Kommersialisering, globalisering og konvergens

Tilbake til Makt- og demokratiutredningens startside

 

Makt- og demokratiutredningens rapportserie, ISSN 1501-3065

Rapport 31, juli 2001, ISBN 82-92028-33-1


Utfordringer for mediepolitikk og medieregulering

Trine Syvertsen


INNHOLD

I. Innledning og problemstillinger *

II. Perspektiver: Hvorfor regulere kringkasting? *

III. Utfordringer mot tradisjonell konsensus *

Teknologi som premissleverandør og styringsfaktor *

Teknologiskiftenes utfordringer *

Privatisering, kommersialisering og markedskonvergens *

Privatiseringens utfordringer *

Globalisering - internasjonalisering *

Internasjonaliseringens utfordringer *

Mentalitetsendringer og postmoderne trekk *

Mentalitetsendringenes utfordringer *

Oppsummering: Utfordringer mot det kulturpolitiske regimet *

IV. Regulering av kringkastingsvirksomhet 1996-2000 *

Høy aktivitet *

Spenningen mellom kulturpolitisk og økonomisk regulering *

Innholdsregulering av kringkasting *

Regulering av eierskap i mediene *

Allmennkringkastingens forpliktelser og rettigheter *

Forbrukerpolitiske tiltak *

Mediepolitikk som industri- og næringspolitikk *

V. Avslutning *

Nye reguleringsformer *

Innskrenking av det nasjonale politiske handlingsrom? *

Mer eller mindre demokrati? *

Referanser *

Litteratur *

Offentlige publikasjoner *

Noter *

 


I. Innledning og problemstillinger

Rapporten er et innspill til mediedelen av Makt- og demokratitredningen. Formålet er å gi et bidrag til forståelsen av medienes makt i samfunnet gjennom en analyse av de samfunnsmessige betingelser og vilkår som ligger til grunn for medienes virksomhet. I rapporten vil det spesielt bli lagt vekt på kringkastingsmedienes, og da særlig fjernsynets, utvikling og rolle. I løpet av de siste tiårene har medieutviklingen gått i retning av globalisering, konvergens og kommersialisering, noe som har viktige konsekvenser for dette og andre mediers rolle som demokratiske og kulturelle institusjoner. Et viktig spørsmål i denne sammenheng er i hvilken grad det er legitimt og mulig for politiske organer å styre medieutviklingen i en bestemt retning? Dette vil være rapportens hovedproblemstilling. Følgende underproblem-stillinger vil også bli belyst:

  • Hvordan blir eksisterende reguleringsregimer og oppfatninger om medienes rolle i samfunnet utfordret av tendensene til globalisering, konvergens og kommersialisering?
  • På hvilken måte kan det spores endringer i mediepolitikk og medieregulering som svar på disse utfordringene? Hvilke former for regulering supplerer eller erstatter den tradisjonelle kulturpolitiske reguleringen av kringkasting?
  • I hvilken grad flyttes styring av kringkastingsmediene til overnasjonale organ?
  • I hvilken grad bidrar forandringene i mediestruktur og medieregulering til å styrke eller svekke den demokratiske innflytelsen over mediene i Norge?

Rapporten er delt i fire deler. Først gis en kort skisse av det politiske, teknologiske og normative grunnlaget for reguleringen av radio- og fjernsynsvirksomheten fram til monopolenes fall på 1980- og 1990-tallet. Her skisseres det som betegnes som en tradisjonell konsensusoppfatning om kringkastingsmedienes funksjon i samfunnet. I annen del drøftes samfunnsmessige og kulturelle utviklingstrekk som utfordret denne opp-fatningen. Her vises hvordan teknologisk utvikling, kommersialisering, internasjonalisering og mentalitetshistoriske endringer på 1980- og 1990-tallet la grunnen for nye styringsformer og nye oppfatninger om kringkastingsmedienes rolle. Tredje del er en analyse av norsk mediepolitikk i femårsperioden 1996-2000. Her skisseres framveksten av et nytt reguleringsregime, og kringkastingsmedienes rolle i et nytt århundre problematiseres og diskuteres.

Den empiriske analysen i rapportens tredje del baserer seg på dokumentanalyse supplert med noe intervjumateriale. Alle vesentlige dokumenter med relevans for norsk kringkastingspolitikk i femårsperioden 1996-2000 er konsultert. Dette inkluderer både norske dokumenter og EU-dokumenter. Innsamlingen av materiale er foretatt i forbindelse med en mer omfattende studie om effektivitet og legitimitet i mediepolitikken. Studien inngår som ett av flere prosjekter under paraplyen Etter kulturpolitikken? Konkurranse, legitimering og audiovisuell kultur, som er støttet av Norges forskningsråd for perioden 2000-2002.

II. Perspektiver: Hvorfor regulere kringkasting?

Kringkastingsmediene representerer den delen av mediesektoren som historisk sett har vært utsatt for mest omfattende regulering. Begrunnelsen for dette har delvis vært teknisk: mangelen på ledige frekvenser gjorde det nødvendig å regulere virksomheten på en måte som kunne komme hele samfunnet til gode. Organiseringen av kringkastingsteknologien representerte et konkret tilfelle av markedssvikt, og de europeiske regjeringene valgte som hovedregel å reservere de tilgjengelige frekvensene for én nasjonal kringkastingsstasjon (Dahl 1991, Syvertsen 1992). Den omfattende reguleringen av radio- og fjernsynsvirksomheten er imidlertid også knyttet til disse medienes spesielle rolle i samfunnslivet. Kringkastingsmediene er blant de mest sentrale kildene til informasjon og rekreasjon i moderne samfunn og har en gjennomgripende tilstedeværelse i alle deler av samfunns- og hverdagslivet.

De forhold som her er beskrevet ga opphavet til forestillingen om at kringkastingsvirksomheten skulle organiseres som et offentlig gode, slik det uttrykkes i betegnelsen ‘public service broadcasting’ (seinere oversatt til det norske ‘allmennkringkasting’). Den britiske kringkastings-institusjonen BBC har gjerne vært framhevet som det fremste eksemplet på en slik organisasjon, og de prinsippene som BBCs første generaldirektør, John Reith, formulerte i den første perioden, har ofte vært utlagt som selve fundamentet for den europeiske ‘public service’-kringkastingen. Reith la vekt på at følgende betingelser måtte være tilstede for å realisere kringkastingsvirksomhetens potensial for folkeopplysning og kulturell utvikling: virksomheten måtte ha monopol, den måtte ha en sikker og uavhengig finansiering og den måtte nå fram til hele befolkningen (Reith 1924, se også Syvertsen 1991, 1999). Eller som det ble formulert i den norske stortingskomiteen som gikk inn for å opprette NRK-monopolet i 1933: om bare kringkastingen kom under offentlig kontroll kunne den bli ’ei fyrsterangs byggjande makt i folkelivet’ (Innst. S. 1, 1933).

De europeiske kringkastingsmonopolene betraktes gjerne som grunnstammen i det 20. århundrets offentlige reguleringsregime for medier. Flere forfattere har pekt på hvordan organiseringen av kringkasting var den organisasjonsform som lå nærmest opp til det ’habermasianske’ ideal om mediene som en offentlig sfære – relativt fri for markedspress og særinteresser (se Garnham 1986, Skogerbø 1996, Keane 1991, Syvertsen 1991). Fra mellomkrigstida og fram til 1980-tallet ble monopolsystemet opprettholdt i nesten alle de vesteuropeiske landene. Statusen som ‘public service’-kringkaster innebar at de institusjonene det gjaldt ble tildelt omfattende privilegier hvorav de viktigste var monopol og lisensfinansiering (etter hvert supplert med en begrenset form for reklamefinansiering i mange land). De hadde også en høy (om enn varierende) grad av redaksjonell autonomi i forhold til sine statlige eiere. I bytte ble de forventet å oppfylle bestemte forpliktelser. I en særstilling blant disse står plikten til å gjøre tjenestene tilgjengelige for hele befolkningen, forpliktelsen til å drive en mangfoldig programpolitikk der folkeopplysning og demokrati var to sentrale verdier, plikten til dekke samfunnsforhold og politiske forhold på en nøytral og balansert måte og plikten til å støtte og opprettholde nasjonal kultur og identitet. I Norge ble ikke disse forpliktelsene uttrykt eksplisitt i form av vedtekter eller konsesjonsvilkår, men gikk igjen i politiske debatter og dokumenter der hovedlinjene for NRKs virksomhet ble trukket opp og bekreftet (Syvertsen 1992).

En slik forståelse av kringkastingsmedienes oppgaver og det tilhørende reguleringsregimet, bestående av en kombinasjon av struktur- og innholdsregulering, hadde bred støtte gjennom store deler av det 20. århundre. Så seint som i 1994 ble en slik forståelse bekreftet i en stortingsmelding fra Kulturdepartementet. Der avgrenser departementet og kulturminister Åse Kleveland seg eksplisitt mot en mer liberalistisk forståelse av kringkastingsmedienes rolle. Meldingen sier:

I eit forbrukar-perspektiv kan ei sjå kringkasting på same måten som alle andre medium, som i størst mogleg grad bør styrast gjennom tilbod og etterspurnad. … I eit borgar-perspektiv derimot er kringkasting å sjå på som eit sosialt og kulturelt medium, ja faktisk som det einaste mediet som når fram til heile folket med kultur og informasjon. Fjernsynet står i ei særstilling, som det sentrale mediet for den offentlege samtalen i det sterkt oppsplitta moderne samfunnet. Det må derfor underleggjast spesiell regulering. Fjernsynet er også ein sterk sosialiseringsfaktor, noko som gjer det nødvendig å verne publikum mot overgrep. Alt i alt peikar dette mot at fjernsynet ikkje kan behandlast som andre medium eller som andre varer, men må underleggjast særskild regulering med sikt på å ta vare på mangfaldet og sikre publikums rettar (St. meld. 42, 1993-94).

På dette tidspunkt var imidlertid denne oppfatningen, og det tilhørende reguleringsregimet, utfordret fra mange hold. Vesentlige endringer hadde også kommet til. Neste avsnitt drøfter de teknologiske, økonomiske og mentalitetshistoriske utviklingstrekkene som har bidratt til å utfordre den tradisjonelle konsensusoppfatningen om kringkastingsmedienes posisjon.

III. Utfordringer mot tradisjonell konsensus

For å kunne forstå hvordan medienes rolle i samfunnet og betingelsene for politisk styring av mediene har forandret seg i løpet av de siste tiårene er det nødvendig å betrakte mediene i en større samfunnsmessig sammenheng. Grunnlaget for endringer i medienes posisjon og rolle ligger i liten grad innenfor mediesystemet i seg selv, men har sin bakgrunn i mer allmenne samfunnsmessige utviklingstrekk: teknologisk utvikling, markedsendringer, globaliseringstendenser og mentalitets-historiske forhold. Samspillet mellom disse faktorene har bidratt til framveksten av en ny kringkastingssituasjon og nye utfordringer for mediepolitikere og reguleringsorganer.

Teknologi som premissleverandør og styringsfaktor

I løpet av de siste tiårene har det skjedd en betydelig utvikling innen medie- og kommunikasjonsteknologi. Knapt på noe annet område har teknologiutviklingen hatt så store konsekvenser. Teknologiske endringer oppstår ikke av seg selv, men er målrettet og som hovedregel styrt av kapitalsterke selskap på jakt etter nye investeringsmuligheter. Etter hvert som teknologien utvikles og blir tilgjengelig åpner den imidlertid muligheter også for andre aktører. Teknologisk utvikling setter rammer for samfunnsutviklingen, men representerer også en stimulans for grupper som ønsker å ta teknologien i bruk. Konsekvensen er at teknologiske endringer representerer en viktig utfordring mot tradisjonelle reguleringsregimer og oppfatninger om medienes rolle og funksjon (NOU 1999:26, Flichy 1995, Braa et al 1999).

Både produksjonsteknologi, distribusjonsteknologi og mottaksteknologi har utviklet seg betydelig gjennom de siste tiårene. Størst betydning for kringkastingsstrukturene har likevel endringene i distribusjons-teknologien. Utviklingen på dette området de siste tiårene kan deles i to faser. Første fase innebar en enorm økning i distribusjonsmulighetene i form av satellitt og kabel. Teknologien ble gradvis utviklet i løpet av etterkrigstiden, men gjennombruddet kom først etter at det i 1981 ble åpnet for bruk av kommunikasjonssatellitter til internasjonale fjernsynssendinger. Kabel- og satellittutviklingen undergravde argumentet om at kringkastingsmonopolet var nødvendig av tekniske grunner. Etter at TV3 og TvNorge ble etablert i henholdsvis 1987 og 1988 var det ikke lenger politisk grunnlag for å opprettholde kringkastingsmonopolet, og i 1990 ble det fattet vedtak om å opprette en privat, reklamefinansiert allmennkringkastingskanal, TV2. TV2 begynte sine sendinger i 1992 og året etter begynte sendingene til den private radiokanalen P4, som var underlagt nesten likelydende konsesjonsbetingelser.

Utviklingen i denne fasen forandret Norge fra et énkanal- til et flerkanalsamfunn på kringkastingsområdet (Lundby og Futsæter 1993, Syvertsen 1992, 1997). TV2 ble raskt tilgjengelig for over 90% av befolkningen og på midten av 1990-tallet var annenhver husstand tilknyttet kabelanlegg eller hadde parabolantenne. Samtidig ble video tilgjengelig i de fleste husstander og gjorde det mulig å se TV-programmene når det passet den enkelte. Enklere og billigere produksjonsteknologi var en forutsetning for framveksten av lokale radio og fjernsynsstasjoner, og også på produksjons- og mottakersiden skjedde det dermed en form for ‘avmonopolisering’ av kringkastings-virksomheten.

Overgangen til neste fase i teknologiutviklingen er gradvis, men fra midten av 1990-tallet dreide mediedebatten seg i økende grad om begrepene digitalisering og konvergens. Konvergens refererer til en prosess der alle former for innhold (lyd, tekst, stillbilder, video, data) kan formidles gjennom alle former for overføringsmedier, noe som gjør det mulig å overskride de tradisjonelle grensene mellom telekommunikasjon, kringkasting og informasjonsteknologi. I hjertet av konvergensprosessen ligger den økende bruken av digital teknologi for bearbeiding, lagring og overføring av informasjon i alle medier (NOU 1999:26). Som kabel- og satellittutviklingen har også konvergensen røtter tilbake til tidlig etterkrigstid. Det hele tok imidlertid først av på 1990-tallet med lanseringen av World Wide Web som brukergrensesnitt og den raske veksten i Internett. Internett fungerer som en felles kanal for å overføre alle typer av informasjon og tjenester uavhengig av deres opprinnelige struktur (NOU 1999:26, Hannemyr 1999, Skogerbø 1997).

