Makt, demokrati og politikk - bilder fra den samiske erfaringen

Tilbake til Makt- og demokratiutredningens startside

Makt- og demokratiutredningens rapportserie, ISSN 1501-3065

Rapport 8, juni 1999, ISBN 82-92028-08-0


Else Grete Broderstad, Audhild Schanche og Vigdis Stordahl


Innhold:

Forord

Av dekan Liv Østmo, Sámi allaskuvla/Samisk Høgskole

Samepolitikk: Selvbestemelse og medbestemmelse

Av stipendiat Else Grete Broderstad, Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Tromsø

Miljø, kultur og rettigheter

Av forsker, dr. polit. Audhild Schanche, Nordisk Samisk Institutt

Urfolk, kunnskap, makt

Av førsteamanuensis, dr. polit. Vigdis Stordahl, Universitetet i Tromsø

Noter


Forord

Av dekan Liv Østmo, Sámi allaskuvla/Samisk Høgskole

Sámi allaskuvla/Samisk Høgskole arrangerte 21. april 1999 et seminar som hadde som mål å belyse ulike sider vedrørende samer, makt og demokrati i nasjonalstaten Norge. På seminaret deltok forskergruppa for Makt- og demokratiutredningen, samt forskere fra Sámi Instituhtta/Nordisk Samisk Institutt, Universitetet i Tromsø og Sámi allaskuvla/Samisk høgskole. Innledningene ble holdt av sentrale samiske forskere som alle har arbeidet med problemstillinger som berører forholdet nasjonale, statlige systemer som politikk, forvaltning og kunnskapsproduksjon og samiske rettigheter

Innledningenen til tre av bidragsyterne presenteres her. Den fjerde innlederen, seniorforsker ved Sámi Instithutta/Nordisk Samisk Institutt, dr.art. Nils Oskal, hadde ikke anledningn tilå skrive ut sin innledning. I stedet vil vi referere til boka Harald Eidheim (red) "Samer og nordmenn" 1998, Oslo, Cappelen akademiske forlag der Nils Oskal har skrevet kapittelet: "Kultur og rettigheter".

Selv om innledningene handler om forholdet samer som utfolk og nasjonalstaen sett utifra ulike temaomrder og erfaringer, vil jeg anta at de på ulike måter også bidrar til å belyse generelle problemstillinger innen makt- og demokratiforskninga. Det er ofte slik at det er i møte med andre man oppdager seg selv. INnledningenene vil slik fungere som et vesentlig bidrag i forsøket på å fokusere på det flerkulturelle Norge, og til å bringe fram ulike problemstillinger knyttet til minoritetspolitikk og minoriteters situasjon.

Samepolitikk: Selvbestemmelse og medbestemmelse (1)

Av Else Grete Broderstad, stipendiat,Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Tromsø

Den samepolitiske institusjonalisering

”At a time when non-aboriginal government are streamlining and restructuring government organisations, aboriginal governments are just in the beginning of their institution building process” (Doerr 1997).

I varierende grad er rettslige og politiske arrangement etablert for å fremme større grad av samisk selvstyre. Et resultat av disse rettslige og politiske reformene er etableringa av de samiske folkevalgte organ i Norge, Sverige og Finland.(2) Etableringa av sametingene kombinert med en utvidelse av samiske rettigheter, har påvirket samenes konstitusjonelle status. Det er etablert spesielle rettigheter, regler og prosedyrer for beslutningsfatting og behandling av samiske saker både i en samisk kontekst og på en felles samisk/-majoritetsarena. Denne institusjonaliseringa av samepolitiske spørsmål medfører også et økende samarbeid på tvers av statsgrensene, og et mer transnasjonalt perspektiv kreves for å forbedre vår forståelse av samene som et urfolk og et folk som har fått sine tradisjonelle bosettingsområder delt opp av nasjonalstatene (Broderstad 1999). Her vil imidlertid fokuset begrenses til den samiske institusjonaliseringsprosess i Norge som f.eks. angår spørsmål om hvordan samepolitiske saker fanges opp av det politisk-administrative system.

På samme tid kan utviklinga av samiske rettigheter og politiske arrangementer sies å være i en konstituerende eller oppbyggende fase. Det er i flere sammenhenger bemerket at det er behov for en ny lovgivningsperiode for å utvikle samiske rettigheter og styrke det samiske samfunn (jf. Smith 1996, sametingsplan 1998-2001). Dette poenget kan illustreres med den gjeldene lovgivning som gjelder forvaltninga av naturressursene, hvor det fra samisk side er pekt på at det er ei stor utfordring å bringe denne i overenstemmelse med det prinsipielle grunnlaget i samepolitikken. Forslagene fra Samerettsutvalgets siste innstilling om naturgrunnlaget for samisk kultur (NOU 1997:4), kan ses som et bidrag til å imøtekomme slike hensyn knyttet til rettsreglenes konsistens. Spørsmålet om samsvar gjelder ikke bare forholdet mellom enkeltlover og statsmyndighetenes prinsipielle grunnlag i samepolitikken. Det gjelder også forholdet mellom statens samepolitikk og det regionale og lokale politisk-administrative nivå.

For å belyse dette, vil jeg gi en begrenset og skjematisk oversikt over statens prinsipielle samepolitiske grunnlag og institusjonaliseringa av samepolitikk fra begynnelsen av 1980-tallet og fram til idag. Interessen for samepolitiske spørsmål har etterhvert økt, og denne økende interesse, deltakelse og oppslutning i samepolitisk arbeid kan drøftes i lys av et aggregerende og integrerende politikkperspektiv (Broderstrad 1994/95). Politikk kan på den ene side ses på som en følge av enkeltindividenes kontinuerlige vurderinger av hva som lønner seg mest. I et integrativt perspektiv blir derimot politikkens rolle først og fremst å integrere og danne felles mening. Nye problemstillinger blir en del av den politiske dagsorden. De politiske institusjonene og prosessene virker sosialiserende på borgernes moralske holdninger (Olsen 1990). Samtidig må også de politiske institusjoner underlegges en debatt om gitte og gjeldende forestillinger, noe som må skje i den politiske offentlighet. De samepolitiske nyvinninger, kan forståes i lys av perspektiver der politikk primært er et aggregeringsproblem, eller perspektiver der politikk ikke kun er interessekamp, men også fornuftsmessig “deliberation in search of the common good” (March og Olsen 1989:126). Perspektivene gir ulike svar på deltakelsens karakter og begrunnelsen for deltakelse, og grunner seg i ulike demokratioppfatninger. Hvilken forståelse av politikk som legges til grunn, har sammenheng med hvordan de institutsjonelle arrangementers og rettsreglenes legitimitet skal begrunnes. Etableringa av samepolitiske institusjoner kan forklares som en statlig strategisk respons på krav fra samiske pressgrupper, men samtidig forstås som et normativt spørsmål om hvordan forholdet mellom samene som urfolksminoritet og majoriteten bør organiseres og institusjonaliseres.

Med utgangspunkt i at samene er en permanent minoritet prisgitt de politiske verdier flertallet til enhver tid forfekter, hvordan framstår den samiske institusjonsbygging i lys av de ulike politikkforståelsene? Statens prinsipielle samepolitiske grunnlag innebærer at politikken i størst mulig grad skal være basert på samenes egne premisser, at Sametinget skal være den viktigste premissgiveren og at det skal søkes utviklet modeller for større samisk selvbestemmelse på områder hvor det vil være naturlig og rimelig (St.meld nr 52 (1992-93):9). I hvilken grad er det samsvar mellom det prinsipielle grunnlaget og reell samisk innflytelse? Dette angår samisk innflytelse også innenfor viktige beslutningsinstitusjoner i majoritetssamfunnet. Her ses spørsmålet om Sametingets innflytelse i forhold til sentral, regional og lokal politikk og administrasjon.

Nye politiske rettigheter

Interessen for samepolitiske spørsmål har økt, ikke bare blant samer, men også innenfor mange samfunnsområder og sektorer i det norske samfunn. Denne økende interessen har selvsagt sammenheng med etableringa av Sametinget. Det norske Sametinget har da også utviklet seg til en sentral politisk aktør i det norske politiske systemet som helhet. Regler og prosedyrer for samhandling mellom Sametinget og andre myndighetsorganer, er etablert eller er under etablering.

Denne samepolitiske utviklinga kan forklares ved å trekke linjer tilbake i historen om forholdet mellom samene og statene. Her vil imidlertid utviklinga ses i sammenheng med det politiske og rettslige reformarbeid som skjedde i etterkant av striden i forbindelse med utbygginga av Alta/Kautokeinovassdraget. Samerettsutvalget (SRU) ble nedsatt i 1980. Utvalget skulle utrede spørsmål vedrørende samenes rettigheter til land og vann og visse spørsmål av mer prinsipiell og politisk karakter. Som en følge av utvalgets første utredning, NOU 1984:18 Om samenes rettsstilling, ble det i 1987 vedtatt en samelov og bestemt at Sametinget skulle etableres i 1989. Videre ble det i 1988 vedtatt et grunnlovsparagraf(3). Samekulturutvalget som ble nedsatt samtidig med SRU, konkluderte bl.a. med behovet for lovfesting av samiske språkrettigheter. I 1990 ble sameloven utvidet med egne bestemmelser om samisk språk. Et samiskspråklig forvaltningsområde ble opprettet, og inkluderer kommunene Karasjok, Kautokeino, Nesseby, Porsanger, Tana og Kåfjord(4). Språkloven skiller mellom lokale, regionale og landsomfattende organ. Når man henvender seg på samisk til et lokalt offentlig organ i de seks forannevnte kommunene, har man krav på å få svar på samisk både ved muntlige og skriftlige henvendelser. Dersom man henvender seg skriftlig til en fylkeskommunal eller statlig etat i Finnmark eller Troms som har en eller flere av de seks kommunene som tjenesteområde, har man krav på å få skriftlig svar på samisk.(5) Sametinget har pekt på at språksituasjonen i områder som ikke omfattes av samelovens språkregler må styrkes, og det må stimuleres til revitalisering av språket der det er nødvendig (jf. sametingsplan 1998-2001). Samiske språksentre som er etablert i noen områder, kan ses som et bidrag for å nå disse målene.

Utbygging av institusjonelle arrangmenter som tar hensyn til samisk selvstyre i egne anliggender og medbestemmelse i felles anliggender, begrunnes med utgangspunkt i samenes status som eget folk og urfolk. Når det gjelder statens prinsipielle grunnlag, kjennetegnes andre halvdel av 1980-tallet av en statlig erkjennelse av at samene er et eget folk som har en sammenhengende historisk tilknytning til de områder de bor i som går tilbake til tida før staten Norge oppstod. Videre slutter myndighetene seg til det syn at ei sentral forutsetning for samisk identitet og samfunnsliv er knyttet til betydninga av det materielle grunnlag for samisk kulturutøvelse. Dette følger av forpliktelsene i art. 27 i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter fra 1966. Denne konvensjonen uttaler at i de stater der det finnes etniske, religiøse eller språklige minoriteter, skal de som tilhører disse ikke berøves retten til å dyrke sin egen kultur eller bruke sitt eget språk. I en samisk sammenheng betyr det å dyrke egen kultur og sikre eget språk, også støtte til samisk næringsliv. Det innebærer at det materielle grunnlaget for samisk kulturutøvelse må sikres. Denne tolkninga har norske myndigheter sluttet seg til. Dette synet er ytterligere forsterket av nåværende høyesterettsjustitiarius Carsten Smith (1990) som drøftet hvilke rettslige forpliktelser norske myndigheter er bundet av overfor den samiske befolkning ved reguleringer i fiskeriene. I regjeringas oppsummering av Smiths utredning erkjenner man at “staten har en rettsplikt til å gi den samiske befolkning muligheter til å sikre og utvikle sin kultur, herunder det materielle kulturgrunnlag som for eksempel fiske. Dersom dette nødvendiggjør særtiltak, har samene krav på det” (St.meld. nr 58 (1991-92) Om struktur- og reguleringspolitikk overfor fiskeflåten (strukturmeldinga)).

Gjennom den norske ratifiseringa i 1990 av ILO-konvensjonen nr 169 fra 1989 Om urbefolkninger og stammefolk i selvstendige stater, utvides det prinsipielle grunnlaget for statsmyndighetenens samepolitikk til også å anse samene som urfolk. ILO-konvensjonen definerer urfolk som en folkegruppe som har bodd i et område før statsdannelsen fant sted eller før vedkommende område ble innlemmet i staten. Konvensjonen skiller mellom eiendoms- og besittelsesrettigheter (”rights of ownership and possession”) og bruksrett (“right to use”)(6). Etter konvensjonen har urfolk krav på å få anerkjent eiendoms- og bestittelsesrettigheter til de områder de har rådet over. For at urfolks eiendoms- og besittelsesrettigheter skal anerkjennes, er det et vilkår at folket det gjelder har hatt råderett over de aktuelle områdene. Samene har i store områder fra gammelt av fram til i dag vært enerådende når det gjelder faktisk bruk. I ei utredning gjort på vegne av Kommunaldepartementet, konkluderer Jebens og Kalstad (1992) med at det i Norge finns områder der den samiske befolkning like fram til våre dager har vært alene eller helt dominerende med hensyn til bosetting og utøvelse av næringsdrift(7).

Erkjennelsen at staten Norge er dannet på territoriet til to folk - nordmenn og samer (St. meld. nr 52 (1992-93) Om norsk samepolitikk), kan ses som et uttrykk for ei ny selvoppfatning hos den norske stat. Denne erkjennelsen setter samene som urfolk i en spesiell situasjon sammenlignet med andre minoriteter.(8) Statene ble etablert på de historiske bosettingsområdene til urfolk, og ofte ble statsgrensene trukket på tvers av disse områdene. Ingen vil betvile samenes historiske tilknytning til det som betegnes som tradisjonelle bosettingsområder. I forhold til opprinnelig statsdannelse har urfolk ikke valgt statstilhørighet. Men ved grensedragninger gjennom samenes tradisjonelle områder ble mange tvunget inn i en posisjon der de måtte velge statstilhørighet. Dette er forskjellig fra både historisk og nyere innvandring av andre folkeslag, fordi statene ble etablert på samenes tradisjonelle områder. Urfolk ble derfor ikke statsborgere på nivå av individer eller familier, men ved at deres områder ble innlemmet i staten. Samtidig ble samenes kollektive interesser etterhvert ignorert av staten, og den numeriske minoritetsposisjonen forsterket ved at de samiske geografiske kulturelle regionene ble splittet opp av riksgrensene og av kommunale- og fylkeskommunale grenser.

