Hovedinnlegg ved konferansen "Hva skjer med demokratiet?" 20. september 1999.
I
For omkring 20 år siden begynte et historisk prosjekt å gå i oppløsning i den vestlige verden, i Vest-Europa og i Skandinavia, der prosjektets høyborg lå. Det gikk i oppløsning både ideologisk og politisk-økonomisk.
Prosjektet ville forene en markedsøkonomisk vekstøkonomi med politisk styring under folkevalgt kontroll. Det ville balansere vekst og effektivitet på den ene side, mot omfordeling, velferdsutbygging og sosial integrasjon på den andre. Prosjektet kan kalles den innpakkede liberalismen. Det markerer glansperioden for sosialliberal eller sosialdemokratisk politikk i de første tre tiårene etter annen verdenskrig. Det ble gjerne båret av sosialdemokratiske partier i regjeringsposisjon, men i Skandinavia hadde grunntrekkene oppslutning også til høyre for det politiske sentrum.
Prosjektet ville kombinere den økonomiske liberalismen med et liberalt politisk fellesskap - den økonomiske liberalismen med vekst og effektivitet som mål, og den sosiale og politiske liberalismen med vekt på fordeling og deltakelse. Veksten var fordelingspolitikkens forutsetning, fordi en større kake dempet fordelingskonfliktene, mens omfordelingen ga vekstpolitikken legitimitet. Den innpakkede liberalismen søkte sosial og politisk stabilitet i en slik balanse. Internasjonalt og utad kombinerte den en liberalisert handel med kapitalreguleringer og et ordnet valutaregime. Innad kombinerte den velferdsutbygging med et blandingsøkonomisk system der offentlig sektor spilte en økende rolle.
Noen av de politiske og økonomiske forutsetningene for dette prosjektet forvitret i løpet av 1970-årene. Prosjektet ble oppgitt da den globale kapitalismen etter hvert fikk frie tøyler og markedsliberalismen ikke lenger var politisk innpakket i nasjonale skranker og internasjonale reguleringer.
Mer konkret hadde denne forvitringsprosessen tre hovedetapper. For det første da valutaregimet - det såkalte Bretton Woodssystemet - ble oppgitt ved at USA frikoblet dollaren fra en fast gullverdi og de vestlige lands valuta fikk flyte i forhold til dollar. Bakgrunnen var presset mot amerikansk økonomi fra oljekrisen i 1973, sammen med kostnadene ved Vietnamkrigen og den økte konkurransen fra Japan og andre vekstområder. For det andre dereguleringen av kapitalbevegelser over landegrensene fra omkring 1980, med liberalistiske regjeringer i USA og Storbritannia i spissen. For det tredje sammenbruddet i øststatene og oppløsningen av sovjetøkonomiene fra omkring 1990, da de politiske forestillingene om statlig styrt økonomi ble diskreditert og øststatene åpnet opp for utenlandske investeringer.
Disse politiske endringene er noe av bakgrunnen for den raskere takten i det som kalles økonomisk globalisering.
II
Den økonomiske globaliseringen har skutt fart etter annen verdenskrig, og særlig de siste par tiårene. Det internasjonale handelsvolumet ble sekstendoblet fra 1950 til 1996. Gjennom 1980-tallet økte utenlandske investeringer mellom tre og fire ganger så raskt som veksten i utenrikshandel. Siden dereguleringen av kapitaleksport er finansbevegelser over landegrensene økte enda atskillig raskere, og utgjør nå mer enn femti ganger dagsverdien av internasjonal handel.
Rask kapitalflyt og internasjonalisert produksjon har skapt en «turbo-kapitalisme» med sentrum i flernasjonale konserner og investeringsselskaper. Globaliseringen ytrer seg gjennom stadige fusjoner, omstruktureringer, flytting av kapital og produksjon til steder med lavere kostnadsnivå og høyere avkastning.