Der kabel- og satellitteknologien var viktig for å utfordre de offentlige kringkastingsmonopolene på 1980-tallet, bidrar neste fases teknologiske omdreining til å utfordre selve definisjonen av kringkasting. De teknologiske endringene gjør det vanskeligere å skille ulike mediesektorer fra hverandre, og bidrar dermed til å undergrave ideen om at kringkastingsmediene har spesielle samfunnsfunksjoner som krever spesielle reguleringstiltak. Situasjonen der noen medier (kringkasting og film) har vært innholdsregulert, og andre (aviser, telefon, Internett) ikke har vært det, kommer under press når alle former for innhold i prinsippet kan distribueres gjennom alle kanaler. Situasjonen manifesterer seg som et press i retning av ‘teknologinøytral’ eller ‘horisontal’ regulering, der alle medier i prinsippet reguleres på samme måte. Presset i retning av mer horisontal regulering kommer ikke minst fra teleselskap som ønsker å bevege seg inn i kringkastingssektoren. Tradisjonelt har teleselskapene vært forhindret fra å delta i innholdsvirksomhet med den begrunnelse at dette kunne føre til uheldige monopoldannelser. Med liberaliseringen av televirksomheten økte imidlertid presset for å bryte ned lovreguleringer som opprettholdt skillet mellom distribusjon og innhold (Hirsch og Petersen 1998:214).

Teknologiskiftenes utfordringer

Både i og utenfor mediebransjen er det mange som hevder at den tekniske utviklingen krever nye tilpasninger i måten kringkastingsvirksomheten reguleres på. Spørsmålet er om den kulturpolitiske reguleringen av kringkasting kan opprettholdes i en situasjon der det utvikles en rekke nye medier i skjæringspunktet mellom radio- og tv-virksomheten og andre sektorer. Utfordringene blir ikke mindre av at antallet tilgjengelige kanaler fortsetter å øke som et resultat av digitaliseringen. Avhengig av hvilken distribusjonsform som velges gir digitaliseringen av distribusjonsnettverkene fra en håndfull til flere hundre nye kanaler til kringkastingsformål. Denne utviklingen fjerner for alvor den knappheten på kanaler som har vært et sentralt argument for å underlegge kringkastingssektoren mer omfattende regulering enn andre medier. I en situasjon der hundrevis av nye kanaler blir tilgjengelige blir det vanskeligere å argumentere for nødvendigheten av å regulere noen få enkeltkanaler i mangfoldets tjeneste. Kanaleksplosjonen innebærer også i seg selv en risiko for at den nasjonale kringkastingssektoren og de tradisjonelle allmennkringkasterne blir marginalisert.

Et annet knippe av utfordringer som teknologiutviklingen setter på dagsorden er knyttet til de ‘digitale portvaktene’; systemer for navigasjon og tilgangskontroll i de digitale mediene. Slike systemer fungerer som elektroniske "billettluker’ i den enkelte husholdning; de kontrollerer hvilke programmer og tjenester seerne mottar, og hvilke kunder hver tjenestetilbyder får tilgang til. Uten en tilpasset regulering kan de som kontrollerer slike systemer utnytte sin kontroll for å hindre kontakt mellom andre tjenestetilbydere og publikum. Dette kan potensielt marginalisere konkurrentene og innskrenke publikums valgmuligheter (Levy 1999 kap 4, Storsul 2000).

Privatisering, kommersialisering og markedskonvergens

Teknologiutviklingen setter rammene for medieutviklingen ved å endre definisjonen av hva som er mulig. Forutsetningen for at et teknologisk potensial skal bli realisert, er imidlertid at noen velger å investere i utviklingen av nye produkter og tjenester. Historisk sett har statlige investeringer spilt en avgjørende rolle i utviklingen av nye kommunikasjonsmidler (Herman og McChesney 1997, Flichy 1995). Dette trekket er fortsatt tilstede, men blir mindre framtredende etter hvert som markedsstyringen får gjennomslag som den mest effektive styringsmekanismen. Dette har også sammenheng med teknologi-utviklingens kompleksitet; med flere konkurrerende standarder og usikker etterspørsel etter nye produkter og tjenester er det mer risikabelt å gå tungt inn med statlige midler for å støtte én bestemt teknisk løsning.

Tendensen går dermed generelt i retning av privatisering, kommersialisering og markedsstyring. Markedets økende innflytelse er blant de viktigste faktorene for å forklare hvorfor den tradisjonelle konsensus om kringkastingsmedienes rolle er svekket.

Markedsstyringen av kringkastingsmediene i Norge daterer seg tilbake til monopoloppløsningen på 1980-tallet. Forestillingen om at kringkastings-virksomheten burde unndras markedsmessig styring er siden den tid gradvis blitt erstattet med en forestilling om at det viktigste er å tilfredstille publikums etterspørsel. Innføringen av privat og reklamefinansiert radio og fjernsyn, fristilling av NRK (først til stiftelse i 1988 og så til statsaksjeselskap i 1996), og økningen i sponsing, tekstreklame og ‘spin-off’-virksomhet er blant de første indikasjonene på denne prosessen. For å møte konkurransen fra privateide kanaler ble høye seertall i 1987 eksplisitt erklært som et sentralt suksesskriterium også i det statlig eide NRK. De private kanalene har fra begynnelsen av vært orientert mot (mer eller mindre) kortsiktige profitthensyn. Når det gjelder TV2 har konsesjonsvilkårene og statusen som allmennkringkaster i noen grad modifisert denne målsettingen. Selv om TV2 har utviklet et mer mangfoldig programtilbud enn de andre privateide kanalene, har programtilbudet fortsatt mer til felles med disse enn med tradisjonelle lisenskanaler (Syvertsen 1997).

Kommersialiseringen av kringkasting henger sammen med en mer allmenn omstrukturering av mediemarkedene. Et av de mest framtredende trekkene er tendensen til krysseierskap og framveksten av store transnasjonale mediekonglomerater (Tunstall og Palmer 1991, Herman og McChesney 1997). Muligheten for teknologisk konvergens mellom ulike informasjons- og kommunikasjonssektorer har forsterket tendensene til konsentrasjon. Parallelt med den teknologiske konvergensen skjer det en prosess som gjerne betegnes som markedskonvergens; en utvikling mot at økonomiske sektorer som tidligere var klart atskilte vokser helt eller delvis sammen. Konvergensen har gjort at aktører som før opererte i ulike verdener blir konkurrenter og tvinges til å posisjonere seg på ny. Fra midten av 1990-tallet har dette bidratt til en ny runde med omstrukturering av kommunikasjons-markedene der også teleselskap og selskaper innen Internett og informasjonsteknologi fusjonerer tradisjonell medievirksomhet. Knappheten på attraktivt innhold kombinert med det faktum at digitaliseringen åpner for en endeløs gjenvinning av innhold som allerede er produsert, fremmer en logikk der alle selskaper forsøker å utnytte stordriftsfordelene ved kommunikasjonsvirksomheten (NOU 1999:26, Graham og Davis 1997, Skogerbø 1997, 1998). Samtidig skjer det en inflasjonspreget utvikling i prisene på den type innhold som kan lokke publikum til nye tilbud, og da særlig filmer, serier og store sportsbegivenheter.

For kringkastingsområdet innebærer dette at skillet mellom radio, tv og andre mediesektorer økonomisk sett er i ferd med å bli opphevet. Det betyr også at utviklingen etter hvert styres av svært kapitalsterke selskaper. De høye kostnadene forbundet med, for eksempel, etableringen av digitale distribusjonsnett, gjør det relativt umulig for mindre selskaper å hevde seg (Graham and Davies 1997, Humphreys 1996). Digitaliseringen åpner videre for mer direkte former for betaling av medievarer, for eksempel gjennom betalingsfjernsyn og en tettere integrering av medie- og forretningsvirksomhet. Målet for de store selskapene ved overgangen til det nye århundret er ikke bare å ha et stort publikum som passivt følger sendingene, men å etablere et mer direkte kundeforhold til den enkelte. Prognoser tilsier at lisensinntektene og reklameinntektene ikke vil øke særlig mye i årene framover, mens potensialet er langt høyere innen elektronisk handel og betal-tv-tjenester (NOU 1999: 26: 58, 162). Dagens diskusjoner i mediebransjen dreier seg i høy grad om forretningsmodeller og ulike former for verdiøkning: hvordan kan man knytte ulike former for ‘interaktive’ tjenester til det eksisterende medietilbudet og hvordan kan man gjennom ulike betalingsmodeller gjøre disse tjenestene lønnsomme for tv-kanalene (Steemers (red.) 1998).

Privatiseringens utfordringer

Utviklingen som her er beskrevet reiser ulike typer av regulatoriske utfordringer. Når det gjelder senderorganisasjonene er naturligvis spørsmålet om eierskapsregulering vesentlig. I hvor stor grad er det legitimt og mulig å regulere medieeierskap på nasjonalt og internasjonalt nivå og hvilke virkemidler er effektive i denne prosessen? På innholdssiden reiser prisutviklingen på attraktivt innhold viktige spørsmål. Dette er et område som tradisjonelt har vært uregulert, men som avtegner seg som et sentralt område i kampen mellom medieaktørene. Innholdsutviklingen er igjen knyttet til publikumssiden og selskapenes strategier for å trekke til seg nye kundegrupper. Med mer direkte former for betaling går tendensen innen mediesektoren i retning av at tilbudet primært legges opp til å tekkes de med høy kjøpekraft eller som er markedsmessig attraktive av andre grunner (barn, ungdom). Målet er å kunne tilby såkalt ’killer content’ (sport, film osv.); programtyper som er så viktige for forbrukerne at de er villig til å investere i utstyr og abonnementsordninger. Resultatet kan bli blir at de som ikke kan eller vil betale blir sittende igjen med et utarmet og fattig ’gratistilbud’. Et viktig spørsmål når det gjelder publikumssiden er dermed i hvilken grad det er et samfunnsmessig anliggende å sørge for at alle grupper fortsatt får et likeverdig basistilbud via kringkastingsmediene.

Det som er sagt her peker også på viktigheten av å avklare hvilken rolle de tradisjonelle allmennkanalene skal spille. I hvilken grad er regulering et egnet virkemiddel for å sikre at disse kanalene ikke taper i kampen om det attraktive innholdet? Bør de tradisjonelle kanalene få mulighet til å engasjere seg på nye områder, selv om dette innebærer en ytterligere kommersialisering av virksomheten og en konkurransevridning i forhold til andre aktører? I hvilken grad bør for eksempel lisenskanalene få utvikle varer og tjenester som kan selges i tilknytning til programvirksomheten, bør de få drive betal-tv og nisjekanaler på lik linje med andre operatører, og bør de få bevege seg inn på nye områder som for eksempel Internett og mobiltelefoni? I denne sammenheng må det avklares om disse kanalene fortsatt skal ha som mål å ha et bredt programtilbud som også inkluderer de programmene som kan trekke store seermengder, eller om de skal ha en mer supplerende funksjon og tilby det som andre kanaler ikke har (Søndergaard 1998, 2000). Endelig knytter det seg store spørsmål til lisensfinansieringens framtid. Lisensen kan bli vanskeligere å forsvare etter hvert som TV mister sitt monopol på video og Internett blir et annet medium for å se fjernsyn (Todreas 1999, Steemers (red.) 1998).

Globalisering - internasjonalisering

Ved inngangen til det 21. århundre er verdens mediesystemer fortsatt i høy grad nasjonale eller regionale. Likevel har de siste tiårene sett en massiv bevegelse i retning av internasjonalisering av innhold, distribusjon, eierskap og politisk styring. Fra midten av 1990-tallet ble det vanlig å snakke om en globalisering av mediene. Globalisering er et relativt nytt begrep som innebærer at noe blir verdensomspennende og at nasjonalstaten får mindre betydning som politisk og kulturell enhet. Begrepet er flertydig og representerer et samlebegrep for en rekke mer eller mindre veldokumenterte utviklingstrekk, ikke minst på medieområdet (Østerud 1999, Tranøy og Østerud (red.) 2001, Birch 2001).

Når det gjelder mediesystemet er det særlig fire tendenser som framheves som indikasjoner på globalisering. Samtlige innebærer store utfordringer mot tradisjonelle reguleringsregimer for medievirksomhet. Den første tendensen er overnasjonal distribusjon i form av satellittfjernsyn, Internett, e-post og ulike former for telekommunikasjon. Det faktum at nye medier beveger seg på tvers av nasjonale grenser gjør det vanskelig å opprettholde den tradisjonelt nasjonale reguleringen av mediemarkedene (Green 1995). Disse mediene er ikke uregulerte, de reguleres som andre virksomheter av nasjonale lover og internasjonale avtaler. Det er imidlertid ikke lett for det enkelte mottakerland å overvåke at reglene følges. Et godt eksempel gjelder TV3 som sender fra Storbritannia til de nordiske land. TV3 sender under britiske regler som blant annet tillater reklame rettet mot barn og avbrudd i spillefilmer. Også TV3 er imidlertid forpliktet av EU-reglene som blant annet setter grenser for hvor mye reklame som kan sendes og stiller krav om at reklamepausene klart skal skille seg fra programvirksomheten (se under). Norske myndigheter har ved flere anledninger forsøkt å få britiske myndigheter til å reagere mot det de hevder er TV3s lovbrudd på disse områdene, uten hell. Storbritannia, og særlig London, har profilert seg som et internasjonal mediehovedstad, og det kan se ut som britiske reguleringsorganer i liten grad foretar noen selvstendig overvåkning av kanaler som ikke sender til britiske seere.

Knyttet til dette er tendensen i retning av overnasjonalt eierskap og kontroll. Som nevnt har de siste to tiårene sett framveksten av et knippe transnasjonale mediekonglomerater som har som fellestrekk at de betrakter verden som et globalt marked med regionale undermarkeder. Utviklingen på dette området er blant annet en konsekvens av en mer liberalistisk økonomisk politikk som stimulerer flytting av verdier over landegrensene (Herman and McChesney 1997, Green 1995). Streng regulering i ett land kan resultere i flytting av økonomiske aktiviteter til områder der reglene er mer liberale. I Norge har fjernsynsselskapene løpende truet med å flagge ut til land med mer liberale regler dersom ikke norske regler liberaliseres. Det faktum at de fleste forblir i Norge tyder på at slik utflagging vil ha mange ulemper for kanalene, deriblant tap av troverdighet og manglende kontakt med publikum og leverandører. Like fullt er TV3 et godt eksempel på at utflagging er mulig. En konsekvens av internasjonaliseringen av mediemarkedet er dermed et kontinuerlig press i retning av politisk liberalisering. Dessuten er det et press for å implementere internasjonale avtaler, som EUs fjernsynsdirektiv, på en måte som er mest mulig akseptabelt for selskapene.