Art 27 i FNs konvensjonen og ILO-konvensjonen er sentrale folkerettslige bestemmelser som setter rammer for norsk samepolitikk. ILO-konvensjonen har et overvåkningsorgan, den såkalte Ekspertkomiteen. Dette organet er overordnet samtlige nasjonalstater som har ratifisert konvensjonen. Disse må rapportere til komiteen om hvordan konvensjonsbestemmelsene forståes i hvert enkelt land. I denne sammenheng har Sametinget i Norge fått en viktig rolle med direkte kontakt med ILO parallelt med departementet, om forståelsen av konvensjonen. Denne løsninga prøver ILO idag å få innført i en rekke land som har ratifisert konvensjonen. Et viktig poeng som kommenteres i St meld nr 18 (1997-98) Tillegg til St meld nr 41 (1996-97) Om norsk samepolitikk, er at det er på det rene at Norge gjennom sin tolkning av bestemmelsene i ILO-konvensjonen, har innflytelse på utviklinga av tolkninga av disse bestemmelsene internasjonalt.

Det er derfor viktig at man i utviklingen av norsk samepolitikk også er bevisst hvordan denne utviklingen påvirker forståelsen av urbefolkningers rettigheter internasjonalt. Regjeringen vil på denne bakgrunn arbeide for at Norges internasjonale forpliktelser overfor samene skal følges opp på en positiv måte.

Det er viktig å understreke betydninga av norsk praktisering av konvensjonen i internasjonal sammenheng fordi juridisk og politisk praksis nasjonalt når det gjelder samiske spørsmål, kan få konsekvenser for andre urfolk (Minde 1998).

Dette berører også spørsmålet om samsvar mellom det internrettslige grunnlaget og rettsutviklinga innen urfolksspørsmål internasjonalt. Sametinget har pekt på behovet for at sentrale statlige myndigheter foretar ei avklaring på en rekke områder som en følge av Norges ratifisering av ILO-konvensjonen. Man viser blant annet til uavklarte spørsmål angående landrettigheter og konsultasjons- og rådføringsplikten. Den pågående debatten om retten til land har avslørt ulike oppfatninger om hvilke forpliktelser ratifiseringa medfører(9).

Fra Sametingets side har man videre pekt på at det er behov for ei oppdatering av sameloven. I denne sammenheng skal man merke seg at Stortingets justiskomite (Innst. O.nr. 79 (1986-87) i sammenheng med behandlinga av sameloven, understreker at ”både lovens innhold og forskrifter til loven bør undergis en løpende vurdering, og det vil påligge Regjeringen enten å foreslå lovendringer eller foreta forskriftsendringer dersom loven ikke synes å virke etter intensjonene.” Det er fra samisk side pekt på at endringer kan være nødvendig, og når det gjelder samepolitiske oppgaver for kommuner og fylkeskommuner, har Sametinget pekt på at det må vurderes om disse skal pålegges samepolitiske oppgaver (sametingsplan 1998-2001). Som grunnlag for å drøfte spørsmålet om økt samepolitisk innflytelse gjennom bl.a. Sametingets økte deltakelse i forhold til viktige beslutningsstrukturer i majoritetssamfunnet, vil jeg presentere to dels konkurrerende, dels supplerende tolkninger av politisk deltakelse.

Konflikt eller læring

Vedtaket om Sametingets etablering innebar ei strukturell endring i det norske politiske system. Sametingets etablering og den samerettslige utvikling har medført en utvidelse av det tradisjonelle synet på begrepet folkestyre og politisk styring i Norge. Den viktigste basis for Sametinget ligger i det faktum at det er et organ valgt av samer, og for samer. Som folkevalgt organ representerer og handler Tinget på vegne av samene som helhet, og representerer ikke ei snever interessegruppe. Sametingets status som folkevalgt politisk organ(10) knytter an til det grunnleggende prinsipp om folket som kilden til legitimitet (Broderstad 1995). Et aktuelt spørsmål er derfor Sametingets oppslutning og tolkninga av denne oppslutninga.

Legger vi til grunn en forståelse av politikk som en fordelingsprosess og en konkurranse mellom grupper, blir selvsagt også antallet samer i samemanntallet helt avgjørende. Det som er viktig er hvor store grupper man klarer å mobilisere. Deltakelse forstås som deltakelse i valg via stemmeseddelen, og er et middel til å velge ledere. Oppslutning skjer på grunnlag av den enkeltes individuelle valg, basert på løpende kalkulasjon av egeninteresser.

Manntallsinnskrivinga kan imidlertid ses på som noe mer enn kun faktisk valgforberedelse, i det prosessen rundt innskrivinga er viktig for å styrke samisk identitets- og fellesskapsfølelse. Politikk kan således forstås som meningsdanning og identitetsskaping. Vi spør da om hva slags politisk og sosial verdi Tinget har, og ser på hvilken tillit og hvilket renomme det har i samfunnet som helhet.

Fra flere hold er det blitt hevdet at oppslutninga i manntallet er liten.(11) Ei innlysende forklaring på dette er at fornorskningspolitikken har påvirket oppfatninga av samiskhet både hos samer selv og i samfunnet for øvrig. Likevel er ei ensidig vektlegging av den numeriske oppslutning i manntallet ikke tilstrekkelig i ei drøfting av Sametingets oppslutning og representativitet. Spørsmålet om representativitet har også sammenheng med det subjektive kriteriet for samemanntallet.(12) De som ønsker å aktivisere sin samiske tilhørighet og som ønsker å gjøre bruk av de politiske rettighetene samene har i kraft av å utgjøre et eget folk og urfolk, kan delta. Alle som ønsker det og som oppfyller et minimumskriterium når det gjelder språk,(13) kan delta. Det vil si at som enkeltindivider har vi et valg, og vi kan velge å delta i sametingsvalget eller la være. På den måten kan Sametinget forstås som et representativt organ, fordi de som oppfatter seg som samer, forutsatt at de fyller noen minimumskriterier, kan delta.

I løpet av den tiden Sametinget har virket, har det hatt ei stor betydning for samisk kulturreisning, noe som har bidratt til å gi Tinget en moralsk autoritet. En slik forståelse av Sametingets funksjon vektlegger ikke bare omgivelsenes innflytelse på samiske spørsmål, men inkluderer at Tinget selv er med på å skape omgivelsene. I denne nyinstitusjonalistiske forståelsen vurderes institusjonene utfra hvordan de påvirker normdannelsen i samfunnet, og ut fra deres evne til å utvikle fellesskap, ikke bare ut fra deres evne til å iverksette tiltak (Olsen 1989). Man forutsetter at den politiske organiseringa av samfunnet er viktig. Politiske institusjoner er byggeblokker i det politiske liv. Politikk har en funksjon som samfunnsformer, den utvikler samfunnet. I lys av dette integrerende perspektivet kan Sametingets sosialiserende rolle vektlegges som kilde til endring i eksisterende politikk. Sentrale trekk ved dette perspektivet er deltakelse, læring og utvikling. Sametinget som politisk institusjon kan forstås som et uttrykk for et samisk politisk fellesskap der deltakelse innebærer læring og revitalisering av samisk identitet og kultur.

Men Sametinget er ikke alene om i å ivareta en slik funksjon. Også andre institusjoner vil kunne ha stor betydning for utviklinga av det samiske samfunn. Bl.a. vil samiske språk- og kultursentra styrke samiske lokalmiljø og skape videre lojaliteter og fellesskap. Det er derfor ei utfordring i den pågående samiske institusjonaliseringsprosess å sikre rom for en diskusjon om hvordan arbeidsdelinga skal være mellom Sametinget som offentlig organ og andre samiske institusjoner. Det gjelder også forholdet mellom Sametinget og forvaltningsnivåene i det norske politiske systemet. Ideen om et samisk demokrati fordrer dessuten et fokus på mulighetene for samepolitisk debatt og deltakelse i bl.a. interessegrupper, organisasjoner og partier. Den fordrer et fokus på debatter i den samiske offentlighet. I motsetning til kontekstualistisk teori(14), er det i selve debatten at man blir klar over hvilke interesser man har (Loftager 1994).

For eksempel havde mennesker også forud for erkendelsen av miljøproblemerne interesser i en miljømæssigt bæredygtig udvikling. Men det er først i kraft af, at disse interesser er blevet tematiseret og synliggjort gennem bl.a. den politiske diskussion, at de er blevet relevante og i en viss udstrækning «determinerende» for den politiske adfærd (ibid.:159).

Det sentrale fokuset for dette utgangspunktet er aktørenes læring og deltakelse i en offentlig politisk kontekst i motsetning til et perspektiv hvor det ikke plass for det offentlige ressonement på grunn av iboende konflikter og uforenelige gruppeinteresser.

Forståelsen av politisk oppslutning og deltakelse i lys av et aggregerende og integrerende politikkperspektiv innebærer to kvalitativt ulike syn på hva politikk er. Forestillinga om det økonomiske menneske som søker å maksimere egeninteressene står i motsetning til forestillinga om det politiske menneske som bærer i seg et repertoar av handlingslogikker, medlemsskap og identifikasjoner (Olsen 1988). Samtidig er dette dels supplerende perspektiv på politikk fordi man har behov for en eller annen metode for aggeregering av preferanser. Modellen av politikk som kommunikasjon kan aldri helt erstatte modellen av politikk som flertallsvalg og kompromiss (Elster 1983). Formaliserte beslutningsordninger som flertallsvalg og instruks der en står overfor tidspress og handlingstvang, eller krav til ansvarlighet, etterprøvbarhet og kontroll står sterkt, og kan ikke erstattes av den frie kommunikasjon. Likevel må slike beslutningssystemer underbygges og styrkes med kommunikativ rasjonalitet for å fungere tilfredsstillende. Beslutningene må stå seg mot en fri og offentlig eksaminasjon (Eriksen 1993b:24).

Vel nok kunne styresmaktene vedta utbygginga av Alta/Kautokeino vassdraget mot offentlige protester og sivile ulydighetsaksjoner, men disse aksjonene foranlediget de senere endringer i den norske stats politikk overfor samene. Hele den mentalitetsforandring vi har vært vitne til når det gjelder samiske rettigheter, hadde ikke vært mulig uten offentlige debatter og aksjoner.

Offentligheten må ses som ei grunnleggende forutsetning for at samepolitiske spørsmål fikk større plass på den politiske dagsorden, og den representerer en oppdagelseskontekst hvor ‘det nye’ kan begrepsfestes og vinne fram (Eriksen 1994a). Derfor kan utviklinga av sametingssystemet og andre samepolitiske nyvinninger ikke bare forståes som et resultat av konflikter, men må også ses på som et resultat av at det har foregått en læringsprosess. Innenfor stadig flere samfunnsområder har man opparbeidet seg en ny og en bredere innsikt i det historiske og i det samtidige forholdet mellom samene som folk på den ene side og majoritetssamfunnet på den andre side. Denne utviklinga kan vanskelig forstås som ei tilpasning til krav fra sterke pressgrupper.

Premisset om private aktører som opptrer strategisk med hensyn til å fremme sine interesser gjennom ulike politiske kanaler, ligger som oftest til grunn for å forstå begrepet om det representative demokratiet. Demokratiet blir oppfattet som et rammeverk for aggregering av private interesser som i vekslende grad utgjør flertallets- eller mindretallets interesser. Flertallsstyret er selvsagt et sentralt element i enhver demokratiforståelse. All demokratiteori har imidlertid følgende grunnproblem: Hvordan løse spørsmålet med permanente minoriteter. En forståelse av demokrati som innebærer få eller ingen skranker for majoritetens maktutøvelse vil kunne få katastrofale følger for permanente minoriteter. Det er en slik erkjennelse som ligger til grunn både i Samerettsutvalgets første utredning NOU 1984:18 Om samenes rettsstilling (s. 379) og i Odelstingsproposisjon nr 33 (1986-87) Om lov om Sametinget og andre samiske rettsforhold (sameloven) (s. 2). Her erkjenner staten at norsk politikk overfor samene ikke alltid kan ta utgangspunkt i det som et tradisjonelt norsk flertall i folket mener om samiske spørsmål.

I debatten om Samerettsutvalgets innstilling (NOU 1997:4) Naturgrunnlaget for samisk kultur, har flertallsprinsippet vært brukt mot forslag som vil gi økt samisk innflytelse i forvaltninga av land og vann. Dette vitner om en grunnleggende misforståelse om hva som danner grunnlaget for urfolksrettigheter og demokrati. Det er verken antallet samer eller antallet samer som stemmer til sametingsvalget, som legitimerer urfolksrettigheter, men hensynet til en rettferdig deltakelse for urfolk i den politiske maktutøvelsen. I tillegg til historiske, urfolksrettslige og sedvanerettslige føringer som begrunnelser for en slik urfolksdeltakelse, må det være ei forutsetning at mulighetene til å gå inn i en dialog innenfor og om en felles demokratisk konstitusjon, må framstå som likeverdige. Dette tilsier at individene må kunne gjøre bruk av sine politiske rettigheter med utgangspunkt i sine kulturelle ståsteder (Kymlicka 1989), og dette er et poeng som i liten grad problematiseres fra et majoritetsståsted.

Ethvert rettssystem er også et uttrykk for et særegent samfunn, ikke bare en refleksjon av de grunnleggende rettigheters universelle innhold (Habermas 1994:124). Rettsstaten er gjennomsyret av etikk som betyr vurderinger av hva som er godt for “oss” i motsetning til moral som innebærer vurderinger av hva som er like godt for alle og enhver (Oskal 1999:157).

