English version of this page

Gode kommisjoner virker forsonende

22. juli-kommisjonen i Norge var lukket og dominert av direktører og eksperter. Kommisjonen for lagring av atomavfall i Tyskland var åpen og dominert av interessegrupper og politikere. Hva fungerte best?

22.juli-kommisjonen med leder Alexandra Bech Gjørv (rød jakke) befarer Utøya og de omkringliggende områdene som var sentrale under terroraksjonen 22. juli. (Foto: Håkon Mosvold Larsen / Scanpix)

EUREX

  • Expertization of public inquiry commissions in a Europeanized administrative order (EUREX) er et forskningsprosjekt som undersøker vitenskapelig ekspertises rolle i offentlig politikkutforming.
  • Prosjektet vil kaste lys over spørsmålet gjennom en studie av det norske systemet av offentlige utvalg (NOU – Norges offentlige utredninger). 
  • EUREX ledes av Johan Christensen (Universitetet i Leiden) og Cathrine Holst (ARENA og Institutt for Sosiologi og Samfunnsgeografi, UiO)

Det er ett av spørsmålene som blant andre Cathrine Holst og Eva Krick ved ARENA Senter for europaforskning har forsøkt å besvare i sin studie av offentlige utredninger i Norge og Tyskland. Krick, som er postdoktor og ekspert på tyske utredninger, har undersøkt komiteen for lagring av atomavfall i Tyskland. Holst, professor i sosiologi og seniorforsker, har på sin side gjort en studie av 22. juli-kommisjonen. Den ble opprettet i kjølvannet av terrorangrepet i Norge og skulle gjennomgå hendelsene, undersøke hva som gikk galt og anbefale tiltak for å bedre Norges beredskap. Selv om foranledningen for de to komiteene er svært ulik, har de begge det til felles at spørsmålene var betente og av stor nasjonal betydning.

– Vi vurderte disse to komiteene fordi de på ulike måter illustrerer avveiningen mellom demokratisk representasjon på den ene siden og uavhengighet, konsensus og nivå av ekspertise på den andre. Vi ville undersøke om det kunne være konflikter mellom slike hensyn, sier Holst.

I konsensusdemokratier som nettopp Norge og Tyskland spiller offentlige utredninger en svært viktig rolle i å innhente ekspertise og informasjon, bygge konsensus og veilede beslutningstakere. Tradisjonelt har Norges Offentlige Utredninger (NOU-er) bestått av en blanding av forskere, byråkrater og ulike sivilsamfunnsgrupper. Kommisjoner skal både ha en høy grad av kompetanse og være innstilt på å komme til en enighet.

Atomlagringskommisjonen: Stor åpenhet

Atomlagringskommisjonen i Tyskland illustrerer flere dilemmaer. Over lengre tid har spørsmålet vært svært betent og politisert og vært gjenstand for stor splid.

Eva Krick
Eva Krick er postdoktor ved ARENA. 

– Man forsøkte å gjøre alt riktig rent institusjonelt sett, spesielt gjennom å sørge for å inkludere så mange synspunkter som mulig i kommisjonen. Representert ved forhandlingsbordet var både akademikere, interessegrupper og politiske partier, i tillegg til at ordinære borgere ble oppfordret til å komme med innspill på flere flater. Møtene var åpne, og alt du som borger trengte å gjøre, var å registrere deg på forhånd for å delta. Komitémøtene ble videostreamet, og folk kunne kommentere på nett, forklarer Krick.

Åpenheten gjenspeilet et ønske om å sikre størst mulig tillit, og derav legitimitet, i befolkningen. Slik kunne man unngå å bli stemplet som et panel av teknokrater uten kontakt med folk flest.

– Hva skjer når en rådgivende komité er totalt åpen og gjennomsiktig, og alt de gjør, blir offentliggjort?

Til gjengjeld viste det seg å være svært utfordrende å enes om én felles analyse, påpeker Krick. Komiteen oppnådde ikke konsensus. Av de 16 som hadde stemmerett, sa 15 ja og 1 nei. I tillegg tok mange ut dissens på enkeltpunkter i rapporten. Den ene som stemte nei, representerte Tysklands største miljøvernorganisasjon. Komiteen nådde dessuten ikke ut til dem de ville nå, forklarer Krick. I stedet dominerte interessegrupper som allerede fulgte med i debatten og “bjeffet høyere”. Folk flest var rett og slett ikke interessert nok.

