Forord
Jeg ønsker å takke Barne- og familiedepartementet, Makt- og demokratiutredningen og Norsk institutt for by- og regionforskning for finansiering av forskningsrapporten. Hver av disse har bidratt med ett hundre tusen kroner, slik at prosjektet er gjennomført innenfor en totalramme på tre hundre tusen kroner (cirka 3,5 månedsverk). Arbeidet med rapporten har foregått i perioden juni – desember 2002.
Videre vil jeg takke alle informanter som har bidratt til å muliggjøre prosjektet gjennom å la seg intervjue.
En spesiell takk rettes til Hilde Lorentzen og Hege Skjeie i forbindelse med oppstart av prosjektet. Videre takkes Beatrice Halsaa, Susan Rakhsh og Anja Bredal for verdifulle kommentarer underveis. Elin Haugsgjerd Allern, Marit Helgesen, Hilde Lorentzen og Hege Skjeie takkes for nyttige kommentarer til et rapportutkast.
NIBR, januar 2003
Sammendrag
Norsk institutt for by- og regionforskning tok våren 2002 et initiativ overfor Makt- og demokratiutredningen og Barne- og familiedepartementet for å få til denne studien av minoritetskvinners organisasjoner og deres politiske innflytelse. Prosjektet er blitt gjennomført i perioden juni – desember 2002. Hovedproblemstillingene i prosjektet er:
- Hvordan arbeider minoritetskvinners organisasjoner for å få innflytelse på offentlig politikk?
- I hvilken grad har minoritetskvinner og organisasjoner som arbeider for å fremme minoritetskvinners interesser politisk innflytelse?
Datagrunnlaget for rapporten er i hovedsak intervjuer med representanter for 13 frivillige organisasjoner, representanter for tre departementer og et direktorat, og representanter for de syv største politiske partiene på Stortinget. Analysen legger vekt på de ulike aktørenes oppfatninger av i hvilken grad minoritetskvinner og deres organisasjoner har innflytelse på offentlig politikk.
Minoritetskvinner er lite synlige i maktrelasjoner i samfunnet, og har bare oppnådd et begrenset antall formelle maktposisjoner. Representasjonen i de folkevalgte organer på ulike nivåer er svak. Det er en utbredt forestilling at demokrati innebærer at borgere skal kunne påvirke politiske beslutninger som angår dem selv. Fra et minoritetsfeministisk ståsted kan et krav om innflytelse blant annet begrunnes ved at man legger vekt på forskjeller mellom kvinner i forhold til kultur, etnisitet og religion, og på betydningen av disse forskjellene for utformingen av offentlig politikk.
Frivillige organisasjoner utgjør en mulig kanal som borgerne kan utøve innflytelse gjennom. I prosjektet spørres det om i hvilken grad minoritetskvinner og deres organisasjoner har innflytelse på saker som direkte angår dem. Innflytelse kan oppnås både ved at minoritetskvinner selv mobiliserer og stiller krav, og ved at myndighetene åpner opp for minoritetskvinners deltakelse og representasjon.
Rapporten gir en kort presentasjon av de organisasjonene som inngår i studien, med vekt på enkelte dimensjoner ved deres virksomhet. Videre viser den hvilke arbeidsmåter organisasjonene, departementene og politikerne velger i forhold til saksområder som angår minoritetskvinner.
Generelt har organisasjonene få muligheter til å utøve formell beslutningsmakt. De sitter i veldig få statlige råd og utvalg. Noen av organisasjonene er med i høringsrunder gjennomført av departementer, og enkelte blir også invitert til høringer i Stortinget. Den formelle muligheten til innflytelse fremstår som begrenset. Men organisasjonene velger å bruke andre kanaler inn til myndigheter og politiske beslutningstakere. Av langt viktigere betydning for organisasjonenes muligheter til påvirkning er formell og uformell kontakt med enkelte statsråder, politiske partier og komiteer i Stortinget, og enkelte stortingsrepresentanter. Organisasjonene driver en stor grad av lobbyvirksomhet rettet mot disse aktørene. I tillegg til organisasjonene har en del profilerte enkeltpersoner drevet slik lobbyvirksomhet. Særlig i løpet av de siste to årene har den politiske ledelsen i ulike departementer og politikere på Stortinget hatt møter med unge kvinner som i liten grad representerer organiserte interesser, og som formidler sine personlige erfaringer relatert til undertrykking og overgrep. Organisasjonene fremhever at politikere skaper rom for innflytelse ved å inkludere dem i ulike former for dialog. Tilgang til dette politiske rommet er til dels betinget av organisasjonenes kjennskap til ”systemet” og hvilke muligheter som finnes, og til dels av at myndighetene velger å inkludere organisasjoner og enkeltpersoner i det politiske rommet.