Skillet mellom stat og etnisk tilhørighet kan i noen tilfeller skjule statlige privilegier, “som majoritetsbefolkningen stilltiende tildeler seg ved å forutsette majoritetskulturen og majoritetsspråket som grunnlag for forhandlinger og deltakelse i utøvelsen av politisk makt, ved domstolene og i utdanningssystemet. Utfordringen er å skape politiske rammer som oppveier en slik grunnleggende favorisering av det å tilhøre majoritetskulturen” (ibid:151, 162). Spørsmålet blir da hvilken type politiske arrangementer som er nødvendige for at samer skal kunne få en reell mulighet til å delta i utforminga av en felles forståelse i saker som spesielt angår samene, men ikke bare dem (ibid:162).

Selvbestemmelse og politisk samhandling

Dermed rettes fokuset mot rettene til politisk deltakelse og kommunikasjon - de statsborgerlige rettigheter. Dette er rettigheter forstått som positive rettigheter, som garanterer deltakelse i en felles praksis hvor statsborgerne er politisk ansvarlige subjekter (Habermas 1995:32). Deltakelse behøver imidlertid ikke å innebære innflytelse og makt, men for å kunne oppnå innflytelse og makt forutsettes det at man deltar. F.eks. deltar Sametinget i stadig flere prosjekter og i forhold til stadig flere instanser og institusjoner (jf årsmelding for Sametinget 1997 og 1998), uten at dette innebærer nevneverdig økt beslutningsmyndighet.

Sametingsmodellen kan bli sett på som et svar på urfolks krav om politisk og kulturell selvbestemmelse. Samtidig kan den forstås som et bidrag til politisk samhandling som støtter opp under ei kollektiv problemløsning mellom samene som urfolk og minoritet på den ene siden og majoriteten på den andre siden i et felles politisk system. Fundamentale spørsmål som angår samenes status som folk og urfolk, er ikke bare en samisk debatt. Samene deltar i dagliglivet i store deler av majoritetssamfunnet på ulike måter og under ulike betingelser. I tillegg til å ta utgangspunkt i et samisk selvbestemmelses-perspektiv, som angår Sametinget mulighet til å få større avgjørelses-myndighet i saker som angår den samiske befolkning(15), er det også nødvendig å fokusere på inkorporering av samepolitiske hensyn i viktige beslutnings-strukturer i majoritetssamfunnet. Dette angår Sametinget innflytelse på de generelle samfunnsprosesser i Norge som også vil legge rammer for det samiske samfunnet.

Dermed henledes oppmerksomheten mot et samepolitisk engasjement også på regionalt og lokalt nivå. Med utgangspunkt i at Sametinget er et nasjonalt organ, melder spørsmålet seg om hvordan man kan sikre samordning av og samarbeid om samepolitiske tiltak og ikke minst oppfølging av Sametingets politiske beslutninger på regionalt og lokalt nivå. Som innbyggere i kommuner og fylkeskommuner er samene ikke bare som enkeltindivider, men også som gruppe tilknyttet disse fellesskapene.

Institusjonaliseringsprosessene som innledningsvis ble nevnt, er knyttet til forholdet mellom sametingssystemet og det norske politisk-administrative systemet, og har i stor grad dreid seg om Sametingets forhold til de norske sentralmyndigheter ved regjering og departementer(16). I forbindelse med behandlinga av sameloven i 1987 ble det lovfestet at Sametingets årsmelding sendes Kongen, og Stortinget vedtok at regjeringa skal legge fram årlige stortingsmeldinger om Sametingets virksomhet for Stortinget. Stortinget vedtok også at det hvert fjerde år legges fram ei melding om det prinsipielle grunnlag for myndighetenes samepolitikk i et samlet perspektiv(17). Sametinget har selv uttalt at fokuset for samhandling med sentralmyndighetene må utvides ytterligere. Man har derfor aktualisert spørsmålet om ei formalisering av forholdet mellom Sametinget og Stortinget for å sikre Sametinget direkte aksess til Stortinget (jf Sametingets plenumsvedtak 08/94). En slik dialog direkte med Stortinget, kunne ses som en av tre måter å drøfte spørsmålet om utvidelse av Sametingets kompetanse (jf. Smith 1986). For det andre kan kompetansen utvides som en følge av Samerettsutvalgets forslag om samisk innflytelse når det gjelder styring og forvaltning av naturressursene. For det tredje kan spørsmålet om kompetanseøkning knyttes til overføring av forvaltningsmessige oppgaver fra sentralforvaltninga. Samtidig vil same-politikk ved ei for ensidig fokusering av Sametingets forvaltningsfunksjon i det norske politiske system, framstå som tradisjonell sektorpolitikk. Etableringa av Sametinget ivaretar prinsippet om de berørtes interesser når det gjelder “samesektoren” i norsk politikk. Legitimitetsgrunnlaget vil da alene være relatert til deltakelse fra særlig berørte parter, og ikke knyttet til samenes status som urfolksminoritet.

Dagens retningslinjer for statsmyndighetenes samepolitikk, sammen med Grunnlovsparagraf 110a bygger da også på et legitimasjonsgrunnlag som tar utgangspunkt i samenes status som eget folk og urfolk, og pålegger den norske stat en rettsplikt til verne samisk språk, kultur og samfunnsliv. Spørsmålet er hvorvidt dette også innebærer et krav om større fylkes-kommunalt og kommunalt ansvar for samepolitiske saker. Samerettsutvalget foreslo å lovfeste at fylkeskommuner og kommuner skulle pålegges å gjennomføre samepolitiske tiltak(18). Dette slutta regjering og storting seg ikke til, og la opp til en “gulrot-strategi” i stedet for en “pisk-strategi.” En påleggshjemmel ville kunne gripe inn i det kommunale selvstyret (jf. Ot.prp nr 33 (1986-87):103).

Ovennevnte argument har sammenheng med kommunens rolle som selvstendig organ. På den andre side kan kommunen ses på som statens forlenga arm der forvaltningsfunksjonen framstår som det sentrale. En nasjonal politikk skal iverksettes. Særlover som f.eks. samelovens språkregler og grunnskoleloven (den nye opplæringsloven) forplikter kommunene ut fra nasjonale standarder for samisk språkpolitikk. Som innbyggernes politiske redskap, er kommunene autonome og har selvstendige roller. I så måte skal de også være de samiske innbyggernes politiske redskap, og det blir av stor betydning hvilken vekt kommunen selv legger på å synliggjøre samisk språk og kultur. Mangelen på slik synliggjøring er utgangspunktet for at man fra samisk side hevder at “gulrotstrategien” ikke har ført fram spesielt i forhold til kommunene, noe forslaget i inneværende sametingsplan om å pålegge kommuner og fylkeskommuner samepolitiske oppgaver vitner om.

Denne spenninga knytta til et bredere samepolitisk engasjement, kan drøftes i lys av de tidligere nevnte politikkperspektivene. I lys av et aggregerende politikkperspektiv forstås fellesinteressene som summen av alle individuelle interesser eller særinteresser. Enkeltindividenes preferanser aggregeres på en måte der det felles beste framstår som ei registrering og aggregering av gitte preferanser og ressurser (March og Olsen 1989). Offentlig politikk blir til som resultatfunksjonen av gruppers krav og forhandlingsstyrke formidlet gjennom og basert på partiers og eliters konkurranse på et stemmemarked (Eriksen 1993a). I en slik konkurranse er det innlysende at resultatet av ei “summering” av samiske interesser i de enkelte kommuner gir seg selv. Med unntak av enkelte kommuner i Finnmark, utgjør samene en spredt bosatt mindretallsbefolkning i fylker og kommuner fra det nordligste Hedmark og nordover i landet, og samene som gruppe har få muligheter til å få avgjørende innflytelse på flertallsbeslutninger i kommunene.

Den aggregerende politikkmodell har videre som utgangspunkt at preferansene er gitte og bestemt ut fra ei plassering i omgivelsene. Denne antakelsen ville for den samiske konteksten innebære at det ikke kan skje ei aktivisering av folks samiske tilhørighet. Men med utgangspunkt i spørsmålet om hvordan politiske identiteter formes og endres og hvordan politiske institusjoner og prosesser påvirker identitetsdannelsen (Olsen 1993), tydeliggjøres også de politiske institusjoners rolle når det gjelder samisk identitetsskaping.

I forholdet mellom Sametinget og fylkskommunene er det etablert visse institusjonaliserte forbindelser, f.eks når det gjelder fylkesplanarbeidet. Når det gjelder fylkesplanprosessen for planperioden 1996-99, har Sametinget uttalt seg til fylkesplanene for Nord-Trøndelag, Nordland, Troms og Finnmark. Når det gjelder kommunenes forhold til samiske spørsmål, har det i mange områder skjedd ei holdningsendring fra passivitet til et mer aktivt engasjement når det gjelder samepolitiske tiltak. Men samtidig opplever den samiske befolkning i sine respektive kommuner store problemer med hensyn til holdninger, ansvarsfraskrivelse og pulverisering av ansvar. Ei forklaring på dette kan være at ordinære forvaltningsorganer på regionalt og lokalt nivå i dag bare har begrensede kunnskaper om statens samepolitikk og de nye rettsstandardene som hittil er etablert.

Til dette bildet hører det med en harmonibeskrivelse om tidligere tider, før Altasak, samerettsutvalg og sameting var en realitet. Et eksempel er et oppslag i Finnmark Dagblad(19) hvor utbyggingsetaten i Finnmark fylkeskommune i et planutkast hevder at årsaken til konflikter om etniske spørsmål er opprettelse av Sametinget og samisk bevisstgjøring. Man glemmer å spørre om vilkårene for denne påståtte harmoni. Stabile ordninger er ikke rettferdige ene og alene fordi de er stabile (jf Oskal 1999:163). Ofte er det slik at tiltak som har som mål å styrke samisk språk og kultur, det være seg samiskopplæring(20) eller skilting av samiske steds- og kommunenavn(21), oppleves som en krenkelse av respekten for og en trussel mot de som ikke er samer eller de som ikke definerer seg som samer. Forutsetningene om likestilte parter der alle aktørene har like muligheter til å framføre og stille spørsmålstegn ved argumentene, kan ikke tas som en selvfølge i en minoritets-/majoritetskontekst der individene fra minoriteten på grunn av sin kulturelle tilhørighet, har vært utsatt for stigmatisering og assimilering. Kulturell tilhørighet kan sies å danne en nødvendig bakgrunnskontekst for utøvelsen og realiseringa av våre potensialiteter som autonome individer, samtidig som det ikke betyr at individene er forhindra fra å tilegne seg en refleksiv etnisk identitet. Det betyr ikke at båndene til de etniske fellesskapene er ubrytelige (Oskal 1995).

Økt samisk bevisstgjøring og samepolitisk innflytelse utfordrer de etablerte majoritetsforståelser og majoritetsidentiteten. På den ene siden vil økt politisk deltakelse for samene i for eksempel forvaltninga av land og vann, bli en måte å oppnå mer kontroll over hva det betyr å være same. Men på den andre siden vil det også kunne ha noe å si for hva det betyr å være den norske part (Oskal 1998). Utfordringa er knyttet til å kunne løsrive seg fra forestillinger om forholdet mellom urfolksminoritet og majoritet som en konkurranse og et null-sum spill, der bare en part kan vinne kampen om innflytelse. Statens og majoritetssamfunnets evne til å akseptere og tolerere forskjellighet kan tenkes å resultere i ei bredere oppslutning også fra urfolksminoriteten om det politiske fellesskapet.

“Thus people from different national groups will only share an allegiance to the larger polity if they see it as the context within which their national identity is nurtured, rather than subordinated” (Kymlicka 1996:133).

Det er ingen grunn til at medlemmer av en nasjonal minoritet ikke både kan ha en sterk lojalitet til sitt eget kulturelle fellesskap og en sterk følelse av tilhørighet til et større politisk fellesskap (ibid).

Hensynet til samiske interesser i politikkutforming, tjenesteyting og forvaltning illustrerer imidlertid det faktum at den offentlige dagsorden idag i økende grad utfordrer mulighetene til å bli enig - den utfordrer de politiske enighetsbestrebelser. Ikke bare har saksmengden økt, i tillegg har det politiske sakskartet endret karakter (Eriksen 1994b). Da blir utfordringa å lage arrangementer hvor ulike interesser kan møtes, noe som nødvendiggjør interaksjon og kommunikasjon på et bredere grunnlag. Relasjonene mellom Sametinget og andre politisk-administrative organer kan ikke ses på som interaksjon mellom like parter. Partene har formelt sett ulike oppgaver og roller, noe som gjør det nødvendig med kommunikasjon mellom partene. Utgangspunktet her er at politisk beslutningsfatting ikke er flertallsstyre eller kamp mellom ulike interesser, men deliberasjon. Det må ikke forstås som en prosedyre for å finne fram til det korrekte svar, men som en prosess som får fram synspunkter og hvor det kan oppnås grader av enighet, men ikke nødvendigvis konsensus (Jenssen 1995). I lys av et slik perspektiv kan regjeringas arbeid med fylkes- og kommuneplanlegginga, ses på som et bidrag til endrede vilkår for samspill og dialog i relasjoner mellom samiske interesser og norske myndigheter.(22) Her foreslås det at Sametinget skal bringes inn i prosessene:

Fylkes- og kommuneplanleggingen er viktige arenaer for å sikre og utvikle samisk kultur med samfunn og næringer. ...... I områder med samiske interesser bør fylkeskommunene og kommunene bringe Sametingets planer inn i fylkes- og kommuneplanleggingen (Rundskriv T-2/98B).

Når det gjelder fylkesplanarbeidet og planvedtakene, er det verd å merke seg at eventuelle konfliktforhold ikke skal “skyves under teppet”, men avklares gjennom den sentrale godkjenningsbehandlinga. Videre heter det at i “fylkene med samiske bruks- og bosettingsomårder skal regjeringen også ha mulighet til å påse at fylkeskommunen, kommunene og de regionale statsetatene opptrer i samsvar med forpliktelsene i grunnloven og folkeretten” (Rundskriv T-3/98:23).

