På flukt til distriktene

Bosetting av flyktninger i Norge skjer ikke automatisk. Myndighetene er avhengig av at kommunene bestemmer seg for å ta imot de nye innbyggerne. De fleste sier ja - men ikke til alle.

- Bosetting i en kommune er avgjørende for integrering av flyktninger. Men hva skjer egentlig fra kommunen får anmodning om å ta dem imot og fram til kommunestyret tar den endelige beslutningen om de får bli, spør professor i Statsvitenskap ved Universitetet i Oslo, Anton Steen. Han leder prosjektet Bosetting av flyktninger – mellom offentlig styring og lokal politikk.

- Jeg har sett nærmere på hva som gjør at noen kommuner er imøtekommende mens andre er avvisende. Hva som kan forklare variasjonene, og hva som påvirker kommunestyrenes beslutninger. Er det statlige økonomiske insentiver? Er det lokalt gitte forhold som f. eks størrelsen på kommunen? Påvirker fremmedskepsis? Og har lokal partipolitikk mye å si?

- Funnene mine viser helt klart at økonomi er langt mer utslagsgivende enn både størrelsen på kommunen, fremmedskepsis blant befolkningen, politisk ideologi eller folks generelle solidaritet med en svak gruppe, forteller Steen.
 

Potensiell flaskehals

Den norske velferdsstatens vekt på lokalt selvstyre, skiller seg ut fra de andre nordiske landene ved at kommunene selv bestemmer om de vil ta imot flyktninger, og hvor mange de ønsker å bosette.
Hvis asyltilstrømningen er stor og behovet for bosetting øker, kan kommunene potensielt være en flaskehals i bosettingsarbeidet. Men staten har virkemidler, bl.a. økonomiske tilskudd som følger hver flyktning kommunen tar i mot. Tilskuddene utgjør store beløp som bevilges over statsbudsjettet hvert år.

- Den kommunale handlingsviljen kan bli påvirket gjennom både dugnadsappeller og økonomiske gulrøtter, men den kan allikevel ikke dirigeres, påpeker Steen.

- På den annen side er den kommunale vetoretten en viktig del av det lokale selvstyret. Kommunestyret tar den endelige beslutningen om - eller hvor mange - kommunen vil ta imot. Dermed aktiviseres lokaldemokratiet. Debatten bringer ofte opp fremmedskeptiske holdninger, men også velvilje og samfunnsansvar, legger professoren til.
 

Skepsis ikke avgjørende

Steen har bygget opp en omfattende database med informasjon om bosetting av flyktninger i kommunene i Norge fra 1997 til 2010, som oppdateres hvert år. I arbeidet bruker han bl.a. data fra Statistisk sentralbyrå (SSB) og Norsk samfunnsvitenskapelig database (NSD), og utfører spørreundersøkelser i utvalgte kommuner.

- Jeg studerer også lokalpresse og følger debattene der. I tillegg har jeg tilgang til debattene i kommunestyret. Det gir meg mulighet til å se hvordan diskusjonene utvikler seg internt, forteller han.

- For en liten kommune kan det være en stor utfordring å ta imot flyktninger. Tilrettelegging av skole, bolig, helsetilbud og oppfølging skal være på plass. Temaet fører ofte til turbulens og debatt i kommunen, sier han.

- Opinionen er generelt skeptiske til å ta imot flyktninger, forteller Steen. Men skepsisen på grunnplan ser imidlertid ikke ut til å innvirke nevneverdig på beslutningsprosessen, ifølge han.

- Det er interessant utfra et demokratiperspektiv i hvilken grad en slik skepsis får slippe til og innvirke på beslutningsprosessen.

- Jeg har funnet ut at folk kan være skeptiske, men det er sjeldent avgjørende for vedtaket, sier Steen.
 

FrP mest skeptisk

I perioden 1997 til 2007 var andelen kommuner som ikke ønsket bosetting i det hele tatt ca. 10. prosent. Det er vanlig å redusere antallet, men ikke å si blankt nei.

- Det er åpenbart at ordfører og rådmann er den avgjørende politiske makteliten i kommunen, sier Steen.

Han forteller at politisk ståsted i kommunestyret kan utgjøre store forskjeller.

- Mine data tyder på at FrP er mest skeptisk. Vi ser en helt klar effekt av hvor sterkt FrP er representert i kommunestyret i forhold til hvor imøtekommende kommunen er mot statens henvendelser. Jo sterkere FrP er representert, jo større er muligheten for at kommunen reduserer antallet flyktninger de ønsker å bosette.

- På den måten kan man si at lokaldemokratiet virker ved at en sterk politisk representasjon i kommunestyret påvirker den endelige avgjørelsen. 
 

Money talks

Men ingen regel uten unntak. Økonomi er også en avgjørende faktor for kommunestyrene, ifølge forskeren.

- Tilskuddet som følger hver bosatt flyktning er betydelig. I kommuner med dårlig økonomi, hvor tilskuddet betyr mye for økonomien, bidrar det til positive bosettingsvedtak. Dette på tross av politisk motstand i kommunene, sier Steen.

Han trekker fram Os i Hordaland som eksempel.

- Os har vært et flaggskip for FrP-politkk i mange år. Her har kommunen laget et såkalt innvandrerregnskap, og konkludert med at bosetningstilskuddet betyr såpass mye for kommunen at å ta imot flyktninger gir økonomisk gevinst.

- Dette er et klart eksempel på hvordan et økonomisk styringsmiddel kan dominere over ideologifaktoren (her fremmedskepsisen).

Størrelse har ingen betydning

En hypotese Steen også har undersøkt er om det er forskjeller mellom store og små kommuner. Er det for eksempel slik at ikke-vestlige innvandrere virker mer faretruende på små steder i motsetning til f.eks i en storby, og påvirker det i så fall villigheten til å bosette flyktninger?

Forskeren fant imidlertid ingen sammenheng mellom kommunestørrelse og villighet til å ta imot flyktninger.

- Det er faktisk en tendens til at mindre kommuner er mer villig til å bosette flyktinger enn større. Oslo ligger som eksempel langt nede på listen.

- Igjen er tilskuddet avgjørende. I Oslo reduseres anmodningene ofte, og argumentet er blant annet dyre boligpriser.

- På den andre siden av skalaen er Vadsø – en liten kommune i Finnmark hvor man har tatt imot og bosatt mange flyktinger. Integreringen i lokalsamfunnet ser ut til å ha vært relativt uproblematisk. Grunnen er antakeligvis at lederskapet har vært gode på å kommunisere at kommunen tjener på det, mener Steen.

Solidaritet nederst

Aller nederst på skalaen av avgjørende faktorer for å bosette flyktninger i kommunene er folks generelle solidaritetsfølelse med en svak gruppe.

- Men selv om det er betydelige motkrefter i kommunestyrene som springer ut av klare fremmedskeptiske holdninger blant innbyggerne, etterkommer likevel mange kommuner anmodningene fra IMDi. Det betyr at kommunale ledere som legger vekt på myndighetenes appeller om samfunnssolidaritet, allikevel ofte får det siste ordet på tvers av lokal motstand, konkluderer professoren.

- Særlig i tilfellene med stor tilstrømning av flyktninger legger en del kommuner vekt på at alle må bidra. Dugnadsretorikken er at ”nå må vi ta i et tak - ellers blir disse menneskene sittende på asylmottak – og sånn kan man ikke ha det.”

- Men til syvende og sist koker bosetningsmønsteret først og fremst ned til et spørsmål om økonomi, avslutter Steen. 

 

Forsidefoto: Jeppe Salvesen, flickr
 

Av Anita Thorolvsen Munch