Det ligger politiske vedtak bak disse økonomiske prosessene. Den internasjonaliserte økonomien virker innen et rammeverk av politiske institusjoner og beslutninger. Nå som fra 1860-årene og opp mot første verdenskrig er markedsliberalismen et planlagt system. Laissez-faire var planlagt, mens planlegging oppsto spontant, som det har vært sagt. Det var sjokket av mellomkrigskrise, sosialt sammenbrudd og krig som la grunnlaget for den innpakkede liberalismen etter annen verdenskrig, og det var politiske vedtak under nye vilkår som fjernet de regulerende pakningene.
Det er likevel lett å overdrive den globale kapitalismens radikalt nye og grenseløse karakter. Relativt til industrilandenes nasjonalprodukt er verken utenrikshandel eller utenlandsinvesteringer mer omfattende enn før første verdenskrig, i den forrige markedsliberale epoken. Fortsatt er mellom 70 og 90% av de store industrilandenes produksjon for et innenlandsk marked, og de flernasjonale konsernene er avhengige av en innenlandsk hjemmebase som grunnlag for kompetanse, utdanning, språk og kredittforsyning. Den globale kapitalismen har stadig sine utpreget nasjonale særdrag, med betydelige variasjoner i bedriftsledelse, strategier og statlige koblinger mellom Tyskland, Frankrike, USA, Japan. Russland og Kina er koblet til den globale økonomien, men har utviklet nye former for innfødt kapitalisme som er deformert av arven fra kommunistperioden. Russisk økonomi er blitt en form for kriminell syndikalisme med røtter både i den illegale økonomien i sovjetperioden og i den særegne blandingen av statlige storforetak og hasardiøse entrepriser fra før 1917. Verdensøkonomien opptrer i nasjonale former og gevanter, samtidig som MacDonalds og Coca Cola setter preg på gatebildet i Djakarta som i Beijing. Forbruksmønstre og informasjon globaliseres, men moderne kapitalisme er ikke globalt uniformert.
Den offentlige sektor i fremskredne industriland er langt mer omfattende enn i forrige periode av internasjonal markedsliberalisme, før første verdenskrig. Dengang utgjorde offentlig sektor gjennomgående under 10% av brutto nasjonalprodukt, mens det i dag ligger opp mot 50%. De statlige virkemidlene er langt mer omfattende i dag, samtidig som velferdsnivået - ikke minst gjennom nasjonale fordelingstiltak - bidrar til å beskytte de enkelte lands borgere mot konjunkturfall og svingninger på verdensmarkedet. Nasjonale økonomier og offentlige tiltak gir en helt annen stabilitet og sosial beskyttelse enn det nasjonalstatene kunne tilby rundt forrige århundreskifte.
Vi står likevel overfor et nytt prosjekt i forhold til den innpakkede liberalismen fra 1950- og 60-tallet. Det nye prosjektet er en markedsliberal modell med sikte på redusert grensevern og friere flyt av kapital, varer, tjenester og personer. Dette postnasjonale prosjektet har vinden av den globale kapital i ryggen, som den tyske sosiologen Ulrich Beck har uttrykt det.
III
Det er to grunnleggende spørsmål som er reist i kjølvannet av den intensiverte globaliseringen. Det ene er spørsmålet om hvorvidt et uregulert system undergraver seg selv. Dette spørsmålet kommer i både en kronisk og en akutt variant. Den kroniske varianten er de miljømessige virkningene av et markedsliberalistisk regime, særlig påvirkninger av varmebalanse og ozonlag. Internasjonale miljøforhandlinger er forsøk på å bremse den «almenningens tragedie» som kan følge av et spill der det individuelt rasjonelle blir kollektivt irrasjonelt.
Den akutte varianten ble aktualisert med Asia-krisen høsten 1997, og risikoen for kraftigere sammenbrudd gjennom forplantninger fra Asia til Sør-Amerika til USA til Europa. Mange av de kriserammede økonomiene oppnådde relativt raskt et nytt oppsving, men spørsmålet om systemets stabilitet og robusthet ble hengende igjen. Hvor avhengig er egentlig et kapitalistisk markedssystem av statlig stabilisering? Hva betyr de institusjonelle og juridiske strukturene for at markedet skal opprettholdes som fellesgode? Hva forteller den nye russiske økonomien om de markedsliberale reformenes institusjonelle og rettslige forutsetninger?