Den tredje tendensen gjelder internasjonalisering av medienes innhold. På dette området innebærer globalisering først og fremst amerikanisering. Økningen i distribusjonskapasitet fungerer i høy grad som en kanal for økt USA-dominans: det er først og fremst den amerikanske mediebransjen som har de store arkivene og det profesjonelle salgsapparatet som er nødvendig for å drive programeksport i global skala (Hoskins et al 1997). Dette utfordrer målsettingene om at kringkastings-mediene skal stimulere nasjonal kultur og identitet og utfordrer politiske myndigheter til å utvikle tiltak som kan understøtte produksjonen av nasjonalt og regionalt innhold. Problemstillingen er ikke bare relevant for små land, men også for mer dominerende europeiske fjernsynsland som Storbritannia. På tross av at over 80 kabel- og satellittkanaler er tilgjengelige for britiske seerne er investeringen i nasjonalt innhold i denne sektoren tilnærmet lit null (Tongue 1999: 101). I de siste tiårene har også kjøp og salg av formater blitt en betydelig virksomhet. Gitt at nasjonalt innhold fortsatt er det mest populære forsøker selskapene i høyere grad enn tidligere å utarbeide nasjonale versjoner av programmer som har vært suksess i andre land (Moran 1998). Tendensen ved århundreskiftet går her i retning av ekstremprogrammer og ulike former for såkalt ‘virkelighets-tv’ (Robinson, Baren, Big brother). Dette er programmer som også har viktige interaktive komponenter som kan få publikum til å investere i nye tilbud som bredbånd og digital-tv.

En fjerde og siste tendens som kommer som en konsekvens av de øvrige globaliseringsprosessene, er internasjonalisering på politisk nivå. I en særstilling står delegeringen av makt til EU som i mediesammenheng for alvor begynte rundt 1990. Dels dreier dette seg om stimuleringstiltak: i 1990 vedtok EU MEDIA-programmet, som skulle stimulere audiovisuell produksjon og distribusjon over grensene i Europa og styrke konkurranseevnen til den audiovisuelle industrien på det internasjonale markedet (Hoskins et al 1997). Dels dreier det seg om harmonisering av lovgivning: EU har vedtatt flere direktiver med sikte på å harmonisere reglene for opphavsrett og etter en lengre politisk prosess ble det i 1989 også utarbeidet felles regler for fjernsynssendinger. Direktivet gir regler om programinnhold, reklame, sponsing mv. og definerer blant annet maksimumsgrenser for hvor mye reklame som kan sendes pr time (Humphreys 1996, Levy 1999, McQuail og Siune (red.) 1998).

Tendensen til å betrakte mediene som motorer i forhold til utviklingen av informasjonsmotorveier har gjort EUs engasjement på feltet mer omfattende. Mediene betraktes som en viktig næringssektor som kan generere nye arbeidsplasser, bidra til teknisk utvikling og sette regionen bedre i stand til å konkurrere med USA (Levy 1999). Som vi skal se preger også disse målene EUs tilnærming til konvergensprosessen. Endelig har det internasjonale frihandelsregimet betydning for globaliseringen av medievirksomheten. Innenfor rammen av GATT/GATS og den internasjonale handelsorganisasjonen WTO er det foretatt en rekke politiske beslutninger for å fremme globalisering i økonomien som også har konsekvenser for mediemarkedene. Det var for eksempel innenfor rammen av verdens handelsorganisasjon at det i 1997 ble inngått en avtale om liberalisering av telekommunikasjonsmarkedene (Winseck 2000, Levy 1999: 23, 47).

Internasjonaliseringens utfordringer

De utviklingstrekkene som her er diskutert for medieområdets vedkommende, bekrefter at en internasjonaliseringsprosess har funnet sted. Det er en åpenbar utvikling i retning av at handlingsrommet til nasjonale aktører – enten dette er politikere, reguleringsorganer eller medieinstitusjoner – er blitt innskrenket i løpet av de siste tiårene. De globale mediekonglomeratene har økt sin tilstedeværelse i norske medier, både i form av å kontrollere tilgangen på innhold og teknologi, og i form av direkte eierskap. Et aspekt ved internasjonaliseringsprosessen er imidlertid at også norske interesser har fått utvidet sine ekspansjons-muligheter på noen områder. Norske medieselskaper står bak omfattende investeringer i andre land, ikke minst i det tidligere Øst-Europa. Internasjonalt samarbeid gjør det også mulig å påvirke styringen av for eksempel allmennkringkastingsreguleringen på europeisk nivå. Som vi skal se ble det mot slutten av 1990-tallet blant annet innført tiltak på EU-nivå som var ment å beskytte allmennkringkastingskanalenes tilgang til attraktivt innhold.

Samtlige av de fire områdene som er diskutert i denne delen innebærer også mer konkrete utfordringer av mediepolitisk art. Forekomsten av internasjonal distribusjon reiser spørsmål om hvordan slike medie-virksomheter kan reguleres og om det eventuelle misforholdet som oppstår mellom regulerte nasjonale medier og mindre regulerte overnasjonale medier. Internasjonaliseringen av innholdet reiser spørsmålet om i hvilken grad det fortsatt skal være en prioritert oppgave for kringkastingsmediene å opprettholde nasjonal identitet og kultur og hvilke reguleringstiltak som i så fall kan støtte opp om disse funksjonene (nasjonale og regionale kvoter, stimuleringstiltak mv.). Internasjonal-iseringen av eierforhold og kontroll reiser nok en gang spørsmålet om eierskapsregulering og i hvilken grad det er formålstjenlig og legitimt å sikre nasjonalt eierskap gjennom politiske virkemidler. Sist men ikke minst krever internasjonalisering av politisk kontroll en strategi i forhold til hvilke saker som eventuelt bør løses på et overnasjonalt nivå og hvilke områder som egner seg bedre for nasjonal regulering.

Mentalitetsendringer og postmoderne trekk

Framstillingen så langt har drøftet forandringer i økonomiske, teknologiske og geopolitiske forhold. For å forstå de mediepolitiske endringene, og særlig sammenbruddet av etterkrigstidas politiske konsensus på medieområdet, er det imidlertid også nødvendig å trekke inn mentalitetshistoriske forhold. Mentalitetshistoriske forhold omfatter i denne sammenheng blant annet diskusjonen om postmoderne kultur- og mentalitetstrekk.

Ideen om det postmoderne ble først knyttet til visse utviklingstrekk innen arkitektur, estetikk og stil på 60-tallet. Snart ble ordet brukt om en ny kulturell epoke der forestillinger om faste verdier, standarder og sannheter var gått i oppløsning (Featherstone 1991, Østerud 1999, Asbjørnsen 1999, Lyon 1995). Den postmoderne mentalitet kjennetegnes i ulike beskrivelser av stor mobilitet sosialt og geografisk. Individene sitter i mindre grad enn tidligere ’fast’ i klassemessige eller generasjonsmessige posisjoner og kan i større grad skifte eller variere mellom ulike roller. Innenfor en postmoderne eller postindustriell forståelse er det i mindre grad den enkeltes klasseposisjon eller status som bestemmer deres identitet, men valg av livsstil. Framveksten av en sterkt markedssegmentert forbrukerindustri i siste halvdel av forrige århundre er en forutsetning for at individene skal kunne sette sammen livsstilselementer etter eget forgodtbefinnende. I dette ligger også at de mer overfladiske tegnene på individualitet får økt viktighet; valg av klær, fritidsaktiviteter, stil, kroppslige uttrykk, meninger og legning forutsettes i større grad å variere med den rollen den enkelte til enhver tid velger å uttrykke (Featherstone 1991: 83, Frønes og Brusdal 2000).

Som flere har pekt på (deriblant Østerud 1999:86) er det ikke lett å avgjøre hvor treffende slike allmenne kulturdiagnoser er og i hvilken grad trekk som dette også var tilstede tidligere. Endringer i forbruksmønster, livsstil og politisk adferd indikerer likevel viktige mentalitetsendringer i løpet av de siste tiårene, og i det minste noen av disse tendensene peker i postmoderne retning (Featherstone 1991). For medieområdets vedkommende kan vi peke på tre tendenser som alle er med på å utfordre tradisjonelle oppfatninger om kringkastingsmedienes rolle:

Ett viktig utviklingstrekk, som gjerne blir identifisert som en mentalitetsendring i postmoderne retning, er at tradisjonelle kultur- og smakshierarkier taper sin legitimitet. Folkeopplysningstanken og dannelsesidealene som gjennomsyret den tidlige ‘public service’-kringkastingen bygget eksplisitt på forestillingen om at noen kulturuttrykk var mer verdifulle enn andre, men i en verden der faste standarder taper legitimitet blir det vanskeligere å holde fast ved en slik forestilling. Innenfor et postmoderne verdisett har det enkle og flyktige i prinsippet like stor verdi som det varige og komplekse (Østerud 1999: 84-85). Resultatet av en slik verdirelativisering er ikke minst synlig i NRKs programtilbud. Mens NRKs innretning i monopoltida var klart paternalistisk og orientert mot å høyne publikums dannelsesnivå, har forestillinger om ‘mangfold’ og ‘noe for enhver smak’ i løpet av de siste tiårene erstattet folkeopplysningstanken som dominerende program-filosofi. Selv om høykulturen fortsatt står sterkt institusjonelt og ressursmessig, er dens status i programsammenheng redusert til stoffkategorier for ’spesielt interesserte’. Kunst, kultur og klassisk opplysningsstoff presenteres enten i en forbrukerramme eller forvises til mindre sentrale sendetider og minoritetskanaler (Syvertsen 1992, 1997).

Det politiske feltet er et annet viktig område der vi kan spore mentalitetsendringer av betydning for kringkastingsområdet. Utviklingen de siste tiårene har utfordret forestillingen om at politikken består av etablerte fløyer (f. eks. en ’venstreside’ og en ’høyreside’) og at kring-kastingsmediene må reguleres i den hensikt å sikre en balansert representasjon av synspunkter fra ulike fløyer. Forestillingen om den reflekterte statsborgeren med stabil partilojalitet som har krav på å få sine meninger representert er i høy grad erstattet med en forestilling om publikum som forbrukere som velger mellom politiske tilbud ut fra hvor attraktive disse er. Som de politiske partiene utvikler også mediene seg til å bli serviceorganer som mindre styres av en bestemt politisk linje og mer av hvilke saker som skiftende meningsmålinger til en hver tid antyder at publikum er opptatt av (Eide 1996). Også denne utviklingen ser vi tydelig innenfor kringkastingsmediene. En viktig indikasjon er at programsammensettingen primært styres av seeroppslutning, dvs. hvilke programmer forbrukerne til enhver tid etterspør. En kan også se en tydelig tendens til at forbruker- og serviceprogrammene, det som ofte betegnes som ’lett fakta’, øker i omfang på bekostning av mer tradisjonelle fakta- og dokumentarprogrammer (Syvertsen 1997). Studier av nyhetsprogrammer viser også hvordan en bilde- og fortellertradisjon, der målet er å engasjere seerne følelsemessig, får økt betydning på bekostning av en ’hard news’-tilnærming (Helland og Sand 1998, se også Ytreberg 1999, 2000).

Et tredje utviklingstrekk som også er med på å utfordre tradisjonelle oppfatninger om medienes rolle og funksjon, er at kommersielle kulturuttrykk har fått høyere status. I Norden var kringkastingsdebatten i etterkrigstida gjennomsyret av en anti-kommersiell ideologi, der ikke bare åpenbart kommersielle uttrykk som reklame, men også programtyper typisk for kommersielt fjernsyn (som game shows og såpeoperaer), ble betraktet som uønsket eller lite verdifulle. Motstanden mot slike kulturuttrykk ble mindre framtredende utover 1980-tallet, og med TV2s og P4s etablering ble både kringkastingsreklame, ’kommersielle’ programkategorier og en ’kommersiell’ sendeskjematankegang der hensikten er å holde på seerne, allment akseptert (Syvertsen 1997, Ytreberg 2001). Gradvis har også interessen for kommersielle kulturprodukters oppbygging og estetikk økt. Det er i reklamen og i en del ’høykommersielle’ kulturuttrykk som musikkvideo at den postmoderne estetikken med sin lekenhet, ironi og intertekstuelle referanser kommer tydeligst til uttrykk (Asbjørnsen 1999).

Mentalitetsendringenes utfordringer

Utviklingstrekkene som er diskutert i dette avsnittet er ikke entydige, og som alle mentalitetsendringer er det vanskelig å beskrive presist hvor utbredt de ’nye’ forståelsesformene er. Ikke desto mindre er det åpenbart at mentalitetsendringer av denne karakter utfordrer vesentlige aspekter ved en tradisjonelt kulturpolitisk forståelse av kringkastingsmedienes rolle. En slik forståelse bygger i høy grad på at noen kulturuttrykk har høyere verdi enn andre, og at de mer høyverdige uttrykkene skal stimuleres og beskyttes. Dette er blant annet kjernen i allmennkringkastingstradisjonen og de vedtekter og konsesjonsvilkår som pålegger kanalene bestemte programforpliktelser. I disse forpliktelsene ligger det for eksempel forestillinger om at samfunns- og kulturstoffet har høyere verdi enn andre programkategorier, at dette stoffet skal appellere mer til publikum som samfunnsborgere enn som forbrukere, at dekningen av politiske forhold bør være balansert og representativ, og at det er et mål å beskytte publikum mot kommersiell påvirkning. En undergraving av legitimiteten til disse forestillingene gjør at mye av det normative rammeverket mediepolitikken har bygget på ikke lenger kan tas for gitt, og at det tildels er nødvendig å legitimere eksisterende reguleringstiltak på nye måter.

Oppsummering: Utfordringer mot det kulturpolitiske regimet

Formålet med rapportens del II har vært å redegjøre for hvordan globalisering, konvergens, kommersialisering og mentalitetshistoriske endringer utfordrer det tradisjonelle reguleringsregimet for kringkasting. I framstillingen så langt er det dominerende reguleringsregimet i den europeiske tradisjonen karakterisert som et kulturpolitisk regime. Viktige trekk ved et slikt regime er at medienes kulturpolitiske mål blir sett som viktigere enn de økonomiske, at nasjonale kulturpolitikere og kulturmyndigheter er sentrale premissleverandører for hvordan mediene skal drives, at kringkastingsmediene er pålagt allmenne og lite målbare programforpliktelser av kulturpolitisk art, og at de nasjonale radio- og fjernsynskanalene blir betraktet som sentrale instrumenter for å opprettholde nasjonal identitet og en felles kulturell og politisk offentlighet. Det kulturpolitiske regimet innebærer også at kringkastingsmediene har spesielle funksjoner som krever at disse underlegges strengere regulering enn andre mediesektorer.