Spørsmålet om Sametingets forhold til regional- og lokalnivået angår utviklinga av en samisk regionalpolitikk slik at forskjellige områders behov og interesser kan vektlegges særskilt (jf sametingsplan 1998-2001). Dette er særlig aktuelt i områder hvor samene bor spredt, og hvor samene på grunn av sin fåtallighet har små muligheter til å få gjennomslag for saker og synspunkter på kommunalt nivå. Samiske interesser fortoner seg annerledes i områder der samene er i majoritet enn i områder der samene utgjør en mindre del av den totale befolkning. Da melder også behovet seg for samordning av tiltak over kommunegrenser. Samisk kultur er ikke noe ensartet begrep, men oppviser variasjoner og særtrekk. Den spredte samiske bosettingsstrukturen, samenes minoritetssituasjon, og det faktum at samisk kultur er kjennetegnet ved lokale variasjoner, nødvendiggjør særskilte tiltak for innlemmelse i planprosesser på fylkeskommunalt og kommunalt nivå.

Store forventninger om at Sametinget skal delta mer aktivt i forhold til stadig flere oppgaver og kunne disponere og fordele ressurser til ulike tiltak som har som mål å styrke samisk språk, kultur og næringsliv, medfører også frustrasjoner. En større grad av samsvar mellom prinsipper, planer og iverksetting av samepolitiske tiltak nødvendiggjør større innsats på et bredere grunnlag. Derfor er styrking og utviding av Sametingets iverksettings-myndighet og kompetanse fortsatt nødvendig. Selvbestemmelse og sterkere grad av medbestemmelse gjelder ikke bare muligheter til å uttrykke egne politiske oppfatninger gjennom et representativt organ, men kompetanse til å fatte vedtak av betydning for samiske forhold. Reell selvbestemmelse eller sterk medbestemmelse forutsetter overføring av både bevilgende og utøvende myndighet (Uggerud 1992).

I tillegg er det i likhet med det øvrige offentlige engasjement, også innenfor det samiske feltet nødvendig at flere nivå samarbeider og deler på oppgavene. Ei utfordring for både Sametinget og politisk-administrative organ på alle nivå, er å etablere og styrke arenaer hvor siktemålet er å integrere ulike og sammensatte hensyn. Dette er nødvendig for å sikre et bedre samsvar mellom prinsipper og realiteter.

Oppsummering

I andre halvdel 1980-tallet skjer det ei markant endring med grunnlag i Samerettsutvalgets og Samekulturutvalgets arbeid. Nye internrettslige bestemmelser fastslås. Dette skjer bl.a. med grunnlag i folkerettslige instrumenter som sterke rettskilder for sikring av det materielle grunnlag for samisk kultur. Ratifiseringa av ILO-konvensjonen i 1990 sikrer et urfolksvern. Kravet om økte politiske rettigheter for samene som folk må ses i lys av både hensynet til et minoritets- og urfolksvern. Samtidig understrekes det at utviklinga av samiske rettigheter og politikk er i en konstituerende fase, og det er behov for en internrettslig oppdatering. Slike spørsmål om rettsreglenes konsistens, involverer bl.a. problemstillinger knyttet til samsvar og mangler på samsvar mellom samepolitiske prinsipper og det internrettslige grunnlaget på den ene side og enkeltlover på den annen side, og mellom det internrettslige grunnlaget og den internasjonale rettsutvikling.

Demokratiske arrangementer har fått mange ulike utforminger. Enhver løsning har basis i rådende forhold. Demokratiske arrangementer er heller ikke statiske, men utvikles i tråd med samfunnsendringer både innenfor de enkelte stater og i tråd med rådende tenkning internasjonalt, noe som kan eksemplifiseres ved den samepolitiske utvikling. Likevel, som utgangspunkt for institusjonelle utforminger av demokratiske arrangementer ligger gjerne teoretiske betraktninger og demokratimodeller til grunn. Velger man å vektlegge en forståelse av politikk som fordeling og konkurranse, framstår Sametinget og samepolitiske arrangementer generelt som midler for individers og gruppers strategiske deltakelse. Et slikt instrumentelt syn på deltakelse bidrar videre til ei “fastfrysing” av forståelsen av Sametinget som et organ med delegert myndighet på visse områder. Samiske interesser oppfattes som tradisjonell sektorpolitikk. Man får ikke blikk for at de samepolitiske prosessene har stor betydning for samisk identitetsskaping og meningsdanning, samtidig som de berører grunnleggende spørsmål om hva som danner grunnlaget for politisk orden og borgernes lojalitet til det politiske fellesskapet i et etnisk sammensatt samfunn (jf Oskal 1995). Når det gjelder representativitetsspørsmålet, tar den integrerende politikkforståelsen høyde for samenes mindretallssituasjon og krav om representativitet knyttes til andre kriterier enn kun antall. Legitimitetsgrunnlaget knyttes til prinsippet om å anerkjenne viktigheten av kultur som ei forutsetning for individuell autonomi og frihet. Og individuell autonomi er i seg selv koplet til borgernes offentlige autonomi. Den private og offentlige autonomi forutsetter hverandre gjensidig (Habermas 1994:112).

Gjennom offentlighetsbegrepet tydeliggjøres lærings- og deltakelsesaspektet, men samtidig utfordres og korrigeres den integrative politikkforståelse. Sentralt her er forutsetninga om like muligheter for alle aktørene. I en minoritets/majoritetskontekst behøver imidlertid ikke det å betyr likeverdige muligheter til deltakelse. Differensierte politiske arrangement for politikkutforming og fellesarenaer for samarbeid mellom Sametinget og andre politisk-administrative organ på ulike nivå, framstår da som ei forutsetning for at samene som urfolksminoritet i en offentlig debatt skal kunne artikulere og rettferdiggjøre hva som er relevant for lik og ulik behandling i aktuelle saker.

Den utfordring som urfolksspørsmål representerer i forhold til eksistrende arrangementer, nødvendiggjør ikke bare en dialog om demokratiske arrangment innenfor staten, men nødvendiggjør også med referanse til James Tully (1995:58) en dialog om the “language of modern constitutionalism which has come to be authoritative [and which] was designed to exclude or assimilate cultural diversity and justify uniformity.” Slike utfordringer representerer samtidig sentrale forskningstema innenfor politisk teori og demokratiteori.

Litteratur

Broderstad, E.G. (1994/1995): ‘Samepolitikk - interessemaksimering eller identitetsskaping?’, Hovedfagsoppgave, Institutt for samfunnsvitenskap, Tromsø: Universitetet i Tromsø, 1994, også utgitt som notat i serien LOS Nord-Norge, 1995.

Broderstad, E.G.(1995): Samepolitikk i et deliberativt perspektiv. I Deliberativ politikk. Demokrati i teori og praksis, Eriksen, E.O. (red.), Tano.

Broderstad, E. G.(1999): ‘Indigenous rights and the limitations of the nation state.’ In Democracy in the European Union - Integration through deliberation?. Eriksen, E. O. and Fossum, J. E. (eds). Planlegges trykt i 1999/2000.

Doerr, A, D. (1997): ‘Building new orders of government—the future of aborigianal self-government’, Canadian Public Administratition, vol 40, no 2, (274-289).

Elster, J. (1983): ‘Offentlighet og deltakelse.’ I Demokrati og samfunnsstyring. Deltakerdemokratiet. Bergh, T. (red). Universitetsforlaget

Eriksen, E. O. (1993a): Grenser for staten? Om makt, penger og kommunikasjon som styringsinstrumenter. Universitetsforlaget.

Eriksen, E. O. (1993b): Den offentlige dimensjon. Verdier og styring i offentlig sektor. Tano

Eriksen, E. O. (1994a): Offentlig meningsdannelse og rasjonell politikk. LOS-senter Notat 9441

Eriksen, E. O. (1994b): ‘Den politiske diskurs - fra konsensus til modus vivendi?’ I Den politiske orden. E. O. Eriksen (red), 1994.

Habermas, J. (1994): ‘Struggles of recognition in the democratic constitutional state’, in A. Gutman (ed.) Multiculturalism, Princeton University Press.

Habermas, J. (1995): ‘Tre normative demokratimodeller: om begrepet deliberativ politikk’. I Deliberativ politikk. Demkrati i teori og praksis, Eriksen, E. O. (red). Tano

Jebens og Kalstad (1992): Identifisering av samiske områder. Notat til Kommunaldepartementet

Jenssen, S. (1995): ‘Hierarki, spill eller deliberasjon? Mot nye former for samhandling mellom staten og kommunene?’ I Deliberativ politikk. Demkrati i teori og praksis, Eriksen, E. O. (red). Tano

Kymlicka, W. (1989): Liberalism, Community and Culture, Oxford: Clarendon Press.

Kymlicka, W. (1996): ‘Social unity in a liberal state’, In Social philosophy and policy: Community, Individual and the State, vol 13, no 1.

Loftager, J. (1994): ‘Den politiske offentlighed i teori og praksis’. I Den politiske orden, Eriksen, E.O. (red), Tano.

March, J. G. og Olsen, J. P. (1989): Rediscovering Institutions. New York: The Free Press.

Minde, H. (1998): ‘Mot rasediskriminering, for urfolksretter - to sider av samme sak? Et historisk perspektiv på samiske rettsspørsmål.’ Samiske rettigheter - utfordringer lokalt, regionalt,nasjonalt og internasjonalt, Broderstad, E. G. (red), skriftserie nr 5, Senter for samiske studier, Universitetet i Tromsø

Olsen, J. P.(1988): ‘Nyinstitusjonalismen og statsvitenskapen’. I Statsstyre og institusjonsutforming, Universitetsforlaget.

Olsen, J. P. (1989): ‘Institusjonsutforming og demokrati’. I Sentral styring og institusjonell autonomi. Forvaltningsreformer i et demokrati. Baldersheim, H. et.al., Bergen: Alma Mater

Olsen, J. P.(1990): Demokrati på svenska. Carlssons.

Olsen, J. P.(1993): Utfordringer for den offentlige sektor og for statsvitenskapen. Noen sentrale spørsmål og problemstillinger. Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift, nr 1, 1993

Oskal, N. (1995): ‘Liberalisme og urbefolkningsrettigheter.’ I Norsk Filosofisk Tidsskrift nr 2-3, 1995, Årgang 30, Universitetsforlaget.

Oskal, N. (1998) ‘Saami situation in Norway – Normative foundations of claims on securing a voice and place for Aboriginality in a context of a nationstate’, International Arctic Social Sciences Association, to be published

Oskal, N. (1999): ‘Kultur og rettigheter.’ I Samer og nordmenn. Eidheim, H. (red), Cappelen akademisk forlag, 1999

Smith, C. (1986): Samerett og samepolitikk, NNT 2/86.

Smith, C. (1990): Om samenes rett til naturressursene - særlig ved fiskerireguleringer, En sakkyndig vurdering avgitt til Det kgl. fiskeridepartementet, Oslo 9. juli 1990

Smith, C. (1996): ‘Fra Samerettsutvalget til Sametinget’. Tale til Sametinget, 27.02.96

Tully, J. (1995): Strange multiplicity. Constitutionalism in an age of diversity. Cambridge University Press.

Uggerud, K. (1992): Grunnleggende samepolitikk, Hefte for Kritisk Juss, nr 3

Offentlige dokumenter:

ILO-konvensjonen nr 169 fra 1989 Om urbefolkninger og stammefolk i selvstendige stater

Innst.O.nr. 79 (1986-87)

Miljøverndepartementet:

  • Rundskriv T-2/98 B Nasjonale mål og interesser i fylkes- og kommuneplanleggingen
  • Rundskriv T-3/98 Arbeidet med fylkesplanene - Fylkeskommunens og statens roller og oppgaver

NOU 1984:18 Om samenes rettsstilling

NOU 1997:4 Naturgrunnlaget for samisk kultur

Odelstingsproposisjon nr 33 (1986-87) Om lov om Sametinget og andre samiske rettsforhold (sameloven)

Sametinget: Sametingsplanen 1998-2001

Sametingets årsmelding 1997, 1998

St. meld. nr 58 (1991-92) Om struktur- og reguleringspolitikk overfor fiskeflåten (strukturmeldinga)

St. meld. nr 52 (1992-93) Om norsk samepolitikk

St. meld. nr 41 (1996-97) Om norsk samepolitikk

St. meld nr 18 (1997-98) Tillegg til St. meld nr 41 (1996-97) Om norsk samepolitikk

Miljø, kultur, rettigheter

Av forsker, dr. polit. Audhild Schanche, Nordisk Samisk institutt

I dette innlegget skal jeg diskutere noen erfaringer og tanker omkring makt og innflytelse ut fra to beslektede perspektiver. Det første har med mine erfaringer som administrativ og faglig leder av et samisk organ med reell myndighet utover rådgivningsnivå å gjøre, altså med forvaltningsmyndighet begrunnet i lov. Derfra går jeg over på generell miljøvernpolitikk og på hvordan internasjonale målsettinger om involvering av urfolk videreføres nasjonalt.

I motsetning til mange andre land er kulturminnevernet i de skandinaviske land en del av miljøvernet. Det inngår som ledd i den helhetlige miljø- og ressursforvaltningen, og er med på å skape betingelser for hvordan det fysiske miljøet utformes og brukes.

Dette skaper klare berøringspunkter mellom kulturminnevern, naturvern og arealforvaltning generelt.

Kulturminnevern

Kulturminneloven stadfester at samiske kulturminner eldre enn 100 år er underlagt automatisk fredning. I Norge er myndighet til å forvalte samiske kulturminner etter kulturminneloven tillagt et eget organ, Samisk kulturminneråd, som er et av Sametingets underliggende råd. Denne ordningen har eksistert siden høsten 1994. Samisk kulturminneråd ivaretar også samiske kulturminnevernhensyn i plan- og byggesaker etter plan- og bygningsloven, og gir veiledning og uttalelser i alle tiltak som innebærer markinngrep. Når kulturminnerådets innspill påpeker at samiske kulturminner kan skades og dette ikke tas hensyn til i den videre planprosess, kan rådet fremme innsigelse til planene. Innsigelser fra organer med myndighet til å fremme slike kan ikke overses. Eventuelle konflikter løses ved forhandlinger, mekling hos Fylkesmannen og i siste instans av Miljøverndepartementet.

Rådet er organisert i et politisk og et administrativt nivå. Det politiske nivået består av fem rådsmedlemmer med personlige varamedlemmer utnevnt av Sametinget for en periode på fire år. Alle større og prinsipielle saker blir tatt opp i rådet, som også foreslår årlige bevilgninger, strategiske planer og virksomhetsplaner og fremmer disse overfor Sametinget. Administrasjonen er delegert forvaltningen av samiske kulturminner i saker hvor det ikke er nødvendig med prinsipielle og politiske vurderinger. På det administrative nivå består Samisk kulturminneråd av en hovedadministrasjon og fire distriktskontor.