Det er både faglig og politisk uenighet om svarene på slike spørsmål, men det er gode argumenter for usikkerhet knyttet til selvdestruktive virkninger av en uregulert global kapitalisme.
Et annet grunnleggende spørsmål dreier seg om de sosiale og politiske omkostningene. Et deregulert kapitalmarked betyr friere flyt av kapital og produksjon til lavkostområder, mens de som umiddelbart taper er ufaglærte i rike land. Redusert grensevern innebærer samtidig at flere fattige flytter til høykostland med gode velferdsordninger. Slik oppstår skarpere konkurranse på utsatte deler av arbeidsmarkedet, samtidig som skattegrunnlaget minker og presset på de sosiale utgiftene øker. Her er en synlig og lett forståelig spiral:
Den økonomiske globaliseringen er en ujevn utviklingsprosess som gir større muligheter for noen og tilbakeslag for andre. Sosial likhet, raske omstillinger og ustabilitet ytrer seg bl.a. som økt arbeidsledighet i mange fremskredne industriland. I EU-området ligger arbeidsløsheten i gjennomsnitt på rundt 11%. De sosiale følgene er ekskludering, politisk fremmedgjøring, uro og voksende kriminalitet, ikke minst i organisert og overnasjonal form i takt med nedbyggingen av statsgrensene. Som svar på slike utviklingstrekk oppstår mer omfattende politiske protestbevegelser, ekstremistisk terror og høyreradikale grupperinger med oppslutning langt inn i tidligere moderate miljøer. Globaliseringen og utviskingen av statsgrenser gir bredere kontaktflater og skiftende identiteter og selvdefinisjoner, men også nye eliter, nye tapere, og nye former for fundamentalisme og folkelig stammeforsvar. Det som het den tredje verden er blitt mer differensiert, samtidig som den har reetablert seg som enklaver i forstedene innad i de gamle industriland. I stridende reaksjoner på dette polariseres den rike verdens politiske liv. Disse elementære sammenhengene er noe nær ugjendrivelige. De viser misforholdet mellom økonomisk logikk og sosial logikk.
Norge er et av de rike land der de sosiale og politiske utslagene av den intensiverte globaliseringen er svakest. Det skyldes i hovedsak den privilegerte posisjonen som olje- og gassnasjon.
IV
Globalisering innebærer at økonomisk makt blir internasjonalisert i dobbelt forstand; dels ved at økonomiske stormakter trolig får en sterkere strategisk posisjon og dels ved at transnasjonale konserner spiller en relativt større rolle. Hva betyr slike maktforskyvninger for et representativt demokrati som fortsatt er nasjonalt organisert?
Det betyr at vedtak i representative organer i mindre grad når frem til de kreftene som påvirker situasjonen. Det vi kan kalle beslutningseffektiviteten synker; den politiske avmakten stiger; det politiske systemet blir mindre funksjonelt i forhold til en mer grensesprengende økonomisk virkelighet. Stemmeseddelens politiske kjøpekraft blir redusert.
Det er tre forskjellige svar på denne utfordringen. Det ene svaret går ut på å trekke den internasjonaliserte økonomien tilbake igjen, gjenom ensidig statlig avskjerming. Det andre svaret går ut på å følge etter økonomien og de overnasjonale problemene gjennom sterkt utvidede politiske enheter og gjennom et overnasjonalt demokrati. Det tredje svaret er den mellomløsningen som vil konsolidere demokratiet nasjonalt, men skape et tettere internasjonalt samarbeid gjennom forhandlingsløsninger og folkerettslige avtaler.
Det fins varierende kombinasjonsløsninger og kompromisser mellom disse tre svarene, som tanken og «subsidiaritet» og partiell føderalisering i EU, som EØS-avtalen for Norge, eller som arbeidet med menneskerettsbestemmelser som kan håndheves gjennom FN eller i egne rettsinstitusjoner. Vi skal se nærmere på de tre hovedløsningene.