Et kulturpolitisk regime av denne art bygger eksplisitt på det som har vært karakterisert som et ‘borger-perspektiv’. Et slikt perspektiv betrakter det å betjene publikum som statsborgere som medienes primære oppgave, og ser mediereguleringens mål som det å understøtte medienes demokratiske og kulturelle funksjoner. Mange har hevdet at utviklingen i retning av kommersialisering, globalisering og konvergens gjør disse funksjonene mer aktuelle enn noensinne (Gibbons 1998, Green 1995, Feintuck 1999, Sussman 1997, Tongue 1999: 111, Pauwels 1999: 68-73). Borgerperspektivet utfordres imidlertid av det som i framstillingen har vært karakterisert som et mer liberalistisk orientert ’forbrukerperspektiv’. Med utgangspunkt i et slikt perspektiv argumenteres det for at den klassiske måten å regulere mediene på, og særlig kringkastingsmediene, er utdatert. Argumentet er at utviklingen gjør det umulig å opprettholde en sektorspesifikk regulering der kringkastingsmediene tillegges en særlig samfunnsrolle, og at man isteden bør betrakte mediene som forretningsvirksomhet hvis fremste funksjon er å tjene forbrukerne.

Implikasjonene av forbrukerperspektivet er at den kulturpolitiske reguleringen av kringkasting bør bygges ned og erstattes med mer generell regulering av den typen som gjelder andre varer og tjenester. De mest aktuelle reguleringsregimene i denne sammenheng er konkurranseregulering, forbrukerregulering og næringspolitisk regulering. Konkurranseregulering har som formål å beskytte markedets frie spill og sikre at ikke monopoldannelser eller andre utslag av markedssvikt hindrer et pluralistisk tilbud. Forbrukerregulering er beslektet med konkurranseregulering, men hensikten her er å beskytte publikum mer direkte mot skadelige eller uheldige produkter eller markedsføring som ikke holder hva den lover. Hensikten med industripolitisk regulering er at en bestemt sektor beskyttes eller stimuleres i den hensikt å bidra til allmenn næringsutvikling. Felles for disse reguleringsregimene er at de i hovedsak er rettet inn mot å regulere mediene som forretningsdrift, og at de i mindre grad krever en spesialisert medieregulering med egne lovverk og reguleringsorganer (Feintuck 1999, Syvertsen 2000a, 2000b, Gibbons 1998).

Det er altså økende uenighet om nødvendigheten av kulturpolitisk regulering. Konfliktene rundt dette gjelder imidlertid ikke bare reguleringens legitimitet, men også spørsmålet om hvilke reguleringsformer som er effektive. Et viktig trekk ved den kulturpolitiske reguleringen er at de målsettingene som har vært satt opp har befunnet seg på et så høyt abstraksjonsnivå at det har vært vanskelig å kontrollere om målene faktisk er blitt oppfylt. I denne forbindelse har den tyske mediejuristen Wolfgang Hoffmann-Riem argumentert for at deler av den kulturpolitisk orienterte kringkastingsreguleringen som ble etablert i europeiske land på 1980- og 1990-tallet, først og fremst må forstås som rituelle og symbolske tiltak. Han hevder at når man tar internasjonale erfaringer, og spesielt erfaringene fra USA i betraktning, virker det som mange europeiske reguleringstiltak på kringkastingsområdet ikke var forventet å ha noen særlig effekt. Målet var isteden å gi inntrykk av handlekraft overfor en politisk opposisjon som var kritisk til kommersialisering og privatisering på medieområdet (1996: 332, se også Hoffmann-Riem 1992:198). Innføring av kulturpolitiske reguleringstiltak ble sett som en nødvendig pris å betale for en åpning av kringkastingsmarkedet for kommersielle aktører. I dagens turbulente mediepolitiske klima er det imidlertid ikke tilstrekkelig å vise til svakheter ved markedsstyringen for å legitimere politiske inngrep i mediesystemet. I tillegg kreves det dokumentasjon for at virkemidlene er effektive, og at reguleringen ikke fører til skadevirkninger for en stadig mer konkurranseutsatt medieindustri.

 

IV. Regulering av kringkastingsvirksomhet 1996-2000

I rapportens tredje del analyseres endringene i norsk mediepolitikk og medieregulering rundt århundreskiftet med spesiell vekt på utviklingen i kringkastingssektoren. Formålet er å diskutere endringer i mediepolitikken som en konsekvens av de utviklingstrekk som har vært skissert. I dette inngår blant annet en diskusjon av hvilke former for regulering som eventuelt erstatter eller supplerer et kulturpolitisk regime, og spørsmålet om styringen av mediene flyttes til overnasjonale organ. Diskusjonen er delt i tre deler. Først undersøkes det generelle aktivitetsnivået på det mediepolitiske feltet for å se om det er tendenser til at statlige myndigheter bygger ned sitt engasjement i mediesektoren. Dernest diskuteres tre områder som i særlig grad illustrerer spenningen mellom kulturpolitisk og mer økonomiske former for regulering: innholdsregulering av kringkasting, eierskapsregulering og regulering av allmennkringkasting. De to siste avsnittene handler om forbruker-regulering og industripolitisk regulering på kringkastingsområdet. Hensikten er å diskutere om slike reguleringstiltak blir mer utbredt og om det kan spores spenninger og konflikter mellom disse og andre reguleringsformer.

Som nevnt innledningsvis bygger studien på en gjennomgang av mediepolitiske dokumenter der alle relevante initiativ, reformer, lovendringer mv i femårsperioden 1996-2000 er tatt med (både norske og EU-initiativer). Undersøkelsen er supplert med generell informasjon samlet inn i forbindelse med en større undersøkelse av effektivitet og legitimitet i mediepolitikken, Dette dreier seg først og fremst om opplysninger som er kommet fram i intervjuer, offentlige debatter eller i den løpende mediedekningen.

Høy aktivitet

I kjølvannet av de store forandringene i mediesektoren har det, som vi har sett, blitt hevdet at perioden med en omfattende offentlig regulering av mediene går mot slutten. Den danske medieviteren Henrik Søndergaard hevder for eksempel at:

… the most immediate consequences of digitalisation will probably be a general decrease in state intervention in the electronic media system (2000: 3).

Analysen av reguleringsaktiviteten innen norsk mediepolitikk i perioden 1996-2000 viser at dette ikke umiddelbart framstår som en riktig påstand. En første gjennomgang av politiske initiativer i denne perioden viser at aktiviteten er svært høy, og høyere enn i de fleste tilsvarende femårsperioder tidligere i århundret. Figuren viser en oversikt over de områdene der det ble tatt kringkastingspolitiske og relaterte initiativer i norsk mediepolitikk i årene 1996-2000.

 

Figur 1. Reformer og initiativer innen feltene fjernsyn, digitalisering og konvergens: Oversikt over perioden 1996-2000

1996

  • NRKs eierforhold endres: NRK blir statsaksjeselskap. NRK2 opprettes.
  • Opprettelse av et almennkringkastingsråd for å vurdere programprofilen til TV2, NRK og P4.

1997

  • Politisk klarsignal for utbygging av et digitalt jordbundet sendenett for radio.
  • Ny lov og etablering av et nytt reguleringsorgan for å overvåke eierforhold i mediene.

1998

  • Ny klageordning for radio/TV. Klagenemda for kringkastingsorgan nedlegges og klager overføres til medienes felles klageorgan PFU.

1999

  • Ny lov introduseres for å implementere EUs standarddirektiv av 1995 om digitale fjernsynssignaler.
  • Endringer i regelverket for sponsing i fjernsyn.
  • Endring i kringkastingsloven for å gjøre det lettere for NRK å engasjere seg i kommersielle aktiviteter.
  • Konvergensutvaget (oppprettet i 1998) foreslår en rekke tiltak av kringkastingspolitisk betydning.
  • Regjeringen forslår å etablere et digitalt jordnett for fjernsyn. En konkretisering av forslaget kommer våren 2001.
  • Endringer i kringkastingsloven for å implementere endringer som følge av EUs reviderte TV-direktiv av 1997. Innebærer blant annet ny regulering når det gjelder tilgang til store begivenheter (sportsrettigheter mv) og beskyttelse av barn og unge.
  • Endringer i kringkastingsloven for å tillate reklame for politiske budskap og livssyn i radio. Fortsatt forbud mot slik reklame i fjernsyn.

2000

  • Kulturdepartementet utlyser TV2-konsesjonen for en ny periode. Etter behandling i Stortinget endres betingelsene og konsesjonen lyses ut på nytt våren 2001.

 

Oversikten bekrefter at årene 1996-2000 var en periode med høy aktivitet på kringkastingsområdet. Aktiviteten begrenser seg heller ikke til kringkastingsfeltet; i samme periode ble det tatt politiske initiativer både når det gjaldt ytringsfrihet (NOU 1999: 27), pressestøtten (NOU 2000:15) og film- og kinopolitikken (Ot prp 8, 1997-98, NOU 2001:5). Selv om flere av de politiske initiativene representerer en liberalisering av tidligere regulering, er ikke det umiddelbare inntrykket at staten bygger ned sin tilstedeværelse i mediesystemet. Dette kan synes paradoksalt i lys av det som er sagt over om en sterkere markedsstyring av mediene.

En forklaring er at mediesystemets økende kompleksitet rett og slett krever et mer omfattende regelsett. Leder for Statens medieforvaltning, Ivar Andenæs, uttrykker dette synet gjennom en analogi til trafikkreglene:

Bor man på et lite sted med bare en bil trenger man ikke trafikkregler. Når trafikken øker blir behovet for regler åpenbart – ellers vil trafikken gå i stå. Det samme gjelder mediefeltet. Med mange kanaler oppstår det et helt annet behov for formelle lover og regler enn i et monopolsystem. I monopolsystemet kunne de fleste problemer løses ved at noen få mennesker snakket sammen (intervju 14.6.2000).

En forklaring som dette betrakter staten og markedet som komplementære framfor opposisjonelle størrelser, og ser statlig tilrettelegging som en forutsetning for at et markedsstyrt system skal fungere. Et liknende syn kommer til utrykk i studier av andre politiske felt. Tranøy og Østerud viser til at en fungerende markedsstyring på mange måter er avhengig av at staten legger rammebetingelsene (2001: 28):

Tidligere snakket man gjerne om å åpne for markedskrefter ved deregulering. Den implisitte forestillingen var at når staten trakk seg tilbake fra et felt, ville ‘spontane’ markedsprosesser frigjøres. I dag er det blitt tydeligere at markedsbygging krever markedskonform re-regulering. Staten må gjennom regler pålegges å begrense markedsaktørenes atferd hvis man skal ha noe håp om å realisere de gevinster som kan ligge i friere konkurranse.

Begge disse forklaringene er viktige for å forstå det omfattende statlige engasjementet på mediesektoren. I utgangspunktet er det dermed liten grunn til å tro at økt markedsstyring og en videre komplisering av mediefeltet skal føre til mindre statlig engasjement. Ser vi på de enkelte mediepolitiske initiativer synes det imidlertid tydelig at det skjer en overgang fra mer kulturpolitiske reguleringsregimer til ulike former for økonomisk regulering. Dette er imidlertid ikke den eneste tendensen som kan identifiseres. Parallelt med dette er det en tendens til at det kulturpolitiske regimet forsøkes styrkes gjennom tiltak som skal gjøre eksisterende regulering mer effektiv. Perioden rundt århundreskiftet representerer på mange måter en overgangsfase der 1980- og 90-tallets ‘duopolregulering’ på kringkastingsområdet opprettholdes, samtidig som nye utviklingstrekk, særlig når det gjelder markedsutvikling og teknologiske endringer, krever nye tiltak.

Spenningen mellom kulturpolitisk og økonomisk regulering

I det følgende drøftes tre områder der en tydelig kan se spenningen mellom ulike reguleringsregimer. Dette gjelder innholdsregulering av kringkasting, regulering av eierskap i mediene og spørsmålet om hvilken posisjon allmennkringkasterne skal ha i forhold til andre interessenter på mediemarkedet.

Innholdsregulering av kringkasting

Et av de områdene der en kan se de parallelle utviklingstrekkene tydelig gjelder innholdsregulering av kringkasting. Dette er på mange måter kjernen i den kulturpolitiske reguleringen av mediene, og som vi har sett er dette en form for regulering som utfordres av konvergensen og tendensen til at mediene i større grad betraktes som forretnings-virksomhet. Ikke desto mindre er det interessant at det på kort sikt kan se ut som om den kulturpolitiske styringen av kringkastingsmediene styrkes. En indikasjon på dette er at NRK for første gang har fått eksplisitte regler for programvirksomheten; i forbindelse med at selskapet ble gjort om til statsaksjeselskap ble det satt opp generelle forpliktelser av kulturpolitisk karakter. Da TV2-konsesjonen ble utlyst i 2000 ble det også antydet en tilstramming av innholdskravene: departementet ville ha mer detaljerte vilkår for programsammensettingen og antydet at det ville bli stilt eksplisitte krav om barneprogram, kulturprogram og program på samisk.

En tredje indikasjon på at den kulturpolitiske reguleringen styrkes er at det i 1996 ble opprettet et allmennkringkastingsråd. Rådets oppgave er å bistå Kulturdepartementet med vurderinger om hvorvidt NRK, TV2 og P4 oppfyller de programpolitiske kravene. Det er på bakgrunn av rådets kritikk at kravene til kanalene er blitt skjerpet.

Disse trekkene indikerer at det opprettholdes en kulturpolitisk basert innholdsregulering som er spesifikk for kringkastingssektoren. Det ser også ut til at det settes inn tiltak for å gjøre denne reguleringen mer effektiv. På lengre sikt er det imidlertid like klare indikasjoner på at denne formen for regulering taper legitimitet. Signalene fra det statlig oppnevnte ’konvergensutvalget’ som kom med sin innstilling høsten 1999, er særlig viktige i denne sammenheng. Utvalget, som hadde som mandat å utrede i hvilken grad konvergensen mellom telekommunikasjon, kringkasting og informasjonsteknologi krevde endringer i norsk lovverk, skisserer en gradvis nedbygging av innholdskravene til nasjonale kringkastingsmedier (NOU 1999:26:165-166). Begrunnelsen er delvis av teknologisk art; utvalget hevdet at økningen i antall kanaler som følge av digitalisering vil overflødiggjøre innholdsreguleringen på lengre sikt (:166). Rapporten uttrykte imidlertid også en prinsipielt skeptisk holdning til innholdsregulering og pekte på de konkrete problemene med å overvåke forpliktelser av denne karakter:

De kvantitative krav er uklare, fordi det ikke entydig er gitt hva et tilbud til smale grupper skal bestå i. Det vil heller ikke være kurant å beskrive hva som ligger i et krav om en variert programmeny. Dersom dette f.eks. forutsetter at man skal ha et visst innslag av norske dramaproduksjoner, vil det fort kunne bli et diskusjonstema om norske ‘såpe-produksjoner’ faller inn under drama-begrepet.