Samisk kulturminneråd kan sies å ha et tosidig ansvar. Det skal ivareta lovbestemte oppgaver med Riksantikvaren som direktorat og faglig overordnet instans, i tråd med Miljøverndepartementets politikkutforming. Samtidig har rådet ansvar for å utøve myndigheten i tråd med Sametingets målsettinger for kulturvern, miljøvern, kulturell vitalisering og utvikling. Rådet skal altså på den ene side legge samepolitiske vurderinger i tråd med Sametingets beslutninger til grunn for sine vedtak. På den annen side skal rådet fatte vedtak utfra rollen som ivaretaker av et statlig kulturminneansvar. En balansering av disse ansvarsområdene har vist seg fullt mulig, og også gitt en positiv mulighet til å bidra med synspunkter som kan ha overføringsverdi for kulturminnevernet generelt.

Samisk kulturminnevernarbeid tydeliggjør en del problemstillinger som har allmenn relevans, men som det kan være vanskelig å få øye på når man arbeider innenfor den statsbærende majoritetskulturen. Ser vi på kulturminnevern i internasjonal sammenheng, bl.a. på den faglige utviklingen innen UNESCO (World Heritage Convention), ser vi at oppfattelse av historie og kulturarv har utviklet seg betydelig i løpet av de siste 20 år. Man er ikke lenger konsentrert om enkeltstående monumenter men heller om komplekse kulturelle grupperinger, som demonstrerer sosiale strukturer, livsmåter, trossystemer og kunnskapssystemer i romlige termer og som representerer forskjellige fortider og nåtidskulturer (WHC-94/CONF.003/INF/6). UNESCO har gjort anstrengelser for å oppveie at levende kulturer, især de såkalte “tradisjonelle”, er underrepresentert i verdensarvssammenheng (World Heritage List). Dette har krevd at man også har beveget seg bort fra et overforenklet skille mellom natur og kultur. I dagens retningslinjer for implementering av WHL tillates bl.a. innskriving av såkalte “assosiative kulturlandskap” – landskap der verdien er definert av religiøs, kunstnerisk eller kulturell assosiasjon med naturen heller enn av den menneskelige påvirkning og endring av naturen.

Jeg våger å påstå at dette er et resultat av debatter som det samiske kulturminnevernet er på høyde med, ja endog lå i forkant av, nettopp fordi det er marginaliserte folk, og især urfolk, som har brakt slike debatter opp i verdenssamfunnet. På dette feltet kan derfor erfaringer fra samisk kulturminnevernarbeid ha generell overføringsverdi for kulturminnevernet. Når det gjelder vilkårene for å ta disse erfaringene i bruk finnes det likevel noen barrierer. En av dem er at erfaringene må gis en forklaringsdrakt som oppleves som akseptabel innenfor autorative kretser. Alle byråkratiske systemer har en tendens til over tid å utvikle tilsynelatende innlysende standarder og selvsagte måter å gjøre ting på. Også i det norske forvaltningssystemet er det, ikke uventet, naturalisert en del oppfatninger omkring verneverdi, vernestrategi og verneideologi.

Ubalanse mellom forvaltningsnivåers forståelse kan i tillegg oppstå når det gjelder tiltak som defineres sentralt men som skal gjennomføres lokalt. Det som kan synes som positivt og riktig i en urban situasjon nær maktens kjerne, kan slå ut som fremmedgjørende og relativt uforståelig i andre landskaper. For å få tilgang til offentlige midler som skal aktvisere kulturarven må man likevel tilpasse sine prosjekter innholdet i de sentralt definerte. Dette får konsekvenser for hvilken begreper man bruker, og dermed også på hvilket meningsinnhold prosjektene framstår å ha. Det er viktig at sentrale tiltak legger opp til fleksible kriterier som muliggjør tilpassing til distriktssæregne og kulturspesifikke forhold, og som gir rom for et bredt spekter av administrative og organisasjonsmessige aktører. Et eksempel på kriterier som uintensjonelt kom til å virke ekskluderende, var da man avgjorde hvilke frivillige organisasjoner som var aktuelle søkere til prosjektmidler i kulturminneåret. Det samiske organisasjonskartet ble ikke fanget opp av de kriteriene som skulle gjelde, bl.a. fordi skillelinjene mellom kulturvernarbeid og politisk arbeid er forskjellig fra det norske samfunnet. En del sameforeninger driver er aktivt kulturminnevernarbeid, men de fylte ikke kravet om å være landsdekkende og upolitiske (jfr. Schanche 1996).

Mange har en mer eller mindre klar erkjennelse av at utveksling av synspunkter mellom forvaltningsorgan med forskjellige syn på verneverdier og vernestrategier er nyttig, og at samisk kulturminnevernarbeid kan gi innsikter med generell relevans. Det jeg imidlertid synes å ha merket er at å bli utsatt for synspunkter fra samisk hold skaper en interesse, men også en slags frykt eller usikkerhet, og at det er mer usikkerheten enn mangelen på interesse som kan bidra til en fortsatt marginalisering av samisk historie og forhistorie. Samisk kulturminneråd får en del sentrale dokumenter på høring, og får gi innspill til prosjekter/tiltak og veilednings- og informasjonsmateriell. Ikke sjelden har rådet måtte påpeke en ordbruk som virker til å ekskludere samene fra både landskap og historie. Og der dette er erstattet av noe annet, synes det noen ganger å bestå av en lett plaget og forlegen rådvillhet. Mange har en formening at det samiske kulturminnevernet kan ha noe “spennende” å bidra med når det gjelder landskapsmyter og muntlige tradisjoner. At det handler om en like “spennende” arkeologi, historie og materiell kultur er langt vanskeligere å formidle. Arkeologi og historie er fortsatt i stor grad norsk arkeologi og historie, dette “andre” omtales gjerne uspesifisert som “det samiske”. At man kanskje like gjerne kunne sagt “det ukjente”, og at det også ligger implisitt at det dreier seg om noe statisk, illustrerer at kunnskapsmangel er en viktig årsak. Det kan hende det ville hjelpe dersom man erkjente at dette er kunnskap som det langt på vei faktisk går an å skaffe seg uten for store anstrengelser.

Hva bunner forlegenheten i? Skyldes den bare usikkerhet på grunn av kunnskapsmangel? Og hvor lenge orker man å være forlegen før uviljen overtar plassen? Jeg tror disse spørsmålene må tas svært alvorlig når man arbeider for gjennomslag for samiske kulturminnesaker og for å gi den samiske kulturarven en selvsagt og likeverdig plass i utforming og gjennomføring av den overordnete kulturminnepolitikken i landet. Dersom man fra samisk side for ofte påpeker at nå er vi igjen oversett og språklig ekskludert, kan effekten bli motsatt av det man ønsker å oppnå. Det repetative innholdet gjør at behovet for å slippe å høre øker. Den samiske stemmen kan samtidig reduseres til et slags “forvaltningens gnagsår”, som stadig irriterer det samme området. Dette er en rolle det ikke er godt å ha, men som nettopp posisjonen innenfor en minoritetskultur som ikke lar seg avlede av eller er en variant av majoritetskulturen stadig tildeler. For en pressgruppe er en slik rolle vel noe som må aksepteres. Men den samiske kulturminneforvaltningen er ikke en pressgruppe. Den er en forvaltningsinstans som er underordnet et departement og et direktorat med overordnet ansvar også for samisk kulturminnevern.

Når dette er sagt må det tilføyes at Samisk kulturminneråd er et nytt organ, og at man selvsagt måtte forvente noen innkjøringsproblemer, både i forhold til overordnete instanser og samarbeidsparter. Opprettelsen av Samisk kulturminneråd må ses i lys av at det er statsmyndighetenes erklærte ansvar å legge forholdene til rette for at samene får de nødvendige midler til på egne premisser å verne og videreutvikle sin kultur. Ved opprettelsen av en egen samisk kulturminneforvaltning har den norske staten anerkjent at det ved siden av den nasjonale historien eksisterer en samisk fortid, og at prioriteringer og arbeidsmåter i det samiske kulturminnevernet må baseres på en samisk kulturpolitikk. Samtidig markerer det en klar tillit til at et av Sametingets underliggende organer vil være i stand til å ivareta en faglig myndighet på en god måte. Bak en del av diskusjonen om samiske rettigheter og Sametingets rolle synes det å ligge en frykt for å løpe en risiko ved å tillegge Sametinget økt innflytelse, en frykt som ikke alltid lar seg begrunne politisk. Det kan ikke utelukkes at århundrers nedvurdering av samer fortsatt skaper en underliggende tvil om samenes evne til å fatte godt funderte og ansvarlige beslutninger, til å ivareta ansvar. Opprettelse av og overføring av myndighet til Samisk kulturminneråd må karakteriseres som et viktig skritt i utviklingen av et gjensidig tillitsforhold, og demonstrerer også at ansvarsoverføring skaper ansvarliggjøring.

Samisk kulturminneråd er “parallellorgan” til fylkeskommunene i kulturminnevernet.

De viktigste samarbeidsparter på forvaltningssiden er fylkeskommunene i Nord-Norge, Trøndelag og Hedmark. Hvordan de forskjellige fylkes-kommunene har forholdt seg til et nytt samisk myndighetsorgan på et område der også fylkeskommunene har ansvar, og hvor og hvorfor konfliktene blir størst, er spørsmål som også har relevans i en maktdebatt. Det er ikke noen tvil om at de største utfordringene og også de største samarbeidsproblemene har vært i Finnmark. På en måte er det rettighetsdebatten som slår inn i forvaltningen. Årsaken ligger også i at i Finnmark er det særlig tydelig at Samisk kulturminneråd og fylkeskommunen ikke bare er parallelle forvaltningsorganer, men har overlappende myndighet, idet ingen skarpe grenseskiller definerer hva som inngår i samisk kulturlandskap og kultur-minnebestand. Mange kulturminner, samiske som ikke-samiske, er gjenstand for en stadig redefinering og omtolkning, og noen ikke ennå er erkjent som kulturminner. Dess lenger en går bakover i tid, dess vanskeligere blir det å sette entydige etniske merkelapper på fysiske kulturspor. På samme måte som det ikke er noe mål i seg selv å komme fram til en endelig utfyllende definisjon av hvilke kulturminnetyper som faller inn under begrepet samiske kulturminner, er det ikke noen målsetting å skulle etnisk identifisere alle kulturminner. En slik målsetting ville tvert imot være svært uheldig. Selv om de tidlige forhistoriske kulturspor i Sápmi ikke kan defineres som samiske i betydningen av at deres menneskelige opphav med sikkerhet kalte seg samer, kan de likevel være en del av den samiske forhistorien. De tilhører de røtter samekulturen vokste ut av, dens historiske forutsetninger, de kan inngå i samiske kulturlandskap, de kan være utgangspunkt for lokale samiske tradisjoner og de kan utgjøre reservoar for og inspirasjon til dagens samiske kulturutøvelse, slik f. eks. helleristninger og steinalderens beindekor er det for samisk kunst (dáidda) og håndverk (duodji).

At begrepene samiske kulturminner og samiske kulturmiljøer ikke kan entydig avgrenses har som konsekvens at det samiske kulturminnevernets ansvarsområde noen ganger overlapper den øvrige kulturminneforvaltningens arbeidsfelt, både geografisk og med hensyn til kulturminnetyper og kultur-miljøer. Det som skiller er samfunnsmessige og kulturpolitiske prioriteringer, feltmetoder og forskjellige faglige fokus. Innen det samiske kulturminne-vernet er en, ved siden av den vitenskapsbaserte kunnskapen om kultur-minnene, opptatt av å få fram samisk tradisjonskunnskap om minner og miljø, av på hvilken måte kulturminnene er meningsbærende i det samiske samfunnet og av at det praktiske vernearbeidet skal ha bidra til samisk kultur-utøvelse og kulturell aktivitet. Samisk kulturminneråd er i mindre grad enn fylkeskommunene konsentrert om den fagliggjorte, autoritative kunnskapen om kulturminner og kulturmiljø, idet andre kunnskapskategorier i større grad inkluderes. En medvirkende årsak til dette er at fredningsgrensen for samiske kulturminner er 100 år (for kulturminner forøvrig danner reformasjonen den kronologiske fredningsgrensen). I sterkere grad enn den øvrige kulturminne-forvaltning forholder Samisk kulturminneråd seg til folks nære fortid. De lokalt funderte kunnskapene har derfor en grunnleggende betydning for det samiske kulturminnevernet. Muntlig kunnskap, lokale tradisjoner og lokal landskaps- og naturforståelse gis stor vekt, noe som også gir konsekvenser for arbeidsmåter og feltmetoder og utfordrer evnen til å bringe lokale forståelser og synspunkter på forvaltning og verdier inn i det praktiske arbeidet.

Selv i de tilfellene det norske og det samiske forvaltningsapparatet forholder seg til de samme stedene, betyr det ikke at det samiske kulturminnevern har en overflødig “dobbelfunksjon”. Samisk kulturminneråd representerer en selvstendig og likeverdig forvaltning som på bestemte måter er forskjellig fra den øvrige. At et samisk organ tar aktivt del i forvaltning, vern og formidling av forhistorie og historie, at samene ikke lenger bare er passive mottakere av den dominerende kulturens vern, fortolkninger og fremstillinger, kan likevel resultere i konflikt mellom forskjellige kunnskapssyn og kunnskapsinteresser. Uansett hvor forsiktig det samiske forvaltningsorganet trår, kan det at det tar selvstendig del i forvaltningen komme til å utfordre et forvaltnings- og kunnskapshegemoni. En reaksjon kan være å så tvil om “fagligheten” ved minoritetsorganets behandling av kulturminner og historie. Mens man oppfatter egne fremstillinger og prioriteringer som basert på objektiv, korrekt og politisk nøytral kunnskap, blir minoritetens fremstillinger oppfattet som politiske meningsytringer. Det i like liten grad objektive innholdet i de autorative fremstillinger skjules bak det nett av selvbekreftende, “naturlig-gjorte” forståelser den kunnskapen får som springer ut av og berettiges av den systembaserte makt og dominans.