Nasjonal tilbaketrekking og avskjerming støter mot sterke interesser og vil ha liten politisk oppslutning uten en dyptgripende krise. Dette var situasjonen under og etter første verdenskrig, og det var situasjonen da Malaysia gjeninnførte regulering av kapitalbevegelser i 1997-98. Et av problemene med proteksjonisme er at det kan redusere den økonomiske veksten og dermed skape en skarpere fordelingsstrid som svekker den politiske legitimiteten bak avskjermingspolitikken. Det er heller ikke mulig å gå tilbake til 1960- og 70-årenes politikk; dels fordi de økonomiske vilkårene ikke lenger er de samme, og dels fordi «keynesianisme i ett land» ikke gir samme uttelling som et internasjonalt regime på keynesianske premisser. Den innpakkede liberalismen i etterkrigsperioden var ikke et unilateralt tiltak.
Hva så med den radikalt grenseoverskridende løsning, med demokratiet knyttet til overnasjonale strukturer? Det er dette som er kalt demokratiets tredje stadium, etter første stadium i den greske bystat og annet stadium i nasjonalstatenes representative styresett. Regionalt kommer det til uttrykk i tanken om en føderalisering av EU, med felles-parlamentet som lovgivende og bevilgende myndighet på nasjonalforsamlingenes bekostning. Globalt kommer det til uttrykk i ideen om et kosmopolitisk demokrati med forankring i FN, i de ikke-offisielle organisasjonene og i spirene til et verdensomspennende sivilsamfunn. Forestillingen om et overnasjonalt demokrati fortjener seriøs vurdering; den har oppslutning i vide politiske og intellektuelle kretser. Løsningen har likevel tre grunnleggende svakheter som ingen hittil har kommet rundt.
For det første mangler det overnasjonale nivå den politiske infrastrukturen som gir demokratiet innhold. Det mangler et samlende offentlig rom med felles fora for debatt, diskusjon, meningsbrytning, utmeisling av kompromisser; det mangler partier og organisasjoner som kanaliserer interesser og synspunkter fra brede folkegrupper; det mangler et felles språk og felles forståelsesrammer som integrerer befolkningen og stabiliserer institusjonene. Uten en slik politisk infrastruktur og en slik samlende politisk offentlighet, blir demokrati et tomt skall der avstanden mellom elite og masse øker.
For det andre mangler det overnasjonale nivå det som er det liberale demokratiets grunnbetingelse - en overlappende konsensus på tvers av interessemotsetninger og meningsforskjeller. Dette betyr enighet om spilleregler, institusjoner og plassering av beslutningskompetanse, tilstrekkelig til at vedtak har legitimitet ved at borgerne har et minimum av gjensidig tillit og felles overordnede verdier.
For det tredje står overnasjonale sammenslutninger uten fordelingsenighet, i den forstand at det politiske fellesskap er for svakt til at betydelige velferdsoverføringer blir akseptert. Fordelingsenighet forutsetter solidaritet og sosial integrasjon. Det forutsetter også tillit til at sentral skattlegging for regionale og sosiale overføringer blir brukt etter hensikten, uten korrupsjon og berikelse for strategisk plasserte elitegrupper. Det er mange enkeltstater som også mangler slike grunnbetingelser for sosial integrasjon, gjerne med et ustabilt demokrati som følge.
I dag eksisterer ikke disse tre forutsetningene for demokrati på noe høyere nivå enn det nasjonalstatlige. Det var en møysommelig og langtrukken historisk prosess som etablerte demokrati på det nivået, og i mange stater mangler forutsetningene fortsatt. Forutsetningene viser de strukturelle barrierene mot levedyktige overnasjonale demokratier. Problemet er akutt i EU. Det viser seg i dragkampen mellom medlemslandenes nasjonalforsamlinger og ministre på den ene siden, og mer føderaliserte institusjoner og programmer på den andre. Det viser seg også i spørsmålet om østutvidelsen, der forutsetningen for oppslutning i øst er overføringer som vil underminere legitimiteten i vest. Likevel er disse problemene begrensede i EU, i forhold til de uoverskuelige problemene på globalt nivå.