Her ser vi hvordan teknologiske endringer og problemer med å nå de kulturpolitiske målsettingene sammen fungerer som argumenter for en mer teknologinøytral regulering. At en nedbygging av den kulturpolitiske reguleringen på dette området ikke vil foregå uten sverdslag er imidlertid EU-organenes behandling av konvergensprosessen en klar indikasjon på. EU-kommisjonen la i 1997 fram sin konvergensutredning med en klar preferanse for etablering av et mer horisontalt og teknologinøytralt regelverk, og signaliserte at EU burde gå foran i denne prosessen (COM (97) 623). Forslagene ble imidlertid møtt med motstand fra deler av EU-parlamentet og medlemslandene, og da høringsuttalelsene ble oppsummert i 1998 ble det klart at det ikke var støtte for radikale reformer på kort sikt. En klar majoritet støttet opprettholdelse av en særegen kringkastingsregulering ut fra disse medienes samfunnsmessige betydning, og understreket medlemslandenes rett til innflytelse over utformingen av det egne landets kringkastingssystem (Levy 1999: 140).

Også på EU-nivå ser vi dermed tydelig spenningen mellom to ulike reguleringsregimer. Og selv om en fortsatt innholdsregulering har sterke støttespillere i EUs organer, er ikke støtten tilstrekkelig til å styrke de formene for regulering som direkte understøtter fjernsynets kulturpolitiske funksjoner. I forbindelse med revisjonen av TV-direktivet i 1997 ble det for eksempel ikke flertall for å innføre en forpliktende formulering om at mesteparten av innholdet på europeiske fjernsynsskjermer skulle være av europeisk opprinnelse. I det eksisterende TV-direktivet er TV-stasjonene bare pliktige til å følge denne politiske målsettingen ’i den grad det er praktisk mulig’. Kritikere har hevdet at dette gjør kvotebestemmelsen til en rent symbolsk affære, og flere evalueringsrapporter har da også vist at en stor andel europeiske tv-stasjoner ignorerer dette ’kravet’.

Også i Norge er det tegn som tyder på at en strengere innholdsregulering er vanskelig å gjennomføre i praksis, selv om det er politisk konsensus om ordningen. Allmennkringkastingsrådet har kun en rådgivende funksjon og har verken noe permanent sekretariat eller noen selvstendig mulighet til å gripe inn dersom selskapene ikke overholder sine programforpliktelser. Dette til forskjell fra tilsvarende reguleringsorganer i for eksempel Sverige og Storbritannia der henholdsvis Granskningsnämden för radio och TV og Independent Television Commission (ITC) har en sterkere stilling og mer omfattende fullmakter. Både på overnasjonalt og nasjonalt nivå kan det dermed se ut som tendensene til styrket innholdsregulering er av kortvarig og mer symbolsk art, mens den mer langsiktige trenden går i retning av en nedbygging av det kulturpolitiske regimet.

Regulering av eierskap i mediene

Et annet felt hvor spenningen mellom nasjonalt og internasjonalt og mellom forskjellige reguleringsregimer viser seg, er når det gjelder regulering av eierskap i mediesektoren. Som vist preges mediesektoren av sterke konsentrasjonstendenser, og mange er urolige for at dette skal undergrave medienes uavhengighet og deres muligheter til å drive kritisk journalistikk (NOU 1995: 3). Når det gjelder hvordan dette skal møtes politisk, og hvorvidt en egen eierskapsregulering er hensiktsmessig, er det imidlertid liten konsensus. På den ene siden har vi mediespesifikk regulering som på kulturpolitisk grunnlag har som formål å sikre pluralisme og mangfold. På den andre siden mer generell konkurranseregulering der formålet er å bøte på tilfeller av markedssvikt enten disse viser seg i mediesektoren eller andre sektorer.

I Norge representerer eierskapsreguleringen nok en sektor der den kulturpolitiske reguleringen er blitt skjerpet de siste årene. I 1998 ble Eierskapstilsynet etablert for å forvalte en ny lov om eierkonsentrasjon i mediene. Utgangspunktet for reguleringen er ’å fremme ytringsfriheten, de reelle ytringsmuligheter og et allsidig medietilbud’, slik det heter i lovens paragraf 1 (Ot prp 30, 1996-97). Dette er, i tråd med tradisjonene på kringkastingsområdet, et generelt og vagt formulert mandat bygget på kulturpolitiske vurderinger. Mandatet viser til allmenne samfunnsmessige mål som det er bred konsensus om så lenge man opererer på et høyt abstraksjonsnivå, men som det er ulike syn på hvordan man realiserer i praksis. I første omgang var loven ment å regulere eierforhold i dagspresse og kringkasting, men en utvidelse til ’nye medier’ er under arbeid (2001). Loven slår videre fast at mandatet gjelder både lokale, regionale og nasjonale forhold. Tilsynet kan forby eller sette vilkår for erverv dersom en eier, aleine eller sammen med andre, har en sentral eierposisjon i et lokalt, regional eller nasjonalt mediemarked og ervervet går på tross av lovens målsettinger.

Eierskapsreguleringen var kontroversiell da den ble innført, og tilsynets praksis har ikke bidratt til å fjerne kontroversene. Kritikken mot eierskapsreguleringen kommer både fra dem som mener tilsynet ikke går langt nok og fra deler av bransjen som ønsker færre restriksjoner. I likhet med annen kulturpolitisk regulering har også denne loven blitt kritisert for kun å ha symbolsk betydning, og for å gi inntrykk av at det er mulig å styre en utvikling som i virkeligheten er underlagt markedskreftene (Høyer 1999). Et slikt syn støttes til en viss grad av empiriske undersøkelser fra andre land. Eierskap i mediesektoren er generelt anerkjent som et område som er vanskelig å regulere effektivt. Som Hoffman-Riem konkluderer etter å ha sammenliknet medieregulering i USA, Australia, Canada, Tyskland, Frankrike og Storbritannia:

In no other aspect of regulation has broadcasting authorities been so helpless and at the same time so unsuccessful as in combating concentration (1996:309, se også Feintuck 1999:118).

Svært mange europeiske land opprettholder likevel restriksjoner av denne karakter, ikke minst i kringkastingssektoren (Humphreys 1996: 214-224, Trappel and Meyer 1998: 193-198). Som i Norge har mye av lovgivningen på dette området karakter av å være føre-var-bestemmelser: en reguleringsmessig beredskap som skal signalisere at myndighetene tar området alvorlig og kan gripe inn dersom graden av konsentrasjon når et uakseptabelt nivå. Det kan imidlertid synes ironisk at nasjonale og lokale forhold er underlagt regulering, mens en tilsvarende regulering på EU-nivå ikke ser ut til å materialisere seg. EU-kommisjonen publiserte en grønnbok om mediepluralisme i 1992, der et av forslagene var å harmonisere medlemslandenes eierskapsbegrensninger (European Commission 1992), men så langt har motstanden fra store mediekonserner og sentrale medlemsstater bidratt til at ingen avgjørelse er fattet. Også på dette området er mange skeptiske til om en felleseuropeisk regulering ville vært effektiv i praksis (Levy 1999: 99, Trappel og Meyer 1998).

Dette betyr likevel ikke at de besluttende organer i EU ikke har grepet inn overfor eierkonsentrasjon i mediesektoren. Europakommisjonen har anvendt de allmenne konkurransereglene på en rekke saker som gjelder mediene, og har hindret flere fusjoner og allianser blant annet når det gjelder digital-tv og ’elektroniske portvakter’. Konkurransemyndighetene har også interessert seg for kjøp og salg av kollektive rettigheter (bl. a. sport) (se også Guthus 1999, Hirsch og Petersen 1998). Dette understreker poenget om at en overgang til en mer økonomisk form for regulering på medieområdet ikke nødvendigvis innebærer at staten bygger ned sitt nærvær i mediesktoren og overlater alt til markedet. Levy (1999: 99) hevder for eksempel at kulturpolitisk begrunnede eierskaps-restriksjoner neppe ville vært mer effektive enn den reguleringen EUs konkurransemyndigheter har stått for det siste tiåret.

Allmennkringkastingens forpliktelser og rettigheter

Et tredje område der spenningen mellom et kulturpolitisk og et økonomisk regime viser seg, gjelder posisjonen til de såkalte allmennkringkasterne. Siden allmennkringkastingsselskapene enten er eid eller gitt konsesjon av det offentlige, er spørsmålet om hvilken rolle disse skal spille i det digitale medielandskapet i høyeste grad et politisk spørsmål. Særlig interessant er framtida til de statseide og lisensfinansierte selskapene av typen NRK. Bør disse selskapene primært betraktes som kulturpolitiske institusjoner som skal beskyttes mot konkurranse og kommersialisering, eller er det legitimt å betrakte dem som næringsvirksomhet som skal stimuleres til å bevege seg inn på nye områder? Og i hvilken grad bør disse selskapene fortsatt ha et bredt mandat der målet er å både tilby populære program med bred appell i tillegg til det smale tilbudet?

Også i denne diskusjonen kommer konfliktlinjene klart til syne. På den ene siden er det ikke tvil om at de såkalte allmennkringkasterne i større grad enn tidligere blir betraktet som kommersielle størrelser og næringspolitisk viktige enheter. Når det gjelder TV2 gikk Kulturdepartementet høsten 2000 inn for en ordning der en framtidig konsesjonær ikke bare skulle betale en avgift til norsk tv-produksjon og dokumentere at man kunne produsere innhold av høy kvalitet, men der konsesjonen i siste instans skulle auksjoneres bort til høystbydende. Dette ble endret etter motstand i Stortinget, men forslaget om at det skulle betales en konsesjonsavgift til staten ble opprettholdt. NRK på sin side har fått liberalisert sitt regelverk når det gjelder involvering i kommersiell virksomhet og sponsing (Ot prp 55, 1988-89, Ot prp 63, 1998-99). NRK har blant annet fått anledning til ha reklame på tekst-tv og i tilleggskanaler, og til å inngå kommersielle partnerskap med den hensikt å øke inntektene fra andre kilder enn lisensen. Begrunnelsen er at NRK ikke skal bli stengt ute fra det som betraktes som de potensielt mest lønnsomme inntektskildene i det digitale universet, samt NRKs generelt vanskelige økonomi. Selskapet trenger friske inntekter for å sikre rettighetene til viktige begivenheter og for å klare overgangen fra analog til digital teknologi.

Sett i sammenheng indikerer dette at allmennkringkastingsselskapenes innholdsproduksjon i økende grad betraktes som en spydspiss i arbeidet for å etablere kommersielt lønnsomme ‘informasjonsmotorveier’ og at distinksjonene mellom ‘allmennkringkasting’ og ‘kommersiell kringkasting’ bygges ned. Det kan synes paradoksalt at det nettopp er allmennkringkasternes varmeste tilhengere som kjemper for en slik utvikling. Tilhengerne av sterke allmennkringkastere frykter at de aktuelle selskapene vil bli marginalisert i en situasjon med økende konkurranse og sammensmelting mellom kringkasting og annen type virksomhet, og argumenterer for at disse kanalene skal ha anledning til å engasjere seg i nye forrentingsområder på lik linje med andre. Dette er igjen knyttet til et synspunkt om at allmennkringkastingskanalene fortsatt skal ha et bredt programtilbud, som også inneholder kostbare og populære begivenheter som store sportsarrangementer. Kommersialisering sees som en forutsetning for at kulturpolitiske forpliktelser skal kunne opprettholdes, som for eksempel her i argumentasjonen for at NRK skal kunne motta sponsormidler (Ot prp 63, 1998-99):

NRK bør derfor fortsatt kunne motta sponsormidler. Dette er viktig både for at selskapet skal kunne opprettholde sine allmennkringkastings-forpliktelser, og for å opprettholde NRKs konkurranseevne i fremtiden.

I politiske utsagn av denne karakter er motsetningen mellom kommersielle og kulturpolitiske mål i høy grad opphevet. Sterke nasjonale allmennkringkastere sees som en forutsetning for å opprettholde nasjonal kultur og identitet, og ulike former for kommersialisering betraktes som en forutsetning for å opprettholde konkurransedyktige selskap. På det overnasjonale nivå er imidlertid de private medieaktørene sterkere, og motsetningene mellom kulturpolitiske og kommersielle interesser mer uttalt. Aktører innen forlagsbransjen, telekommunikasjon og ulike former for privat kringkastingsvirksomhet har mer eksplisitt motarbeidet at de tradisjonelle allmennkringkasterne skal få drive med det samme som de kommersielle kanalene, og har hevdet at de misbruker sin privilegerte posisjon til å konkurrere på områder som ikke logisk hører inn under deres mandat. Tidlig på 1990-tallet fikk EUs konkurransemyndigheter de første klagene fra private selskaper som hevdet at lisensfinansieringen representerte ulovlig statsstøtte og at allmennkringkasternes mandat burde begrenses til den type programmer som de kommersielle kanalene ikke sendte. I 1997 kom så de første klagene mot at allmennkringkasterne brukte statlige midler til å engasjere seg i betal-tv og annen kommersiell TV-virksomhet (Levy 1999).

Kritikken fra de private og kommersielle kanalene har på mange måter representert et dilemma for EUs konkurransemyndigheter. I den grad de har forsøkt å ta avgjørelser som har gått i favør av de private medieinteressene har de blitt møtt med massiv politisk motstand fra medlemstatene, EU-parlamentet og kulturinteressene innen EU-systemet. På ministerrådsmøtet i Amsterdam i juni 1997 vedtok medlemstatenes regjeringssjefer enstemmig en såkalt ’protocol on public broadcasting’ som anerkjenner medlemsstatens rett til selv å bestemme over finansieringen og mandatet til allmennkringkasterne. Protokollen innebærer imidlertid en konsesjon til den private medieindustrien i form av et krav om at allmennkringkasternes mandat - og de oppgaver lisensen kan finansiere - må avgrensens mer presist (se også Siune og Hultèn 1998:34-35).