I moderne tenkning omkring forvaltning er begrepet samforvaltning sentralt. Hensikten er nettopp å utvikle demokratiet gjennom å bryte ned skarpe forvaltningsgrenser slik at flere stemmer får komme til orde. Å akseptere at det eksisterer “cross-heritages”, og dermed et behov for “crossmanagement”, kan fremme utveksling, toleranse, gjensidighet og likeverdighet. Det kan vanskelig hevdes Sametinget og Samisk kulturminneråd har ført en kulturminnepolitikk som skulle virke erobrende og ekskluderende (“dette er vårt bord, hold dere unna”). Tvert imot har man tatt sikte på samarbeid og utveksling, på å dra gjensidig nytte av ferdigheter og innsikter. Derimot kan det hevdes at Samisk kulturminneråd ikke alltid har vært møtt med den samme åpenheten. Konsekvensen kan være at minoritetsorganet over tid presses til konfrontasjon, til å påpeke misforhold, noe som i neste hånd kan brukes som bekreftelse på underliggende forestillinger om at det medfører problemer når Sametinget bringes inn og tillegges myndighet. Kravene til kløkt, toleranse og forståelse kan i slike situasjoner synes å være svært ujevnt fordelt.

Forskjellige oppfatninger av verneverdi og forskjellige tolkninger av kulturhistorisk innhold vil selvsagt kunne forekomme. Gjensidig respekt for de respektive forvaltningsområder, metoder og avveininger, samt god kommunikasjon og gode rutiner for utveksling av informasjon, er derfor viktig. Selv om de fylkeskommunale myndigheter ikke har et direkte ansvar for forvaltning av samiske kulturminner, er de ikke fritatt for et aktivt medansvar for at den allmenne samfunnsplanleggingen er med på å sikre eksistensgrunnlaget for samisk kultur og samfunn. Dette innebærer med-virkning til det samiske kulturminnevernet, blant annet gjennom en positiv holdning til samarbeid og faglig utveksling. Det kan ikke være slik at grensene for formelt ansvar skarpt definerer grensene for reelt medansvar.

Naturvern og tradisjonskunnskap

Som hørings- og innsigelsesorgan for arealplansaker, og som del av miljøvernet generelt, bringes kulturminneforvaltningen i økende grad i kontakt med naturforvaltning og naturvernmyndigheter. Dette er en positiv utvikling, også fordi samisk kulturminnevern ikke innebærer et skarpt skille mellom natur og kultur. Kulturminner i form av naturformasjoner (som hellige steiner, fjell, huler, skoger, kilder og sjøer) og tradisjonssteder hører med, likeså naturens og landskapets kulturelle dimensjoner og identitets-messige betydning. Ikke minst i sammenheng med etablering og forvaltning av nasjonalparker er det viktig at disse dimensjonene ikke utelates fra vurderingene.

Utenom kulturminnevernet har Sametinget foreløpig bare rådgivende myndighet i areal- og miljøspørsmål. Prosessene i etterkant av FN-konferansen om miljø og utvikling i Rio i 1992, og de internasjonale miljøforpliktelsene den resulterte i, har gitt tradisjonskunnskap og urfolks-kunnskap en sentral plass i diskusjoner om bærekraftig ressursbruk og utvikling i det internasjonale samfunn. Sammen med Samerettsutvalgets innstilling skaper dette grunnlag for en dynamisk prosess fram mot en større ansvarliggjøring av Sametinget. En slik prosess beskrives som en forhandling om ansvar heller enn en forhandling om makt, og som et valg mellom dekontekstualisering og (re)kontekstualisering. Dersom man mener at det er nødvendig med et bredt engasjement for miljøet og at de beste resultater kan forventes når ansvaret lokaliseres innenfor den kultur- og kunnskaps-konteksten som bruker det, blir valget ganske enkelt.

Sentrale dokumenter fra FN-konferansen i 1992 er Rio-deklarasjonen om miljø og utvikling og Agenda 21, en handlingsplan for det neste århundre når det gjelder de miljøutfordringer verden står ovenfor. Nasjonene forpliktes til å følge opp Agenda 21 i en Lokal Agenda 21. Konferansen i Rio førte også til undertegning av Konvensjon om biologisk mangfold, som pålegger deltakende land til å utvikle strategier, planer og programmer for å oppnå en bærekraftig bruk av biologisk mangfold.

Både Rio-deklarasjonen, Agenda 21 og Konvensjon om biologisk mangfold og fremhever verdien av urfolks kunnskap, praksiser og innovasjoner. Artikkel 22 Rio-deklarasjonen om miljø og utvikling slår fast at urfolk og deres samfunn har en vital rolle i forvaltning og utvikling av miljø på grunn av sine kunnskaper og tradisjonelle praksis. Videre sier den at stater bør anerkjenne og støtte urfolks identitet, kultur og interesser og muliggjøre deres effektive deltakelse i bestrebelsene for en bærekraftig utvikling.

Urfolk er en av ni hovedgrupper nevnt i Agenda 21, som sterkt oppfordrer til urfolks deltakelse. Nasjonene forplikter til å følge opp programmet nasjonalt med en Lokal Agenda 21. Kapittel 26 i Agenda 21, Recognizing And Strengtening The Role Of Indigenous People And Their Communities, definerer de mål regjeringene skal søke å oppnå. Blant dem er å etablere en prosess som styrker urfolk og deres samfunn gjennom å erkjenne at urfolks landområder og samfunn bør beskyttes mot tiltak som er miljømessig usunne, eller som det aktuelle urfolk betrakter som sosialt og kulturelt upassende. Det understrekes at tradisjonell og direkte avhengighet av fornybare ressurser og økosystemer fortsatt har avgjørende betydning for urfolks kulturelle, økonomiske og fysiske velferd. Et annet mål som skal etterstrebes er å etablere ordninger som styrker urfolks deltakelse i nasjonal politikkutforming, lover og programmer knyttet til ressursforvaltning. Videre oppfordres det til at urfolk og deres samfunn involveres på både nasjonal og lokalt nivå i ressursforvaltning, vernestrategier og andre relevante programmer som et etablert for å støtte eller vurdere strategier for bærekraftig utvikling. Kapittel 35, ”Science For Sustainable Development”, har som målsetting at landene skal definere forskningsbehov og prioriteringer slik at det oppnås vesentlige fremskritt når det gjelder vesentlige fremskritt når det gjelder

The generation and application of knowledge, especially indigenous and local knowledge, to the capacities of different environments and cultures, to achieve sustained levels of development, taking into account interrelations at the national, regional and international levels.

For å oppnå dette bør landene

Develop methods to link the findings of the established sciences with the indigenous knowledge of different cultures. The method should be tested using pilot studies. They should be developed at the local level and should concentrate on the links between the traditional knowledge of indigenous groups and corresponding, current ”advanced science” with particular focus on disseminating and applying the results to environmental protection and sustainable development.

Artikkel 8(j) i Konvensjon om biologisk mangfold pålegger statene som har ratifisert konvensjonen at de i sin nasjonale lovgivning skal bevare og opprettholde urbefolknings- og lokalsamfunns kunnskaper, innovasjoner og praksiser når disse representerer tradisjonelle livsstiler av betydning for bevaring av bærekraftig bruk av biologisk mangfold. Den utfordringen som ligger i implementering av artikkel 8(j) er at den berører interesser til grupper innenfor stater og ikke bare forholdet mellom stater som har ratifisert CBD. Artikkel 8(j) har ført til at mange urfolk ser konvensjonen som et viktig instrument i sitt arbeid. Samtidig har flere uttrykt bekymring over den under-liggende skjevhet som ligger i at konvensjonen favoriserer eksisterende internasjonale, multilaterale og nasjonale rettssystemer, inkludere de nåværende intellektuelle eiendomsrettsregimer. Videre påpekes mangelen på insentiver til å beskytte og vedlikeholde urfolks kunnskaper, innovasjoner og praksiser og at konvensjonen ikke anerkjenner behovet for urfolks kontroll over sine åndelige, kulturelle, politiske, sosiale og økonomiske betingelser. Indigenous Peoples Biodiversity Network (IPBN), som har NGO-status i UNEP (United Nations Environment Programme), har fremmet forslag om at det utvikles mekanismer som sikrer urfolks deltakelse i beslutningsprosesser på nasjonalt nivå, at det utvikles mekanismer som sikrer urfolks deltakelse i strategier for å utpeke og forvalte verneområder, at urfolks perspektiver og sosiale og kulturelle dimensjoner inkorporeres i miljøvirkningsvurderinger og at det utvikles standarder og retningslinjer for vern, vedlikehold og utvikling av urfolkskunnskap.

På det fjerde partsmøtet til Konvensjon om biologisk mangfold, i Bratislava i Slovakia, mai 1998, ble det vedtatt å nedsette en ad hoc arbeidsgruppe som skal foreslå arbeidsprogram for artikkel 8(j) og som slik sikrer at urfolks-representanter deltar i beslutningsprosessene. Partsmøtet oppfordrer regjeringer, forskningsinstitusjoner m.m. til å skaffe til veie informasjon om

  • vekselvirkning mellom tradisjonell og vitenskapelig kunnskap relatert til bevaring og bærekraftig bruk av biologisk mangfold;
  • hvordan internasjonale instrumenter, intellektuelle eiendomsrettigheter, lovgivning og kunnskapspolitikk influerer på urfolks og lokalsamfunns kunnskap, praksiser og innovasjoner;
  • i hvilken grad tradisjonell kunnskap har vært inkorporert i ressursforvaltning og utvikling
  • dokumenterte eksempler og relevant informasjon om etiske retningslinjer for forskning på urfolks- og lokalsamfunns kunnskap;
  • spørsmål om informert tillatelse, rettferdig og likeverdig fordeling av fordeler og in situ bevaring eller konservering (Text of the Decisions adopted by the foruth meeting of the Conference of Parties IV/9. Implemention of Article 8(j) and related provisions).

Norge har spilt en betydelig rolle på den internasjonale scene i disse spørsmålene. På de nasjonale nivå har man imidlertid i svært begrenset grad igangsatt diskusjoner om nasjonal politikkutforming og strategier med hensyn til bevaring av urfolkskunnkap. Hvem skal sørge for at intensjonene følges opp? Og på hvilken måte bør det skje?

I Norge er Lokal Agenda 21 forankret i St. meld, 58 (1996-97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utfordring. En nasjonal strategi er utformet, med kommunene og kommunenes sentralforbund som viktigste samarbeidsparter. Strategien har også resultert i at det er etablert statlig finansierte LA-21 stillinger i de fleste fylkeskommunene. Så kan man spørre seg hva det skyldes det at Miljøverndepartementets nasjonale strategi for LA-21 helt utelater å omtale samene, altså tilsynelatende overser de forpliktelsene overfor urfolk som er så tydelig uttrykt i Agenda 21 og andre Rio-dokumenter. Etter at Sametinget tok dette forholdet opp med Miljøverndepartementet, ble også Sametinget tildelt en LA 21- stilling. Den er plassert i Samisk kulturminneråd. Igjen kan vi se at man på samisk side tvinges til å innta rollen som den oversette, der det eneste mulige handlingsvalget er å bli de andres irritasjonsmoment. Det kan man selvsagt bli trøtt av, men faren ligger ikke egentlig i at man må anstrenge seg fra samisk side. Den innebygde risikoen ligger i at noen blir lei av det samiske “gnagsåret”, at de får et enda større behov for å slippe å bli utsatt for det og samtidig holder som helt uaktuelt å skifte sko.

Kanskje har man holdt igjen på å bringe inn Sametinget fordi diskusjonene rundt Agenda 21 kan sees som å gripe inn i den pågående rettighetsdebatten. Det kan også debattene omkring Konvensjon om biologisk mangfold, især de som handler om in situ vs. ex situ bevaring. I løpet av de siste tiår har dokumentasjon av og forskning på tradisjonell miljøkunnskap og urfolkskunnskap kommet høyt på dagsordenen i verdenssamfunnet. Regionale, nasjonal og internasjonale dokumentasjonssentre og institutter for urfolkskunnskap (indigenous knowledge) er etablert svært mange steder (jfr. UNEP/CBD/SBSTTA/2/Inf.3, Annex 3). Den økende interessen for spørsmål omkring urfolkskunnskap har samtidig resultert i et voksende antall nettverk, etablert av vitenskapelige institusjoner, urfolksorganisasjoner og andre ikke-offisielle organisasjoner. Det kan se ut for at Norge er blitt hengende etter i denne utviklingen. På en eller annen måte blir Norge nødt til å komme etter dersom de forpliktelser verdenssamfunnet stiller skal oppfylles.

At man kommer litt sent i gang kan imidlertid også vise seg å ha fordeler. Fra samfunnsvitenskapelig hold har både begrepet tradisjonell kunnskap og iveren etter å dokumentere den blitt satt under kritikk (bl.a. Ellen og Harris 1996, Agraval 1995, Myer 1998). Det pekes på at oppblomstringen av sentre noen ganger er basert på et ideal om hva urfolkskunnskap er som står i kontrast til de realitetene lokalbefolkningene faktisk lever under. Dersom man ikke inkluderer de bredere prosessene som omgir kunnskapen, risikerer man å dekontekstualisere og forvrenge den. De prosessene som påvirker menneskers interaksjon med miljøet på lokalt nivå inkluderer også økonomiske sosiale aspekter, og i tillegg internasjonal, nasjonal og lokal politikk. Å ikke ta dette med i bildet har likheter med den antropologien som fikk kulturelle systemer til å se tidløse og lukkede ut, som et uforanderlig knippe av tradisjoner og praksiser unndratt historisk utvikling. Å isolere kunnskapsbrokker som deretter plasseres inn i et sett etno-disipliner kan føre til at noen aspekter av lokal kunnskap erklæres som interessante, mens andre ignoreres, især dersom de ikke faller inn under vitenskapen selektive kriterier. Den sosiale og kulturelle konteksten som har generert og praktisk anvendt den aktuelle kunnskapen kan dermed falle ut av bildet. Innsamling, systematisering og lagring i nasjonale og internasjonale databaser er en form for ex situ bevaring av en kunnskap som egentlig henter sin vitalitet fra å være dypt implisert i folks liv. Skal mangfoldet i kunnskapssystemer ikke bare dokumenteres, men bevares, kreves anstrengelser også for in situ bevaring, dvs at de som sees som å ha kunnskapen også må være dem som har rett til å avgjøre hvordan den skal brukes og bevares. In situ bevaring kan med andre ord ikke lykkes med mindre urfolk og lokalsamfunn får innflytelse over bruk av land og vann og ressurser.