En formell forankring av demokrati på overnasjonalt plan, med redusert beslutningskompetanse for nasjonalforsamlingene, visker ut forskjellen mellom demokrati og ikke-demokrati. Demokratiets «tredje stadium» kan komme til å forsterke demokratiproblemet under illusjonen av å løse det.
Bak dette synspunktet ligger også en antakelse om bestemte empiriske sammenhenger. Antakelsen går ut på at nedbygging av det nasjonale demokratiets grenser fører til skarpere motsetning mellom etniske grupper, etnifisering av de kollektive selvoppfatningene, sterkere stammeforsvar, flere og høyere private festningsverker, bredere protestbevegelser, mer militant politisk reaksjon, dypere legitimitetskriser. Det er ikke grunnlag for å anta at nedbygging av statlige grenser fører til en verden uten grenser.
Det minst doktrinære og minst renskårne svaret er mellomløsningen - et nasjonalt forankret demokrati med samarbeidsløsninger over landegrensene og utvikling av et transnasjonalt sivilsamfunn, men uten den radikale overskridelsen av demokratiets rammer. Dette er en åpen post med rom for store variasjoner. Dette svaret betyr imidlertid at demokratiets sentrale dilemma ikke finner noen stabil løsning: det dilemmaet som består i at borgerpåvirkning og nærhet tilsier små enheter, mens beslutningseffektivitet og funksjonelt omfang tilsier store enheter. Her er nasjonalstatlig demokrati et kompromiss som desentraliserer innover og samarbeider folkerettslig utover. EUs prinsipp om subsidiaritet er et tilsvarende kompromiss på overnasjonalt nivå, men her er kompetansestriden mer akutt fordi et overnasjonalt organ som EU-domstolen har siste ord i tolkning av unionsavtalene, og fordi avtalene ikke setter grenser for videre føderalisering. EUs dilemma er også spenningen mellom hensynet til beslutningseffektivitet, som tilsier sentralisering, og hensynet til legitimitet, som tilsier nasjonal og regional autonomi.
V
Det nasjonale demokrati er en balanseøvelse med desentralisering i den ene enden og internasjonalt samarbeid i den andre - i erkjennelse av at nasjonalstaten som beslutningsenhet er for stor for noen problemer og for liten for andre. Nasjonalstaten er også et borgerrettslig fellesskap og et kommunikasjonsfellesskap. Gjennom sine institusjoner og fordelingsordninger er nasjonalstaten et klassekompromiss og et kompromiss mellom religiøse og etniske grupperinger. Nedbygging av nasjonalstatene kan medføre at disse kompromissene sprekker, fordi forutsetningene undermineres i et mer grenseløst landskap.
Samtidig er det liten tvil om at den globale kapitalismens utvikling har satt det nasjonale demokrati under sterkere preerss. Noen av globaliseringens økonomiske sider innebærer større avmakt for representative organer. Et mer åpent økonomisk rom til dels politisk villet og kollektivt valgt, samtidig som re-regulering er langt vanskeligere enn deregulering.
Svakheten ved radikale og overskridende løsninger på det nasjonale demokratiets problem, er at de kan forsterke det problemet de skulle løse. Demokratiets dilemma i en mer globalisert verden har ingen enkle løsninger. Det er den største utfordringen til dialogen om demokratiets vilkår på terskelen til et nytt århundre.
Det er to springende punkter her, og de krever begge en mer detaljert analyse. Det ene gjelder hvilke styringsmuligheter nasjonale myndigheter faktisk har, i lys av de nasjonale økonomienes vedvarende betydning. Det andre gjelder den konkrete balansen mellom autonomi og internasjonalisering, gitt at demokratiet fortsatt er nasjonalt forankret, og at det samtidig er avmektig i forhold til mange bånd til en større verden.