Inntil videre innebærer protokollen og det som har skjedd i kjølvannet av denne et midlertidig hvileskjær for allmennkringkastingsselskapene i EU-sammenheng. I årene som kommer vil EUs konkurransemyndigheter likevel bli stilt overfor en rekke saker der private interesser hevder at allmennkringkasterne misbruker sin monopolmakt og skaper skjevheter i konkurranseforholdene. Dette er sannsynligvis et av de områdene der det er det største potensialet for konflikt mellom nasjonale myndigheter og måten EUs konkurransemyndigheter definerer sitt mandat på (Levy 1999: 97). Viviane Reding, kommisjonær for utdanning og kultur i EU-kommisjonen, har i mange sammenhenger understreket dilemmaene på dette området, og har også signalisert at man på EU-nivå vil starte arbeidet med å lage mer presise retningslinjer for hvilke typer av programmer og tjenester lisensen kan finansiere. Det er sannsynlig at slike retningslinjer kan komme i forbindelse med revisjon av TV-direktivet i 2002 (Reding 2000). Slike retningslinjer vil igjen ha konsekvenser på nasjonalt nivå, og i den mediepolitiske redegjørelsen for 2001 skisserer kulturminister Ellen Horn at man nå vil komme i gang med et liknende definisjonsarbeid i Norge:

EØS-regelverket og behovet for politisk avklaring tilsier at tiden nå er moden for en nærmere presisering av hvilke aktiviteter lisensen skal finansiere.

Hvilke konsekvenser en slik avklaring vil få er foreløpig uklart. Det er imidlertid mye som tyder på at dette vil innskrenke allmenn-kringkasternes mandat. Dersom de europeiske konkurransemyndighetene og de kommersielle selskapene får gjennomslag, vil retningslinjene begrense de tradisjonelle allmennkringkasternes mulighet til å satse på attraktive programmer, kommersielle interaktive tjenester mv.

Forbrukerpolitiske tiltak

I framstillingen så langt er det vist til at mediepolitikken i mindre grad enn før retter seg mot å understøtte publikums interesser som statsborgere. Når det gjelder rollen som forbrukere derimot, er det tegn til at reguleringen skjerpes. Forbrukerregulering er en form for regulering som gjerne kombineres med konkurranseregulering. Begge er generelle reguleringsregimer som i utgangspunktet er rettet mot alle typer av forretningsdrift, og som har som formål å dempe negative enkeltutslag av markedssystemet framfor å legge til rette for et mer helhetlig pluralistisk medietilbud. Forbrukerregulering kan gjerne betraktes som en mer reaktiv reguleringsform, der målet er å unngå skade på den enkelte eller spesielt sårbare grupper. I motsetning til dette er kulturpolitisk regulering en mer proaktiv form for regulering som retter seg inn mot å legge mer allmenne premisser for hvordan mediesystemet skal funger.

Gode eksempler på styrket forbrukerregulering på kringkastingsområdet i perioden 1996-2000, finner vi i to mediedirektiver fra EU. Dette gjelder det reviderte TV-direktivet som ble vedtatt i 1997 og standarddirektivet for digitale fjernsynssignaler som ble vedtatt i 1995. Begge er siden integrert i norsk kringkastingslovgivning (Ot prp 2, 1999-00 og Ot prp 51, 1998-99).

I TV-direktivet er det to tiltak som er særlig relevante i denne sammenheng. Den første av disse gjelder innføringen av regler som skal sikre TV-seere tilgang på viktige begivenheter på ’gratiskanaler’ med tilnærmet nasjonal dekning. Målet med lovendringen er å forhindre at rettighetene til viktige begivenheter blir kjøpt opp og sendt av betalfjernsynskanaler som en stor andel av befolkningen ikke har tilgang til. Hvert land kan utarbeide lister over de aktuelle begivenhetene de vil beskytte, og disse må deretter godkjennes av EU-kommisjonen og EFTAs overvåkingsorgan ESA (Ot prp 2, 1999-00). Kulturdepartement har for Norges del tolket reglene slik at senderettighetene skal tilbys kanaler som har 90 prosent dekning, det vil si NRK1 og TV2 (Kulturdepartementet 2000). Bestemmelsen kan dermed også betraktes som et håndsrekning til allmennkanalene i en situasjon med eksplosjonsartet inflasjon på attraktive begivenheter.

Bakgrunnen for at ’listebestemmelsen’ ble innført var blant annet intens lobbyvirksomhet fra EBU - organisasjonen av europeiske allmennkring-kastere. At dette også var en god sak for politikerne viste seg imidlertid ved at det på rekordtid samlet seg et flertall bak forslaget i Europa-parlamentet, som innførte bestemmelsen helt på tampen av parlamentsbehandlingen. Inntil videre er det imidlertid få erfaringer med denne type regulering på europeisk nivå. Det er usikkert om betal-tv-interessene og idrettsbevegelsen vil motarbeide reglene, og om det vil være mulig å komme fram til priser som partene vil akseptere.

I det reviderte TV-direktivet ble det også lagt opp til styrket vern av barn og unge. I direktivets første versjon fra 1989 var det relativt vage regler på dette området, men revisjonen i 1997 innebar en skjerping av regelverket. En viktig endring gjelder innføringen av et skille mellom programmer som er forbudt og programmer som er tillatt, men bare kan sendes til bestemte tider. Direktivet forbyr programmer som ‘might seriously impair the physical, mental or moral development of minors, in particular those that involve pornography or gratuitous violence’. Programmer som er tillatt, men som kan være skadelige for mindreårige skal markeres med særskilte signaler og advarsler dersom de sendes på ukodede kanaler. Det innføres også en såkalt ’vannskille’-regel som pålegger medlemslandene å fastsette tidsrammer for når TV-selskapene ikke har lov til å sende programmer som kan skade mindreåriges fysiske eller mentale helse. I Norge er dette tolket slik at programmer som kan være skadelige for barn, må sendes etter kl. 2100 (Kulturdepartementet 2000). På dette området er det imidlertid ikke lagt opp til noen omfattende overvåkning av kanalene. Statens medieforvaltning skal håndheve reglene, men det vil ikke være noen form for forhåndssensur av programmer. I utgangspunktet er det kringkasterne som selv må påse at regelverket blir overholdt.

I forbindelse med behandlingen i Europaparlamentet ble det også fremmet forslag om et totalforbud mot reklame rettet mot barn. Et flertall i parlamentet gikk imot dette forslaget, men støttet et initiativ om at kommisjonen skulle utrede ulike metoder for å styrke foreldrenes kontroll over barnas TV-forbruk (TV-direktivets art. 22).

Også når det gjelder digitalfjernsyn ble det i perioden vedtatt tiltak for å beskytte forbrukerne. I 1999 ble EUs direktiv om digitale fjernsynssignaler implementert i norsk kringkastingslovgivning. Direktivet etablerte en felles distribusjonsstandard for digital kringkasting og introduserte lovgivning som skulle bekjempe potensiell misbruk av monopolmakt i systemer for tilgangskontroll (såkalte ‘conditional access systems’ – CAS). Direktivets mål var å legge til rette for at alle forbrukere teknisk sett skulle kunne motta alle digitale fjernsynstjenester, inkludert ukodete ’gratiskanaler’, uavhengig av digitalt mottakerutstyr. Direktivet stilte imidlertid ikke krav om at enhver dekoder skulle gi tilgang til alle TV-tilbud (Ot prp 51, 1998-99, se også Levy 1999. kap 4).

Standarddirektivet representerer et første skritt på veien til å sikre forbrukernes rettigheter ved overgangen til digitalfjernsyn. En rekke områder som gjelder elektroniske portvakter ble imidlertid ikke omfattet av direktivet. Dette gjelder for eksempel navigasjonssystemer av typen ’elektroniske programguider’. Navigasjonssystemene kan på samme måte som systemer for tilgangskontroll brukes av en aktør for å favorisere egne tjenester i forhold til andres. Eksklusive arrangementer som knytter spesielle programguider til spesielle porteføljer av tjenester kan representere et demokratisk problem, og regulering kan være nødvendig dersom man ønsker å sikre rettferdig, åpen og ikke-diskriminerende presentasjon av de tilgjengelige tjenester (Storsul 2000). Disse områdene anerkjennes også som potensielle områder for regulering både i EUs konvergensutredning (EC 1997, IV.2.3) og den tilsvarende norske (NOU 1999:26). Det er imidlertid usikkert om det vil bli innført forbrukerregulering på disse områdene eller om konkurranseregulering vil være den foretrukne reguleringsmåten.

Mediepolitikk som industri- og næringspolitikk

Den kombinasjonen av forbrukerregulering, konkurranseregulering og industristøtte som her er skissert, kjennetegner også den mer allmenne politiske tilnærmingen til digitale kringkastingstilbud. Tilnærmingen kjennetegnes av politisk tilbakeholdenhet i forhold til å ta initiativ til nye tjenester, og manglende initiativer i retning av statlig eierskap, finansiering og drift. Den statlige oppgaven defineres heller som det å legge forholdene til rette for industrien slik at de kan ta de nødvendige initiativ og bekoste de investeringer som kreves. Når det gjelder digital radio ble det i 1999 inngått en avtale mellom partene (NRK, P4 og sendeselskapet Norkring) om utbygging av et bakkesendenett for digital radio. Målet er nasjonal dekning innen 2003. Mens selve byggingen av distribusjonsnettet ikke er blitt definert som en statlig oppgave, er det staten som skal tildele konsesjoner til selskap som ønsker å sende. Av de seks nasjonale stereokanalene det er her er rom for, er fire reservert for NRK og en for P4. Den siste ble tildelt den nye operatøren Radio2Digital i 1999.

En liknende tilnærming kjennetegner prosessen fram mot digitalt fjernsyn, selv om prosessen foreløpig er kommet kortere. I 1999 foreslo en stortingsmelding (St meld 46, 1998-99) at det burde åpnes for etablering av to jordbundne digitale nett med en samlet kapasitet på ca. åtte kanaler og en del tilleggstjenester. Heller ikke her skulle utbyggingen av nettet defineres som en statlig oppgave, men staten skulle tildele konsesjoner for å sende. Stortinget sluttet seg til hovedprinsippene i innstillingen og i april 2001 kunngjorde Kulturdepartementet og Samferdselsdepartementet i fellesskap et opplegget for utbygging av det digitale jordnettet (Innst S 53, 1999-2000, Kulturdepartementet 2001a). I opplegget lå det at konsesjonsinnehaverne selv skulle velge hvem de ønsket som sendenettsoperatør, og at de øvrige transaksjonene skulle foregå på markedsmessig basis. Statens eneste kulturpolitiske intensjon i forbindelse med nettutbyggingen var å sikre allmennkringkasterne NRK og TV 2 plasser i det nye nettet til en akseptabel pris.

Poenget med den industripolitisk orienterte tilnærmingen som her er skissert er altså at staten legger forholdene til rette for aktørene, som så bekoster utbyggingen for egen regning og risiko. For å sikre at det i noen grad blir tatt samfunnsnyttige hensyn beholder staten konsesjons-myndigheten, samtidig som det stilles forbrukerpolitiske minimumskrav til tjenestene. Utover dette er tanken at man i ettertid, ved hjelp av ulike former for regulering, vil kunne korrigere negative effekter av måten tjenestene utvikler seg på. Dette kan enten skje gjennom ytterligere forbrukerregulering, bruk av konkurranseregulering for å hindre misbruk av monopolmakt, eller ytterligere industripolitiske stimuleringstiltak. I siste kategori representerer støtte til innholdsproduksjon den kanskje viktigste framgangsmåten.

På grunn av de vanskeligheter som knytter seg til negative reguleringstiltak av både strukturell og innholdsmessig art, er det generelt en bevegelse i retning av positive virkemidler for å stimulere nasjonal og regional kulturproduksjon. Både på norsk, nordisk og europeisk nivå finnes det økonomiske støtteordninger for film og fjernsyn. Norske filmer støttes med produksjonstilskudd og billettstøtte. Audiovisuelt produksjonsfond gir tilskudd til kino- og fjernsynsfilm, og særlig til større dramatiske samproduksjoner. Nordisk Film- og TV-fond gir støtte til produksjon og spredning av audiovisuelle verk produsert i Norden. Eurimages er opprettet av Europarådet og støtter samproduksjoner mellom ulike medlemsland. EUs MEDIA-program ble opprettet i 1991 og gir støtte til før- og etterproduksjon, og distribusjon av audiovisuelle produksjoner. Det siste skuddet på stammen, MEDIA Plus, tok til å gjelde 1. januar 2001 og skal være operativt ut år 2005 (Council decision 2000/821/EC, St.prp. 56, 2000-2001).

Støtte av denne art har tradisjonelt vært begrunnet kulturpolitisk; målet har vært å styrke nasjonal kulturproduksjon for derved å styrke nasjonal identitet. De industripolitiske målene er imidlertid blitt mer framtredende, ikke minst i EU-sammenheng. Et hovedformål med EUs MEDIA-program er for eksempel formulert slik:

…. å utvikle ein europeisk audiovisuell industri som er i stand til å oppfylle kulturelle og økonomiske krav i informasjonssamfunnet, og sikre at naudsynte vilkår er til stades for at industrien i medlemsstatane kan bli konkurransedyktig. … Det overordna målet for MEDIA Plus er å medverke til å skape ein sterkare felles europeisk marknad for audiovisuelle tenester(St.prp. 56, 2000-2001).

Det primære målet er altså å gjøre den audiovisuelle mediesektoren i de europeiske land til en viktigere næringssektor, som kan generere nye arbeidsplasser og sette regionen bedre i stand til å konkurrere med USA (Levy 1999).

 

V. Avslutning

Et hovedmål med rapporten har vært å diskutere i hvilken grad det er legitimt og mulig for politiske organer å styre medieutviklingen i en bestemt retning. Rapporten begynte med en gjennomgang av det som ble identifisert som etterkrigstidas politiske konsensus om kringkastingsmedienes rolle, og det ble vist hvordan det i denne perioden var bred enighet om at det var både mulig og nødvendig å underlegge radio- og fjernsynsmediet politisk regulering. I neste del av rapporten ble det så dokumentert hvordan en rekke utviklingstrekk på 1980- og 1990-tallet – teknologiutvikling, privatisering, internasjonalisering og mentalitetsendringer – utfordret mediepolitikkens legitimitet som kulturpolitikk, og de praktiske forutsetninger som må være tilstede for at en slik regulering skal kunne fungere effektivt.

Resultatet av denne utviklingen har imidlertid ikke vært noen gjennomgående nedbygging av det statlige engasjementet i mediepolitikken. I rapportens fjerde del ble mediepolitiske reformer og initiativer relatert til kringkasting i perioden 1996-2000 undersøkt. Undersøkelsen viste at eksisterende lovgivning på medieområdet er blitt opprettholdt og tildels utvidet i perioden. De faktiske ressursene som er satt av til reguleringsaktivitet på mediesektoren har også ekspandert, blant annet gjennom opprettelse av helt nye reguleringsorgan (Allmennkring-kastingsrådet og Eierskapstilsynet).