Departementene arrangerer møter, seminarer og konferanser som de inviterer organisasjonene til å delta på. Organisasjonene inviteres også til å delta i høringsrunder. Minoritetskvinner og deres organisasjoner trekkes aktivt inn når departementene arbeider med konkrete saker som de behøver innspill til. Departementene ser derimot ikke ut til å ha kontinuerlige samtaler med organisasjonene.
Politikere har utstrakt kontakt med organisasjoner og enkeltpersoner. Mens en del av kontakten har en formell karakter, i form av innkalte møter og høringer, er en god del av kontakten mer uformell, gjennom personlige møter og telefonsamtaler. Politikerne inviterer aktører de kjenner eller har hørt om til møter, men viser også interesse for organisasjoner og enkeltpersoner som selv tar kontakt.
Alle typer informanter er enige om at minoritetskvinner bør ha innflytelse på saker som angår dem, og at minoritetskvinner i dag har for liten politisk innflytelse. Minoritetskvinner oppfordres til å i større grad melde seg inn i politiske partier, innvandrerorganisasjoner og organisasjoner der det overveiende flertallet av medlemmene i dag har etnisk norsk bakgrunn. Politikerne melder om stor interesse for minoritetskvinners problemer i partiene. Rettighetstenkning, i form av kvinners individuelle rettigheter, og kamp mot undertrykking i innvandrermiljøer, står høyest på dagsorden. Flere påpeker at disse sakene har skjøvet rasisme og diskriminering lenger ned på agendaen.
Når det gjelder organisasjonene, mener langt de fleste informantene at de faktisk påvirker utformingen og iverksettingen av offentlig politikk. De påpeker at politikere og statlige myndigheter er lydhøre og tar opp ideer og forslag fra organisasjonene. Organisasjonene mener også at de gjør et viktig arbeid i forhold til å påvirke virkelighetsoppfatninger hos politikere og byråkrater, og formidler at de utøver definitorisk makt. Det er først og fremst den uformelle kontakten som gir organisasjonene muligheter til innflytelse. At det politiske systemet åpner for uformell deltakelse og påvirkning gjør det mulig for både organisasjoner og enkeltpersoner å utøve innflytelse. Det er altså ikke deltakelse i korporative organer som avgjør innflytelsen, men evne til å delta og det å faktisk bli inkludert i mer eller mindre uformelle nettverk av enkeltpersoner, organisasjoner og institusjoner som arbeider for å fremme minoritetskvinners interesser.
Byråkratene bekrefter at organisasjonene har innflytelse på utformingen av offentlig politikk. Det vises ofte til planarbeidet i departementene; spesielt til interdepartementale handlingsplaner mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og vold. Når organisasjonene trekkes inn i forarbeidet med planene, får de innflytelse på konkrete tiltak. På den ene siden fremheves et langvarig forhold mellom myndighetene og organisasjonene. På den andre siden vises det til at enkeltpersoner i løpet av de siste årene har fått et større rom for deltakelse og innflytelse.
Også politikerne mener at minoritetskvinner har innflytelse på den offentlige politikken, både gjennom organisasjoner og enkeltpersoner. Politikerne har kontakt med og er orientert mot flere organisasjoner som fremmer minoritetskvinners interesser. I tillegg til innflytelse gjennom konkrete forslag, utøver organisasjonene en betydelig definitorisk makt. Politikerne fremhever også at enkeltkvinner har politisk innflytelse.
Rapporten viser også til at media har en sentral rolle når det gjelder å få satt saker på den politiske dagsorden.
Videre presenteres informantenes oppfatninger av hvilke barrierer og utfordringer som finnes for minoritetskvinners politiske deltakelse. I en oppsummerende diskusjon av muligheter og begrensninger for politisk innflytelse, understrekes det at mye av kontakten mellom organisasjoner, politikere og byråkrater er saksorientert. Dermed blir det en utfordring å skape mer varige former for dialog og samarbeid. Et saksfelt, kjønnslemlestelse, utmerker seg i forhold til at organisasjonene mener at myndighetene ikke har vært flinke nok til å lytte til berørte parter. I utgangspunktet har både myndighetene og organisasjonene et ønske om dialog og samarbeid. Men forholdet mellom myndighetene og organisasjonene er også i noen grad konfliktfylt.
Både byråkrater og politikere understreker behovet for et mangfold av organisasjoner som arbeider for å fremme minoritetskvinners interesser. Organisasjonene når ulike målgrupper og arbeider på forskjellige måter. Samtidig ønsker byråkrater og politikere seg mer samarbeid og mindre konkurranse organisasjonene i mellom. Imidlertid finnes det også en god del kontakt og samarbeid mellom organisasjonene, men muligheter til å søke om offentlige prosjektmidler på feltet er med på å øke konkurransen.