Den senere utviklingen innen FN kan sies å ha fanget opp en del av denne kritikken. Begrepet “tradisjonell kunnskap” er diskutert i flere dokumenter tilknyttet Artikkel 8(j) i Konvensjon om biologisk mangfold. Dokumentet UNEP/CBD/COP/3/19 slår fast at det er viktig å forstå at tradisjonell kunnskap ikke er statisk. Det refererer et innspill fra the Four Direction Council, der det heter at det “tradisjonelle” ved tradisjonell kunnskap ikke er så mye dens alder, men måten den tilegnes og brukes. Det er de sosiale lærings- og overføringprosessene av slik kunnskap som gjør den tradisjonell. Mye slik kunnskap er i realiteten ganske ny, men den har en sosial mening og en rettskarakter som er ulik den kunnskapen urfolk tilegner seg utenfra.

Dokumentet assosierer begrepet med følgende trekk som i utgangspunktet ble brukt for å definere skogsrelatert kunnskap:

i. information about the various physical, biological and social components of a particular landscape;

ii. rules for using them without damaging them irreparably;

iii. relationships among their users;

iv. technologies for using them to meet the subsistence, health, trade and ritual needs of local people; og

v. a view of the world that incorporates and makes sense of all the above in the context of a long-term a long-term and holistic perspective in decision-making.

Også vedtaket fra det siste partsmøtet til konvensjonen, især oppfordringen om å utvikle kunnskap om in situ bevaring, viser at det innen UNEP foregår en dynamisk prosess som fanger opp problemstillinger både fra samfunnsvitere og urfolksorgansisasjoner.

Ved siden av internasjonale forpliktelser definert av FNs utviklingsprogram er de pågående diskusjoner i FNs menneskerettighetskommisjon, som gjennom Working Group on Indigenous Populations (WGIP) inkluderer urfolks-representanters aktive deltakelse, av interesse når det gjelder urfolks miljø- og ressursrettigheter. Utkast til FNs deklarasjon om urfolks rettigheter, utarbeidet av WGIP, ble i 1994 bifalt av Sub-Commission on Prevention of Discrimination and Protection of Minorities.

Blant artiklene som omhandler land- og ressursrettigheter er Artikkel 25 og 26. De erklærer at

Indigenous peoples have the right to maintain and strenghten their distinctive spiritual and material relationships with the lands, territories, waters and coastal seas and other resources which they have traditionally owned or otherwise occupied or used, and to uphold their responsibilities to future generations.

Indigenous peoples have the right to own, develop, control and use the lands and territoties, including the total environment of the lands, air, waters, coastal seas, sea-ice, flora and fauna and other resources which they have traditionally owned or otherwise occupied or used. This includes the right to full recognition of their laws, traditions and customs, land-tenure systems and institutions for the development and management of resources, and the right to effective measures by States to prevent any interference with, alienation of or encroachement upon these rights (Posey and Dutfield 1996:186).

Det er en erklært målsetting at deklarasjonen skal ferdigstilles innen utgangen av FNs urfolks-tiår. Selv om den foreløpig bare foreligger som utkast, er prinsippene den forfekter verd å ha med seg i en diskusjon av hvordan miljøforvaltningen skal organiseres i fremtiden. Det samme gjelder WGIPs Utkast til prinsipper og retningslinjer for vern av urfolks kulturarv, også den anbefalt av underkommisjonen. På akkurat dette feltet må Norge som stat klart sies å ligge i forkant internasjonalt, nettopp gjennom etableringen av Samisk kulturminneråd.

Å myndiggjøre urfolk i arbeid for bærekraftig bruk av natur- og kulturmiljø skaper en nødvendig, men ikke tilstrekkelig betingelse for at miljøplanlegging ikke bare tar utgangspunkt i identifiserte miljøproblemer, men også er konsistente med de aktuelle samfunns kultur og sosiale vev. En videre utfordring når det gjelder deltakende planlegging er hvordan folkelige planleggingsprosesser kan integreres med formelle planleggingssystemer. En demokratisering av politikkutformingen på området nødvendiggjør også at samiske lokalsamfunns og lokale organisasjoners kapasitet og organisatoriske redskaper styrkes (jfr. Zazuata 1995). En sterkere samisk innflytelse over og ansvar for miljøforvaltningen, med basis Samerettsutvalgets innstilling og Norges ratifisering av ILO-konvensjonen og i tråd med forpliktelsene i Konvensjon om biologisk mangfold og Agenda 21, forutsetter derfor at det utvikles en strategi for hvordan samisk kunnskap, sedvane og praksis kan komme til ordet i forvaltningen. Utfordringen med å utforme institusjoner for forvaltning på samiske premisser og sikre innflytelse for samiske lokalsamfunn og samiske næringer krever et bredt politisk og faglig engasjement fra samiske miljøer i tiden som kommer. Nordisk Samisk Institutt har utviklet en plan for hvordan institusjonen skal bidra til å møte de faglige utfordringene, og på grunnlag av denne formulert et forprosjekt som skal utvikle en teoretisk og metodisk plan for et større forskningsprosjekt som skal ta opp sentrale miljøspørsmål i samiske områder. En realisering av dette prosjektet vil kunne gi et viktig kunnskapsgrunnlag for en bærekraftig utvikling basert på en målrettet og kontekstsensitiv miljøforvaltning i samiske områder.

Litteratur

Agraval, A. 1995: Indigenous and scientific knowledge: some critical comments. Indigenous Knowledge and Development Monitor 3(3), 5.

Ellen, R. and H. Harris 1996: Concepts of indigenous knowledge in scientific and development studies literature. A critical asset. East-West environmental linkages Network Workshop 3. Draft paper.

Myer, L. 1998: Biodiversity and indigenous knowledge: rethinking the role of anthropology. Indigenous Knowledge and Development Monitor (6-1).

Posey, D. A. og Dutfield, G. 1996: Beyond Intellectual Property. Toward Traditional Resousce Rights for Indigenous Communities and Local Communities. Ottawa.

Schanche, A. 1996: Synspunkter på forholdet mellom bruk og vern. Kulturarv - en kilde til verdiskapning. Rapport fra konferansen i Sandefjord 23. og 24. september 1996.

Zazueta, A. 1995: Policy Hits the Ground: Participation and Equity in Environmental Policy-Making. World Resource Institute.

FN-dokumenter det er vist til i teksten kan finnes via hjemmesidene til UNEP, UNHCHR og UNESCO på Internett.

Urfolk, kunnskap, makt

Av førsteamanuensis, dr. polit. Vigdis Stordahl, Universitetet i Tromsø

Innledning

Problemstillingene i forhold til temaet urfolk, kunnskap og makt er omfattende og ikke minst kontekstavhengige. Det sier seg derfor selv at jeg her ikke kan gi noen fyllestgjørende analyse av temaet urfolk, kunnskap og makt. Det jeg vil gjøre er å komme med noen tanker som jeg håper kan få oss alle til å løfte blikket litt, for å prøve å øyne hvilke spesifikke utfordringer temaet kan representere i forhold til Makt- og demokratiutredningens mandat og rammeplan.

Det vil gjøre her i dag er først å gi dere et innblikk i scenen vi beveger oss inn på. Dernest vil jeg trekke fram noen kunnskapspolitiske særtrekk i forhold til temaet urfolk, kunnskap og makt. Det tredje utkikkspunktet er noe mer innsnevret; her trekker jeg fram sameforskningen spesielt for å se på hvilke utfordringer den kan representere. Som et fjerde og siste punkt kommer jeg med noen tanker omkring samer og Makt- og demokratiutredningen.

Urfolk, makt, kunnskap; scenen

Et sentralt anliggende for urfolk, eller fjerde verdens folk om en vil, har vært å komme i posisjon til å kunne produsere kunnskap om seg selv. Bakgrunnen for dette ligger i den kilde til makt som kunnskap representerer. Overalt i verden har urfolks historie og kultur blitt skrevet av andre enn dem selv og totalt utelatt fra de utdanningsinstitusjoner de har vært nødt til å gå i. Kunnskapsproduksjonen om en selv har derfor, på samme måte som språk, litteratur, musikk og kulturminner, av urfolk gjerne blitt sett på som kulturytringer; noe som representerer en kulturell eiendom og en kulturkapital for den framtidig nasjonen.

Kravene fra urfolk om å være med på å definere og kontrollere kunnskapsproduksjonen om dem selv, førte relativt raskt til konsesjoner fra det akademiske samfunnet i vestlige land. Ved en rekke universitet i land som USA, Kanada og Norge ble det etablert egne studieopplegg(23) og forskningsprogrammer der urfolksproblematikk var fokus. Etableringen av institusjoner som Nordisk samisk institutt og Samisk høgskole i Kautokeino og Ilisimatusarfik/Grønland universitet, og de seneste årenes fokus på ønsket om å skape etiske retningslinjer for forskning på urfolk, er på lignende måte uttrykk for majoritetssamfunnenes (akademias) konsesjoner overfor urfolks krav om å få være med på å definere og kontrollere kunnskapsproduksjonen om dem selv.

Disse konsesjonene til tross, erfarer alle som jobber med kunnskapsproduksjon i forhold til urfolk, akademikere ikke minst, at spørsmålet stadig dukker opp igjen på så vel de akademiske som de politiske dagsordener; som for eksempel i form av debatter som den om Hvem eier sameforskninga i Dagbladets spalter for en ti års tid siden. Det er ikke til å stikke under en stol at slike debatter kan oppleves opprivende for de som blir deltakere i dem. Og, en urfolksidentitet eller å henvise til et engasjement i humanismens navn for urfolks sak, er ikke nødvendigvis noen sikkerhet mot å bli anklaget for faglig, politisk eller personlig svik eller uetterrettelige når man hevder sine standpunkter. Som enkeltmennesker opplever vi gjerne i slike tilfeller å havne i en klassisk double bind situasjon; - uansett hva vi gjør eller sier så er det galt(24).

Slike debatter er ikke til å unngå, men for at de ikke skal ende som ’neverending stories’ eller bli personlige belastninger for enkeltforskere, er det maktpåliggende å klarlegge hvordan kunnskapsproduksjon og debattene rundt denne, reflekterer kunnskapspolitiske særtrekk i forhold til urfolk.

Urfolk, kunnskap, makt; kunnskapspolitiske særtrekk

Urfolk besitter ikke det selvråderettsinstrument som ligger i en institusjon som nasjonalstaten, og det er faktisk en av kriteriene for å bli kategorisert som urfolk(25). I det å være urfolk ligger en minoritetsposisjon; dvs. at urfolk ikke kan ha noe håp om å ta kontrollen over sine livsvilkår utfra flertalls-demokratiske prinsipper. Den politiske form urfolk har kunnet velge er å appellere til hva vi kan kalle det humanistiske verdigrunnlaget i verdens-samfunnet; menneskerettigheter, antirasisme og folkenes selvbestemmelses-rett. Gjennom appeller til disse grunnverdiene i verdenssamfunnet har de praktisert det Dyck (1985:16) kaller en ”politics of embarrasment”.

Urfolks muligheter til å komme i posisjon i forhold til kunnskapsfeltet ligger i å komme seg i dialogisk posisjon såvel organisatorisk som faglig, i forhold til majoritetssamfunnets organer og institusjoner. Urfolk blir derfor totalt avhengige av de nasjonale myndighetenes politikk vis-à-vis dem, slik at den kamp de fører for å få kontroll over sine livsvilkår, føres mot en stat som samtidig er deres garantist for de samme rettigheter de mener er truet (Eriksen 1992).

Når jeg i det følgende omtaler statens rolle, holder jeg meg til den slik den kommer til uttrykk innenfor vestlige demokratier som Skandinavia og Kanada. Dyck (op.cit) trekker fram følgende tre karakteristikker:

  1. staten har alltid hatt en ledende rolle i å lette adgangen til å utnytte landområdene og ressursene til den opprinnelige befolkningen
  2. statens etterfølgende involvering i administrasjonen av urbefolkninger som helt eller delvis er blitt fratatt sitt land og sine ressurser, har historisk sett blitt styrt av komplekse sosiale og ideologiske hensyn såvel som økonomiske faktorer
  3. den moderne stat utgjør ingen monolittisk struktur, men består av en samling organer, institusjoner og prosesser som hypotetisk sett har muligheter i seg til - men som oftest ikke er - sentralt koordinert og kontrollert. Resultatet er at handlinger fra ett departement ofte blir oppveid, omgått og dannet motvekt mot av andre departement eller underliggende organ.
  4. (s. 6-7, min oversettelse)

Staten opptrer altså i kraft av flere kapasiteter. Det er det samme Eidheim et.al. (1985) tar opp når de påpeker at den norske stat vis-à-vis samene opptrer henholdsvis som vert, velgjører og formynder:

1.om vert som gir samene rett til å bebo og bruke sitt territorium

2.som velgjører, som etter eget skjønn ser til at samene som individer har det de trenger av materielle og immaterielle goder, og sikrer den formelle likestilling som individuelle medborgere, og

3 .som formynder, som tar avgjørelser ut fra eget skjønn som en faktisk forvalter av samenes interesser og velferd – og derigjennom neglisjerer og avviser deres rett til å ha styring med sine grunnleggende interesser og sin fremtid som folk. Samene blir følgelig tilmålt roller som er formyndet folk. (s. 4-5)

I moderne velferdsstater som den norske, er altså staten sterkt representert i urfolks liv ved at den griper rett inn og regulerer deres hverdagsliv og/eller overser deres ønske om å kontrollere sine livsvilkår, det urfolk selv omtaler som retten til selvbestemmelse.

Når man i den nye maktutredningen nå skal utrede det representative demokratiet i Norge, spør jeg meg: er slike perspektivene på vårt demokrati noe man har tenkt rundt?