Nye reguleringsformer

Rapporten har dermed ikke bekreftet tesen om at staten er blitt mindre aktiv på det mediepolitiske feltet. Analysen har imidlertid vist at det er skjedd vesentlige forandringer i måten reguleringen foregår på. Først og fremst kan det spores en overgang fra en kulturpolitisk reguleringsform til mer generelle former for regulering, og da særlig konkurranseregulering, industripolitisk regulering og forbrukerregulering. Dette har ikke minst sammenheng med at norsk mediepolitikk er blitt tettere sammenvevd med den reguleringen som foregår på europeisk plan. Prinsippet om at mediene først og fremst bør reguleres som næringsvirksomhet har hele tiden stått sterkt innenfor EU-systemet, og kulturpolitisk begrunnede reguleringsformer som offentlig eierskap, innholdskvoter og inngrep i mediestrukturen for å opprettholde pluralisme og mangfold, nyter lav legitimitet (Levy 1999, McQuail og Siune (red.) 1998). At konkurranseregulering er blitt EUs foretrukne reguleringsform når det gjelder mediesektoren skyldes ikke nødvendigvis noen normativ preferanse for akkurat denne formen. Som den britiske medieanalytikeren David Levy (1999) understreker kan dette i like høy grad forklares med at strukturen i EUs beslutningsorganer gjør det vanskelig å komme til enighet om kulturpolitiske reguleringstiltak som ikke oppleves som proteksjonistiske. I en situasjon der et av EUs overordnede mål er å stimulere til vekst i informasjons- og kommunikasjonsmarkedene er konkurranseregulering dessuten mer egnet til å stimulere ny virksomhet og forhindre at eksisterende og nye monopoler hindrer handels-virksomheten over landegrensene (Hirsch og Petersen 1998:215)

Et interessant spørsmål i denne forbindelse er naturligvis i hvilken grad konkurransereguleringen kan ivareta noen av de funksjonene som tradisjonelt er blitt ivaretatt av mer kulturpolitiske reguleringsformer. EUs konkurransemyndigheter er blitt styrket de siste årene og en indikasjon på at reguleringen er effektiv er at myndighetene har grepet inn mot flere større fusjoner innen mediesektoren. Det er også et faktum at mens de mediepolitiske direktivene (f eks TV-direktivet og direktivet om felles standarder for digitale fjernsynssignaler) kan implementeres svært forskjellig i ulike land, har EUs konkurransemyndigheter en overnasjonal inngrepsmulighet som gjør at de nasjonale forskjellene kan balanseres. Levy argumenterer for at konkurransereguleringen, mer enn noen form for mediespesifikk, kulturpolitisk regulering, har hatt avgjørende innflytelse på mediemarkedenes utforming det siste tiåret. Han ser også for seg at konkurransereguleringen vil legge viktige premisser for den videre medieutviklingen, ikke minst når det gjelder digital-TV-utviklingen og konvergensen mellom ulike mediesektorer (1999: 80).

Dette innebærer imidlertid ikke at den nye reguleringsregimet er uten problemer. Selv om konkurransereguleringen oppleves som mer nøytral enn kulturpolitisk regulering, sier det seg selv at en aktiv konkurransepolitikk også vil være kontroversiell. Hirsch og Petersen (1998:215) påpeker i sin analyse at konkurransepolitikken er ‘confronted already by some very difficult issues’ og ‘bound to change considerably under global pressure’ (:216). Det vil for eksempel alltid være et press på konkurransemyndighetene til å akseptere fusjoner og overtakelser som kan ha betydning for å styrke de europeiske landenes konkurranseposisjon i forhold til andre land og regioner.

Sammen med konkurranseregulering er det tegn til at også ulike former for forbrukerregulering og næringspolitisk regulering ekspanderer. Heller ikke disse formene for regulering er imidlertid ukontroversielle. Forbrukerreguleringen er særlig kontroversiell der det dreier seg om sterkt motstridende interesser, for eksempel når det gjelder de nye reglene om listeføring av attraktive sportsbegivenheter eller et eventuelt styrket regelverk for å beskytte barn mot kommersiell påvirkning. Industripolitisk støtte til noen virksomheter, i form av lisens, pressestøtte eller filmsubsidier, er også problematisk, og kan, som vi har sett, komme i konflikt med generelle konkurransepolitiske målsettinger

Innskrenking av det nasjonale politiske handlingsrom?

En viktig underproblemstilling i rapporten har vært spørsmålet om makten over mediepolitikken flyttes til overnasjonale organ, og da særlig EU. Framstillingen over gir tydelige indikasjoner på at det nasjonale handlingsrommet innskrenkes på det mediepolitiske området. Dette inntrykket kan imidlertid nyanseres. Analysen av norsk mediepolitikk viser at det i perioden 1996-2000 i svært liten grad ble definert som et politisk problem at overnasjonal regulering satte premisser eller påla norske myndigheter løsninger som kom i konflikt med nasjonale mediepolitiske mål. Det er lite debatt om EUs mediepolitikk i Norge, og de enkelte EU-bestemmelsene opptrer i offentligheten mest som litt vage begrunnelser for at reguleringstiltakene må utformes på en bestemt måte. I noen sammenhenger, som for eksempel når det gjelder innføringen av ’vannskille’-paragrafen og ’listeføring’ av sportsbegivenheter, gir saksdokumentene inntrykk av at den EU-pålagte reguleringen egentlig er unødvendig. Dette er ikke fordi tiltakene er i strid med norske mediepolitiske mål, men fordi situasjonen i Norge foreløpig ikke har gjort slik regulering påkrevet (Ot prp 2, 1999-00). Det er generelt få indikasjoner på at Norge på vesentlige områder ville ha ført en alternativ mediepolitikk dersom ikke landet var tilknyttet EU gjennom EØS-avtalen.

Dette betyr likevel ikke at tilknytningen til EU innebærer at den nasjonale mediepolitikkens tid er forbi. På vesentlige områder, for eksempel når det gjelder reglene for fjernsynsreklame, har de skandinaviske landene strengere bestemmelser enn EU-reglene. Det er også klare indikasjoner på at ulike land har valgt ulike mediepolitiske løsninger når det gjelder digital-TV (Levy 1999:100). EUs såkalte ’subsidiaritetsprinsipp’, som innebærer at det skal vises tilbakeholdenhet med å innføre overnasjonal regulering på områder som best kan reguleres på nasjonalt plan, innebærer at det også i årene som kommer vil være mulig å finne nasjonale løsninger på spørsmål som først og fremst vedkommer forhold i det enkelte land.

Mer eller mindre demokrati?

Den siste delproblemstillingen som ble skissert innledningsvis i rapporten gjaldt spørsmålet om mediedemokrati: I hvilken grad bidrar forandringene i mediestruktur og medieregulering til å styrke eller svekke den demokratiske innflytelsen over mediene i Norge? Dette er en problemstilling som sjelden formuleres; vanligvis er det medienes innflytelse over publikum og ulike samfunnsprosesser som diskuteres og ikke det omvendte forholdet. Gitt medienes sentrale rolle i hverdagslivet, og deres betydning for demokratiske og kulturelle prosesser, er spørsmålet om publikums påvirkningsmuligheter overfor mediene imidlertid av stor betydning. Avslutningsvis skal dette spørsmålet kort diskuteres i forhold til de utviklingslinjene som er skissert i rapporten.

I utgangspunktet kan man anta at endringer i mediestruktur og mediepolitikk vil endre den enkeltes mulighet til å influere på medienes virksomhet. Idealtypisk kan man skille mellom (minst) tre måter som publikum kan påvirke mediene på: innflytelse som statsborger, innflytelse som mediepublikum og innflytelse som kunde. Den viktigste påvirkningskanalen statsborgeren har i forhold til mediene er via politiske organer: gjennom å engasjere seg i politisk virksomhet eller andre former for offentlig debatt eller aktivitet, kan den enkelte i prinsippet bidra til å legge premisser for medienes virksomhet. Gitt at mediene er avhengig av troverdighet og politisk legitimitet vil en slik påvirkningskanal alltid være virksom til en viss grad. Som vist i rapporten er det imidlertid mange indikasjoner på at de potensielle påvirkningsmulighetene man kan ha som statsborger, er svekket til fordel for den innflytelsen man kan ha som mediepublikum. I løpet av 1980- og 1990-tallet har det skjedd en utvikling der mediene er blitt mer opptatt av seertall og oppslutning om ulike tilbud, og mindre opptatt av politisk og kulturell legitimitet. Dette gjelder både medier som er avhengig av reklamefinansiering og lisensfinansierte medier som er opptatt av å dokumentere at de har høy oppslutning i befolkningen.

Påvirkningsmulighetene en kan ha i rollen som mediepublikum er i likhet med innflytelsen som statsborger av indirekte karakter. Forskjellen mellom de to rollene er imidlertid at mens påvirkningsmulighetene som statsborger forutsetter kulturell og politisk kapital, er påvirkning som mediepublikum først og fremst avhengig av antallet. Dersom man er mange som etterspør et bestemt medieprodukt er mulighetene større for at produktet blir tilbudt. Logikken virker også i motsatt retning: dersom det er mange som reagerer mot et bestemt tilbud vil dette legge press på annonsører og medieselskapets ledelse for å erstatte tilbudet med noe annet (herav også muligheten for å bruke annonsørboikott som politisk virkemiddel).

Utviklingen som er skissert her peker mot et vesentlig poeng som er relevant i forhold til et makt- og demokratiperspektiv. Dette er at utfordringene mot etterkrigstidas konsensus på medieområdet ikke bare innebærer kommersialisering og overføring av makt til private og overnasjonale organ, men også en utvikling som for store grupper blant publikum fortoner seg som en reell demokratisering. Medienes flytting av fokus fra den politiske og kulturelle offentlighet til en større del av befolkningen konstituert som forbrukere, og den parallelle anerkjennelsen av mer folkelige kulturuttrykk, innebærer en respekt for at også andre grupper enn de tradisjonelle politiske og kulturelle eliter fortjener en plass i offentligheten (Bakøy og Syvertsen (red.) 2001). Ulempen med denne utviklingen er imidlertid tendensen til å innrette seg mot det minste felles multiplum når det gjelder programstandard. Mens markedet kan fungere godt for å sikre at større deler av publikum får et medietilbud de er fornøyd med, fungerer denne påvirkningskanalen dårligere når det gjelder å sikre mangfold og høy kvalitet. Markedet tjener først og fremst det populære og det etterspurte, og er mindre tjenlig for å fremme verdier av stor kulturell og demokratisk viktighet: estetiske opplevelser, intellektuell nysgjerrighet, folkeopplysning, internasjonal solidaritet, dialog på tvers av subkulturer og generasjoner mv.

De siste års utvikling innen fjernsynsområdet indikerer imidlertid at også den potensielle påvirkningsmuligheten som ligger i å være et stort mediepublikum, svekkes. Som vist i rapporten går medieutviklingen klart i retning av mer målgrupperettede programmer, nisjekanaler og betalingsfjernsyn. Disse tilbudene er primært rettet inn mot grupper med spesielt høy kjøpekraft, framfor å ha som mål å tiltrekke seg et størst mulig publikum. Digitaliseringen og de interaktive mulighetene som ligger i den nye informasjons- og kommunikasjonsteknologien åpner videre for tekniske løsninger der seerne kan betale mer direkte for de tjeneste som tilbys, noe som gjør det mulig for mediene å opprette et mer direkte kundeforhold til den enkelte. Dagens diskusjoner i mediebransjen dreier seg i høy grad om forretningsmodeller og ulike former for verdiøkning: hvordan kan man knytte ulike former for ’interaktive’ tjenester som spill, kontaktformidling og ulike former for kjøp og salg til det eksisterende medietilbudet? Hovedutfordringen er å kartlegge hvordan slike tjenester kan gjøres mest mulig lønnsomme for medieselskapene, og hvordan man kan få publikum til å betale mer for tjenester som tidligere har vært en del av det allment tilgjengelige ’gratistilbudet’.

De potensielle påvirkningsmulighetene publikum har som kunder er mer direkte enn den innflytelsen man har som statsborger og mediepublikum; her er det rett og slett økonomisk kapital som avgjør. Innenfor en kundelogikk vil markedsmessig attraktive målgrupper kunne få et medietilbud mer tilpasset deres smak og interesser, dersom de er villige til å betale en høyere pris. Mediebrukere med dårligere økonomi vil imidlertid kunne risikere at deres innflytelse over medietilbudet – i kraft av å tilhøre en stor seergruppe – svekkes, samtidig som de har færre muligheter enn tidligere til å påvirke medietilbudet gjennom å spille en aktiv rolle som statsborgere. Et medietilbud styrt av en kundelogikk innebærer dermed en potensiell undergraving av det som har vært massemedienes, og særlig fjernsynets fremste fortrinn: å tilby et rimelig og mangfoldig programtilbud der alle kan finne noe av interesse og der også funksjoner av samfunnsmessig betydning er ivaretatt.


Referanser

Litteratur

Asbjørnsen, Dag (1999) Dypt og grunnleggende overfladisk: Om den postmoderne filmens estetikk. Oslo: Spartacus.

Bakøy, Eva og Syvertsen, Trine (red.) (2001) Sjekking på TV: Offentlig ydmykelse eller bare en lek. Oslo: Unipub forlag.

Bartocsch, Andreas (1999) ‘The financing of public broadcasting and EC state aid law: An interim balance’. European competition law review 20(4): 197-204.

Birch, Anthony H. (2001) Concepts and theories of modern democrqcy. London and New York: Routledge.

Brown, A (1996) ’Economics, Public Service Broadcasting and Social Values’ Journal of Media Economics, 9(1): 3-16.

Braa, Kristin, Per Hetland og Gunnar Liestøl (red.). (1999) Nettsamfunn. Oslo: Tano Aschehoug.

Dahl, Hans Fredrik (1991) NRK i fred og krig: Kringkastingen i Norge 1920-1945. Oslo: Universitetsforlaget.

Eide, Martin (1996) ‘Forbruker og service-program: Refleks hjelper deg’, i Norsk medietidsskrift 1996: 70-75.

Featherstone, Mike (1991) Consumer Culture and Postmodernism. London, Newbury park, New Dehli: Sage.

Feintuck, Mike (1999) Media Regulation, Public Interest and the Law. Edinburgh: Edinburgh University Press.

Flichy, Patrice (1995) Dynamics of modern communication: the shaping and impact of new communication technologies. London: Sage, 1995.

Frønes, Ivar og Brusdal, Ragnhild (2000) På sporet av den nye tid: kulturelle varsler for en nær fremtid. Bergen: Fagbokforlaget.

Garnham, Nicholas (1986) ‘The Media and the Public Sphere’, s. 37-54 i G. Murdock, P. Golding and P. Schlesinger (red.) Communicating Politics. Leicester: Leicester University Press.

Gibbons, Thomas (1998) ’De/Re-Regulating the System: The British Experience’, s. 73-97 i Steemers, Jeanette (red.) Changing Channels. The Prospects for Television in the Digital World. University of Luton Press/John Libbey.