– Tradisjonelt har man ment at kollektiv beslutningstaking fungerer best bak lukkede dører. Spørsmålet er: hva skjer når en rådgivende komité er totalt åpen og gjennomsiktig, og alt de gjør, blir offentliggjort? Er de da virkelig i stand til å forhandle og komme frem til ting? Det er en avveining mellom demokratisk representasjon og evne til å ta kollektive beslutninger, sier Krick.

Cathrine Holst
Cathrine Holst er professor ved Institutt for sosiologi og samfunnsgeografi og seniorforsker ved ARENA. 

Det kan være vanskelig å oppnå konsensus når forhandlinger er offentlige og alt skjer åpent, påpeker Holst.

– Generelt er det interessegrupperepresentanter som oftest tar dissenser i NOU-er. De har forventninger i sine leire som de forventes å forsvare. Jo mer åpne forhandlingene er, jo mer må de tenke gjennom hva de sier og hva som fremstår heldig og ikke, og jo lavere blir terskelen for å ta dissens. Hvis ikke kan de tape ansikt overfor dem de representerer, sier Holst.

Norge: Høy ekspertise

22. juli-kommisjonen i Norge lyktes derimot i å oppnå enighet. Komitémedlemmene hadde dessuten en høy grad av relevant ekspertise. Men når det gjelder representasjon, åpenhet og inkludering av berørte, så scorer den dårligere i Holst og Kricks analyse.

I offentlige utredninger, også i betente konflikter, er det vanlig at berørte parter er representert og kan snakke på vegne av sin gruppe. Slik var det ikke i 22. juli-kommisjonen. For eksempel var fagorganisasjonene i politi og redningstjenesten, sentrale departementer og representanter for sivilsamfunnet ikke til stede rundt bordet. I stedet besto komiteen hovedsakelig av forskere og ledere fra offentlig sektor og næringsliv. Dette må ses i lys av den unntakssituasjonen vi var i etter 22. juli, påpeker Holst.

– De antok nok at dersom ansvarlige departementer og fagorganisasjoner skulle være til stede under forhandlingene, så ville ikke beretningen av hva som egentlig skjedde den 22. juli, bli oppfattet som uavhengig og kritisk nok. Det viktige var at kommisjonen ikke kunne mistenkes for å sminke på sannheten og skjule svakheter. Det var behov for en felles forståelse, og 22. juli-kommisjonen måtte fremstå som uklanderlig og hevet over politikk.

Da 22. juli-kommisjonen lanserte sin rapport, kom den med en knallhard kritikk av kultur, organisasjon og ledelse i norsk politi og forvaltning. I ettertid har 22.juli-kommisjonens rapport blitt beskrevet som et svært viktig dokument i Norge. Rapporten har møtt stor anerkjennelse og tilslutning både i medier og blant politikere.

– 22. juli-kommisjonen måtte fremstå som uklanderlig og hevet over politikk.

Noe kritikk kom opp i høringsrunden, for eksempel knyttet til vurderingen av nødnettet og kommisjonens forslag til endring i våpenlovgivningen. Noen departementer og direktorater har åpenbart innsigelser mot hvordan situasjonen i norsk forvaltning fremstilles, men det er relativt forsiktige forbehold, ifølge Holst. I tillegg er noen sivilsamfunnsorganisasjoner kritiske til at kommisjonen ikke går inn i en analyse av de dypere årsakene til radikalisering og terrorisme. Men det var tilsynelatende enighet om hovedlinjene. Hvis målet var å oppnå enighet og å lukke saken, har strategien bak og sammensetningen av 22. juli-kommisjonen fungerte godt, i hvert fall så langt, mener Holst.

– En komité forventes å oppfylle mange ting på en gang, men det viser seg altså at hvis du skal være bra på noe, kan du lett bli dårligere på noe annet. Hvis for eksempel politiets fagforbund, et ansvarlig departement eller en kritisk sivilsamfunnsorganisasjon hadde vært representert i kommisjonen, ville du sannsynligvis fått en annen utredning, sier Holst.

