English version of this page

Passiv europapolitikk

Norsk europapolitikk preges mer av form enn av innhold, viser en ny studie. En «aktiv» europapolitikk handler først og fremst om mer effektiv bruk av virkemidler og intern koordinering i forvaltningen. Bare unntaksvis handler den om konkrete saker og fremming av norske interesser i EU.

Det hevder Jarle Trondal og Anne Elizabeth Stie i Nytt Norsk Tidsskrift, som inneholder flere artikler om EU/EØS og demokratiforskning. Forskerne har analysert norsk europapolitikk og europaforskning gjennom 20 år.

– Det foreligger en uoverensstemmelse mellom vilje og evne i norsk europapolitikk, sier Trondal og Stie.

Det er nemlig bred partipolitisk enighet om at norsk europapolitikk skal være «aktiv». Men hva innebærer dette i praksis? Er det handlingsrom for en aktiv politikk overfor EU? Har Norges første europaminister klart å endre noe?

Ikke stort, mener forskerne. Norsk europapolitikk er et sisyfosarbeid, som bare kan gjøres mer eller mindre krevende, hevder de. At arbeidet er fåfengt skyldes Norges tilknytningsform til EU, som igjen fører til administrativ dominans. 

Norsk europapolitikk er et sisyfosarbeid, som kan gjøres mer eller mindre krevende

Politikkens fravær

Jarle Trondal og Anne-Elizabeth Stie
Jarle Trondal og Anne Elizabeth Stie har sett nærmere på norsk europapolitikk de siste 20 år (foto: UiA)

EØS og de øvrige 73 avtalene med EU gir Norge innpass i EU-systemet, men kun på forvaltningsnivå. Det er en innebygd asymmetri i EØS-avtalen ved at Norge formelt sett ikke er koblet på verken Rådet eller Europaparlamentet, som er EUs to lovgivende organ. Det er her politikken utformes.

Norsk sentraladministrasjon er på sin side sikret en viss kontakt med Europakommisjonen, særlig gjennom de forberedende ekspertkomiteene. Her utarbeides de konkrete detaljene i nye lover og regelverk. Men forskning og utredninger viser at norske tjenestemenn som deltar her ikke fungerer som nasjonale representanter. De mottar få føringer fra sitt departments ledelse og deltar i hovedsak som uavhengige fageksperter. Dette samarbeidet mellom norske fagdepartementer og Kommisjonen har ført til administrativ dominans og fragmentering i EU/EØS/Schengen-arbeidet i følge forskerne.

– Rollen til Statsministerens kontor (SMK) og Utenriksdepartementet (UD) er begrenset ettersom tilknytningsformen først og fremst mobiliserer fagadministrasjonen, sier Trondal, som er professor ved ARENA Senter for europaforskning, UiO og Universitetet i Agder.

– UD fungerer nærmest som en "postkasse" mellom norsk sentraladministrasjon og Kommisjonen.

Større behov for samordning

Siden 1994 og inngåelsen av EØS-avtalen har mye skjedd i EU. Antallet medlemsland er nesten doblet. Parlamentet og andre EU-organer har fått mer innflytelse. EU-byråer og direktorater er opprettet og har spredt EUs utøvende makt på flere organer. Søylestrukturen er borte.

– Et annet vesentlig trekk er at EU i større grad nå beslutter sektorovergripende lovpakker, forklarer Trondal. For Norge blir situasjonen mer komplisert fordi det er blitt vanskeligere å avgjøre hvilke deler av lovpakkene som er relevante for Norges samarbeidsavtaler med EU.

– Å fremme norske interesser krever derfor økt oppmerksomhet og samordning fra norsk side, påpeker han.

Alle regjeringer de siste 20 år har fremhevet målet om å føre en aktiv europapolitikk. Trondal og Stie mener imidlertid at «politisk ledelse langt på vei har abdisert i håndhevingen av norsk europapolitikk» før den nye europaministerposten ble etablert.

Økt handlingsrom med en egen europaminister?

Med Solbergregjeringen kom en ny ministerpost: en statsråd med ansvar for samordning av EU/EØS-saker. Innholdsmessig representerer det imidlertid ikke noe vesentlig nytt, hevder Trondal og Stie.

Vidar Helgesen
Vidar Helgesen bekler det nye embetet opprettet i 2013: statsråd for EU/EØS-saker (foto: EU-delegasjonen)

Rollen til den nye europaministeren begrenses nettopp av SMKs svake rolle i samordningen av fagdepartementenes EU/EØS/Schengen-arbeid, som blant annet skyldes manglende representasjon i Det europeiske råd (EUs øverste politiske organ for stats- og regjeringssjefer). Dette kan ikke kompenseres for med økt administrativ kapasitet ved SMK, mener forskerne.

Regjeringen kom derimot med en potensielt viktigere endring: et nytt Europautvalg på regjeringsnivå. Hensikten er bedre koordinering i saker av stor politisk betydning. Det forplikter enkeltstatsråder å samarbeide på tvers for å sikre at Norge taler med én stemme i EU.

Forfatterne peker på at endringene signaliserer et ønske om å «ta politikken tilbake».

Endringene reflekterer snarere et ønske om å «ta politikken tilbake»

– Norges tilknytningsform og europaforvaltningens praktisering av avtaleverket gir oss likevel grunn til å tro anta at europapolitikken ikke kan bli særlig aktiv i ordets rette forstand.

PR-triks med symbolske overtoner

– En aktiv europapolitikk handler i praksis mer om å bøte på konsekvensene av ikke å ha tilgang til EUs beslutningsarenaer ved å finne alternative kanaler for informasjon og dialog med EU-systemet, enn om mer langsiktig påvirkningsarbeid for å sette norsk preg på EUs dagsorden, konkluderer Trondal og Stie.

– Konkret europapolitikk ender opp med å bli en handlingsplan for å utnytte virkemidlene best mulig og optimalisere de små mulighetene handlingsrommet gir.

De mener det er grunn til å sette spørsmålstegn ved realismen i målet om en aktiv europapolitikk.

– Når vi i praksis observerer en relativt aktiv europaforvaltning hvor det politiske lederskapet opererer på armlengdes avstand, snakkes det da mot bedre vitende om en «aktiv» europapolitikk? Eller ser vi et klassisk eksempel på et bevisst skille mellom politisk prat og forvaltningsmessig praksis?

Av Marit Eldholm
Publisert 17. juni 2015 11:27 - Sist endret 9. okt. 2015 09:53