Graham, Andrew and Davis, Gavyn (1997) Broadcasting, Society and Policy in the Multimedia Age. University of Luton Press/John Libbey.

Green, Damian (1995) ’Preserving Plurality in a Digital World’, s. 25-37 i Congdon, Tim, Andrew Graham, Damian Green and Bill Robinson (red.) (1995) The Cross Media Revolution: Ownership and Control. London, Paris, Rome: John Libbey.

Guthus, Gudbrand (1999) ‘Presentation of European Commission merger cases relevant to the audio-visual sector’. Rapport til ekspertgruppe under Europarådet til møte i juni 1999. http://www.eierskapstilsynet.no/rapporter/index.htm

Hancock, David (1998) ‘Digital Television: A European perspective’, s.125-140 i Steemers, Jeanette (red.) Changing Channels. The Prospects for Television in the Digital World. University of Luton Press/John Libbey.

Hannemyr, Gisle (1999) ’Begynnelsen på en historie om internett’, i Braa, Kristin, Per Hetland og Gunnar Liestøl (red.). (1999) Nettsamfunn. Oslo: Tano Aschehoug.

Helland, Knut og Sand (1998) Bak TV-nyhetene: produksjon og presentasjon i NRK og TV2. Bergen: Fagbokforlaget.

Herman, Edward S. og McChesney, Robert W. (1997) The Global Media: The New Missionaries of Corporate Capitalism. London and Washington: Cassell.

Hirsch, Mario and Petersen, Vibeke.G (1998) ‘European Policy Initiatives’, s. 207-216 i McQuail, Denis og Siune, Karen (red.) (1998) Media Policy: Convergence, Concentration and Commerce. Euromedia Research Group. London: Sage.

Hoffmann-Riem, Wolfgang (1992) ‘Defending vulnerable values: Regulatory Measures and Enforcing Dilemmas ‘, i Blumler, Jay (red.) (1992) Television and the public interest: Vulnerable values in West European Broadcasting. London: Sage.

Hoffmann-Riem, Wolfgang (1996) Regulating Media. The licencing and supervision of broadcasting in six countries. New York: The Guilford Press.

Hoskins, Colin, Stuart McFadyen and Adam Finn (1997) Global television and film: an introduction to the economics of the business. Oxford: Clarendon Press.

Humphreys, Peter and Lang, Matthias (1998) ‘Digital Television between Economy and Pluralism’, s. 9-36 i Steemers, Jeanette (red.) (1998) Changing Channels. The Prospects for Television in the Digital World. University of Luton Press/John Libbey.

Humphreys, Peter J. (1996) Mass media and media policy in Western Europe. Manchester and New York: Manchester University Press.

Høyer, Rolf (1999) ’Eierskapsloven: en kostbar papirtiger’, i Norsk medietidsskrift 2/99: 7-20.

Levy, David. A (1999) Europe’s Digital Revolution. Broadcasting, the EU and the nation state. London and New York: Routledge.

Lundby, Knut og Futsæter, Knut Arne (1993) Flerkanalssamfunnet: Fra monopol til mangfold. Oslo: Universitetsforlaget.

Lyon, David (1995) Postmodernitet - en introduktion. Fredriksberg: Det lille forlag.

McQuail, Denis og Siune, Karen (red.) (1998) Media Policy: Convergence, Concentration and Commerce. Euromedia Research Group. London: Sage.

Moran, Albert (1998) Copycat television: globalisation, program formats and cultural identity. Luton: Luton University Press.

Pauwels, Caroline (1999) ‘From Citizenship to Consumer Sovereignty: The Paradigm Shift in Audiovisual Policy’, s. 65-76 i Calabrese, Andrew og Burgelman, Jean-Claude (1999) (red.) Communication, Citizenship and Social Policy: Rethinking the Limits of the Welfare State. Lanham, Boulder, New York, Oxford: Rowman & Littlefield Publishers.

Reding, Viviane (2000) ‘What prospects for public television in Europe?’ Conference on European public television in times of economic and technological change. Lille, 20 July 2000. (Member of the European Commission responsible for Education and Culture).

Reith, John (1924) Broadcast Over Britain. London: Hodder and Stoughton.

Siune, Karen og Hultèn, Olof (1998) ‘Does Public Broadcasting have a future?’, s. 23-37 i McQuail, Denis og Siune, Karen (red.) (1998) Media Policy: Convergence, Concentration and Commerce. Euromedia Research Group. London: Sage.

Skogerbø, Eli (1996) Privatising the Public Interest. Conflicts and Compromises in Norwegian Media Politics 1980-93, doktoravhandling, IMK-rapport nr. 20, Oslo: Institutt for medier og kommunikasjon.

Skogerbø, Eli (1997) Konvergens mellom telekommunikasjon og kringkasting: Kultur- og mediepolitiske utfordringer. TemaNord 1997: 560.

Skogerbø, Eli og Storsul, Tanja (1999) ‘Telepolitikk – fra trendsetting til tilpasning’, pp. 193-208 in Claes, Dag Harald og Tranøy, Bent Sofus (eds.) Utenfor, annerledes og suveren? Norge under EØS-avtalen. Bergen: Fagbokforlaget.

SSBs kultur- og mediebruksundersøkelser, tilgjengelige på http://medienorge.uib.no, januar 2001.

Steemers, Jeanette (eds.) (1998) Changing Channels. The Prospects for Television in the Digital World. University of Luton Press/John Libbey.

Storsul, Tanja (2000) Nye medier – ny mediepolitikk, s.8-9 i Mediert 1/2000.

Sussman, Gerald (1997) Communication, Technology, and Politics in the Information Age. London, Thousand Oaks, New Dehli: Sage.

Syvertsen, Trine (1991), ‘Kringkasting i 1990-åra: Hvem er mest ’public service’?’, i Ulla Carlsson (red.) Medier, Människor, Samhälle, Sverige: Nordicom-nytt nr. 3-4.

Syvertsen,Trine (1992) Public Television in Transition: A Historical and Comparative Analysis of the BBC and the NRK. Thesis submitted for the degree of Doctor of Philosophy at the University of Leicester. Publisert som Levende Bilder 5/92, Oslo: KULT/ NAVF.

Syvertsen, Trine (1996) ‘Privatisering av fjernsynsmarkedet: Et mediepolitisk drama i tre akter’, pp. 247-260 i Iversen, Gunnar, Kulset, Stig og Skretting, Kathrine (red.) As time goes by. Festskrift til Bjørn Sørenssen. Trondheim: Tapir.

Syvertsen, Trine (1997) Den store TV-krigen - Norsk allmennfjernsyn 1988-96, Bergen: Fagbokforlaget.

Syvertsen, Trine (1999) The Many Uses of the Public Service Concept, pp. 5-12 in Nordicom Review 1/99 (vol. 20, no1, 1999). Gøteborg: Nordicom.

Syvertsen,Trine (2000a) ’Fra resonnerende offentlighet til opplevelsesmarked: Noen utviklingstendenser i medier og mediepolitikk.’ Paper til konferansen Kulturelle kontekster - Forskningsbidrag til kulturmeldingen.Solstrand fjordhotell, oktober 2000.

Syvertsen, Trine (2000b) ’Mediepolitikk og medieregulering’ i von der Lippe, B., Nordhaug, O. (red.) Medier, påvirkning og samfunn. Cappelen akademisk forlag. Oslo (første utgave 1999).

Søndergaard, Henrik (1998) ‘Public service broadcasting towards the digital age’, s.15-40 i Audiovisual Media in Transition. Sekvens: Yearbook 1998, Film and Media Studies, University of Copenhagen.

Søndergaard, Henrik (2000) ‘Has public broadcasting a role to play in the digital age?’ Conference paper. Department of Film and Media Studies, University of Copenhagen.

Todreas, Timothy (1999) Value Creation and Branding in Television’s Digital Age. Quorum Books: London.

Tongue, Carol (1999) Culture or Monoculture? The European Audiovisual Challenge, s. 99-140 in Marsden, Christopher T. and Verhulst, Stefan G. (eds.) (1999) Convergence in European Digital TV Regulation. London: Blackstone press.

Trappel, Josef og Meyer, Werner (1998) ‘Media concentration: Options for policy’, s. 191-206 i McQuail, Denis og Siune, Karen (red.) (1998) Media Policy: Convergence, Concentration and Commerce. Euromedia Research Group. London: Sage.

Tranøy, Bent S. og Østerud, Øyvind (red.) (2001) Mot et globalisert Norge? Rettslige bindinger, økonomiske føringer og politisk handlingsrom. Oslo: Gyldendal akademisk.

Tunstall, Jeremy and Michael Palmer (1991) Media moguls. London og New York: Routledge.

Ytreberg, Espen (1999) Allmennkringkastingens autoritet: endringer i NRK Fjernsynets tekstproduksjon, 1987-1994. Doktoravhandling. Skriftserie fra Institutt for medier og kommunikasjon, Universitetet i Oslo.

Ytreberg, Espen (2000) Brede smil og spisse albuer: Hvordan fjernsynet overtaler. Oslo: Aschehoug.

Ytreberg, Espen (2001) Programskjemaarbeid i NRK-Fjernsynet: Beslutningsprosesser i et maktsentrum. Skriftserie fra Institutt for medier og kommunikasjon, Universitetet i Oslo.

Winseck, Dwayne (2000) ’The bias of transnational communications: the WTO, Wired Cities and Limited democracy, i Javnost – the public, 7(4):17-36.

Østerud Øyvind (1999) Globaliseringen og nasjonalstaten. Oslo: Ad notam, Gyldendal.

 

Offentlige publikasjoner

Allmennkringkastingsrådet (2000) Høring - endringer i forskrift av 28. februar 1997 om kringkasting som følge av endringer i EØS-avtalens TV-direktiv. http://www.odin.dep.no/kd/norsk/aktuelt/hoeringssaker/paa_hoering/018001-990092/index-dok000-b-n-a.html

Council of Ministers (1999) Resolution of the Council and of the Representatives of the Governments of the Member States, meeting within the Council of 25 January 1999 concerning public service broadcasting. Official Journal C 030, 05/02/1999 p. 0001 – 0001 http://europa.eu.int/eur-lex/en/lif/dat/1999/en_499Y0205_01.html

Council decision 2000/821/EC Media plus (20.12.2000)

EU Television Directive: Television without frontiers, 97/36/EC and 89/552/EEC. Implementert som en del av EØS-avtalen i Rådsdirektiv 89/552/EØF (fjernsynsdirektivet) av 3. oktober 1989.

European Commission (1992) Green Paper on Pluralism and Media Concentration in the Internal Market: An assessment of the Need for Community Action, COM(92)480.

European Commission (1997) Green Paper on the Convergence of the Telecommunications, Media and Information Technology Sectors, and the Implications for Regulation, COM (97) 623.

Innst.S. 1, 1933 Om ordning av og landsplan for kringkastingen i Norge.

Innst.S.nr.53, 1999-2000 Innstilling fra familie-, kultur- og administrasjonskomiteen om digitalt fjernsyn.

Kringkastingsloven, med forskrifter (siste: Lov av 4. des. 1992 nr 127 om kringkasting).

Kulturdepartementet (2000) Høringsnotat om endringer i kringkastingsforskriften som følge av endringer i EØS-avtalens fjernsynsdirektiv.

Kulturdepartementet (2001a) Digitalt bakkenett for fjernsyn: Større valgfrihet og bedre tjenestetilbud. Pressemelding 27.04.2001.

Kulturdepartmentet (2001b) Interimstyre for Filmfondet oppnevnt. Pressemelding 05.03.2001.

Mediepolitisk redegjørelse 2000 (Ellen Horn, kulturminister)

Mediepolitisk redegjørelse 2001

NOU 1995: 3 Mangfold i media.

NOU 1999:26 Konvergens. Sammensmelting av tele-, data- og mediesektorene.

NOU 1999:27 ‘Ytringsfrihed bør finde sted’

NOU 2000:15 Pressepolitikk ved et tusenårsskifte.

NOU 2001:5 Kino i en ny tid.

NRK Tall og fakta (1987)

NRK (1987a) NRK mot år 2000.

NRK (1987b) NRK’s framtid: Oppgaver og tiltak. Brev til Kulturdepartementet 19.6.1987.

NRKs vedtekter (1996)

Ot prp 30, 1996-97 Om lov om tilsyn med erverv i dagspresse og kringkasting.

Ot prp 51, 1998-99 Om lov om standarder ved overføring av fjernsynssignaler.

Ot prp 55, 1988-89 Om lov om endringar i lov av 4 desember 1992 nr. 127 om kringkasting og lov av 15. mai 1987 nr. 21 om film og videogram (Rammene for den forretningsmessige verksemda til Norsk Rikskringkasting A/S).

Ot prp 63, 1998-99 Om lov om endringer i lov av 4. desember 1992 om kringkasting (Sponsing i kringkasting).

Ot prp 8, 1997-98 Om lov om endringar i film- og videogramlova og straffelova.

Ot prp 58, 1998-99 Om lov om endringer i lov av 4. desember 1992 om kringkasting (Reklame for livssyn og politisk budskap i kringkasting).

Ot prp 2, 1999-00 Om lov om endringer i lov av 4. desember 1992 om kringkasting (Endringer som følge av tillegg i EØS-avtalens fjernsynsdirektiv.)

Ot prp 69, 1994-95 Norsk rikskringkasting som aksjeselskap.

Ot prp 55, 1989-90 TV2. Lov om reklame i kringkasting mv.

P4s konsesjonsavtale (1993)

Protocols annexed to the treaty establishing the European Community: On the system of public broadcasting in the member states http://europa.eu.int/comm/avpolicy/legis/key_doc/amsprot_en.htm

St meld 26, 1991-92 Kringkasting og dagspresse 1990 m.v.

St meld 32, 1992-93 Media i tida.

St meld 42, 1993-94 Kringkasting og dagspresse 1993 m.v.

St meld 46, 1994-95 Om tilleggskanal for NRK-fjernsynet m.v.

St meld 18, 1995-96 Kringkasting og dagspresse 1994 m.v.

St meld 62, 1996-97 Kringkasting og dagspresse 1996 m.v.

St meld 46, 1998-99 Digitalt fjernsyn.

St meld 12, 1998-99 Kringkasting og dagspresse 1997 mv.

St prp 56 (2000-2001) Om samtykke til deltaking i ei avgjerd i EØS-komiteen om endring av protokoll 31 i EØS-avtala om EFTA/EØS-statane si deltaking i Fellesskapet sitt program for audiovisuell industri (MEDIA Plus 2001-2005).

TV2s konsesjonsavtale (1991)

Noter


Tilbake til Makt- og demokratiutredningens startside

Publisert 25. nov. 2010 13:52 - Sist endret 5. mai 2014 08:26