En ny form for integrasjon

Den institusjonelle arkitekturen i EU åpner opp for at stater integreres stykkevis og delt, og ikke som enhetlige størrelser, skriver Morten Egeberg og Jarle Trondal i en kronikk i Aftenposten.

Statsminister Solberg møtte Europakommisjonens president Barroso i Brussel i desember. (Foto: Statsministerens kontor via Flickr)

Grunnlovsjubileet gir en anledning til å diskutere om den administrative suvereniteten er utfordret som følge av Norges tilknytning til EU.

Norges avtaler med EU påvirker hvilket lov- og regelverk som skal gjelde i Norge. Når det derimot gjelder anvendelsen av lovverk med utspring i internasjonale organisasjoner, har det tradisjonelt vært opp til nasjonale myndigheter alene å stå for denne. Denne administrative suvereniteten, som kan gi betydelig rom for nasjonal tilpasning når det gjelder praktisering av internasjonalt regelverk, er imidlertid også under press som følge av Norges avtaler med EU. Begrensning av nasjonal suverenitet, herunder administrativ suverenitet, kan være politisk ønskelig i en verden preget av grenseoverskridende utfordringer. Vårt ærend er ikke å ta stilling til om administrativ suverenitet er bra, eller ikke. Vårt ærend er, i anledning grunnlovsjubileet, å vise trekk ved den administrative utviklingen det er lite oppmerksomhet rundt.

Men først litt om utformingen av EU-regelverk: Norske tjenestemenn deltar aktivt særlig overfor EUs utøvende organ, Kommisjonen. Andelen ansatte i departementene som deltar i Kommisjonens ekspertkomiteer har vært stabil under EØS-avtalen. Ansatte i direktoratene som deltar på samme måte har imidlertid økt sin andel i samme periode. Regnet i absolutte tall utgjør ansatte i norske direktorater og tilsyn en betydelig større gruppe komitedeltagere enn departementsansatte. Følgelig preger Norges avtaler med EU i betydelig grad virksomheten i det norske statsapparatets "grunnfjell".

Norske tjenestemenn uten innflytelse?

Studier viser at norske tjenestemenn ikke er uten innflytelse i EUs komitesystem. De oppfatter likevel sin innflytelse som mindre enn det tjenestemenn fra de nordiske medlemslandene gjør. Likevel er ikke slik innflytelse ensbetydende med gjennomslag for synspunkter til regjeringen – i den grad slike foreligger. Spesielt i Kommisjonens ekspertkomiteer spiller deltagerne like ofte rollen som uavhengige eksperter som talerør for sine regjeringer.

En annen vei for norsk deltagelse er gjennom ordningen med nasjonale eksperter – hvor norske tjenestemenn ansettes for en kortere periode i Kommisjonen. Studier viser imidlertid at disse ekspertene i enda mindre grad kan anses som nasjonale talspersoner: Norske nasjonale eksperter i Kommisjonen retter sin lojalitet mot Kommisjonen som de arbeider i, og i liten grad mot det norske statsapparatet – eller den norske regjering. Integrasjon i Europa gjør ansvarskjedene i det norske statsapparatet uoversiktlige

EUs særegne institusjonelle arkitektur preger ikke bare hvordan forvaltningen forsøker å påvirke EUs politikkutforming. Også måten det norske statsapparatet praktiserer EUs politikk på skiller seg fra hva vi kjenner fra internasjonale organisasjoner. Eksistensen av en forholdsvis uavhengig utøvende myndighet – Kommisjonen – skaper et trykk på iverksettingsprosessen som går lang utover en overvåkingsrolle. Kommisjonen blir også i økende grad understøttet av et voksende antall EU-byråer (tilsvarende norske direktorat og tilsyn). Norge deltar i et stort antall av disse byråene. En viktig utvikling de siste tiårene er at EUs byråer arbeider med lovsaker (reguleringsoppgaver) – og ikke bare oppgaver knyttet til informasjonsbehandling og tilrettelegging av nettverk mellom nasjonale myndigheter.

Mer tilløp til direkte EU-iverksetting

Denne økte administrative kapasiteten på EU-nivå synes å bevege iverksettingen fra den klassiske «indirekte» typen (det vil si at EU-regelverk anvendes i et samspill mellom departementer og direktorater) i retning av større innslag av «direkte» iverksetting – at anvendelsen foregår i nært samspill mellom nasjonale direktorater og EU-organer. Studier viser at norske direktorater og tilsyn, som anvender regelverk som stammer fra EU-lovgivning, ikke bare mottar styringssignaler fra eget departement når det gjelder hvordan regelverket skal anvendes (som i den tradisjonelle, indirekte modellen). De eksponeres også for signaler direkte fra Kommisjonen, EU-byråer, EFTAs overvåkingsorgan, samt søsterdirektorater i andre land gjennom grenseoverskridende nettverk. Den norske politiske ledelsen ser imidlertid ut til å kunne styrke sin kontroll i situasjoner der saksfelt politiseres og der departementet selv disponerer organisasjonsressurser på direktoratets saksfelt.

Vi ser altså konturene av en ny form for integrasjon i Europa som skiller seg fra den vi kjenner fra internasjonale organisasjoner. EUs institusjonelle arkitektur, som er særegen når en sammenligner med internasjonale organisasjoner, åpner opp for at stater integreres stykkevis og delt, og ikke som enhetlige størrelser.

Egne møtepunkter

På politikkutformingssiden har medlemsregjeringene sitt eget organ – Rådet – men posisjons – så vel som opposisjonspartier har Europaparlamentet. Direktorater og tilsyn har, som vi har sett, sine egne møtepunkter i Kommisjonen. Også på iverksettingssiden knyttes direktorater og tilsyn direkte til Kommisjonen, EU-byråer og søsterdirektorater i andre land – uten nødvendigvis å gå veien om eget departement. Vi kan derfor si at norske direktorater og tilsyn er blitt del av to administrasjoner; både en nasjonal og en felles europeisk administrasjon. Forekomsten av slike sentrifugale krefter innenfor det norske statsapparatet forutsetter tilstedeværelsen av to institusjonelle kjennetegn:

1. En forholdsvis uavhengig utøvende makt på det europeiske nivået som har sin egen agenda (jf. Kommisjonen);

2. Forholdsvis fristilte direktorater og tilsyn nasjonalt som kan bli gjenstand for ny tilknytning til det overnasjonale nivået.

Ikke i pose og sekk

Integrasjon i Europa gjør ansvarskjedene i det norske statsapparatet uoversiktlige. Sterk integrasjon utfordrer den administrative suvereniteten. Men direktoraters og tilsyns to roller kan også gi mer ensartet anvendelse av EU-regelverk og samkjøring av administrative ressurser på tvers av land.
 

Kronikken stod på trykk i Aftenposten 5. februar 2014

Av Morten Egeberg, Jarle Trondal
Publisert 7. feb. 2014 10:31