på en måte som ligner mer på modus operandi i private selskaper. Slik veldrevne selskaper kan hente ut profitt, skal veldrevne virksomheter få økte budsjetter.

Resultatindikatorene er en innretning som skal kompensere for mangelen av markedspriser og profittmuligheter i det private marked. Ideen bak prestasjonsbaserte lønninger har vært et annet element i dette, og er en parallell til bruken av opsjons- og bonusordninger i det private næringsliv. Motivasjonen for å drive godt skal økes ved at lederne får materiell uttelling for virksomhetens resultater. I praksis hevder imidlertid Christensen og Lægreid at resultatbasert lønn har vist seg vanskelig å gjennomføre.

I kommunesektoren har bruken av mål- og resultatstyring antagelig fått vel så stor utbredelse som i staten. Kleven mfl. (2002:89) fremholder i en studie av Målstyring i skandinaviske kommuner at et stort antall skandinaviske kommuner praktiserer målstyring, og at hovedtyngden av norske kommuner har innført målstyring siden midten av 1990-tallet. Slik sett har kanskje målstyring kommet senere, men kraftigere i kommunal enn i statlig sektor i Norge.

Resultatenheter

En pågående trend i organiseringen av norske kommuner er omdannelse av kommunale virksomheter til såkalte resultatenheter (Opedal et al. 2002). Slike enheter står for en avgrenset del av kommunens tjenesteproduksjon, og kan bestå av et avgrenset tjenestested, for eksempel et sykehjem eller en skole, eller en mindre gruppe av slike enheter. Dermed kan antall resultatenheter i en enkelt kommune være forholdsvis høyt. For eksempel har Lier kommune 54 slike enheter.

Tanken med resultatenheter er at ledelsen og styret (der dette finnes) for den enkelte enhet har betydelige fullmakter angående driften av virksomheten, og styres ut i fra fastsatte målsetninger og resultatkrav i stedet for gjennom inngående styring av prosessene som inngår i virksomheten. Systemet med resultatenheter tilsvarer således bruken av mål- og resultatstyring i statlig sektor.

Det er interessant å observere hvordan ulike kommuner innretter systemet med resultatenheter på ulike måter.[19] Forhold som varierer mellom kommunene, er spesielt:

  • Bruken av bestiller-utførermodeller i kombinasjon med resultatenhetsmodellen.
  • Graden av formalisering av resultatkravene.
  • Graden av organisatorisk skille mellom kommunens strategiske og operative nivå.

Når resultatenhetsmodellen benyttes, foreligger det alltid en slags formulering av målsetninger. Men disse er ikke alltid nedfelt i kvantifiserte resultatkrav. De mest formaliserte og kvantifiserte utslagene finnes i kommuner som har gått langt i å gjennomføre bestiller-utførermodeller. Her er tanken at i prinsippet all virksomhet som skjer i resultatenhetene skal finansieres gjennom betaling for tjenester som bestilles av kommunens forvaltning. For eksempel fastsettes det priser for hjemmetjenester eller institusjonsopphold. Kommunens forvaltning treffer enkeltvedtak angående tildeling av tjenester til brukere, og disse omformuleres så til bestillinger som oversendes den relevante resultatenhet til utførelse. Man innfører altså et skarpt skille mellom kommunens forvaltning (som treffer enkeltvedtakene) og driftsorganisasjonen, og disse kommuniserer i prinsippet som aktører på et marked, gjennom kjøp og salg.

I noen kommuner er det observert tilfeller hvor for eksempel barnevernet er innrettet på denne måten. Det er da barnevernsforvaltningen i kommuneadministrasjonen som fatter vedtak om bistand m.v., mens det operative ledd utfører bestillinger i henhold til dette. I andre kommuner, ikke minst de mindre, slår modellen ofte annerledes ut. Noen ganger kan virksomhetslederne faktisk ha sete i kommunens ledelse, blant rådmannens nærmeste medarbeidere. Fastsettelse av mål og vurdering av oppnåelse blir dermed mer en prosess preget av dialog, og man vil ikke ha samme grad av formalisering og kvantifisering av verken bestillinger eller resultater.

Innslag av brukerstyring, også nevnt i den internasjonale litteraturen om NPM, kan i resultatenhet-modeller finne sted ved at styrene for den enkelte enhet har brukermedvirkning.

Regionalisering av statlig virksomhet

Skiftende regjeringer har hatt den omtalte modernisering, fornying og effektivitet på dagsordenen og dette har nedfelt seg i en utvikling av den regionale forvaltning som preges av tre trekk ifølge Heløe (2002):

  • Staten styrker sin stilling på bekostning av regionale folkevalgte organer;
  • sektororganisering med nye forvaltningsledd blir vanligere; mens
  • betydingen av kommune- og fylkesgrenser avtar og erstattes av ulike regionale forvaltningsmessige inndelingsmåter.

Statens regionale forvaltning omfatter 30-40 etater. En del av oppgavene har staten samlet under fylkesmannsembetene, en del andre er delegert til kommunene og fylkeskommunene. Dette er aktiviteter med behov for samordning av forvaltningsgrenene. De fleste statlige gjøremål i distriktene organiseres imidlertid som sektorforvaltninger ved at fagdepartementer eller direktorater etablerer egne regionale eller lokale ledd.

Grensene og styrene for de nye helseforetakene følger ikke lenger fylkesgrensene, men større regioner. Statens vegvesen har opp til nylig vært fylkesvis organisert, men er nå inndelt i fem regioner med 31 distrikter. Tilsvarende er også grenser for politidistrikter, tollvesen, mattilsyn m.v. også endret (eller under endring) til nye og større enheter. – Dette skaper store utfordringer når det gjelder fremtidig regional samordning.


[12] Denne managerialism er primært inspirert av privat sektor. Jf. drøfting i 2.3.3.[]

13 NOU 1989:5 side 94.[]

14 Lov av september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner.[]

15 Lov om endringer av lov av september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) med mer (kommunalt og fylkeskommunalt foretak). Loven trådte i kraft 1.1.2000.[]

16 Kommunal bedrift var tidligere hjemlet i kommunelovens §11 og §46. Formen er nå avløst av kommunalt foretak, og bestemmelsene i §11 ble opphevet fra 1.1.2000. Formene ANS (ansvarlig selskap), DA (delt ansvar) og BA (begrenset ansvar) bringes til opphør for kommunal virksomhet, og de angjeldende virksomheter må innen 2004 omorganiseres til kommunale foretak eller aksjeselskap.[]

17 I §1 heter det at ”Privat rettssubjekt regnes som forvaltningsorgan i saker hvor det treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift”.[]

18 Daværende statsråd Eleonore Bjartveit sitert i Perspektiv, internblad for SBED.[]

19 Dette avsnittet er basert på observasjoner gjort i forbindelse med et prosjekt om resultatenheter og flat struktur i norske kommuner (Opedal, Stigen og Laudal 2002: Flat struktur og resultatenheter. NIBR-rapport 2002:21. Oslo: NIBR).


Publisert 25. nov. 2010 13:52