Sterk periferi kan bremse reformer

Også i andre land har kommunesamanslåing vist seg vanskeleg å få til. Som til dømes i Frankrike, som framleis har heile 36 683 kommunar, og i Italia, som har 8101 kommunar.

Til samanlikning er Storbritannia no delt inn i berre 437 kommunar, etter fleire bølgjer med reformer. Det same gjeld Danmark, som no berre har 98 kommunar mot 270 for få år sidan.

Kvifor er det så store variasjonar i kommunestrukturane rundt om i Europa, og kvifor har somme land greidd å gjennomføre reformer, mens andre knapt har fått til ei einaste samanslåing?

Svara er å finne i den ferske boka Territorial Choice. The Politics of Boundaries and Borders, som er redigert av Harald Baldersheim og Lawrence E. Rose, begge professorar ved Institutt for statsvitskap ved Universitet i Oslo.

Dei understrekar at reformer i kommunestrukturen ikkje berre dreiar seg om å effektivisere lokal tenesteyting, men at det også rører også ved maktbalansen mellom lokale og nasjonale politiske elitar og avspeglar grunnleggjande trekk ved statsstyringa.

Dette kom fram i forskingsprosjektet Baldersheim og Rose tok initiativ til og leia , og som ligg til grunn for boka - eit prosjekt der reformpolitikken til 11 europeiske land når det gjeld territoriell inndeling, blei analysert.

Klar samanheng

- I dei fleste landa i Europa har ein dei siste 10-åra ønskt - og prøvd på - å slå saman kommunar. Men langt frå alle har fått det til, fortel Harald Baldersheim.
- For å finne ut kva mekanismar som ligg bak, inviterte vi forskarkollegaer på feltet til å samle inn data etter ein felles plan. Vi ønskte data om reformforsøka og utfallet av dei, om konfliktmønstra og argumentasjonen som blei brukt, samt data om institusjonelle forhold,

Analysane av landa og samanlikninga av dei, syner store variasjonar mellom prosessane som har gått føre seg, men ein samanheng ser ut til å vere klar:

- Dei territorielle vala landa har teke, heng nøye saman med kor sterk stilling periferien har i dei nasjonale institusjonane til det enkelte landet, slår Baldersheim fast.

36 683 kommunar i Frankrike

I Frankrike, til dømes, står periferien sterkt i Senatet. Lokalt valde representantar kan vere med å bestemme både på lokalt og på nasjonalt nivå, og alle nye lovar må forankrast lokalt.

Sist gong Frankrike forsøkt å omstrukturere kommunane sine og gjere dei færre var i 1972, med innføringa av den såkalla Marcellin-lova.

Reforma blei ein total fiasko, og sidan har det ikkje vore liknande forsøk i det territoriealt svært fragmenterte Frankrike.

Talet på kommunar er dermed det same som etter revolusjonen i 1789 - over 36 000. Det gjennomsnittlege folketalet i kvar kommune er ikkje på meir enn 1720, og heile 95 prosent av kommunane har eit folketal på mindre enn 5000.

- Samanslåingsreformer ser ut til å vere umogleg å få gjennom i Frankrike, og landet har i staden utvikla andre typar reformer som kan løyse noko av fragmenteringsproblemet, seier forskaren.

Større og større i Storbritannia

Frankrikes rake motsetning når det kjem til kommunestruktur og reformvevne, er Storbritannia. I perioden 1950-1992 reduserte Storbritannia kommunetalet sitt med 76 prosent, og frå 1992 til 2007 med 51 prosent.

Kommunetalet hamna da på 437, med eit gjennomsnittleg folketal på 139 480, dei største i Europa. Ingen av kommunane i Storbritannia har eit folketal på mindre enn 5000.

- Det politiske systemet i Storbritannia er svært sentralisert, og lokale styresmakter har lite dei skulle sagt på nasjonalt nivå. Makta finn ein blant eliten i Westminster, mens periferien står svakt, forklarer Baldersheim.

- Dette har gjort det mogleg å setje i verk ei rekkje reformer som har reorganisert kommunane gjennom samanslåing saman. Hovudargumentet for reformene har vore effektivisering.

- Større einingar vil gjere lokalstyret meir effektivt, har ein gått ut ifrå. Argument knytt til demokrati, deltaking og lokal identitet derimot, har ikkje vore relevant i det heile tatt.

Også i Hellas og Danmark har slike samanslåingsreformer blitt gjennomført i stor skala. Sidan 1992 har Danmark redusert kommunetalet sitt med 64 prosent, mens Hellas har redusert talet med heile 83 prosent.

Periferien sterk i Noreg

Kommunesamanslåing og regionreformer har også stått på dagsordenen i Noreg dei siste 10-åra.

I byrjinga av 1990-talet prøvde ein å setje i verk ei reform som skulle redusere kommunetalet i Noreg med 50 prosent eller meir. Men det blei med forsøket. Kommunetalet er omtrent det same no som da, 430, med eit gjennomsnittleg folketal i kvar kommune på 11000. Halvparten av kommunane har mindre enn 5000 innbyggjarar.

Også eit forsøk på å reorganisere fylkeskommunane på midten av 2000-talet blei langt på veg ein fiasko, endaå større og meir handlekraftige regionar var eit sentralt punkt i programmet for den raud-grøne koalisjonen som fekk regjeringsmakta i 2005.

- Som i Frankrike handlar dette om at periferien står sterkt i dei nasjonale institusjonane i Noreg, påpeiker Baldersheim.

- Dei folkevalde kjem i stor grad frå distrikta, og dei politiske kostnadene ved å presse gjennom ei reform som ikkje er ønskt av kommunane sjølv, er store. Representantane er redde for fallande oppslutning, seier han.

- Dei små kommunane på si side har ein sterk lokal identitet, og er ikkje blant dei kommunane som slit mest med økonomien. Dei har dermed ikkje noko ønskje om å bli slått saman.

Sjakk matt

- Når det gjeld det mislukka forsøket på omstrukturering av fylkeskommunane, var det eit enda tydelegare eksempel på ein sentrum-periferi-konflikt, meiner Baldersheim.

Målet med reforma var å overføre viktige funksjonar og meir makt til dei regionale einingane, anten til større versjonar av dei eksisterande fylkeskommunane eller til nye, enda større regionale einingar.

- Men så viste det seg at dei sentrale styresmaktene ikkje ville gje frå seg så viktige oppgåver likevel. Og da ville heller ikkje fylkeskommunane slå seg saman. Sentrale og lokale styresmakter stilte kvarandre dermed sjakk matt – med status quo som resultat.

Eksentrisk posisjon

Den komparative studien av 11 land i Europa viser at mange og små kommunar er eit teikn på at periferien står sterkt, mens få og store kommunar er teikn på ein sentralisert stat med mykje makt i sentrum, samanfattar Baldersheim.

Baldersheim har vore engasjert i forsking på lokaldemokratiet heile i heile karrieren sin.

- Eg synest det er mest interessant å studere politikk og samfunnsliv nedanfrå og bortanfor sentrum. Å finne ein slags eksentrisk posisjon å studere det ifrå, har vore mitt mål.

Baldersheim jobbar no blant anna med forsking rundt bruk av IKT i lokaldemokratiet og med spørsmål omkring konfliktløysing i samkvemet mellom lokale styrersmakter og statlege institusjonnar.  

Av Susanne Moen Stephansen