Sameforskning; i skjæringspunktet mellom fag og politikk

Sammenlignet med andre urfolk, selv i vestlige land vi kan sammenligne oss med, har samene langt på vei lyktes i å komme i dialogisk posisjon så vel organisatorisk som faglig i forhold til det norske majoritetssamfunnet. Som innledningsvis nevnt, er det etablert såvel egne samiske forsknings- og undervisningsinstitusjoner som opprettet fag/studier og forskningsaktiviteter ved de nasjonale universiteter og høgskoler i Norge(26). Det foreligger etter hvert også en del utredninger der så vel styringen av og tematiske prioriteringer innen sameforskningen er drøftet(27). Hva jeg imidlertid savner er en bredere analyse av hvordan sameforskningen i Norge (og de andre nordiske land for den saks skyld) har håndtert de faglige og fagpolitiske utfordringer den har møtt. Sameforskningens historie er nemlig også historien om denne forskningens streben etter legitimitet.

La meg anskueliggjøre dette ved å bruke Beatrice Halsaas (1996) analyse av hvilke utviklingstrekk hun ser når det gjelder hvordan kvinneforskningen har hanskes med de faglige og fagpolitiske utfordringer den har møtt.

Kvinneforskningen, har iflg Halsaa, tre ulike legitimitetskilder: Akademia, staten og kvinnebevegelsen. Sin faglige legitimitet må den hente i akademia, mens dens politiske legitimitet må hentes i kvinnebevegelsen. Staten gir sin legitimitet gjennom å være en sentral finansieringskilde, oppdragsgiver og bruker av dens forskning.

Bruker vi denne analysemodellen på sameforskingen ville vi kunne se følgende bilde:

  Akademia  
Stat   Samiske samfunn

Sameforskningen beveger seg i spenningsfeltet mellom akademia, stat og det samiske samfunnet der ulike fagpolitiske interesser krysser hverandre og skaper vanskelige avveininger mellom nærhet og kritisk distanse. Sameforskningens legitimitet som faglig aktivitet avhenger altså av hvordan den oppfattes å håndtere denne balansegangen(28).

Det samiske samfunns skepsis og til tider sterke motstand mot forskning har fått mye oppmerksomhet. For å unngå at det etableres en sentralmyte om at det er en stor motstand i det samiske samfunnet mot forskning, bør alle som er involvert i forskning ha interesse av å finne ut av hvorfor en slik motstand oppstår, hvem som målbærere den og ikke minst, hvorfor den eventuelt opprettholdes gitt at samer selv i dag utøver forsking.

Vår oppmerksomhet bør også rettes mot akademia. Hvordan ser akademia på sameforskningen; ikke minst hvordan har den håndtert de krav og den kritikken det samiske samfunnet og sameforskningen har kommet med. Har, og i tilfelle hvordan, disse kravene skapt noen endringer i akademias selvforståelse? I hvor stor grad har akademia vært villige til å diskutere seg selv og sin kultur av tunge fagtradisjoner, disiplinorienteringer og perspektiver?

Hva mener man for eksempel her om de krav som reises om samenes rett til å være med på å utforme en forskningspolitikk og forskningspolitiske styrings-organer som ivaretar det samiske samfunnets behov for innflytelse på et for dem, sentralt samfunnsområde? Hvor bevisste er man på i akademia her i Norden, hvor vi har så nære forbindelser mellom stat og akademia, at akademia med sine universitet og forskningspolitiske styringsorganer, har et potensiale i seg til å opptre i kapasitet av så vel vert, velgjører som formynder. Som vert som gir samene adgang til akademia; som velgjører, som etter eget skjønn ser til at samene som individer har tilgang til akademias goder, og derigjennom sikrer den formelle likestilling de har som medborgere; og som formynder, som tar avgjørelser ut fra eget skjønn som en faktisk forvalter av samisk kunnskapsproduksjon, og derigjennom neglisjerer eller avviser samenes rett til å ha styring med et felt de anser som å ha grunnleggende betydning for sin framtid som folk.

Avslutning; samer og maktutredningen

Er det noe samer og andre urfolk har innsett, så er det at det ligger makt i det å kunne forme verden gjennom å forme vår forståelse av den. En offentlig utredning om makt- og demokrati vil være med på å forme det norske samfunnets forståelse av seg selv, en forståelse som vil ha store konsekvenser også for det samiske samfunnets forståelse av seg selv. Det er etter hvert etablert en selvforståelse i dette landet om at dette landet bebos av flere folkegrupper enn nordmenn; det man - maktutredningen inklusive - gjerne omtaler som at Norge er et stadig mer flerkulturelt samfunn. I forbindelse med Samerettsutredningene er det, som kjent, slått fast at nasjonalstaten Norge er bygd på territoriet til to folk; samer og nordmenn.

Etter å ha lest maktutredningens mandat er jeg imidlertid noe usikker på om man overskuer hva det er for utfordringer ’ett territorium og to folk’ representer for Norge. Etter hva jeg kan forstå, tenker man seg en analyse bygd opp rundt fire sfærer og samspillet mellom disse. Går man nærmere inn på hva disse sfærene skal fokusere, er det kun under sfæren ’Makt i det offentlige rom’ man spesifikt henviser til noe vi kan tolke som å ha å gjøre med samer i Norge. Det man tenker seg å fokusere er fordelingen av makt og avmakt etter blant annet sosiale kategorier som etnisitet. Det er vel og bra, men når vi vet hvilket komplekst felt av innbyrdes forbundne krefter som samvirker i ’etnisitetsfeltet’, er det å håpe at forskergruppa tar inn over seg denne faglige kunnskapen(29) og legger opp til en bredt anlagt kunnskaps-produksjon hva gjelder ’forholdet mellom den samiske befolkning og den norske nasjonalstat’. Utfordringen i forholdet mellom det samiske og det norske samfunnet ligger i at man i Norge kommer utover en forståelse om at ’det flerkulturelle’, ’etnisitet’ eller ’samer’ kun er et tema, en variabel eller sosial kategori vi hekter på for kunne avvise eventuell kritikk. En maktutredning må tørre å være noe mer enn politiske korrekte.

Litteratur

Barth, Fredrik, 1994: Manifestasjon og prosess. Oslo: Universitetsforlaget.

Dyck, Noel , 1985: Aboriginal Peoples and Nation-Sates: An Introduction to the Analytical Issues, i Dyck (ed): Indigenous Peoples and the Nation-State. Social and Economic paper No.14, Institute of Social and Economic Research. Memorial University of Newfoundland

Eidheim et.al., 1985: Samerettsutvalgets innstilling: Likeverdet, velferden og rettferdigheten, i Nytt norsk tidsskrift nr 2

Eriksen, Thomas H., 1992: Us and Them i Modern Societies. Scandinavian University Press

Halsaa, Beatrice, 1996: I skjæringspunktet mellom fag og politikk. I: Holter et. al (red): Hun og han. Kjønn i forskning og politikk. Oslo: Universitetsforlaget

Stordahl, Vigdis, 1996: Antropologi i den fjerde verden. I: Norsk antropologisk tidsskrift nr 3

Noter

(1) Dette paperet bygger på et innlegg i forbindelse med seminar på Samisk Høgskole, 21. april 1999, i regi av Makt-og demokratiutredningen.

(2) I 1995 ble en ny samelov vedtatt i Finland, og et nytt sameting trådte i kraft 1. januar 1996. Finske myndighetsorganer er forpliktet til å forhandle med Sametinget i alle saker som har betydning for samenes stilling som urfolk. Den norske (1987) og svenske (1992) sameloven inneholder ikke en korresponderende forpliktelse. Samelovene danner grunnlaget for etableringa av de respektive sametingene. Det norske sametinget var etablert i 1989 og det svenske sametinget i 1993.

(3) Grunnlovsparagraf 110a: “Det paaligger Statens Myndigheter at lægge Forholdene til Rette for at den samiske Folkegruppe kan sikre og udvikle sit Sprog, sin Kultur og sit Samfundsliv.”

(4) Dette gjelder altså 5 kommuner i Finnmark hvor det totale antall kommuner er 20 og en kommune i Troms hvor det totale kommuneantall er 25.

(5) Visse landsomfattende organ med særlig tilknytning til den samiske befolkning, som f.eks. Sametinget, Samisk utdanningsråd, Samisk høgskole, Universitetet i Tromsø m.fl., har plikt til å svare på samisk både ved muntlige og skriftlige henvendelser.

(6) De bestemmelser ILO-konvensjonen har om rettigheter til grunn og andre naturressurser, finnes først og fremst i konvensjonens art. 14 og art. 15.

(7) Disse områdene tilsvarer såkalte kategori 1-områder i ILO-konvensjonen. Når det gjelder kategori 2 områder er det tale om områder med blandet samisk, norsk og eventuelt også kvensk bosetting, og hvor disse folkeslag tradisjonelt i hovedsak har utøvet de samme næringer. I slike områder som urfolk har gjort tradisjonell bruk av, har de etter art 14 krav på å få anerkjent bruksrett til.

(8) Videre heter det i St.meld. nr 41 (1996-97) at et overordnet prinsipp for regjeringas samepolitikk er at samene utgjør ett av de to statskonstituerende folk i Norge, en erkjennelse som har nøye sammenheng med samenes urfolksstatus.

(9) Jf. mediedebatten spesielt i Finnmark. Bl.a. har stortingsrepresentantene Olav Gunnar Ballo (jf. medieoppslag vinteren 1998) og Karl Eirik Schjøtt-Pedersen (Nordlys 8. juni 1999) eksplisitt gått mot ei tolkning som innebærer at samene skal omfattes av ILO-konvensjonens premiss om rett til eie og besittelse.

(10) Sametingets virksomhet er delt - Sametinget som forvaltningsorgan og samepolitisk organ. Sametinget selv definerer den politiske delen av tinget til plenum, møtelederskapet og rådet. Sametinget har siden 1993 overtatt en rekke nye forvaltningsoppgaver. Det er opprettet underliggende råd med administrative enheter, og disse er forutsatt å skulle forestå den forvaltningsmessige delen av sametingssystemet.

(11) 1989: 5497 manntallsførte, 1993: 7236 manntallsførte, 1997: 8668 manntallsførte.

(12) Det subjektive kriterium for registrering i samemanntallet innebærer at en føler seg selv som same.

(13) I tillegg til det subjektive kriterium stilles det et objektivt språkkriterium. Kravet er at en selv eller en av foreldrene eller besteforeldrene eller en av oldeforeldrene har/har hatt samisk som hjemmespråk.

(14)Kontekstualistisk teori betrakter politikk som ei avspeiling av objektive forhold utenfor politikken selv (Loftager 1994).

(15) Tinget har etterhvert fått utvidet kompetanse gjennom etableringa av fagrådene og overføring av saksområder som også styrker Sametinget som politisk organ. I denne sammenheng må også ordninga med en friere budsjettmessig stilling for Sametinget forstås. I St.meld nr 18 (1997-98) går regjeringa inn for at det f.o.m. 1999 iverksettes ei ordning med ei friere budsjettmessig stilling ved at Sametinget får overført hele sin bevilgning på én budsjettpost (50-post). Sametinget får derigjennom en friere adgang til å disponere og prioritere over midler innenfor fastsatte budsjettrammer.

(16) Ut fra samordningshensyn mellom fagdepartementene har regjeringa i januar 1998 opprettet et eget statssekretærutvalg for samiske spørsmål. Statssekretærutvalget ledes av statssekretæren for samepolitiske saker i Kommunal- og regionaldepartementet. Utnevnelsen av en statssekretær og statssekretærutvalget må anses som viktige strukturelle endringer i regjeringas organsering av det samepolitiske arbeidet.

(17) Så langt er følgende to prinsippmeldinger framlagt: St.meld nr 52 (1992-93) Om norsk samepolitikk og St.meld nr 41 (1996-97) Om norsk samepolitikk. Det ble også det lagt fram ei tilleggsmelding til denne: St meld nr 18 (1997-98) Tillegg til St meld nr 41 (1996-97) Om norsk samepolitikk.

(18) Samelovens § 2-2 oppfordrer andre offentlige organer til å gi Sametinget anledning til å uttale seg før de treffer avgjørelser i saker som angår Sametingets arbeidsområde. Bestemmelsen retter seg mot offentlige organer på sentralt, regionalt og lokalt nivå.

(19) Finnmark Dagblad 29. oktober 1998 i anledning arbeidet med videreføring av omstillings-programmet.

(20) Jf. skoledebatten i Tana.

(21) Navnestridighetene i Skånland kommune i Troms illustrerer dette poenget.

(22) Jf. Miljøverndepartementet: Rundskriv T-2/98B Nasjonale mål og interesser i fylkes- og kommuneplanleggingen, se også rundskriv T-3/98 Arbeidet med fylkesplanene - Fylkeskommuens og statens roller og oppgaver

(23) I USA og Kanada kalte man de gjerne Native American Studies eller Programs og i Norge fikk vi Samiske studier ved Universitetet i Tromsø.

(24) For en analyse av en slik konflikt se Stordahl, 1996

(25) Jfr. ILO-konvensjon 169, Artikkel 1

(26) For en oversikt se Sametingets utredning om forskning av 1996

(27) Se for eksempel Sametingets utredning om forskning av 1996 og Norges forskningsråds utredning om samisk forskning av1998

(28) Historikeren Steinar Pedersen , som også var medlem av Samerettsutvalget, er en av de samiske forskerne hvis legitimitet som forsker, det stadig vekk stilles spørsmål ved i Finnmarksavisene. Se f. eks innlegg av førsteamanuensis ved Høgskolen i Finnmark, Odd Mathis Hætta, i Finnmark Dagblad av 3. 5 1999 og innlegg av lederen i Tana Fremskrittsparti, Randi Tennevoll, i Ságat av 25.03.99. Sistnevnte spør klart polemisk i overskrifts form om Pedersen er ”En halvstudert røver”?

(29) For en analysemodell for å håndtere dette komplekse feltet av innbyrdes forbundne krefter, se Barth 1994.


Tilbake til innholdsfortegnelse for rapport 8

Tilbake til Makt- og demokratiutredningens startside

Publisert 25. nov. 2010 13:52