Setter dagsorden

Hovedforskjellen mellom de to komiteene er altså graden av gjennomsiktighet og representasjon. Forskningen reiser spørsmål om hvorvidt eksperttunge utvalg fungerer best hvis målet er konsensus i svært betente, politiserte spørsmål. Ifølge Holst blir rene ekspertutvalg stadig vanligere. Hvilke fordeler og ulemper det innebærer, varierer fra tilfelle til tilfelle.

– De som setter ned komiteer, må tenke veldig bevisst om demokratisk legitimitet og i hvilken grad det skal tas hensyn til, sier Holst.

Kommisjoner opprettes av både instrumentelle og symbolske grunner, påpeker Krick. De kan bygge konsensus og en felles nasjonal forståelse og gi veiledning og informasjon. Det kan også være en arena for privat-offentlig samarbeid. Symbolsk sett fungerer komiteer som en måte å vise handlekraft på fra myndighetenes side. I tilfeller der komiteer blir opprettet i en tidlig fase av et problem, før mange har gjort seg opp en mening, vil de sette temaet på dagsorden.

– I den ekstraordinære situasjonen som 22. juli var, da mye sto på spill, var det svært viktig at både rettsprinsippene og institusjonene skulle fungere som normalt, uten å være partiske. Slik sett ble kommisjonen en form for teknokratisk forsoning. Det kunne selvfølgelig ikke være den eneste formen for forsoning og bearbeiding, men den spilte en viktig rolle, sier Holst.

– Formelt har komiteer bare rådgivende myndighet. Men i praksis har de ganske stor innflytelse.

Selv om den tyske komiteen ikke oppnådde full enighet, er det viktig å understreke at også den hadde bred tillit i befolkningen og ble ansett som en form for demokratisk konfliktløsning, påpeker Krick. Særlig viktig var det at Det grønne partiet i Tyskland, som hadde vært aller mest engasjert i spørsmålet, var representert og fikk bidra i konklusjonen. Selv om det ikke fungerte så bra som de hadde håpet, satte komiteen en ny standard for hvordan man legger til rette for bred, folkelig deltakelse, mener Krick.

– I hvor stor grad setter slike komiteer myndighetene under press?

– Formelt har komiteer bare rådgivende myndighet. Men i praksis har de ganske stor innflytelse, ved at de skaper et press på myndighetene på at de må svare med tiltak, spesielt hvis komiteen er svært synlig, setter spørsmålene høyt på agendaen og har bred tillit i befolkningen. Med en slik innflytelse er det også all grunn til å gå komiteene etter i sømmene og vurdere deres demokratiske sammensetning og grad av ekspertise.

Informasjonsstrøm betyr ikke åpenhet

I Tyskland er det blitt stadig vanligere med åpne folkemøter, hvor vanlige borgere trekkes ut til å debattere politiske temaer. En viktig lærdom å trekke av den tyske atomlagringskomiteen, er at bred tilgang ikke nødvendigvis betyr mer åpenhet, påpeker Krick.

– Den store mengden informasjon kan også ha den effekten at enkelte ting holdes enda mer skjult. I komiteen foregikk det for eksempel mange møter “backstage”. Når det er så mye informasjon tilgjengelig, er det dessuten vanskelig å skille ut det som er det viktige, sier hun.

Mens den tyske komiteen hentet inn folkets mening slik, gjennom åpne møter og diskusjoner på nettet, foretok 22. juli-kommisjonen mer tradisjonelle spørreundersøkelser. Slik fikk de også et klart og tydelig resultat som det var enkelt å overrekke kommisjonen. Etter den tyske løsningen med åpen rådslagning var det tvert imot svært krevende å kommunisere alle innspillene inn til komitémedlemmene og få dem til å lytte til det. Krick mener derfor at det er grunn til å holde fast ved de tradisjonelle måtene å hente inn folkets mening på.

Holst mener 22. juli-kommisjonen må sies å ha gjort et solid arbeid.

– Den leverte som den skulle og burde i en ekstraordinær og presset situasjon. Dette var en stor prestasjon, sier Holst.

Av Emma Tollersrud
Publisert 2. juli 2017 07:00 - Sist endret 20. juli 2017 13:53